Lagutskottets betänkande 22/2006 rd
Regeringens proposition med förslag till lagar om ändring
av lagen om företagssanering och 23 § i lagen
om återvinning till konkursbo
INLEDNING
Remiss
Riksdagen remitterade den 4 oktober 2006 en proposition med förslag till lagar om ändring av lagen om företagssanering och 23 § i lagen om återvinning till konkursbo (RP 152/2006 rd ) till lagutskottet för beredning.
Sakkunniga
Utskottet har hört
- lagstiftningsråd Liisa Lehtimäki och specialmedarbetare Riitta Hämäläinen, justitieministeriet
- tingsdomare Tapani Koskimäki, Esbo tingsrätt
- konkursombudsman Eeva Arko-Koski, konkursombudsmannens byrå
- överinspektör Tuija Vigren, Skattestyrelsen
- specialforskare Antti Ihamäki, Konkurrensverket
- advokat Jyrki Tähtinen, Finlands Advokatförbund
- ordförande Timo Mäki, Suomen Perimistoimistojen Liitto ry
- företagssaneringexpert Jouni Kiviniemi, Finska Försäkringsbolagens Centralförbund rf
- jurist Helena Laine, Bankföreningen i Finland rf
- juridisk ombudsman Janne Makkula, Företagarna i Finland rf
- advokat Juhani Viilo, Yrityssaneerausyhdistys ry
Dessutom har utskottet fått ett skriftligt utlåtande från Koneyrittäjien liitto ry.
PROPOSITIONEN
Regeringen föreslår att lagen om företagssanering ändras så att styrningen och urvalet av företag till saneringsförfarande ska ske så snabbt och ändamålsenligt som möjligt. Av ett företag som ansöker om saneringsförfarande krävs en noggrannare utredning än för närvarande om de metoder genom vilka företagsverksamheten kan saneras. Ambitionen är att förkorta behandlingstiderna för saneringsansökningar i domstolarna. En ansökan som förordas av betydande borgenärer ska kunna godkännas utan särskilda utredningar. Antalet tingsrätter som behandlar saneringsärenden minskar.
Som saneringsskulder räknas de skulder som uppkommit före ansökan om förfarandet. De skulder som uppkommer efter det att ansökan blivit anhängig kan inte regleras i saneringsprogrammet. Bestämmelserna om fastställande och ändring av saneringsprogram och betalning av tilläggsprestationer preciseras.
Bestämmelserna om förhållandet mellan saneringsförfarande och konkurs föreslås bli preciserade. Om det visar sig att gäldenärens verksamhet inte kan saneras genom ett saneringsprogram, kan gäldenären försättas i konkurs. Försättandet i konkurs ska dock under de förutsättningar som närmare föreskrivs i lagen kunna skjutas upp, om gäldenären har överklagat ett beslut om avslag på saneringsansökan.
Regeringen föreslår dessutom att lagen om återvinning till konkursbo ändras så att en återvinningstalan i samband med ett saneringsärende även ska kunna behandlas vid den tingsrätt som behandlat saneringsärendet.
De föreslagna lagarna avses träda i kraft så snart som möjligt.
UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
Allmän motivering
Allmän bedömning av propositionen
Efter att ha läst propositionen och hört experter kan utskottet konstatera att propositionen beretts med omsorg och håller hög kvalitet. Den första beredningen skedde i en bredbasig arbetsgrupp. I anknytning till beredningen gjordes en lång rad utredningar om hur lagen om företagssanering fungerat i praktiken. Berörda parter hördes i flera repriser under arbetets lopp och propositionen har beretts utgående från de kommentarer som fåtts av dem. Det är också tacknämligt att regeringen fått med en ingående och allsidig konsekvensbedömning i propositionen. Det har med andra ord varit lätt för utskottet att behandla frågan utgående från propositionen.
Det främsta syftet med propositionen är att driva på att bara företag vars verksamhet kan göras lönsam tas ut för företagssanering. Företagssaneringar där ansökan lämnats in för att skjuta på en oundviklig konkurs ska såvitt möjligt avvisas, eftersom de vållar borgenärerna ekonomisk skada. Dessutom syftar propositionen till att snabba upp besluten om företagssanering. Utskottet ställer sig till fullo bakom propositionens syften och anser att också de föreslagna metoderna att genomdriva dem är lämpliga. Utskottet tillstyrker alltså lagförslagen, men med anmärkningarna och ändringsförslagen nedan.
