Siirry Eduskunta.fi sivustolle 

KIRJALLINEN KYSYMYS 654/2004 vp

Tarkistettu versio 2.0 KK 654/2004 vp - Jyrki Kasvi /vihr

Kolmikantaisen lainvalmistelun avoimuus

Eduskunnan puhemiehelle

Niin kutsutuista kolmikantaneuvotteluista on tullut yhä merkittävämpi osa suomalaista poliittista päätöksentekoprosessia. Käytännössä hallituksen on mahdotonta esittää muutoksia työelämää koskevaan lainsäädäntöön ilman kolmikantaneuvotteluissa saavutettua konsensusta. Viime vuosina tämä kolmikantainen toimintatapa on laajentunut koskemaan myös budjettilakien valmistelua. Kolmikantaisessa lakien valmistelussa ei olekaan enää kyse perinteisestä asianosaisten kuulemisesta, vaan paljon kiinteämmästä, pysyvästä yhteistyöstä.

Tälle yhteistyölle ei ole kuitenkaan määritelty lainsäädännöllä selkeitä toimintatapoja tai institutionaalisia rakenteita. Tämän seurauksena työelämää koskevien lakien valmistelu ei ole Suomessa avointa ja läpinäkyvää, kuten demokraattiselta päätöksenteolta on totuttu odottamaan. Kuka esimerkiksi päättää, mitkä asiat valmistellaan kolmikantaisesti, tai miten kolmikantainen työskentely kussakin tapauksessa käytännössä toteutetaan? Näin keskeinen osa suomalaista lainsäädäntöjärjestelmää ei saa perustua erilaisiin tilanteen mukaan sovittaviin ad hoc -järjestelyihin!

Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ään viitaten esitän valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen:

Mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo ryhtyä selkeyttääkseen ja yhtenäistääkseen työelämää koskevan lainsäädännön kolmikantaisia valmisteluprosesseja?

Helsingissä 8 päivänä syyskuuta 2004

Jyrki Kasvi /vihr
Eduskunnan puhemiehelle

Eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi kansanedustaja Jyrki Kasvin /vihr näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 654/2004 vp:

Mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo ryhtyä selkeyttääkseen ja yhtenäistääkseen työelämää koskevan lainsäädännön kolmikantaisia valmisteluprosesseja?

Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa:

Suomi on sitoutunut Kansainvälisen Työjärjestön (ILO) perusperiaatteiden mukaisesti noudattamaan niin sanottua kolmikantaperiaatetta, jonka mukaan mm. työntekijöitä ja työnantajia koskevat lainsäädäntöhankkeet valmistellaan yhteistyössä hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen kanssa.

Periaatteen noudattaminen on todettu myös pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelmassa seuraavasti: Hallitus kunnioittaa työelämän perusoikeuksia, kehittää työelämää vakiintunutta kolmikantaperiaatetta noudattaen ja pitää toimintansa lähtökohtana hyvää yhteistyötä työmarkkinajärjestöjen kanssa Suomessa ja Euroopan Unionissa. Myös EU korostaa yhteistyötä työmarkkinajärjestöjen kanssa työelämää koskevassa säännösvalmistelussa sekä kansallisella että EU:n tasolla.

Suomessa sekä palkansaajien että työnantajien järjestäytymisaste on korkea. Myös julkisen sektorin työntekijät ovat järjestäytyneet, ja valtiota, kuntaa ja kirkkoa edustavat työmarkkinasuhteista vastaavat omat elimet. Sen vuoksi kolmikantaperiaatetta noudattamalla tulee jo työnantajia ja työntekijöitä koskevan lainsäädännön valmisteluvaiheessa otetuksi huomioon hyvin kattavasti heidän näkemyksensä. Tällaisessa valmistelutavassa on katsottu demokratian toteutuvan huomattavasti paremmin kuin perinteisen lainsäädännön valmistelussa, jossa yksinomaan virkamiehet valmistelevat lainsäädäntöehdotukset, joista sittemmin pyydetään erilaisilta tahoilta lausuntoja.

