KIRJALLINEN KYSYMYS 1358/2010 vp

Julkisessa hallinnossa on yhä enenevässä määrin siirretty tehtäviä yksityisten toimijoiden hoidettaviksi. Oikeusministeriön hallinnon alaisuudessa olevaa oikeusaputoimintaa ja siihen sisältyvää virkaholhouksellista edunvalvontaa on esimerkiksi siirretty kilpailutuksen perusteella yksityisten oikeusaputoimistojen hoidettavaksi (mm. Varkaudessa). Lisäksi annettujen ennakkotietojen mukaan 11 julkisen oikeusaputoimiston palvelut tullaan kilpailuttamaan ja sen perusteella todennäköisesti ulkoistamaan. Yhtenä painavana perusteena tällaiseen muutokseen on mainittu valtionhallinnon tuottavuusohjelman toteuttaminen eli edellytys vähentää valtionhallinnon virkoja.

Yhteiskunnassa ollaan enenevässä määrin käymässä jatkossa keskustelua, jossa kaikissa julkisen vallan käyttöön liittyvissä ulkoistamistapauksissa sellaista menettelyä täytyy pitää perustuslain vastaisena.

Taustalla on erityisesti päätös, jossa eduskunnan perustuslakivaliokunta ja lakivaliokunta esittivät yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevan lakiesityksen hylkäämistä, koska pysäköinninvalvonta on merkittävää julkisen valvonnan käyttöä. Lakiehdotuksen hyväksyminen edellyttäisi valiokuntien mukaan perustuslain mukaista säätämistä, eikä tätä pidetty tarkoituksenmukaisena.

Perustuslakivaliokunta on linjannut tuoreessa kannassaan yksityisestä pysäköinninvalvonnasta näin: "Pysäköinninvalvonnan antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttäisi toiminnan rajaamista siten, ettei kyse ole 124 §:n mukaisesta merkittävän julkisen vallan käytöstä, turvaamalla voimakkaampi julkisyhteisön kontrolli ja säätämällä muun muassa oikeusturvakeinoista." (PeVL 57/2010 vp)

Perustuslakivaliokunnan kanta on ennakkotapausluonteinen. Koska päätös on vastakkainen korkeimman oikeuden päätökselle, on syntynyt julkinen keskustelu asian tulkitsemisesta.

Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen:

Tuleeko oikeusministeriö selvittämään perustuslakivaliokunnan kannanottojen perusteella myös muun viranomaistoiminnan ulkoistamiseen liittyvän toiminnan lainmukaisuuden ja

pitääkö oikeusministeriö lainmukaisena ulkoistaa oikeusaputoiminta ja edunvalvonta, joissa käytetään merkittävästi julkista valtaa?

Helsingissä 8 päivänä maaliskuuta 2011

Eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Krista Kiurun /sd näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 1358/2010 vp:

Tuleeko oikeusministeriö selvittämään perustuslakivaliokunnan kannanottojen perusteella myös muun viranomaistoiminnan ulkoistamiseen liittyvän toiminnan lainmukaisuuden ja

pitääkö oikeusministeriö lainmukaisena ulkoistaa oikeusaputoiminta ja edunvalvonta, joissa käytetään merkittävästi julkista valtaa?

Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa:

Perustuslain 124 § mahdollistaa julkisen hallintotehtävän antamisen viranomaiskoneiston ulkopuoliselle lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Säännöksen tarkoituksena on turvata demokraattinen päätöksenteko ja ohjaus julkisen hallinnon organisoinnissa sekä varmistaa, ettei ulkoistaminen vaaranna keskeisiä oikeusvaltiollisia periaatteita.

Merkittävän julkisen vallan käytön antamiskiellolla pyritään estämään yhteiskunnallisesti merkittävimpien viranomaistehtävien ja yksilön perustuslaillisen aseman kannalta olennaisten toimivaltuuksien antaminen viranomaisorganisaation ulkopuolisille. Vaikka hallintotehtävään saatetaan katsoa sisältyvän jossakin suhteessa merkityksellistä toimivaltaa, tästä ei ole sellaisenaan johdettavissa päätelmää valtiosääntöoikeudellisesti merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä.