Utskottet har under behandlingen av propositionen särskilt diskuterat vilka konkurrenseffekter företagssanering kan få, bestämmelserna om förhållandet överklagande kontra konkurs samt anteckning i förskottsuppbördsregistret av ett företag som beviljats sanering.
Konkurrenseffekter av företagssanering
Det har ofta påståtts att företagssanering snedvrider konkurrensen och leder till sämre lönsamhet även i friska företag. Också kommunikationsutskottet ansåg vid behandlingen av en proposition avseende transportbranschen att det föreligger en risk för att kostnadsunderlaget för företag i skuldsanering snedvrids i förhållande till företag som svarar för sina åtaganden fullt ut. Kommunikationsutskottet såg ett problem i att skuldsaneringssystemet kan leda till en snedvridning av konkurrensen (KoUB 12/2006 rd , s. 4/I).
På grundval av erhållen utredning framhåller lagutskottet att frågan om vilka effekter företagssaneringarna har på konkurrensen mellan företag och på marknadens funktion är ytterst komplicerad. Å ena sidan kan företag i skuldsanering självfallet ge upphov till störningar på marknaden, om de utnyttjar de kostnadsfördelar saneringsprogrammet ger exempelvis genom att underprissätta sina produkter eller tjänster. Men å andra sidan bör det observeras att en motsvarande kostnadsfördel kan genereras i alternativ till en företagssanering, t.ex. genom frivilliga arrangemang från borgenärssidan eller konkurs i kombination med att en ny företagare övertar affärsverksamheten.
Utskottet vill också poängtera att företagssaneringar inte enbart är ett negativt fenomen sett från konkurrenssynvinkel. Lyckade företagssaneringar kan på sikt bidra till en sund konkurrens inom olika branscher.
Baserande sig på erhållen utredning håller utskottet det för troligt att de konkurrensnackdelar som förknippas med företagssanering kan ha överbetonats när saneringen endast använts som ett instrument för att senarelägga en konkurs. Problemet kan undvikas om man i enlighet med det ovan angivna syftet driver på att endast genuint saneringsdugliga företag väljs ut för sanering. Bland alla faktorer som bör vägas in i bedömningen av om ett företag är saneringsdugligt eller inte hör enligt utskottet definitivt en utredning om vilket dagsläget och utsikterna är på marknaden för den bransch där gäldenärsbolaget är verksamt.
Utskottet menar också att det i praktiken vore ytterst svårt för de allmänna domstolarna att tilllämpa regler enligt vilka de i ett beslut på en saneringsansökan måste ta hänsyn till hur saneringen påverkar konkurrensen inom branschen. Det skulle då bli fråga om en sådan närings- och konkurrenspolitisk bedömning och beslut i anknytning härtill som enligt utskottets mening överlag inte ingår i de allmänna domstolarnas uppgifter.
Överklagande och konkurs
Under expertutfrågningen lyftes den situationen fram att tingsrätten har förkastat en ansökan om sanering och gäldenären överklagar beslutet. Att gäldenären kan försättas i konkurs medan ett överklagande är anhängigt ansågs vara ett problem med tanke på gäldenärens rättssäkerhet.
Utskottet konstaterar att gäldenären enligt 96 § i lagen om företagssanering har rätt att överklaga ett beslut genom vilket ansökan om sanering förkastats. Överklagandet förlorar inte sin verkan även om gäldenären försätts i konkurs medan det fortfarande är anhängigt, eftersom konkursen förfaller om ett saneringsförfarande inleds genom beslut av fullföljdsdomstolen.
Enligt propositionen ska huvudregeln fortsatt vara att gäldenären kan försättas i konkurs, även om beslutet om avslag på saneringsansökan inte har laga kraft. Utskottet ser detta som helt berättigat. Det essentiella med tanke på gäldenärernas rättssäkerhet och företagssaneringsmekanismens trovärdighet är att överklagandet inte kan användas för att skjuta på konkursen.