Valmisteluun tulevat lainsäädäntöhankkeet eivät määräydy sattumanvaraisesti. Ensisijaisesti valmistelussa ovat hankkeet, joista on kirjaus kulloisessakin hallitusohjelmassa.

Hallituskauden aikana on säädetty mm. työelämän tietosuojaa koskeva lainsäädäntö, henkilöstörahojen toimivuutta parantavat henkilöstörahastolain uudistus ja perhevapaiden laajennusta koskevat säännökset. Vuosilomalakikomitean mietintö ja työsuojelun valvontalakitoimikunnan mietintö ovat valmistuneet, ja niitä koskevat lakiehdotukset ovat piakkoin tulossa eduskuntaan.

Valmistelussa ovat mm. yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain (yt-laki) kokonaisuudistus (komitean määräaika 31.1.2006), vuorotteluvapaajärjestelmän vaikutuksia selvittävä tutkimus, selvitystyö harmaan talouden estämiseksi, laittomien palvelussuhteen ehtojen poistamiseksi ja yritysten tasavertaisen kilpailuaseman turvaamiseksi sekä selvitystyö työntekijöiden asemasta silloin, kun yritys on siirtämässä tuotantoyksikön tai tuotantonsa ulkomaille. Kaikista edellä luetelluista asiakysymyksistä on maininta hallitusohjelmassa.

Lainsäädäntöhanke voi tosin käynnistyä myös siten, että hallituskauden aikana asianomainen ministeri päättää asettaa työryhmän selvittämään jotakin tiettyä asiakysymystä sen tultua ajankohtaiseksi ilman, että asia on ennakoitu hallitusohjelmassa.

Toiseksi, lainsäädäntöhankkeita voidaan käynnistää myös tulopoliittisten sopimusten johdosta. Tulopoliittinen sopimus eroaa taas keskitetystä sopimuksesta juuri siinä, että tulopoliittisessa sopimuksessa valtiovalta on osallisena sitoutuen omalta osaltaan esimerkiksi valmistelemaan tietyn lain. Näin ollen tällöinkään lainsäädäntöhanke ei käynnisty pelkästään työmarkkinajärjestöjen aloitteesta. Tällä hetkellä ei kuitenkaan ole valmistelussa työlainsäädäntö, joka perustuisi pelkästään voimassa olevaan tulopoliittiseen sopimukseen. Tosin osasta edellä luetelluista hallitusohjelman mukaisista hankkeista on myös maininta tulopoliittisessa sopimuksessa.

Kolmas lainsäädäntöhankkeiden käynnistysmekanismi on EU:n lainsäädäntö. Direktiiveissä on aina määräaika, jonka kuluessa niiden säännökset on toteutettava kansallisesti. Hallituskauden aikana on mm. hyväksytty laki henkilöstöedustuksesta Eurooppayhtiössä (SE), ja valmistelussa on työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevan direktiivin johdosta aiheutuvat lainsäädäntömuutokset.

Myös eduskunta hyväksyessään lain saattaa samalla esittää lausumaa, jonka mukaan hallituksen tulee ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin jotain erityisasiakokonaisuutta koskevan lakiesityksen saamiseksi eduskuntaan. Tällainen hanke on parhaillaan alkamassa mm. alkoholitestauksen periaatteista työelämässä. Eduskunta edellytti hyväksyessään yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain, että hallitus valmistelee eduskunnalle asiaa koskevat lainsäädäntöehdotukset kolmikantaisesti.

Kolmikantainen työskentely tapahtuu laajoissa lainsäädäntöhankkeissa yleensä joko asetettavassa komiteassa tai toimikunnassa, joissa ovat edustettuina kaikki työmarkkinakeskusjärjestöt mukaan lukien julkinen sektori sekä useimmiten myös Suomen Yrittäjät ry. Pienien hankkeiden osalta ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena asettaa raskasta komiteaa, vaan silloin valmistelu tapahtuu esimerkiksi työministeriön asettamassa työryhmässä, jossa asian laadusta riippuen ovat edustettuina alan työmarkkinajärjestöt.

