Gå till riksdagens webbplats suomi

DOKUMENT LaUU 12/1996 rd


                          LaUU 12/1996 rd - RP 79/1996 rd

         LAGUTSKOTTET
         Utlåtande 12/1996 rd
         Regeringens proposition 79/1996 rd


                                Till Miljöutskottet

                  Riksdagen remitterade den 21 maj 1996 regeringens propo
         sition 79/1996 rd med förslag till revidering av naturvårdslag
         stiftningen till miljöutskottet för beredning och bestämde samti
         digt att lagutskottet skall avge utlåtande i saken till miljöut
         skottet.
                  Utskottet har hört äldre regeringssekreteraren Hannu
         Karjalainen vid miljöministeriet, lagstiftningsrådet Pekka Viher
         vuori vid justitieministeriet, förvaltningsrådet, juris doktorn
         Erkki Hollo och förvaltningsrådet Timo Silenti vid högsta för
         valtningsdomstolen samt avdelningschefen Heikki Lindroos vid
         Skogsindustrin r.f.
                  Vidare har utskottet haft tillgång till grundlagsutskot
         tets utlåtande i ärendet (GrUU 21/1996 rd).
                                                Regeringens proposition

                  Propositionen avser en övergripande revidering av lagen
         om naturskydd genom att den gamla lagen från 1923 ersätts med en
         ny naturvårdslag. Ett av de viktigaste målen för reformen är att
         genomföra Europeiska gemenskapens två naturvårdsdirektiv, det
         s.k. habitatdirektivet (92/43/EEG) och det s.k. fågeldirektivet
         (79/409/EEG).
                  I lagen föreslås bestämmelser om utarbetande av riksom
         spännande naturskyddsprogram. Bestämmelserna om inrättande av
         naturskyddsområden inom områden som tillhör staten skall komplet
         teras och ses över. Fridlysningsproceduren för privatägda områden
         skall bibehållas men bestämmelserna ses över. Nytt i lagen är ett
         regelverk om skydd av olika naturtyper. För att säkerställa ett
         hållbart nyttjande av stränderna föreslås planläggningsskyldighet
         i strandzonen vid hav och vattendrag. Bestämmelserna om artskydd
         skall ses över. Vidare föreslås bestämmelser om hur naturskyddet
         skall genomföras. Ägarna till ett område som blivit upptaget i
         ett naturskyddsprogram skall få rätt att kräva inlösning av
         området när fyra år har gått sedan beslutet om att godkänna
         programmet fattades. Ersättningsskyldigheten kopplas ihop med
         kriteriet för betydelsefull olägenhet. När kriteriet uppfylls
         skall staten betala full ersättning för den olägenhet skyddet ger
         upphov till. Länsrätterna föreslås vara den allmänna besvärsmyn
         digheten i mellaninstans. Vissa sammanslutningar skall få rätt
         att besvära sig över naturskyddsbeslut. I lagen föreslås vidare
         bestämmelser om EG:s nätverk Natura 2000.
                  De föreslagna lagarna avses träda i kraft samtidigt med
         den i propositionen nämnda skogslagen, alltså den 1 januari 1997.
                                    Utskottets ställningstaganden

