Siirry Eduskunta.fi sivustolle 

KIRJALLINEN KYSYMYS 95/2008 vp

Tarkistettu versio 2.0 KK 95/2008 vp - Jacob Söderman /sd

Tahdonvastaisten huostaanottojen käsittelyn parantaminen

Eduskunnan puhemiehelle

Uusi lastensuojelulaki tuli voimaan 1.1.2008. Sen tarkoituksena on muun muassa parantaa lapsen ja vanhempien oikeusturvaa uudistamalla lastensuojelulain päätöksentekoa. Lapsen huostaanotossa kajotaan perus- ja ihmisoikeuksiin. Siksi on varmistettava, että mahdollinen oikeudenkäynti on oikeudenmukainen.

Tahdonvastaisessa huostaanotossa päätöksenteko on nyt siirretty sosiaalilautakunnilta hallinto-oikeudelle. Monessa tapauksessa on osoittautunut, että käytännössä hallinto-oikeudessa todistustaakka on käänteinen. Kansalainen joutuu osoittamaan kunnan viranomaisen väitteet virheellisiksi. Näissä tapauksissa ei siis todellisuudessa vaadita huostaan ottanutta viranomaista näyttämään, että hän on menetellyt oikein. Yksittäisen lapsen ja perheen kannalta huostaanoton syyt saattavat jäädä tutkimatta.

Jo lain valmisteluvaiheessa oikeusoppineet vaativat hyvän oikeudenkäyntimenettelyn turvaamista. Oikeusturva-asiain neuvottelukunta esitti huostaanottoasioiden siirtoa käräjäoikeuksiin, jotta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaate turvataan. Esitys kuitenkin valitettavasti sivuutettiin. Myös korkein hallinto-oikeus vastusti asioiden siirtämistä hallinto-oikeuteen.

Lapsen ja perheen oikeusturvan parantamiseksi on harkittava huostaanottojen siirtämistä käräjäoikeuksiin. Yleiset oikeudet ovat jo avioerotapauksissa tottuneet valvomaan lasten etua huoltajuuskiistojen yhteydessä.

Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen:

Mitä hallitus aikoo tehdä, että lapsen ja perheen oikeusturvaa huostaanottotilanteissa parannetaan siirtämällä käsittely yleiseen oikeuteen?

Helsingissä 25 päivänä helmikuuta 2008

Jacob Söderman /sd
Eduskunnan puhemiehelle

Eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Jacob Södermanin /sd näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 95/2008 vp:

Mitä hallitus aikoo tehdä, että lapsen ja perheen oikeusturvaa huostaanottotilanteissa parannetaan siirtämällä käsittely yleiseen oikeuteen?

Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa:

Uusi lastensuojelulaki (417/2007) on tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta 2008. Lain 43 §:n 1 momentin mukaan huostaanotosta ja sijaishuollosta päättää viranhaltija lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän valmisteltua asian, jos huoltaja tai 12 vuotta täyttänyt lapsi ei kumpikaan vastusta huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista. Muussa tapauksessa asian ratkaisee 43 §:n 2 momentin nojalla hallinto-oikeus viranhaltijan hakemuksesta. Asian käsittelyyn hallinto-oikeudessa sovelletaan hallintolainkäyttölain (586/1986) menettelysäännöksiä. Näihin menettelysäännöksiin kuuluvat muun muassa säännökset suullisen käsittelyn toimittamisesta joko asianosaisen pyynnöstä tai tuomioistuimen harkinnan mukaisesti osana tuomioistuimelle hallintolainkäyttölain mukaan kuuluvaa selvitysvelvollisuutta. Lastensuojelulaissa säännellään hallintolainkäyttölakia tarkemmin valmistelevan suullisen käsittelyn toimittamisesta (84 §) sekä lapsen kuulemisesta (86 §).

