Siirry Eduskunta.fi sivustolle svenska

Maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunto 19/1999 vp

Tarkistettu versio 2.0 MmVL 19/1999 vp - HE 86/1999 vp

Hallituksen esitys maaoikeuksien lakkauttamisesta erityistuomioistuimina ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi

Lakivaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Lakivaliokunta on kirjeellään 12 päivänä marraskuuta 1999 pyytänyt maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunnon hallituksen esityksestä maaoikeuksien lakkauttamisesta erityistuomioistuimina ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 86/1999 vp).

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

  • maanmittausneuvos Raimo Vajavaara, maa- ja metsätalousministeriö
  • kehitysjohtaja Erkki Hämäläinen ja hallitusneuvos Heikki Liljeroos, oikeusministeriö
  • presidentti Jussi Kivinen, Kouvolan hovioi­keus
  • maaoikeustuomari Rainer Lindberg, Vaasan maaoikeus
  • maaoikeustuomari Pekka Palomäki, Itä-Suomen maaoikeus
  • käräjätuomari Heli Lehto-Kinnunen, Vantaan käräjäoikeus
  • pääjohtaja Pauli Karvinen, Maanmittauslaitos
  • päälakimies Risto Airikkala, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto

Svenska Lantrbruksproducenternas Centralförbund on antanut kirjallisen asiantuntijalausunnon. Lisäksi valiokunnan käytettävissä on ollut Teknillisen korkeakoulun kiinteistöopin professorin Kauko Viitasen lakivaliokunnalle osoittama kirjallinen asiantuntijalausunto.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan, että maaoikeudet hallinnollisesti itsenäisinä erityistuomioistuimina lakkautetaan ja niiden nykyinen henkilökunta ja käsiteltäväksi säädetyt asiat siirretään kahdeksaan käräjäoikeuteen. Maaoikeusasioita käsitteleviä käräjäoikeuksia olisivat Hämeenlinnan, Kuopion, Mikkelin, Oulun, Rovaniemen, Turun, Vaasan ja Vantaan käräjäoikeudet. Muutoksenhaku maaoikeusasioissa säilyisi ennallaan.

Maaoikeusasioita käsittelevää käräjäoikeuden kokoonpanoa kutsuttaisiin maaoikeudeksi. Kokoonpano vastaisi muutoin nykyistä maaoikeuden kokoonpanoa, mutta aikaisemmasta poiketen siihen voisi kuulua toinen lainoppinut jäsen, jos asian laatu sitä vaatisi. Lisäksi maaoikeus olisi päätösvaltainen myös silloin, kun lautamiehiä on vain yksi, jos lautamiehelle on tullut este pääkäsittelyn aloittamisen jälkeen. Maaoikeuden lautamiehinä toimisivat käräjäoikeuksien lautamiehet, eikä heiltä vaadittaisi paikallis- ja erityisasiantuntemusta kiinteistöasioista.