I propositionen ingår ändringsförslag vars ändamål är att minska de negativa effekter gäldenären drabbas av till följd av konkurs när saneringsansökan avslagits och gäldenären överklagar beslutet. Den domstol som behandlar konkursansökan kan under vissa förutsättningar dröja med att försätta gäldenären i konkurs tills fullföljdsdomstolen avgjort om saneringsförfarande ska inledas eller inte. Om konkursen inte uppskjuts, kan konkursdomstolen på yrkande av gäldenären begränsa försäljningen av gäldenärens egendom tills beslutet om saneringsförfarande vunnit laga kraft. Enligt utskottets mening förbättrar de nya bestämmelserna avsevärt gäldenärens rättsskydd.
Med stöd av det ovan sagda anser utskottet att de förslagna bestämmelserna om förhållandet överklagande kontra konkurs är motiverade och korrekta.
Anteckning i förskottsuppbördsregistret
En näringsidkare kan enligt lagen om förskottsuppbörd (1118/2996 ) avföras ur förskottsuppbördsregistret t.ex. om skattebetalningen försummats väsentligt. En strykning ur registret kan försvåra för näringsidkaren, eftersom en registeranteckning vanligen associeras med att näringsidkaren är pålitlig.
I propositionen föreslås att indrivningsförbudet i anknytning till att förfarandet börjat utvidgas till att även gälla bl.a. förbud att avföra gäldenären ur förskottsuppbördsregistret på grund av försummelse att betala en saneringsskuld. Det är ett viktigt förslag med avseende på gäldenärens verksamhetsvillkor, menar utskottet.
Experter som utskottet hört har förslagit en ännu större ändring av reglerna, som skulle innebära att en gäldenär som avförts från förskottsuppbördsregistret innan saneringsförfarandet inleds alltid ska återinföras i registret så snart förfarandet inletts. Utskottet ser emellertid ingen idé med att man i indrivningsförbudet på föreslaget sätt inkluderar retroaktiva verkningar för administrativa beslut som fattats innan förfarandet inletts.
En gäldenär för vilken saneringsförfarande inletts kan redan nu återinföras i förskottsuppbördsregistret. Information till utskottet bekräftar att så vanligen också sker. Utskottet tar för givet att skattemyndigheten i behandlingen av en ansökan om återregistrering tar hänsyn till att näringsidkaren, som avförts från registret på grund av tidigare försummelser, bedömts saneringsduglig av en domstol.
Enligt vad utskottet erfarit håller Skattestyrelsen på att ta fram nya anvisningar för registreringsförfarandet. Anvisningarna avses träda i kraft vid ingången av 2007. I anvisningarna kommer det att stå att ett företag ska återinföras i registret när saneringsförfarandet inleds, om strykningen ur registret berott på försummelse att betala en saneringsskuld. Det är angeläget att gå ut med sådana anvisningar, anser utskottet.
Utskottet uppmanar justitieministeriet att ge akt på om företag som beviljats sanering återinförs i förskottsuppbördsregistret på förslaget sätt och inom 2008 rapporterar om resultaten till lagutskottet. För sin rapport bör ministeriet höra företagarorganisationer.
Detaljmotivering
1. Lag om ändring av lagen om företagssanering
11 §. Utredarens informationsplikt. I 1 mom. finns bestämmelser om bl.a. utredarens skyldighet att lämna den berörda parten en utredning om gäldenärens ekonomiska ställning.
Både den nuvarande och den föreslagna bestämmelsen kräver att utredaren tillställer alla borgenärer utredningen. Enligt utredning till utskottet är en så omfattande leveransskyldighet mycket arbetskrävande särskilt i saneringar där borgenärerna är många. Borgenärer med små fordringar är inte nödvändigtvis ens intresserade av utredningen. För att förfarandet ska bli enklare och onödiga kostnader undvikas föreslår utskottet en sådan ändring av bestämmelsen att utredningen utan begäran bara behöver lämnas de största borgenärerna. Andra borgenärer får den på begäran.
Det har gjorts gällande att den i momentet avsedda utredningen ibland är exceptionellt omfattande. Delegationen för konkursärenden håller på att ta fram en rekommendation med en uppmaning till utredaren att göra ett sammandrag åtminstone då utredningen är omfattande. Utskottet menar att det är helt i sin ordning och adekvat med hänsyn till parterna att utredaren tillåts lämna bara ett sammandrag. Även i det fallet skulle en part ha rätt att på begäran få utredningen i fulltext.