Lastensuojelulakia koskeneen hallituksen esityksen (HE 252/2006 vp) käsittelyssä huostaanottoasioiden uutta päätöksentekojärjestelmää tarkasteltiin perustuslain 21 §:n vaatimusten kannalta perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 58/2006 vp). Tämän lisäksi päätöksentekojärjestelmään kiinnitettiin erityistä huomiota lakivaliokunnan lausunnossa (LaVL 22/2006 vp) sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä (StVM 59/2006 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan perustuslain 21 §:stä johtuvien oikeusturvavaatimusten näkökulmasta on mahdollista säätää toimivalta tahdonvastaista huostaanottoa koskevissa asioissa edellä tarkoitetulla tavalla tuomioistuimille, vaikka perustuslaki ei tätä suorastaan edellytäkään. Kysymys on luonteeltaan kuitenkin sellaisista asioista, joista ensi vaiheessa päättää yleensä viranomainen.

Lakivaliokunnan lausunnon mukaan järjestelmään, jossa päätökset tahdonvastaisissa huostaanottoasioissa on tehty kunnan sosiaalihuollosta vastaavassa toimielimessä, on liittynyt perheiden ja lasten oikeusturvan toteutumisen kannalta vakavia puutteita. Toimielimen jäseniltä ei ole edellytetty lastensuojeluasioissa tarvittavaa asiantuntemusta. Päätöksentekoon ovat voineet osaltaan vaikuttaa myös kunnan talouteen liittyvät seikat.

Lakivaliokunta päätyi hallituksen esityksen tavoin punnitsemaan keskenään sellaista mallia, jossa päätöksen tekee ensi asteessa kunnan tai useamman kunnan toimielin, ja mallia, jossa ensi asteen päätöksen tekee hallinto-oikeus. Hallinto-oikeusmallin etuina lakivaliokunta piti päätöksenteon puolueettomuutta ja riippumattomuutta sekä sitä, että hallinto-oikeuksilla on kokemusta ja asiantuntijajäsenjärjestelmän ansiosta myös erityistä ammatillista osaamista lastensuojeluasioissa. Huostaanottoasiat tulivat hallinto-oikeuksiin jo aikaisemman lain aikaan ns. alistusasioina, joten asiamäärien ei uudistuksen myötä varsinaisesti arvioitu lisääntyvän. Haittana lakivaliokunta piti sitä, että hallinto-oikeuksien asema ja tehtävä ensiasteen päätöksentekijöinä olisi toisenlainen kuin alistusmenettelyyn ja muutoksenhakuun perustuvassa järjestelmässä. Tämä vaikuttaisi myös korkeimman hallinto-oikeuden asemaan.

Kunnan tai useamman kunnan yhdessä asettaman toimielimen valintaa päätöksentekoviranomaiseksi puolsi lakivaliokunnan mukaan erityisesti se, että päätöksenteossa välttämättä tarvittava moniammatillinen asiantuntemus tulisi tuolloin parhaiten turvatuksi. Päätöksenteko tapahtuisi paikallistasolla, jolloin voitaisiin turvata käsittelyn nopeus, joustavuus ja paikallinen asiantuntemus. Tietämys avohuollon tukitoimista sekä muista sosiaali- ja terveyspalveluista olisi samoin vaivattomasti saatavilla. Päätöksenteko tapahtuisi maantieteellisesti lähellä asiakkaita. Haittapuolena olisi puolestaan se, että vaihtoehto edellyttäisi uusien toimielimien perustamista.

Mietinnössään sosiaali- ja terveysvaliokunta hyväksyi hallituksen esitykseen sisältyneen päätöksentekomallin. Hallituksen esityksen hyväksyessään eduskunta hyväksyi kuitenkin neljä pontta, joista toinen ja neljäs koskevat hallintotuomioistuinten toimintaa.