Asian koskiessa vain yksityissektoria eivät julkisen sektorin keskusjärjestöt pääsääntöisesti osallistu valmistelutyöhön. Jos kysymys rajoittuu merimiehiä koskevaan erityislainsäädäntöön, valmisteluun osallistuvat heitä edustavat palkansaaja- ja työnantajajärjestöt. Joissakin, lähinnä yhtä erityispykälää valmisteltaessa on päädytty epäviralliseen neuvotteluryhmään, johon edellä tarkoitetut järjestöt ovat nimenneet edustajansa. ILOn periaatteiden mukaan järjestöt itse päättävät henkilöistä, jotka kulloinkin valmistelutyöhön osallistuvat.

Edellä sanotun perusteella on todettava, että työlainsäädännön valmistelussa noudatetaan varsin selkeitä toimintaperiaatteita sekä käsittelyyn tulevien asioiden valinnassa että niitä valmistelevien elinten asettamisessa. Työministeriössä ei tällä hetkellä ole vireillä muita kuin edellä kerrottuihin perusteisiin ja menettelytapoihin pohjautuvia työlainsäädäntöhankkeita. Todettakoon lisäksi, että valmisteluelinten kokoonpanoissa noudatetaan myös tasa-arvolain kiintiösäännöksiä.

Helsingissä 7 päivänä lokakuuta 2004

Työministeri Tarja Filatov
Till riksdagens talman

I det syfte som anges i 27 § i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 654/2004 rd undertecknat av riksdagsledamot Jyrki Kasvi /gröna:

Vilka åtgärder ämnar regeringen vidta för att klarlägga och förenhetliga beredningsprocesser enligt trepartsprincipen i lagstiftning som gäller arbetslivet?

Som svar på detta spörsmål anför jag följande:

Finland har förbundit sig att i enlighet med Internationella Arbetsorganisationens (ILO) grundprinciper iaktta den så kallade trepartsprincipen, enligt vilken lagstiftningsprojekt som gäller bl.a. arbetstagare och arbetsgivare bereds i samråd med regeringen och arbetsmarknadsorganisationerna.

Iakttagandet av principen har konstaterats också i statsminister Matti Vanhanens program enligt följande: Regeringen respekterar arbetslivets grundläggande rättigheter, utvecklar arbetslivet genom att iaktta den etablerade trepartsprincipen och anser att utgångspunkten för dess verksamhet är ett gott samarbete med arbetsmarknadsorganisationerna i Finland och i Europeiska unionen. Även EU betonar samarbetet med arbetsmarknadsorganisationerna i lagberedning som gäller arbetslivet både på nationell och EU nivå.

I Finland är såväl löntagarnas som arbetsgivarnas organiseringsgrad hög. Också den offentliga sektorns arbetstagare är organiserade och staten, kommunen och kyrkan representeras av egna organ som ansvarar för arbetsmarknadsrelationerna. Av den anledningen blir genom iakttagande av trepartsprincipen deras åsikter på ett mycket omfattande sätt beaktade redan i det skede då lagstiftningen gällande arbetsgivare och arbetstagare bereds. Man har ansett att demokratin verkställs i ett dylikt beredningssätt betydligt bättre än i beredningen av traditionell lagstiftning, där enbart tjänstemännen bereder lagstiftningsförslagen, för vilka man senare ber om yttranden från olika slags håll.

De lagstiftningsprojekt som skall beredas fastställs inte slumpvis. I första hand bereds projekt om vilka det finns noteringar i varje för handen varande regeringsprogram.

Under regeringsperioden har det föreskrivits bl.a. om lagstiftning gällande datasekretess inom arbetslivet, fastställts en reform av personalfondslagen, vilken förbättrar personalmedlens funktion samt givits bestämmelser om en utvidgning av familjeledigheter. Semesterlagskommitténs betänkande och det betänkande som givits av kommissionen för lagen om övervakning av arbetar-skyddet har blivit beredda och de lagförslag som gäller dem kommer snart att tas upp i riksdagen.