Kirjallisessa kysymyksessä viitatun perustuslakivaliokunnan kannanoton taustalla oli yksityisessä pysäköinninvalvonnassa veloitettavan valvontamaksun rinnastaminen hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen, johon on sekä perustuslakivaliokunnan aiemmassa lausuntokäytännössä että oikeuskirjallisuudessa katsottu sisältyvän perustuslain 124 §:ssä tarkoitettua merkittävää julkisen vallan käyttämistä. Tämäntyyppistä toimivaltaa ei ole oikeusministeriön toimialalla annettu viranomaiskoneiston ulkopuolisille eikä mainittu perustuslakivaliokunnan kannanotto anna siten aihetta ryhtyä toimenpiteisiin oikeusministeriön hallinnonalan lainsäädännön tarkistamiseksi.

Kukin ministeriö vastaa perustuslain 68 §:n mukaisesti toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Perustuslain 124 §:n vaatimusten täyttyminen on arvioitava jokaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle annettavan julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseen. Jos lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta on epäselvyyttä, siitä on suotavaa pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.

Oikeusapua annetaan valtion varoin 1.6.2002 voimaan tulleen oikeusapulain mukaisesti. Oikeusapulain mukaan oikeusapua antaa julkinen oikeusavustaja, mutta tuomioistuinasiassa avustajaksi voidaan määrätä myös yksityinen avustaja, yleensä hakijan itsensä valitsema kelpoisuusvaatimukset täyttävä henkilö. Oikeusapulaissa ei ole säädetty oikeusaputoiminnan siirtämisestä ulkopuolisen hoidettavaksi, eikä palvelujen ulkoistamisesta ole suunnitelmia.

Vastuu edunvalvontapalveluiden järjestämisestä on kuulunut valtion oikeusaputoimistoille 1.1.2009 alkaen. Virkaholhousta ei holhoustoimen lainsäädännössä mainita. Oikeusaputoimistoissa on tehtävien hoitamista varten yleisen edunvalvojan virkoja. Edunvalvojaksi maistraatti tai käräjäoikeus voi määrätä joko siihen suostumuksensa antaneen yksityishenkilön tai yleisen edunvalvojan. Edunvalvoja kuten oikeusavustajakaan ei käytä julkista valtaa hoitaessaan päämiehensä asioita.

Holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä annetun lain mukaan oikeusaputoimistot voivat järjestää edunvalvontapalvelut itse tai ostaa niitä ulkopuoliselta palveluntuottajalta laissa säädetyin edellytyksin. Tältä osin tilanne on sama kuin kuntien järjestäessä edunvalvontapalveluita ennen vuotta 2009. Noin 9 % kaikista yleisen edunvalvonnan tehtävistä hoidetaan ostopalveluina. Palveluja tuottavat oikeusaputoimistoille pääosin kunnat ja muut jo ennen siirtoa edunvalvontapalveluja tuottaneet tahot. Varkauden oikeusaputoimisto ostaa osan yleisen edunvalvonnan palveluista syksyllä 2010 järjestämänsä tarjouskilpailun voittaneilta palveluntuottajilta.

Edunvalvontapalveluiden tuottamistapoja arvioinut työryhmä (Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 86/2010) ehdottaa ostopalveluja käytettäväksi erityisesti silloin, kun eläköitymisen tai määräaikaisuuden vuoksi avoimeksi jääviä oikeusaputoimistojen edunvalvonnan virkoja ei valtion tuottavuusohjelman vuoksi kyetä täyttämään. Edunvalvontapalveluita saatetaan vastaisuudessakin hankkia yksityisiltä palveluntuottajilta.

Helsingissä 24 päivänä maaliskuuta 2011

I det syfte som anges i 27 § i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 1358/2010 rd undertecknat av riksdagsledamot Krista Kiuru /sd:

Kommer justitieministeriet med anledning av grundlagsutskottets ställningstaganden att utreda lagenligheten av att även andra myndighetsuppgifter läggs ut på entreprenad och

anser justitieministeriet det vara lagenligt att rättshjälpsverksamheten och intressebevakningen, som innebär betydande utövning av offentlig makt, läggs ut på entreprenad?

Som svar på detta spörsmål anför jag följande:

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter överföras utanför det egentliga myndighetsmaskineriet genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. Syftet med bestämmelsen är att trygga ett demokratiskt beslutsfattande och styrningen i organiseringen av den offentliga förvaltningen samt säkerställa att utläggandet av uppgifter på entreprenad inte äventyrar de centrala rättsstatsprinciperna.