Eduskunta edellytti asioiden joutuisan käsittelyn varmistamista hallinto-oikeuksissa. Ennen lain voimaantuloa tuli tehdä selvitys siitä, miten uudistuksen vaatimat virka- ja toimitilajärjestelyt oli tehty. Eduskunta edellytti lisäksi, että hallitus seuraa lapsen huostaanottoa koskevan päätöksenteon toimivuutta sekä tarvittaessa ja mahdollisimman ripeästi valmistelee ehdotuksen sellaisen lastensuojelua tehostavan päätöksentekomenettelyn käyttöönotosta, jossa päätöksen tahdonvastaisesta huostaanotosta tekee moniammatillinen toimielin. Tällainen toimielin voitaisiin perustaa esimerkiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 6 §:ssä tarkoitettujen kuntayhtymien yhteyteen.

Hallintotuomioistuinten menettelyyn kohdistuvia epäilyjä on sittemmin esitetty eräissä lehtikirjoituksissa. Julkisuuteen tulleissa kirjoituksissa on kuitenkin ollut virheellisiä käsityksiä muun muassa hallintotuomioistuinten järjestämien suullisten käsittelyjen määristä lastensuojeluasioissa. Kirjoituksissa on myös arvioitu, että hallinto-oikeudet soveltaisivat käytännön ratkaisutoiminnassaan käänteistä todistustaakkaa lastensuojeluasioissa. Esitettyjen käsitysten mukaan todistustaakka huostaanoton edellytyksistä ei olisikaan ensisijaisesti viranomaisilla, vaan huostaanottoa vastustavien tulisi voida osoittaa, ettei huostaanottoon ole ollut edellytyksiä.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen tehtävänä on huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi. Tarvittaessa hallintotuomioistuimen on osoitettava asianosaiselle tai hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Hallintolainkäyttölain 33 §:n 2 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Hallintolainkäyttölain 23 ja 73 §:n mukaan hakemuksella vireille tulevassa asiassa hakijan tehtävänä on esittää vaatimuksensa perusteineen.

Hallintolainkäyttölaissa ei ole säännöksiä todistustaakan jaosta. Hallintolainkäyttölain perusteella selvitysvelvollisuus huostaanoton edellytyksistä kuuluu viranomaiselle. Huostaanottoa vastustavalla on puolestaan selvitysvelvollisuus niistä seikoista ja olosuhteista, joiden vuoksi huostaanottoa tulisi hänen mielestään pitää lainvastaisena. Osapuolille kuuluvaa selvitysvelvollisuutta tukevat hallintolainkäyttölain säännökset tuomioistuimen omasta selvitysvelvollisuudesta, jonka toteuttamisessa on otettava huomioon oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusvaatimukset.

Hallintolainkäytössä ei sovelleta käänteistä todistustaakkaa. Kysymyksessä ja edellä viitatuissa lehtikirjoituksissa esitettyä näkemystä käytännön ratkaisutoiminnan perustumisesta käänteiseen todistustaakkaan ei ole todennettu missään tutkimuksessa tai selvityksessä.

Päätöksentekojärjestelmän muutoksen aiheuttamaan lisätyömäärään hallintotuomioistuimissa on varauduttu vuoden 2008 talousarviossa kahden miljoonan euron määrärahalisäyksellä. Lisäyksestä 200 000 euroa on kohdennettu korkeimmalle hallinto-oikeudelle ja 1 800 000 euroa muille tuomioistuimille. Lisämäärärahalla hallinto-oikeuksiin palkataan vuonna 2008 lisähenkilöstöä yhteensä 15 henkilötyövuotta vastaava määrä (9 tuomaria, 3 esittelijää ja 3 toimistosihteeriä). Myös uusien sivutoimisten asiantuntijajäsenten palkkaamiseen on varauduttu. Toimitilajärjestelyihin suullisten käsittelyjen istuntosalitilojen lisäämiseksi on ryhdytty Helsingin hallinto-oikeudessa ja Kuopion hallinto-oikeudessa.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vuonna 2007 toimineessa työryhmässä on laadittu uusi lastensuojeluasioiden seurantalomake, josta kehitetään sähköisesti täytettävä. Sähköisesti täytettävien seurantalomakkeiden perusteella oikeusministeriö tulee laatimaan neljännesvuosittain raportin asioiden käsittelytilanteesta. Asioiden käsittelyä seurataan myös hallintotuomioistuinten asianhallintajärjestelmän tietojen avulla.