Maaoikeuden toimivaltaa ratkaista asioita yhden tuomarin kokoonpanossa laajennettaisiin siten, että yhden tuomarin kokoonpano tulisi kysymykseen myös silloin, kun asia ratkaistaan pääkäsittelyä toimittamatta kirjallisen oikeudenkäyntiaineiston perusteella. Asia voitaisiin ratkaista esityksen mukaan kirjallisen oikeudenkäyntiaineiston perusteella, jos asia on laadultaan sellainen, että sen ratkaiseminen ei edellytä suullista käsittelyä, ja asianosaiset, joiden oikeutta muutoksenhakemus koskee, suostuvat siihen, että asia ratkaistaan pääkäsittelyä toimittamatta. Jos asia ratkaistaisiin kirjallisen oikeudenkäyntiaineiston perusteella eikä valittajan vastapuoli ole käyttänyt maaoikeudessa puhevaltaa tai jos asia ratkaistaisiin pääkäsittelyssä valittajan vastapuolen poissaolosta huolimatta, hänen asiassa aikaisemmin esittämänsä oikeudenkäyntiaineisto otettaisiin kuitenkin huomioon asiaa ratkaistaessa. Lisäksi uudistettaisiin tiedoksiantoa maaoikeuden istunnosta koskevia säännöksiä.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kiinteistönmuodostamislakia, johon otettaisiin säännös maaoikeusasioita käsittelevistä käräjäoikeuksista sekä tehtäisiin muut menettelyä koskevat tarpeelliset muutokset. Maaoikeuksien nykyistä organisaatiota koskeva kiinteistönmuodostamisasetuksen 8 luku kumottaisiin. Tarpeellisilta osin muutettaisiin myös käräjäoikeuslakia ja -asetusta sekä oikeudenkäymiskaarta. Käräjäoikeuksien tuomiopiireistä maaoikeusasioissa säädettäisiin asetuksella. Tarkoituksena on, että tuomiopiirit maaoikeusasioissa perustuisivat pääsääntöisesti maanmittaustoimistojen toimialuejakoon. Oikeusministeriö määräisi päätöksellään, mihin käräjäoikeuksiin perustettaisiin maaoikeusinsinöörin virkoja ja mikä heidän toimialueensa olisi.

Esitys liittyy valtion vuoden 2000 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä lokakuuta 2000.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Esityksen perusteluista käy ilmi, että maaoikeus ratkaisee sen käsiteltäviksi useissa eri laeissa säädetyt valitukset ja vastaavissa asioissa tehdyt kantelut. Maaoikeuden toimivaltaan kuuluu ratkaista ensimmäisenä muutoksenhakuasteena riidat ja valitukset, jotka koskevat muun muassa kiinteistönmuodostamislain, yleisistä teistä annetun lain (243/1954), yksityisistä teistä annetun lain (358/1962), kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977) ja yhteismetsäosuuksien lunastamisesta annetun lain (455/1971) mukaisissa toimituksissa annettuja ratkaisuja. Maaoikeudessa käsiteltävistä asioista selvästi suurimpia ryhmiä ovat yksityisistä teistä annetun lain mukaiset tietoimitukset ja erilaiset kiinteistönmääritystoimitukset. Seuraavina suuruusjärjestyksessä tulevat yleisistä teistä annetun lain mukaiset tietoimitukset ja lohkomistoimitukset. Suuria asiaryhmiä ovat myös lunastuslain mukaiset toimitukset ja rajankäyntitoimitukset. Taloudellisesti merkittävimpiä ovat lunastustoimituksia koskevat valitukset ja työläimpiä uusjaot.

Esityksen perusteluissa on todettu, että toiminnalliselta kannalta nykymuotoiset maaoikeudet ovat selvinneet niille kuuluvista tehtävistä hyvin. Järjestelmä on taannut hyvän oikeusturvan maaoikeusasioissa. Maaoikeuksilla on ollut käytössään riittävä asiantuntemus. Vahvan virallistoimintoisuuden vuoksi oikeudenkäynti maaoikeuksissa on ollut prosessuaalisesti kohtuullisen helppoa asianosaisille, ja he ovat voineet useissa tapauksissa ajaa asiaansa itse. Kansalaisten luottamus maaoikeuksien ratkaisujen oikeellisuuteen on säilynyt jokseenkin hyvänä. Uudistunut ja alioikeuksien kanssa harmonisoitu oikeudenkäyntimenettely on jäntevöittänyt asioiden käsittelyä. Viime vuosikymmenen lopussa vallinneet jutturuuhkat on saatu purettua.