                  Allmänt
                  Genom reformen av naturskyddslagstiftningen moderniseras
         vårt nationella regelverk så att det uppfyller kraven i de inter
         nationella rättsakter som är förpliktande för Finland. I regle
         ringen blir rättssäkerhetshänsyn behörigen beaktade, med tanke
         såväl på förvaltningsförfarandet som de grundläggande fri- och
         rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.
                  Grundlagsutskottet tar i sitt utlåtande grundligt och
         auktoritativt ställning till om bestämmelserna om markägarens
         rättsliga ställning är förenliga med grundlagen eller inte och om
         de allmänna principerna för rättsskydd uppfylls i de föreslagna
         bestämmelserna. Av denna orsak koncentrerar sig lagutskottet i
         sitt utlåtande huvudsakligen bara på de straff- och processrätts
         liga bestämmelserna.
                  Utskottet gör ingen jämförelse av överensstämmelsen
         mellan skyddsnormerna i behöriga EU-direktiv och lagförslagen,
         utan utgår från att denna fråga hör till miljöutskottet.
                                    Straffstadgandena i naturvårdslagen
                  I 8 kap. i den föreslagna naturvårdslagen ingår bestäm
         melser om åtgärdsförbud, tvångsmedel och straff. Utskottet finner
         bestämmelserna helt riktiga, men anför följande om motiven.
                  Bestämmelserna om förverkandepåföljd i föreslagna 59 §
         skiljer sig, precis som motsvarande bestämmelse i gällande lag,
         från de normala bestämmelserna om förverkandepåföljd. Tillämp
         ningssituationerna kan variera i mycket hög grad beroende bl.a.
         på om gärningsmannen fortfarande har själva växten eller djuret i
         sin besittning och om objektet i så fall ha  ett privatekonomiskt
         värde eller inte. Därför vill utskottet komplettera paragrafens
         motivering med att
         -        gärningsmannen skall dömas att såsom värdet av en växt
                  eller ett djur förverka åtminstone det värde som växten
                  eller djuret har som representant för sin art. Detta
                  värde skall dömas förverkat, om inte någon omständighet
                  tyder på att objektets värde i verkligheten är större.
                           Det finns ett beslut av miljöministeriet (1209/1995)
om
                  värdet på växter och djur. Men det är fråga om riktgi
                  vande värden och därmed binder de inte i sig domstolar
                  na.
                  -        Om någon har bedrivit handel med växter eller djur
eller
                  om det annars visar sig att det gängse priset är högre
                  än växternas eller djurens värde som representanter för
                  sina respektive arter, döms det gängse priset förverkat.
                  -        Varje gång någon bryter mot substansbestämmelserna i
                  naturvårdslagen kan lagens konfiskeringsbestämmelse
                  tillämpas. Med tanke på tillämpningen av paragrafen
                  spelar det ingen roll om straffet döms ut med stöd av 58
                  § naturvårdslagen eller med stöd av hänvisningen i
                  paragrafen enligt bestämmelserna i 48 kap. strafflagen.
                           Bestämmelserna om ändringssökande
                  I 9 kap. i den föreslagna naturvårdslagen ingår bestäm
         melser om ändringssökande.
                  Enligt föreslagna 61 § är utgångspunkten den att besvär
         över beslut som fattats inom centralförvaltningen skall anföras
         hos högsta förvaltningsdomstolen, medan besvär över de regionala
         miljöcentralernas beslut skall anföras hos den behöriga länsrät
         ten.
                  Sedan propositionen lämnades till riksdagen har en ny
         förvaltningsprocesslag (586/1996) antagits och stadfästs. Den
         träder i kraft den 1 december 1996. Huvudprincipen i denna lag är
         att besvär över beslut av statsrådet och ett ministerium anförs
         hos högsta förvaltningsdomstolen, medan besvär över beslut av en
         myndighet som står under statsrådet anförs hos länsrätten. Det
         har inte kommit fram vare sig något juridiskt skäl eller något
         behov av att avvika från denna allmänna princip i naturvårdsla
         gen.
                  Av motiven till den föreslagna lagen framgår att natur
         skyddsområden på statens marker i första hand administreras av
         Forststyrelsen och Skogsforskningsinstitutet. Båda dessa myn
         digheter har administrativa beslutsbefogenheter. Därmed bör det
         också vara möjligt att överklaga Skogsforskningsinstitutets
         administrativa beslut.
                  Utifrån detta föreslår utskottet en sådan ändring i 61 §
         1 och 2 mom. att bestämmelserna om ändringssökande hos högsta
         förvaltningsdomstolen skall ingå i 1 mom. och bestämmelserna om
         ändringssökande hos länsrätten i 2 mom. Vidare föreslår utskottet
         en komplettering av 1 mom. med ett informativt stadgande om att
         besvär över beslut av statsrådet eller ett ministerium kan anfö
         ras bara på den grunden att beslutet strider mot lag.
                  Principen beror på förvaltningsprocesslagen (7 §) och
         lagen om högsta förvaltningsdomstolen (5 §). Att ett beslut är
         lagstridigt kan bero inte bara på en uppenbar konflikt med en
         bestämmelse i lag utan till exempel också på att beslutet står i
