LaUU 12/1996 rd - RP 79/1996 rd
LAGUTSKOTTET
Utlåtande 12/1996 rd
Regeringens proposition 79/1996 rd
Till Miljöutskottet
Riksdagen remitterade den 21 maj 1996 regeringens propo
sition 79/1996 rd med förslag till revidering av naturvårdslag
stiftningen till miljöutskottet för beredning och bestämde samti
digt att lagutskottet skall avge utlåtande i saken till miljöut
skottet.
Utskottet har hört äldre regeringssekreteraren Hannu
Karjalainen vid miljöministeriet, lagstiftningsrådet Pekka Viher
vuori vid justitieministeriet, förvaltningsrådet, juris doktorn
Erkki Hollo och förvaltningsrådet Timo Silenti vid högsta för
valtningsdomstolen samt avdelningschefen Heikki Lindroos vid
Skogsindustrin r.f.
Vidare har utskottet haft tillgång till grundlagsutskot
tets utlåtande i ärendet (GrUU 21/1996 rd).
Regeringens proposition
Propositionen avser en övergripande revidering av lagen
om naturskydd genom att den gamla lagen från 1923 ersätts med en
ny naturvårdslag. Ett av de viktigaste målen för reformen är att
genomföra Europeiska gemenskapens två naturvårdsdirektiv, det
s.k. habitatdirektivet (92/43/EEG) och det s.k. fågeldirektivet
(79/409/EEG).
I lagen föreslås bestämmelser om utarbetande av riksom
spännande naturskyddsprogram. Bestämmelserna om inrättande av
naturskyddsområden inom områden som tillhör staten skall komplet
teras och ses över. Fridlysningsproceduren för privatägda områden
skall bibehållas men bestämmelserna ses över. Nytt i lagen är ett
regelverk om skydd av olika naturtyper. För att säkerställa ett
hållbart nyttjande av stränderna föreslås planläggningsskyldighet
i strandzonen vid hav och vattendrag. Bestämmelserna om artskydd
skall ses över. Vidare föreslås bestämmelser om hur naturskyddet
skall genomföras. Ägarna till ett område som blivit upptaget i
ett naturskyddsprogram skall få rätt att kräva inlösning av
området när fyra år har gått sedan beslutet om att godkänna
programmet fattades. Ersättningsskyldigheten kopplas ihop med
kriteriet för betydelsefull olägenhet. När kriteriet uppfylls
skall staten betala full ersättning för den olägenhet skyddet ger
upphov till. Länsrätterna föreslås vara den allmänna besvärsmyn
digheten i mellaninstans. Vissa sammanslutningar skall få rätt
att besvära sig över naturskyddsbeslut. I lagen föreslås vidare
bestämmelser om EG:s nätverk Natura 2000.
De föreslagna lagarna avses träda i kraft samtidigt med
den i propositionen nämnda skogslagen, alltså den 1 januari 1997.
Utskottets ställningstaganden
Allmänt
Genom reformen av naturskyddslagstiftningen moderniseras
vårt nationella regelverk så att det uppfyller kraven i de inter
nationella rättsakter som är förpliktande för Finland. I regle
ringen blir rättssäkerhetshänsyn behörigen beaktade, med tanke
såväl på förvaltningsförfarandet som de grundläggande fri- och
rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.
Grundlagsutskottet tar i sitt utlåtande grundligt och
auktoritativt ställning till om bestämmelserna om markägarens
rättsliga ställning är förenliga med grundlagen eller inte och om
de allmänna principerna för rättsskydd uppfylls i de föreslagna
bestämmelserna. Av denna orsak koncentrerar sig lagutskottet i
sitt utlåtande huvudsakligen bara på de straff- och processrätts
liga bestämmelserna.
Utskottet gör ingen jämförelse av överensstämmelsen
mellan skyddsnormerna i behöriga EU-direktiv och lagförslagen,
utan utgår från att denna fråga hör till miljöutskottet.
Straffstadgandena i naturvårdslagen
I 8 kap. i den föreslagna naturvårdslagen ingår bestäm
melser om åtgärdsförbud, tvångsmedel och straff. Utskottet finner
bestämmelserna helt riktiga, men anför följande om motiven.
Bestämmelserna om förverkandepåföljd i föreslagna 59 §
skiljer sig, precis som motsvarande bestämmelse i gällande lag,
från de normala bestämmelserna om förverkandepåföljd. Tillämp
ningssituationerna kan variera i mycket hög grad beroende bl.a.
på om gärningsmannen fortfarande har själva växten eller djuret i
sin besittning och om objektet i så fall ha ett privatekonomiskt
värde eller inte. Därför vill utskottet komplettera paragrafens
motivering med att
- gärningsmannen skall dömas att såsom värdet av en växt
eller ett djur förverka åtminstone det värde som växten
eller djuret har som representant för sin art. Detta
värde skall dömas förverkat, om inte någon omständighet
tyder på att objektets värde i verkligheten är större.
Det finns ett beslut av miljöministeriet (1209/1995)
om
värdet på växter och djur. Men det är fråga om riktgi
vande värden och därmed binder de inte i sig domstolar
na.