Päätöksenteko lastensuojeluasioissa on ensi asteessa oikeudelliselta laadultaan hallintoasian ratkaisemista. Tämän vuoksi kysymyksessä tarkoitettu siirto käräjäoikeuksiin on vaikeasti yhteen sovitettavissa perustuslain niiden säännösten kanssa, joiden mukaan hallintoasioiden lainkäyttöä varten on hallintotuomioistuinjärjestelmä, jossa päätösvaltaa ylimpänä tuomioistuimena käyttää korkein hallinto-oikeus. Kysymys on lisäksi asiaryhmästä, jota on vakiintuneesti käsitelty hallintotuomioistuimissa.

Mikäli seurantatietojen perusteella ilmenisi, että joutuisan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset eivät uudessa järjestelmässä toteutuisi, hallitus on valmis uudistamaan päätöksentekojärjestelmää. Ensisijaisena vaihtoehtona on tällöin kuitenkin siirtää ensi asteen päätöksenteko eduskunnan ponsilausumassa tarkoitetulla tavalla moniammatillisille toimielimille.

Helsingissä 14 päivänä maaliskuuta 2008

Oikeusministeri Tuija Brax
Till riksdagens talman

I det syfte som anges i 27 § i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 95/2008 rd undertecknat av riksdagsledamot Jacob Söderman /sd:

Vad tänker regeringen göra för att barnets och familjens rättsskydd i omhändertagandesituationer ska förbättras genom en överföring av behandlingen till allmän domstol?

Som svar på detta spörsmål anför jag följande:

Den nya barnskyddslagen (417/2007) trädde i kraft den 1 januari 2008. Enligt 43 § 1 mom. i lagen fattar beslut om omhändertagande samt vård utom hemmet en tjänsteinnehavare sedan den socialarbetare som ansvarar för barnets angelägenheter berett ärendet, om vårdnadshavaren eller ett barn som fyllt 12 år inte motsätter sig omhändertagandet och den därtill anslutna placeringen i vård utom hemmet. I andra fall avgörs ärendet med stöd av 43 § 2 mom. av förvaltningsdomstolen på ansökan av en tjänsteinnehavare. På ärendets behandling vid förvaltningsdomstolen tilllämpas förfarandebestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (586/1986). Dessa förfarandebestämmelser omfattar bl.a. bestämmelser om muntlig förhandling antingen på begäran av en part eller enligt domstolens prövning som en del av domstolens utredningsskyldighet enligt förvaltningsprocesslagen. I barnskyddslagen regleras närmare än i förvaltningsprocesslagen om ordnande av förberedande muntlig förhandling (84 §) och om hörande av barn (86 §).

Vid behandlingen av regeringens proposition angående barnskyddslagen (RP 252/2006 rd) granskades det nya beslutsförfarandet med hänsyn till 21 § i grundlagen i grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 58/2006 rd). Utöver detta fäste man särskild uppmärksamhet vid beslutsförfarandet i lagutskottets utlåtande (LaUU 22/2006 rd) samt i social- och hälsovårdsutskottets betänkande (ShUB 59/2006 rd).

Enligt grundlagsutskottets utlåtande är det möjligt att med tanke på rättsskyddskraven i 21 § i grundlagen föreskriva att domstolarna har behörighet i frågor som gäller tvångsomhändertagande, trots att grundlagen inte direkt kräver det. Det handlar dock om den typen av frågor som en myndighet vanligtvis vanligen primärt fattar beslut i.