Toisaalta esityksessä on kiinnitetty huomiota siihen, että maaoikeuksiin saapuneiden asioiden määrä on jatkuvasti alentunut. Vuonna 1993 maaoikeuksiin saapui vielä 980 asiaa mutta vuonna 1998 enää 524. Asiamäärien väheneminen on heijastunut maaoikeuksien toimintaan tehokkuuden laskuna. Esityksen mukaan maanmittauslaitoksessa on kuitenkin arvioitu, että lähivuosina kiinteistötoimitusten lukumäärä pysyy nykytasolla tai tulee jopa lisääntymään jossakin määrin osittain uuden maakaaren vaatiman vanhojen määräalojen lohkomisten vuoksi ja osittain uudesta lainsäädännöstä johtuvan korvaus- ja lunastustoimitusten lisääntymisen vuoksi. Koska varsinkin korvaus- ja lunastustoimituksiin haetaan herkästi muutosta, on katsottu, että myös maaoikeusasiat saattavat lisääntyä.

Edellä on todettu, että perustelujen mukaan nykymuotoiset maaoikeudet ovat sinänsä selvinneet toiminnalliselta kannalta niille kuuluvista tehtävistä hyvin. Perustelujen mukaan organisaatiouudistuksella pyritäänkin vähentämään maaoikeuksien toiminnallista haavoittuvuutta, tasaamaan yksiköiden työmääriä ja varmistamaan henkilökunnan työpanoksen hyödyntäminen aikoina, jolloin asiamäärät ovat vähäisiä. Tarkoituksena on turvata jatkossa kaikkien maaoikeusasioita käsittelevien tuomioistuinten tehokas ja joustava toiminta myös tilanteissa, joissa niiden henkilöstössä tai niihin saapuvien asioiden määrässä tapahtuu nopeita muutoksia. Huomionarvoisena syynä uudistukseen ovat perustelujen mukaan myös erityistuomioistuimia yleisellä tasolla vastaan puhuvat näkökohdat ja toisaalta yleisen tuomioistuinjärjestelmän vahvistamista puoltavat näkökohdat. Yleisissä tuomioistuimissa useimmat tuomarit voisivat osallistua maaoikeusasioiden käsittelyyn. Näin turvattaisiin asiantuntemuksen säilyminen ja laajentuminen yksikön sisällä, jolloin myös organisaation haavoittuvuuteen liittyvät ongelmat poistuisivat.

Esityksessä on tarkasteltu kolmea vaihtoehtoa maaoikeuksien organisaatiouudistuksen tavoitteiden toteuttamiseksi. Nämä vaihtoehdot ovat: Nykyisten maaoikeuksien lukumäärän vähentäminen, maaoikeusasioiden siirto hovioikeuksiin ja maaoikeusasioiden siirto käräjäoikeuksiin. Esityksessä on katsottu, että asetetut tavoitteet toteuttaa parhaiten vaihtoehto, jonka mukaan maaoikeusasiat siirrettäisiin muutaman käräjäoikeuden käsiteltäviksi.

Valiokunta toteaa sen toimialan kannalta esityksessä olevan keskeistä, että maaoikeuden käsittelemissä asioissa tarvittava erityisasiantuntemus turvataan. Nykyisillä maaoikeuksilla on hyvä asiantuntemus paitsi oikeudellisissa kysymyksissä myös ennen kaikkea kiinteistötekniikan, kiinteistöarvioinnin sekä kiinteistöjärjestelmän ja -rekisteröinnin kysymyksissä. Nämä kysymykset ovat kaikkein keskeisempiä kiinteistötoimituksissa.