Genom förbudet att överföra uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt på andra än myndigheter strävas det efter att hindra att de samhälleligt mest betydande myndighetsuppgifterna och befogenheter som med tanke på individers grundlagsenliga ställning är väsentliga överförs utanför myndighetsorganisationen. Trots att en förvaltningsuppgift i vissa avseenden kan anses innebära betydande befogenheter, kan detta i sig inte direkt leda till den slutsatsen att det är fråga om konstitutionellt betydande utövande av offentlig makt.

Grundlagsutskottets ställningstagande, som nämns i spörsmålet, gällde jämställande av övervakningsavgiften som tas ut vid privat parkeringsövervakning med bestämmande av en administrativa påföljd, vilket både enligt grundlagsutskottets tidigare utlåtandepraxis och rättslitteraturen har ansetts innebära sådant betydande utövande av offentlig makt som avses i 124 § i grundlagen. Inom justitieministeriets ansvarsområde har sådana befogenheter inte överförts utanför myndighetsmaskineriet och därmed ger nämnda grundlagsutskottets ställningstagande inte anledning att vidta åtgärder för att revidera lagstiftningen som gäller justitieministeriets förvaltningsområde.

Enligt 68 § i grundlagen svarar varje ministerium inom sitt ansvarsområde för beredningen av de ärenden som hör till statsrådet och för att förvaltningen fungerar som sig bör. Varje gång en offentlig förvaltningsuppgift anförtros någon annan än en myndighet ska det prövas om kraven i grundlagens 124 § uppfylls. Om det råder oklarhet om lagförslagets grundlagsenlighet är det önskvärt att begära utlåtande av grundlagsutskottet.

Rättshjälp beviljas med statlig finansiering i enlighet med rättshjälpslagen som trädde i kraft den 1 juni 2002. Enligt rättshjälpslagen lämnas rättshjälpen av ett offentligt rättsbiträde, men i domstolsärenden kan till biträde också förordnas ett privat biträde, som vanligen är en person som sökanden själv har valt och som uppfyller behörighetsvillkoren. I rättshjälpslagen ingår inga bestämmelser om överförande av rättshjälpsverksamheten på utomstående och det finns inga planer om att lägga dessa tjänster ut på entreprenad.

Statens rättshjälpsbyråer har fr.o.m. den 1 januari 2009 svarat för ordnandet av intressebevakningstjänsterna. Tjänsteförmynderskap nämns inte i lagstiftningen som gäller förmyndarverksamheten. För skötseln av dessa uppgifter finns det vid rättshjälpsbyråerna tjänster som allmän intressebevakare. Magistraten eller tingsrätten kan till intressebevakare förordna antingen en privatperson som gett sitt samtycke till detta eller en allmän intressebevakare. Varken en intressebevakare eller ett rättsbiträde utövar offentlig makt vid skötseln av huvudmannens angelägenheter.

Enligt lagen om ordnande av intressebevakningstjänster i förmyndarverksamheten kan rättshjälpsbyråerna ordna intressebevakningstjänsterna själv eller köpa tjänsterna hos utomstående producenter enligt de förutsättningar som anges i lagen. Till denna del är situationen densamma som när kommunerna ordnade intressebevakningstjänsterna före år 2009. Cirka 9 procent av uppgifterna inom den allmänna intressebevakningen sköts med hjälp av köpta tjänster. Tjänsterna produceras för rättshjälpsbyråerna i huvudsak av kommunerna och andra instanser som producerade intressebevakningstjänster redan innan dessa uppgifter överfördes på rättshjälpsbyråerna. Rättshjälpsbyrån i Varkaus köper en del av intressebevakningstjänsterna av tjänsteproducenter som valts genom ett anbudsförfarande som ordnades på hösten 2009.

Arbetsgruppen som utredde sätten att producera intressebevakningstjänster (justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 86/2010) föreslår att köpta tjänster används särskilt i sådana fall att det i rättshjälpsbyråernas på grund av pensionering och visstidsanställningar finns vakanta intressebevakningstjänster som inte kan tillsättas på grund av statens produktivitetsprogram. Det är möjligt att intressebevakningstjänster också i fortsättningen köps av privata tjänsteproducenter.

Helsingfors den 24 mars 2011