         strid med bestämmelserna om bebyggelse eller byggande eller med
         någon rättsakt som är förpliktande för Finland på grund av med
         lemskapet i Europeiska unionen. De grunder för laglighetsprövning
         som nämns i naturvårdslagen, t.ex. gynnsam bevarandestatus, är
         således besvärsgrunder.
                  Enligt föreslagna 61 § 3 mom. skall besvärsrätt med
         vissa begränsningar också medges sådana registrerade lokala eller
         regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården
         eller miljövården. Enligt paragrafmotiveringen är sammanslutning
         ar med besvärsrätt t.ex. Finlands naturskyddsförbunds, Natur och
         Miljös och Birdlife Finlands distriktsorganisationer och lokalfö
         reningar samt olika hembygds- och stadsdelsföreningar, invånar
         föreningar och byalag. Vidare skall riksomfattande sammanslut
         ningar, som bevakar markägarnas intressen, ha besvärsrätt.
                  Invånarföreningar och byalag har traditionellt arbetat
         för natur- eller miljövård eller annars varit aktiva i frågor som
         gäller närmiljön. Bestämmelsen förutsätter att också dessa sam
         manslutningar skall vara registrerade för att ha besvärsrätt.
         Registreringen är ett tecken på att verksamheten är permanent.
                  I och med förvaltningsprocesslagen har paragrafens 4
         mom. blivit obehövligt och bör därför strykas. Däremot är det
         skäl att komplettera paragrafen med en allmän hänvisning till
         förvaltningsprocesslagen.
                  I lagförslagets 62 § finns inte, i motsats till motsva
         rande lagrum i den föreslagna skogslagen (RP 63/1996 d) någon
         uttrycklig bestämmelse om att den myndighet som fattat ett beslut
         får söka ändring hos högsta förvaltningsdomstolen i ett beslut
         genom vilket myndighetens eget beslut har ändrats eller upphävts
         i länsrätten. Då officialitetsprincipen har omfattats i förvalt
         ningsprocesslagen och då den inte grundar sig på tvåpartsförhål
         lande, behövs ett särskilt stadgande om en myndighets besvärs
         rätt. Utskottet föreslår att 62 § kompletteras med ett nytt 2
         mom., som uttryckligen föreskriver att en myndighet som fattat
         ett beslut över vilket besvär har anförts har rätt att besvära
         sig.
                  Föreslagna 63 § ger den regionala miljöcentralen rätt
         att besvära sig över beslut enligt någon annan lag, när det fråga
         om att bevaka ett naturvårdsintresse. De sakkunniga har i sina
         utlåtanden fört fram mycket motstridiga åsikter om bestämmelsen.
         Utskottet framhåller att den föreslagna bestämmelsen svarar mot
         rådande rättspraxis och att en motsvarande bestämmelse redan
         ingår i vattenlagen och lagen om miljötillståndsförfarande. Det
         anser bestämmelsen vara på sin plats för att tolkningsproblem
         skall kunna undvikas. Vidare uppmärksammar utskottet att det
         enbart är fråga om ändringssökande i en domstol och att avgöran
         dena i dessa fall endast sker på rättsliga grunder. I praktiken
         begränsas ändringssökande på mindre befogade grunder också av
         bestämmelserna om skyldighet att ersätta rättegångskostnader i
         förvaltningsprocesslagen.
                           Sammanfattning. Utskottet anför sina preciserade
förslag
         till bestämmelser längre fram. Det befattar sig också med bestäm
         melsernas formulering för att de även på denna punkt skall har
         moniera med förvaltningsprocesslagen.
                                    Övergångsbestämmelser i anknytande lagar
                  Med undantag för den föreslagna naturvårdslagen innehål
         ler de andra lagförslagen inga övergångsbestämmelser. Detta
         skiljer i sig någon mån från normal praxis. Det är dock fråga om
         ett medvetet val som bygger på att det över huvud taget inte
         finns några övergångsperioder i EU:s naturvårdsdirektiv och att
         direktiven är direkt tillämplig rätt.
                  Utskottet uppmärksammar att väckta ansökningsärenden
         oberoende av att övergångsbestämmelser saknas skall behandlas
         enligt god förvaltningssed i hela landet, dvs. de nya bestämmel
         serna skall tillämpas med lämplig flexibilitet och utan krav på
         onödiga extra utredningar. Om det på denna punkt framkommer
         problem i praktiken skall förvaltningspraxis styras med tillräck
         ligt detaljerade generella anvisningar.
                  Utskottet påpekar framför allt i fråga om strandp
         laneringen att den bör tillåtas bara utifrån en fastställd plan
         eller med undantagslov. På grund av strandbyggnationens förmögen
         hetsaspekt är det viktigt att 123 d § byggnadslagen, som nu
         föreslås bli ändrad, tolkas så att strandplanering med ett visst
         markägarintresse skall ske inte bara i brådskande ordning, såsom
         föreskrivs i paragrafen, utan också med tillbörlig hänsyn till
         markägarens partsställning. Oberoende av den skenbart radikala
         ändringen i 123 d § byggnadslagen ger bestämmelserna alltså inte
         rätt att förkasta en markägares redan lämnade strandplaneansökan
         på vilka grunder som helst. Hans ansökan kan förkastas bara på
         den grunden att planen inte uppfyller de krav som ställs på en
         plan i byggnadslagen.
                                   ____________