Valiokunta toteaa myös, että kun hallituksen esityksessä on varsin laajasti selvitetty maaoikeuksien historiaa ja tuotu esiin perusteita valituille menettelytavoille ja organisaatioille, siitä käy samalla myös ilmi maanmittausasioiden tuomioistuinkäsittelyn erityisasiantuntemuksen tarve. Kaikille maaoikeuden jäsenille on määritelty erityiset osaamisvaatimukset: maaoikeustuomarille perehtyneisyys kiinteistölainsäädäntöön, maaoikeusinsinöörille maanmittauksen koulutusohjelman mukainen diplomi-insinöörin tutkinto sekä hyvä kokemus kiinteistötoimitusten suorittamisesta ja hyvä perehtyneisyys kiinteistöjen arviointiin ja maaoikeuden lautamiehille perehtyneisyys kiinteistöasioihin ja paikallisten olojen tuntemus. Vaatimukset ovat täsmentyneet vuosisatojen saatossa ja osoittavat konkreettisesti, miten tärkeäksi on nähty kiinteistöjärjestelmän vakauden ja toimivuuden vaatimukset. Paitsi että kiinteistöjärjestelmämme on omistusjärjestelmämme kulmakivi, siihen perustuu myös koko vakuusjärjestelmämme, joka puolestaan mahdollistaa pääomat investointien rahoittamiseen. Tämä järjestelmä toimii maassamme nykyisin tehokkaasti ja varmasti.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös niihin toiminnallisiin eroavuuksiin, joita on maaoikeuksien ja käräjäoikeuksien välillä. Maaoikeudet eroavat selvästi käräjäoikeuksista siinä suhteessa, että kaikki maaoikeuksissa käsiteltävät asiat ovat muutoksenhakuasioita. Oikeusturvan kannalta tärkeä ero on myös se, että maaoikeudet noudattavat käsittelyssään kiinteistönmuodostamislain 264 §:n mukaan virallisperiaatetta, kun taas vastuu riita-asiain selvittämisestä käräjäoikeuksissa on asianosaisilla. Lisäksi maaoikeudet poikkeavat käräjäoikeuksista muun muassa siinä, että valituksen kohteena olevalla alueella suoritetaan lähes aina katselmus. Tätä koskeva säännös sisältyy kiinteistönmuodostamislain 266 §:ään.

Esityksessä maaoikeuden peruskokoonpanon on sinänsä ehdotettu säilyvän ennallaan. Valiokunta kiinnittää kuitenkin erityistä huomiota siihen, että maaoikeustuomarina voisi toimia kuka tahansa käräjäoikeuden tuomareista ilman vaatimusta kiinteistölainsäädännöllisestä perehtyneisyydestä eikä lautamiehiltäkään enää edellytettäisi kiinteistöasioihin perehtyneisyyttä ja paikallisten olojen tuntemusta. Maaoikeudessa voisi tosin toimia toinenkin lainoppinut jäsen (jolta ei myöskään edellytettäisi kiinteistölainsäädännön tuntemusta) asian laajuuden tai erityisten syiden sitä vaatiessa, mutta ei enää toista maaoikeusinsinööriä. Lisäksi maaoikeus olisi päätösvaltainen myös ilman toista lautamiestä, jos tälle tulisi este käsittelyn aikana.

Valiokunta katsoo, että kyseiset muutokset merkitsisivät erityisasiantuntemuksen selvää alenemista ja edellyttää, että maaoikeuden tuomarilta tulee vastaisuudessakin vaatia kiinteistölainsäädännön tuntemusta, sen estämiseksi, ettei maaoikeuksissa viimeistään nykyisten maaoikeustuomareiden virasta poissiirtymisen jälkeen seuraisi kiinteistölainsäädännön osaamisen lasku.

Nykyisten säännösten mukaan maaoikeudessa voi olla säännönmukaisen kokoonpanon lisäksi toinen maaoikeusinsinööri, jos sitä asian laajuuden tai muun erityisen syyn vuoksi on pidettävä perusteltuna. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että toisen maaoikeusinsinöörin käyttömahdollisuuden poisjättäminen on merkittävä huononnus nykyiseen verrattuna. Vaikka maaoikeustuomarit ovat käyttäneet harvoin toisen maaoikeusinsinöörin käyttömahdollisuutta, on mahdollisuus siihen kuitenkin tarpeen, varsinkin suurien uusjakojen ja lunastustoimitusten maaoikeuskäsittelyn yhteydessä.