37 §. Återvinning på yrkande av en borgenär. Utskottet har gjort en språklig ändring i 3 mom. för att tydliggöra att borgenären utifrån bestämmelsen har rätt att av gäldenärens tillgångar få ersättning för de rättegångskostnader som föranletts av att talan väckts bara i det fall att utredaren åtagit sig att driva talan som en borgenär väckt.
63 a §. Yrkande på tilläggsprestation. I 2 mom. föreskrivs om tidsfristen för yrkande på tilläggsprestation. Enligt förslaget räknas tidsfristen på ett år från det att slutredogörelsen har antecknats i konkurs- och företagssaneringsregistret, om inte något annat bestäms i saneringsprogrammet.
Enligt utredning till utskottet stryks uppgiften om slutredogörelsen ur registret sex månader efter att redogörelsen givits. Efter det kan borgenären bli tvungen att vända sig till tingsrätten för att få reda på saken. Därför är det bättre att börja räkna tidsfristen från det slutredogörelsen lämnades till domstolen. Utskottet föreslår att bestämmelsen ändras så att tidsfristen börjar räknas från den dag då slutredogörelsen lämnades till domstolen.
Borgenären får inte nödvändigtvis separat information om slutredogörelsen. Därför föreslår utskottet att momentet kompletteras med en sekundär tidsfrist på två år för de fall där en borgenär inte har fått sig slutredogörelsen tillställd. Också denna sekundära tidsfrist tillämpas bara om inte något annat bestäms i saneringsprogrammet.
65 §. Beslut om att programmet förfaller. Regeringen föreslår att hänvisningen i 1 mom. till 53 § 2 mom. byts ut mot en hänvisning till 7 § 2 mom. Utskottet anser att ändringen är onödig. De brottsrelaterade hindren för att fastställa saneringsprogrammet regleras fortfarande i 53 § 2 mom. även om hindrets detaljerade innehåll framöver bestäms utifrån hänvisningen till 7 § 2 mom. Av denna anledning föreslår utskottet att 1 mom. stryks i lagförslaget. Lagrummet förblir alltså i kraft med sin nuvarande skrivning.
På grund av utskottets ändringsförslag behöver också ingressen ses över.
81 §. Delgivningssätt. Enligt information till utskottet kan det vara svårt att få slutredovisningen levererad till borgenärerna, särskilt i stora saneringar och i synnerhet när saneringsförfarandet ligger många år tillbaka i tiden. Skyldigheten att översända slutredovisningen vilar på övervakaren eller, om det inte finns någon övervakare, på gäldenären. Det kan vara besvärligt att få reda på borgenärernas kontaktuppgifter, och erfarenheten har visat att alla borgenärer helt enkelt inte går att få tag på.
Av ovannämnda orsaker och för att onödigt arbete och onödiga kostnader ska undvikas anser utskottet det motiverat att reglerna för delgivningssättet görs mindre rigorösa. Utskottet föreslår ett nytt 3 mom. Enligt det kan övervakaren eller gäldenären fullgöra sin skyldighet beträffande slutredogörelsen genom att sända dokumentet till den adress som borgenären uppgett i saneringsförfarandet eller senare efter att saneringsprogrammet fastställts.
83 a §. Interimistisk utredare. Utskottet har gjort två små språkliga korrigeringar i paragrafen. De påverkar inte den svenska texten.
87 §. Utredarens arvode och ersättningar för kostnader. I propositionen föreslår 2 mom. bli ändrad så att utredaren i förskott kan fakturera ersättning för kostnaderna för saneringsförfarandet. Enligt den finska texten är en förutsättning för detta att förskottsdebiteringen ska anses motiverad med beaktande av de faktiska kostnaderna. Den föreslagna formuleringen lämpar sig dock inte för situationer där ersättningen betalas i förskott. Utskottet har därför sett över bestämmelsen så att ersättning kan krävas i förskott om detta ska anses motiverat med beaktande av de förväntade kostnaderna.
92 §. Snabbt fastställande av saneringsprogram. I 3 mom. anges när ett saneringsprogram inte kan fastställas snabbt. Utskottet har noterat att momentet saknar en hänvisning till hinder på grund av brott som det föreskrivs om i 53 § 2 mom. Utskottet föreslår att bestämmelsen kompletteras med att ett saneringsprogram inte utan särskilda motskäl kan fastställas i ett påskyndat förfarande, om gäldenärens förfarande är förknippat med ett i 7 § 2 mom. angivet brott eller grundad misstanke om brott.