                  Med stöd av det ovan sagda anför lagutskottet vördsamt
                                             att 9 kap. i det första lag
                                    förslaget bör godkännas sålydande:

                                      9 kap.
                                  Ändringssökande
                                       61 §
                                      Besvär

                  Besvär över statsrådets och ministeriets beslut får
         anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvär får anföras på
         den grunden att beslutet strider mot lag.
                  Besvär över ett beslut som fattats av Forststyrelsen,
         Finlands miljöcentral, Skogsforskningsinstitutet och en regional
         miljöcentral samt över ett beslut som fattats av en kommunal
         myndighet med stöd av 26 och 28 §§ får anföras hos länsrätten.
         Den behöriga länsrätten bestäms enligt 12 § förvaltningsprocess
         lagen, dock så att den behöriga länsrätten vid besvär över den
         regionala miljöcentralens beslut är den länsrätt inom vars dom
         krets huvuddelen av det i frågavarande området ligger.
                  Besvärsrätt tillkommer den vars rätt eller fördel saken
         kan beröra. I andra ärenden än sådana som gäller ersättning
         tillkommer besvärsrätt även kommunen i fråga. I andra ärenden än
         sådana som gäller ersättning samt undantagslov som avses i 31 §
         och 48 § 2 mom. tillkommer besvärsrätt även sådana registrerade
         lokala eller regionala sammanslutningar vars syfte är att främja
         naturvården eller miljövården. I fråga om statsrådsbeslut om
         godkännande av ett naturskyddsprogram tillkommer besvärsrätt
         också riksomfattande sammanslutningar av det slag som nämnts samt
         riksomfattande sammanslutningar som bevakar markägarnas intres
         sen.
                  (4 mom. utesl.)
                  Beträffande ändringssökande gäller i övrigt förvalt
         ningsprocesslagen (586/96). (nytt mom.)
                                                62 §
                          Besvär över länsrättens beslut

                  Besvär över beslut som länsrätten har fattat med stöd av
         denna lag får anföras hos högsta förvaltningsdomstolen.
                  Beträffande besvärsrätten gäller vad som föreskrivs i 61
         § 3 mom. Om länsrätten har ändrat eller upphävt en myndighets
         beslut, har dock även den myndighet som fattat beslutet besvärs
         rätt.
                                                         63 §
                  (Såsom i regeringens proposition)
                                   ____________

                  Helsingfors den 31 oktober 1996
                                   ____________

                  I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Henrik
         Lax /sv, vice ordföranden Matti Vähänäkki /sd samt medlemmarna
         Sulo Aittoniemi /cent, Jouko Jääskeläinen /fkf, Juha Karpio
         /saml, Anne Knaapi /saml, Irina Krohn /gröna, Pekka Kuosmanen
         /saml, Annika Lapintie /vänst, Kari Myllyniemi /cent, Reino Ojala
         /sd, Markku Pohjola /sd, Heikki Rinne /sd och Jukka Tarkka /ungf.
                                   ____________