- Om någon har bedrivit handel med växter eller djur
eller
om det annars visar sig att det gängse priset är högre
än växternas eller djurens värde som representanter för
sina respektive arter, döms det gängse priset förverkat.
- Varje gång någon bryter mot substansbestämmelserna i
naturvårdslagen kan lagens konfiskeringsbestämmelse
tillämpas. Med tanke på tillämpningen av paragrafen
spelar det ingen roll om straffet döms ut med stöd av 58
§ naturvårdslagen eller med stöd av hänvisningen i
paragrafen enligt bestämmelserna i 48 kap. strafflagen.
Bestämmelserna om ändringssökande
I 9 kap. i den föreslagna naturvårdslagen ingår bestäm
melser om ändringssökande.
Enligt föreslagna 61 § är utgångspunkten den att besvär
över beslut som fattats inom centralförvaltningen skall anföras
hos högsta förvaltningsdomstolen, medan besvär över de regionala
miljöcentralernas beslut skall anföras hos den behöriga länsrät
ten.
Sedan propositionen lämnades till riksdagen har en ny
förvaltningsprocesslag (586/1996) antagits och stadfästs. Den
träder i kraft den 1 december 1996. Huvudprincipen i denna lag är
att besvär över beslut av statsrådet och ett ministerium anförs
hos högsta förvaltningsdomstolen, medan besvär över beslut av en
myndighet som står under statsrådet anförs hos länsrätten. Det
har inte kommit fram vare sig något juridiskt skäl eller något
behov av att avvika från denna allmänna princip i naturvårdsla
gen.
Av motiven till den föreslagna lagen framgår att natur
skyddsområden på statens marker i första hand administreras av
Forststyrelsen och Skogsforskningsinstitutet. Båda dessa myn
digheter har administrativa beslutsbefogenheter. Därmed bör det
också vara möjligt att överklaga Skogsforskningsinstitutets
administrativa beslut.
Utifrån detta föreslår utskottet en sådan ändring i 61 §
1 och 2 mom. att bestämmelserna om ändringssökande hos högsta
förvaltningsdomstolen skall ingå i 1 mom. och bestämmelserna om
ändringssökande hos länsrätten i 2 mom. Vidare föreslår utskottet
en komplettering av 1 mom. med ett informativt stadgande om att
besvär över beslut av statsrådet eller ett ministerium kan anfö
ras bara på den grunden att beslutet strider mot lag.
Principen beror på förvaltningsprocesslagen (7 §) och
lagen om högsta förvaltningsdomstolen (5 §). Att ett beslut är
lagstridigt kan bero inte bara på en uppenbar konflikt med en
bestämmelse i lag utan till exempel också på att beslutet står i
strid med bestämmelserna om bebyggelse eller byggande eller med
någon rättsakt som är förpliktande för Finland på grund av med
lemskapet i Europeiska unionen. De grunder för laglighetsprövning
som nämns i naturvårdslagen, t.ex. gynnsam bevarandestatus, är
således besvärsgrunder.
Enligt föreslagna 61 § 3 mom. skall besvärsrätt med
vissa begränsningar också medges sådana registrerade lokala eller
regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården
eller miljövården. Enligt paragrafmotiveringen är sammanslutning
ar med besvärsrätt t.ex. Finlands naturskyddsförbunds, Natur och
Miljös och Birdlife Finlands distriktsorganisationer och lokalfö
reningar samt olika hembygds- och stadsdelsföreningar, invånar
föreningar och byalag. Vidare skall riksomfattande sammanslut
ningar, som bevakar markägarnas intressen, ha besvärsrätt.
Invånarföreningar och byalag har traditionellt arbetat
för natur- eller miljövård eller annars varit aktiva i frågor som
gäller närmiljön. Bestämmelsen förutsätter att också dessa sam
manslutningar skall vara registrerade för att ha besvärsrätt.
Registreringen är ett tecken på att verksamheten är permanent.
I och med förvaltningsprocesslagen har paragrafens 4
mom. blivit obehövligt och bör därför strykas. Däremot är det
skäl att komplettera paragrafen med en allmän hänvisning till
förvaltningsprocesslagen.
I lagförslagets 62 § finns inte, i motsats till motsva
rande lagrum i den föreslagna skogslagen (RP 63/1996 d) någon
uttrycklig bestämmelse om att den myndighet som fattat ett beslut
får söka ändring hos högsta förvaltningsdomstolen i ett beslut
genom vilket myndighetens eget beslut har ändrats eller upphävts
i länsrätten. Då officialitetsprincipen har omfattats i förvalt
ningsprocesslagen och då den inte grundar sig på tvåpartsförhål
lande, behövs ett särskilt stadgande om en myndighets besvärs
rätt. Utskottet föreslår att 62 § kompletteras med ett nytt 2
mom., som uttryckligen föreskriver att en myndighet som fattat
ett beslut över vilket besvär har anförts har rätt att besvära
sig.
Föreslagna 63 § ger den regionala miljöcentralen rätt
att besvära sig över beslut enligt någon annan lag, när det fråga
om att bevaka ett naturvårdsintresse. De sakkunniga har i sina
utlåtanden fört fram mycket motstridiga åsikter om bestämmelsen.