Ikraftträdandebestämmelsen. Till följd av den föreslagna ändringen i 63 a § 2 mom. behöver 8 mom. i ikraftträdandebestämmelsen ses över. Dessutom har utskottet gjort en språklig korrigering i 12 mom. som inte påverkar den svenska texten.
Förslag till beslut
Med stöd av det ovan anförda föreslår lagutskottet
att lagförslag 2 godkänns utan ändringar och
att lagförslag 1 godkänns med följande ändringar (Utskottets ändringsförslag):
Utskottets ändringsförslag
1.
Lag
om ändring av lagen om företagssanering
I enlighet med riksdagens beslut
upphävs i lagen av den 25 januari 1993 om företagssanering (47/1993) 3 § 2 mom., 63 § 4 mom. och 67 § 3 mom., sådant det lyder i lag 609/1993,
ändras 1 § 1 mom., 3 § 1 mom. samt den svenskspråkiga ordalydelsen i 3 § 3 mom., 6 § 1 mom. 1 punkten, 7 § 2 mom., 8 § 3 och 4 mom., 10 § 1 mom., 11 §, 15 § 3 mom., 18 § 1 mom. och 2 mom. 1, 2, 2 a, 3 och 4 punkten, 19 § 1 mom. 3 punkten, 21 § 2 mom., 24 § 1 och 3 mom., 25 § 2 mom., 28 § 2 mom., 32 §, 37 § 3 mom., 42 § 1 mom. 4 punkten och 2 mom., 43 §, 47 § 2 mom., 50 § 2 mom. 2 punkten, 51 § 3 mom., 53 § 1 mom. 2 punkten och 2 mom., 63 § 2 och 3 mom., (utesl.) rubriken för 67 § och 67 § 1 mom., 69 § 2 mom., 70 § 1 mom., 73 §, 77 § 3 mom., 81 §, 83 § 1 mom., 84 § 1 mom., 87 § 2 mom., 88 § 1 och 2 mom., 90 § 1 och 2 mom., 92 § samt 96 § 2 mom.,
av dem 8 § 3 mom. sådant det lyder i lag 461/1999, 8 § 4 mom., 18 § 2 mom. 2 a punkten och 63 § 3 mom. sådana de lyder i lag 794/1998, 24 § 1 mom., 70 § 1 mom., 81 § och 96 § 2 mom. sådana de lyder i lag 609/1993, 32 § och 53 § 2 mom. sådana de lyder delvis ändrade i nämnda lag 794/1998 och 67 § 1 mom. sådant det lyder i lag 1029/1993, samt
fogas till 7 § ett nytt 2 mom., varvid det ändrade 2 mom. blir 3 mom., till 8 §, sådan den lyder delvis ändrad i nämnda lagar 461/1999 och 794/1998 samt i lag 133/2004, ett nytt 2 mom., varvid det nuvarande 2 mom., de ändrade 3 och 4 mom. samt det nuvarande 5 mom. blir 3-6 mom., till 19 § 1 mom. en ny 4 punkt, till 19 § ett nytt 3 mom., varvid det nuvarande 3 mom. blir 4 mom., till 22 § ett nytt 3 mom., till 24 §, sådan den lyder delvis ändrad i nämnda lag 609/1993, ett nytt 2 mom., varvid det nuvarande 2 mom. och det ändrade 3 mom. blir 3 och 4 mom., till 44 § ett nytt 4 mom., till lagen en ny 63 a §, till 65 § ett nytt 2 mom., varvid det nuvarande 2 mom. blir 3 mom., till lagen en ny 66 a §, till lagen en ny 67 a §, till 68 §, sådan den lyder i lag 771/2002, ett nytt 2 mom., till 69 § ett nytt 4 mom., till 76 § ett nytt 5 mom., till lagen en ny 83 a §, till lagen en ny 95 a § samt till 96 §, sådan den lyder delvis ändrad i nämnda lag 609/1993, ett nytt 3 mom. som följer:
Utredaren skall utan dröjsmål delge borgenärsdelegationen, de
största borgenärerna och på begäran
också andra borgenärer samt gäldenären och konkursombudsmannen
den utredning som nämns i 8 § 1 mom.