Enligt lagutskottets utlåtande har det med hänsyn till familjernas och barnens rättsskydd funnits allvarliga brister i det system där beslut som gäller tvångsomhändertagande fattas av det kommunala organ som ansvarar för socialvården. Medlemmarna i organen har inte behövt ha sakkunskap i barnskyddsärenden. Också kommunekonomiska faktorer kan för sin del ha inverkat på besluten.

På samma sätt som i regeringens proposition stannade lagutskottet för att överväga sinsemellan en sådan modell där beslutet i första instans fattas av ett organ som tillsatts av en eller flera kommuner och en modell där beslutet i första instans fattas av förvaltningsdomstolen. Lagutskottet ansåg att fördelarna med förvaltningsdomstolsmodell är att beslutsfattandet är opartiskt och oberoende och att förvaltningsdomstolarna har erfarenhet av barnskyddsärenden och tack vare systemet med sakkunnigledamöter också yrkesmässig sakkunskap. De ärenden som gäller tvångsomhändertaganden kom redan under den tidigare lagens tid till förvaltningsdomstolarna i form av s.k. underställningsärenden, så antalet ärenden bedömdes inte egentligen öka i och med reformen. Lagutskottet ansåg som en nackdel att förvaltningsdomstolarnas uppgift att i första instans fatta beslut blir en annan än i ett system som grundar sig på underställning och ändringssökande. Detta skulle också inverka på högsta förvaltningsdomstolens ställning.

För alternativet med ett organ som tillsatts av kommunen eller flera kommuner talar framför allt att den multiprofessionella sakkunskap som behövs i beslutsfattandet då blir allra bäst tillgodosedd. Besluten fattas lokalt, vilket garanterar snabbhet, flexibilitet och kännedom om de lokala förhållandena. Uppgifter om t.ex. stödåtgärder inom öppenvården och andra social- och hälsovårdstjänster är också lättåtkomliga. Besluten fattas geografiskt sett nära klienterna. Nackdelen är för sin del att alternativet förutsätter att nya organ inrättas.

Social- och hälsovårdsutskottet godkände i sitt betänkande den beslutsmodell som ingick i regeringens proposition. Då riksdagen godkände regeringens proposition godkände den dock fyra klämmar, av vilka den andra och fjärde gällde förvaltningsdomstolarnas verksamhet.

Riksdagen förutsatte att en behandling utan dröjsmål ska tryggas vid förvaltningsdomstolarna. Före lagens ikraftträdande skulle utredas hur de tjänste- och lokalarrangemang som reformen förutsätter har skötts. Riksdagen förutsatte dessutom att regeringen följer med hur beslutsfattandet i ärenden som gäller omhändertagande av barn fungerar och att regeringen vid behov och så snabbt som möjligt bereder ett förslag till beslutsförfarande som effektiviserar barnskyddet och som innebär att besluten om tvångsomhändertagande fattas av ett multiprofessionellt organ som inrättas. Ett sådant organ kunde inrättas exempelvis i anknytning till samkommunerna enligt 6 § i lagen om en kommun- och servicestrukturreform.

Man har senare i vissa tidningsskriverier riktat tvivel mot förvaltningsdomstolarnas förfarande. I de skriverier som nått offentligheten har dock förekommit felaktiga uppfattningar om bl.a. det antal muntliga förhandlingar i barnskyddsärenden som ordnats vid förvaltningsdomstolarna. I skriverierna har dessutom ansetts att förvaltningsdomstolarna vid det praktiska beslutsfattandet i barnskyddsärenden tillämpar en omvänd bevisbörda. Enligt de presenterade uppfattningarna skulle alltså inte myndigheterna primärt ha bevisbördan angående förutsättningarna för ett omhändertagande, utan de som motsätter sig ett omhändertagande skulle vara tvungna att visa att det inte finns förutsättningar för ett omhändertagande.