Käräjäoikeuslain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 8 §:n 2 momenttiin sisältyy säännös lautamiesten kutsumisesta maaoikeuden jäseniksi. Kuten edellä on todettu, lautamiehiltä ei enää vaadittaisi paikallistuntemusta ja erityistuntemusta kiinteistöasioissa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota paikallisten olojen tuntemuksen merkitykseen. Maanmittaustoimitusten suorittaminen on monilta osin pitkään ollut ja on osin vieläkin paikkakuntaominaista - tietyllä alueella on mm. maaperään ja maasto-olosuhteisiin liittyvistä syistä toimittu tietyllä tavalla. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että lautamiehillä on niin paikallistuntemusta kuin erityistuntemusta kiinteistöasioissa, koska tämä mahdollistaa lisävalaistuksen saannin selviteltäessä esimerkiksi paikallista maankäyttöä tai alueellisia maanarvoja.

Viitaten edellä esittämäänsä ja erityisesti siihen, että nykymuotoiset maaoikeudet ovat selvinneet niille kuuluvista tehtävistä hyvin, valiokunta edellyttää, että nykyiseen maaoikeusjärjestelmään liittyvää erityisasiantuntemusta ei vaaranneta siirtämällä maaoikeudet hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla käräjäoikeuksiin. Valiokunta huomauttaa tässä yhteydessä siitä, ettei esityksen valmistelutyössä ole selvitetty sitä ratkaisuvaihtoehtoa, että maaoikeudet säilytettäisiin nykyisenkaltaisina erityistuomioistuimina, mutta että niiden (jaostojen) lukumäärää vähennettäisiin. - Mikäli kuitenkin maaoikeudet siirretään käräjäoikeuksien yhteyteen, tulee se toteuttaa siten, että nykyiset maaoikeudet siirretään sellaisinaan erillisiksi yksiköiksi käräjäoikeuksien yhteyteen säilyttäen maaoikeuden jäsenille määritellyt erityiset osaamisvaatimukset, muun muassa maaoikeuden puheenjohtajalta vaadittavan perehtyneisyyden kiinteistölainsäädäntöön. Vain näin menettelemällä voidaan estää maaoikeuden asiantuntemuksen lasku. Myös ulkomaalaiset esimerkit tukevat erityisasiantuntemuksen ja erillisyyden säilyttämistä maaoikeuden osalta. Esityksestä käy ilmi, että Ruotsissa, jossa kiinteistötuomioistuimena toimii jokaisessa läänissä tehtävään määrätty käräjäoikeus, kiinteistötuomioistuimen puheenjohtajan ja kiinteistöneuvoksen nimittää maan hallitus. Siten käräjäoikeuden laamanni ei voi määrätä puheenjohtajaa tai kiinteistöneuvosta kiinteistötuomioistuimeen. Mikäli yleisen oikeuden tuomareiden osaamista maaoikeusasioissa halutaan lisätä lisäämällä heidän osallistumistaan maaoikeuksien toimintaan, voidaan sekin toteuttaa antamalla mahdollisuus käyttää tällaista ylimääräistä jäsentä maaoikeudessa, minkä hallituksen esityskin mahdollistaa.

Lausunto

Lausuntonaan maa- ja metsätalousvaliokunta kunnioittavasti esittää,

että lakivaliokunta ottaa huomioon, mitä edellä on esitetty.

Helsingissä 23 päivänä marraskuuta 1999

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Timo Kalli /kesk
jäs. Hannu Aho /kesk
Nils-Anders Granvik /r
Pertti Hemmilä /kok
Matti Kangas /vas
Tapio Karjalainen /sd
Marja-Leena Kemppainen /skl
Katri Komi /kesk
Jari Koskinen /kok
Lauri Kähkönen /sd
Esa Lahtela /sd
Eero Lämsä /kesk
Pertti Mäki-Hakola /kok
Olli Nepponen /kok
Erkki Pulliainen /vihr
Unto Valpas /vas