1 punkten eller ett sammandrag av den. Utredaren skall
regelbundet och alltid när det behövs informera
borgenärsdelegationen eller, om en sådan
inte tillsatts, borgenärerna om sina åtgärder
och iakttagelser i samband med uppföljnings-, övervaknings-
och granskningsuppdraget samt
förhandla med delegationen eller borgenärerna
innan viktiga beslut fattas. Om utredaren får veta att gäldenären
väsentligt försummat att betala skulder som inte
omfattas av saneringsskulderna, skall utredaren informera
också om detta.
(2 mom. som i RP)
Borgenären skall väcka talan enligt 2 mom. inom
sex månader från det att saneringsförfarandet
inleddes. Domstolen skall ge utredaren tillfälle att bli
hörd i saken. Utredaren kan börja driva talan
genom att meddela detta i sitt yttrande till domstolen. Talan anses
då grunda sig på utredarens yrkande och borgenären har
rätt att av gäldenärens tillgångar
få ersättning för de rättegångskostnader
som föranletts av att talan väckts. En eventuell
tvist angående ersättningen avgörs av
domstol.
(1 mom. som i RP)
Om inte något annat bestäms i saneringsprogrammet,
skall ansökan om fullgörande av en tilläggsprestationsskyldighet
göras hos domstolen inom ett år efter det att
slutredogörelsen (utesl.) har givits in till
domstolen. Om slutredogörelsen inte tillställts
borgenären, skall borgenären trots allt göra
ansökan senast inom två år från
det att slutredogörelsen gavs in till domstolen.
(1 mom. utesl.)
(2 mom. som i RP)
(1 och 2 mom. som i RP)
Slutredogörelsen kan sändas till borgenären på den
adress denne uppgett i saneringsförfarandet eller för övervakaren
eller gäldenären senare efter att saneringsprogrammet
fastställts. (Nytt)
Utredaren har rätt till ersättning av gäldenärens
medel för de kostnader som varit nödvändiga
för fullgörande av uppdraget. På yrkande
av utredaren skall sådan ersättning betalas i
förskott eller innan uppdraget har slutförts,
om detta skall anses motiverat med beaktande av de förväntade
eller faktiska kostnaderna.
(1 och 2 mom. som i RP)
Ett förslag till saneringsprogram kan inte fastställas
om förslaget inte vad gäller en sådan
borgenär som motsatt sig det överensstämmer
med 44-46 § eller om det annars för borgenärens
del avviker från denna lags bestämmelser om borgenärens
ställning eller om det finns ett sådant hinder
för fastställande av programmet som avses i 50 § 2 mom.,
53 § 2 mom. eller i 55 §.
(1-7 mom. som i RP)
Om saneringsprogrammet har fastställts före lagens
ikraftträdande eller fastställs i ett ärende där
ansökan om inledande av ett saneringsförfarande är
anhängig vid lagens ikraftträdande får
tilläggsprestation yrkas med stöd av 63 § 4
mom. i den lydelse det hade vid denna lags ikraftträdande,
om inte annat bestäms i saneringsprogrammet. I detta fall
tillämpas även 63 a § om yrkande på tilläggsprestation.
Om slutredogörelsen om hur programmet fullföljts före
lagens ikraftträdande har givits in till
domstolen kan övervakaren eller en borgenär
dock utan hinder av 63 a § 2 mom.
yrka på tilläggsprestation
inom ett år efter lagens ikraftträdande.
(9-11 mom. som i RP)
(12 mom. som i RP. Utskottets ändringsförslag påverkar inte den svenska texten.)
Helsingfors den 8 december 2006
I den avgörande behandlingen deltog
ordf. Tuija Brax /grönavordf. Susanna Rahkonen /sd (delvis)
medl. Esko Ahonen /cent
Leena Harkimo /saml
Lasse Hautala /cent
Anne Holmlund /saml
Tatja Karvonen /cent
Petri Neittaanmäki /cent
Heli Paasio /sd
Lyly Rajala /saml
Tero Rönni /sd
Petri Salo /saml
Pertti Salovaara /cent
Minna Sirnö /vänst
Timo Soini /saf
Astrid Thors /sv
Sekreterare var
utskottsråd Tuomo Antila