Under beredning är bl.a. en helhetsreform av lagen om samarbete inom företag (kommitténs mandat är 31.1.2006), en undersökning om effekterna av systemet med alterneringsledighet, en utredning för att hindra grå ekonomi, för att eliminera olagliga arbetsvillkor och trygga en jämlik konkurrens för företagen samt en utredning över arbetstagarnas ställning i fall där ett företag håller på att förflytta en produktionsenhet eller sin produktion utomlands. Om alla dessa ovan uppräknade frågor finns ett omnämnande i regeringsprogrammet.

Lagstiftningsprojektet kunde visserligen starta också så att den behöriga ministern under regeringsperioden beslutar att tillsätta en arbetsgrupp för att utreda någon viss sakfråga efter att denna blivit aktuell utan att saken varslats om i regeringsprogrammet.

För det andra kan man också starta lagstiftningsprojekt på grund av inkomstpolitiska avtal. Ett inkomstpolitiskt avtal skiljer sig åter från ett centraliserat avtal just i det att statsmakten i ett inkomstpolitiskt avtal är delaktig i det att den för egen del förbinder sig t.ex. att bereda en viss lag. Sålunda startar inte lagstiftnings-projektet härvid heller enbart på initiativ av arbetsmarknads-organisationerna. För närvarande har man emellertid inte under beredning någon arbetslagstiftning som skulle basera sig enbart på det gällande inkomstpolitiska avtalet. Visserligen nämns en del av de ovan uppräknade projekten som är i enlighet med regeringsprogrammet också i det inkomstpolitiska avtalet.

Den tredje mekanismen för startande av lagstiftningsprojekt är EU:s lagstiftning. I direktiven finns en tidsgräns inom vilken deras bestämmelser skall verkställas nationellt. I Europabolaget och under beredning finns lagstiftningsändringar på grund av direktivet om information av arbetstagare och hörande av dem.

Även riksdagen kan, då den antar lagen, samtidigt framföra ett yttrande enligt vilket regeringen bör vidta nödvändiga åtgärder för att till riksdagen få en lagproposition som gäller någon speciell sakhelhet. Ett sådant projekt håller som bäst på att starta bl.a. om principerna för alkoholtestning inom arbetslivet. Riksdagen förutsatte, då den antog lagen om integritetsskydd i arbetslivet, att regeringen på trepartsbasis bereder lagstiftningsförslag om saken för riksdagen.

Då det gäller omfattande lagstiftningsprojekt, sker arbetet på trepartsbasis i allmänhet antingen i en kommitté som tillsätts eller i en kommission som representeras av alla centrala arbetsmarknadsorganisationer inklusive den offentliga sektorn samt ofta också av Företagarna i Finland r.f. Vad gäller mindre projekt har man inte ansett det ändamålsenligt att tillsätta en tung kommitté, utan då sker beredningen t.ex. i en arbetsgrupp som tillsatts av arbetsministeriet och där arbetsmarknadsorganisationerna inom branschen är representerade beroende på sakens natur.

Då ärendet berör endast den privata sektorn, deltar den offentliga sektorns centralorganisationer i regel inte i beredningsarbetet. Ifall frågan är begränsad till speciallagstiftningen om sjömän, deltar i beredningen de löntagar- och arbetsgivarorganisationer som representerar dem. Någonstans, främst då man berett en enda specialparagraf, har man stannat för en inofficiell förhandlings-grupp, till vilken ovan avsedda organisationer utnämnt sina representanter. Enligt ILO:s principer beslutar organisationerna själva om de personer som i var sin tur deltar i beredningsarbetet.

På basis av det ovan sagda måste man konstatera att man i beredningen av arbetslagstiftningen följer mycket klara verksamhetsprinciper både då det gäller valet av ärenden som skall ta upp till behandling och tillsättandet av organ som bereder dessa ärenden. Arbetsministeriet har inte för närvarande under arbete andra än de arbetslagstiftningsprojekt som baserar sig på ovan nämnda grunder och förfaringssätt. Det må därtill konstateras att man i beredningsorganens sammansättningar iakttar också jämställdhetslagens kvotbestämmelser.

Helsingfors den 7 oktober 2004

Arbetsminister Tarja Filatov