Enligt 33 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen ska förvaltningsdomstolen se till att ärendet blir utrett. Vid behov ska förvaltningsdomstolen för en part eller förvaltningsmyndighet ange den tillläggsutredning som ska företes i ärendet. Enligt 33 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen ska besvärsmyndigheten på tjänstens vägnar skaffa utredning i sådan omfattning som en opartisk och rättvis behandling av ärendet och ärendets art kräver. Enligt 23 och 73 § i förvaltningsprocesslagen ska sökanden i ett ärende som väcks genom ansökan ange sitt yrkande jämte grunder.

I förvaltningsprocesslagen ingår inte bestämmelser om fördelning av bevisbördan. Enligt förvaltningsprocesslagen hör det till myndighetens skyldigheter att utreda förutsättningarna för ett omhändertagande. Den som motsätter sig ett omhändertagande har för sin del en skyldighet att utreda de omständigheter och förhållanden som enligt hans eller hennes uppfattning innebär att ett omhändertagande ska anses lagstridigt. Den utredningsskyldighet som hör till parterna stärks av förvaltningsprocesslagens bestämmelser om domstolens egen utredningsskyldighet. Då denna fullgörs ska beaktas de grundläggande kraven på en rättvis rättegång.

I förvaltningsprocessen tillämpas inte en omvänd bevisbörda. Att det praktiska beslutsfattandet skulle grunda sig på en omvänd bevisbörda, vilket har angetts i spörsmålet och i ovan nämnda tidningsskriverier, har inte konstaterats i någon undersökning eller utredning.

Man har i budgeten för år 2008 med ett ökat anslag på två miljoner euro berett sig på den ökade arbetsmängd för förvaltningsdomstolarna som ändringen av beslutsförfarandet innebär. Av det ökade beloppet har 200 000 euro allokerats till högsta förvaltningsdomstolen och 1 800 000 euro till de övriga domstolarna. Med det ökade anslaget anställs tilläggspersonal med ett antal som motsvarar 15 årsverken (9 domare, 3 föredragande och 3 byråsekreterare). Man har också berett sig på att anställa nya sakkunnigledamöter med tjänsten som bisyssla. Man har vid Helsingfors förvaltningsdomstol och Kuopio förvaltningsdomstol inlett arrangemang i fråga om lokalerna i syfte att öka antalet sessionssalar för muntliga förhandlingar.

I en arbetsgrupp som år 2007 verkade inom högsta förvaltningsdomstolen har man utarbetat en blankett för uppföljning av barnskyddsärenden. Blanketten ska utvecklas så att den kan fyllas i elektroniskt. På basis av de elektroniskt ifyllda uppföljningsblanketterna kommer justitieministeriet att kvartalsvis sammanställa en rapport angående behandlingssituationen. Man följer också med behandlingen av ärendena med hjälp av uppgifterna i förvaltningsdomstolarnas ärendehanteringssystem.

Beslutsfattande i barnskyddsärenden är i första instans till sin juridiska karaktär avgörande av ett förvaltningsärende. En överföring till tingsrätterna som avses i spörsmålet kan därför inte lätt anpassas till de bestämmelser i grundlagen enligt vilka det för rättsskipningen i förvaltningsärenden finns ett förvaltningsdomstolssystem där den högsta domsrätten utövas av högsta förvaltningsdomstolen. Det handlar dessutom om en grupp ärende som av hävd har behandlats vid förvaltningsdomstolarna.

Om det på basis av uppföljningsuppgifterna uppdagas att kraven på en snabb och rättvis rätttegång inte uppfylls i det nya systemet, är regeringen beredd att reformera beslutsfattandet. Det primära alternativet är dock då att överföra beslutsfattandet i första instans till ett multiprofessionellt organ på det sätt som avses i riksdagens kläm.

Helsingfors den 14 mars 2008

Justitieminister Tuija Brax