                                  Avvikande åsikt

                  Vi anför följande avvikande åsikt om lagutskottets
         utlåtande.
                  1  Bestämmelserna om ändringssökande
                  Bestämmelserna om ändringssökande i den föreslagna
         naturvårdslagen är enligt vår mening alltför omfattande. Vi har
         särskilt uppmärksammat föreslagna 61 och 63 §§.
                  1.1  Föreslagna 61 § 3 mom. inskränker inte kretsen av
         dem som söker ändring i tillräcklig utsträckning. Om besvärsrätt
         rent generellt medges den vars rätt eller fördel saken kan berö
         ra, kan det hända att parter som de facto inte har besvärsrätt
         utnyttjar denna rätt. Vi anser att lagutskottet borde ha föresla
         git att första meningen i 61 § 3 mom. ges följande lydelse:
                                             "Besvärsrätt tillkommer den
                                    vars rätt eller fördel saken sannolikt
                                    berör".
                  1.2  I samma 61 § 3 mom. medges besvärsrätt med vissa
         begränsningar även sådana registrerade lokala eller regionala
         sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller
         miljövården. Vi accepterar inte att en förening grundas bara för
         besvärsförfarande i en enskild sak. Därför borde lagutskottet i
         sitt utlåtande ha anfört följande:
                                             "Bestämmelsen förutsätter att
                                    dessa sammanslutningar skall ha varit
                                    registrerade innan det beslut i vilket
                                    de har för avsikt att utöva sin bes
                                    värsrätt meddelades".
                  1.3  Föreslagna 63 § medger de regionala miljöcentraler
         na besvärsrätt, som inte har begränsats i förhållande till andra
         besvär över beslut fattade med stöd av någon annan lag. Det är
         onödigt att en regional miljöcentral har besvärsrätt, eftersom
         det vanligtvis regleras i speciallagar hur naturvården värnas
         också när en plan fastställs eller ett tillstånd beviljas. Vi
         anser
                                             att lagutskottet borde ha
                                    anfört att paragrafen helt bör stry
                                    kas.
                           2  Övergångsbestämmelserna
                  Av övergångsbestämmelserna bör det klart och tydligt
         framgå att de ändringar som föreslås i olika lagar inte gäller
         redan initierade objekt. Det måste vara möjligt att formulera
         övergångsbestämmelserna så att de uppfyller kraven i EU-regelver
         ket.
                           3  Andra synpunkter
                  3.1  Hörande av markägare.
                  Lagutskottet har i sitt utlåtande inte fäst avseende vid
         bestämmelserna om att markägaren skall höras, trots att det inte
         finns några bestämmelser om detta i kapitlet landskapsvård i
         naturvårdslagen. Lagen om förvaltningsförfarande garanterar inte
         att markägaren blir hörd, eftersom den inte ovillkorligen för
         pliktar myndigheterna att höra denna part. Därför anser vi
                                             att lagutskottet borde ha
                                    anfört att lagförslaget bör komplette
                                    ras med en bestämmelse om hörande.
                           3.2  Lag om ändring av byggnadslagen.
                  Regleringen av strandbyggande hör inte till de frågor
         som bör tas upp i samband med naturvårdslagen, eftersom det inte
         fråga om naturvård utan om att reglera markanvändningen. Vi anser
                                             att utskottet i sitt utlåtan
                                    de borde ha anfört att de aktuella
                                    paragraferna stryks i lagförslaget och
                                    att strandbyggandet tas upp i samband
                                    med en totalreform av byggnadslagen.
                           Helsingfors den 31 oktober 1996

                  Kari Myllyniemi /cent      Jukka Tarkka /ungf
                               Sulo Aittoniemi /cent

                                   ____________

                  Jag omfattar den avvikande åsikten på de punkter som
         gäller
                  - 1.1  En begränsning av dem som får söka ändring med
         stöd av 61 § 3 mom.,
                  - 1.2  tidpunkten för registrering av en överklagande
         sammanslutning,
                  - 2  Övergångsbestämmelserna och
                  - 3.1  Hörande av markägaren.
                           Helsingfors den 31 oktober 1996

                              Jouko Jääskeläinen /fkf