Utskottet framhåller att den föreslagna bestämmelsen svarar mot
rådande rättspraxis och att en motsvarande bestämmelse redan
ingår i vattenlagen och lagen om miljötillståndsförfarande. Det
anser bestämmelsen vara på sin plats för att tolkningsproblem
skall kunna undvikas. Vidare uppmärksammar utskottet att det
enbart är fråga om ändringssökande i en domstol och att avgöran
dena i dessa fall endast sker på rättsliga grunder. I praktiken
begränsas ändringssökande på mindre befogade grunder också av
bestämmelserna om skyldighet att ersätta rättegångskostnader i
förvaltningsprocesslagen.
Sammanfattning. Utskottet anför sina preciserade
förslag
till bestämmelser längre fram. Det befattar sig också med bestäm
melsernas formulering för att de även på denna punkt skall har
moniera med förvaltningsprocesslagen.
Övergångsbestämmelser i anknytande lagar
Med undantag för den föreslagna naturvårdslagen innehål
ler de andra lagförslagen inga övergångsbestämmelser. Detta
skiljer i sig någon mån från normal praxis. Det är dock fråga om
ett medvetet val som bygger på att det över huvud taget inte
finns några övergångsperioder i EU:s naturvårdsdirektiv och att
direktiven är direkt tillämplig rätt.
Utskottet uppmärksammar att väckta ansökningsärenden
oberoende av att övergångsbestämmelser saknas skall behandlas
enligt god förvaltningssed i hela landet, dvs. de nya bestämmel
serna skall tillämpas med lämplig flexibilitet och utan krav på
onödiga extra utredningar. Om det på denna punkt framkommer
problem i praktiken skall förvaltningspraxis styras med tillräck
ligt detaljerade generella anvisningar.
Utskottet påpekar framför allt i fråga om strandp
laneringen att den bör tillåtas bara utifrån en fastställd plan
eller med undantagslov. På grund av strandbyggnationens förmögen
hetsaspekt är det viktigt att 123 d § byggnadslagen, som nu
föreslås bli ändrad, tolkas så att strandplanering med ett visst
markägarintresse skall ske inte bara i brådskande ordning, såsom
föreskrivs i paragrafen, utan också med tillbörlig hänsyn till
markägarens partsställning. Oberoende av den skenbart radikala
ändringen i 123 d § byggnadslagen ger bestämmelserna alltså inte
rätt att förkasta en markägares redan lämnade strandplaneansökan
på vilka grunder som helst. Hans ansökan kan förkastas bara på
den grunden att planen inte uppfyller de krav som ställs på en
plan i byggnadslagen.
____________
Med stöd av det ovan sagda anför lagutskottet vördsamt
att 9 kap. i det första lag
förslaget bör godkännas sålydande:
9 kap.
Ändringssökande
61 §
Besvär
Besvär över statsrådets och ministeriets beslut får
anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvär får anföras på
den grunden att beslutet strider mot lag.
Besvär över ett beslut som fattats av Forststyrelsen,
Finlands miljöcentral, Skogsforskningsinstitutet och en regional
miljöcentral samt över ett beslut som fattats av en kommunal
myndighet med stöd av 26 och 28 §§ får anföras hos länsrätten.
Den behöriga länsrätten bestäms enligt 12 § förvaltningsprocess
lagen, dock så att den behöriga länsrätten vid besvär över den
regionala miljöcentralens beslut är den länsrätt inom vars dom
krets huvuddelen av det i frågavarande området ligger.
Besvärsrätt tillkommer den vars rätt eller fördel saken
kan beröra. I andra ärenden än sådana som gäller ersättning
tillkommer besvärsrätt även kommunen i fråga. I andra ärenden än
sådana som gäller ersättning samt undantagslov som avses i 31 §
och 48 § 2 mom. tillkommer besvärsrätt även sådana registrerade
lokala eller regionala sammanslutningar vars syfte är att främja
naturvården eller miljövården. I fråga om statsrådsbeslut om
godkännande av ett naturskyddsprogram tillkommer besvärsrätt
också riksomfattande sammanslutningar av det slag som nämnts samt
riksomfattande sammanslutningar som bevakar markägarnas intres
sen.
(4 mom. utesl.)
Beträffande ändringssökande gäller i övrigt förvalt
ningsprocesslagen (586/96). (nytt mom.)
62 §
Besvär över länsrättens beslut
Besvär över beslut som länsrätten har fattat med stöd av
denna lag får anföras hos högsta förvaltningsdomstolen.
Beträffande besvärsrätten gäller vad som föreskrivs i 61
§ 3 mom. Om länsrätten har ändrat eller upphävt en myndighets
beslut, har dock även den myndighet som fattat beslutet besvärs
rätt.
63 §
(Såsom i regeringens proposition)
____________
Helsingfors den 31 oktober 1996
____________
I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Henrik
Lax /sv, vice ordföranden Matti Vähänäkki /sd samt medlemmarna
Sulo Aittoniemi /cent, Jouko Jääskeläinen /fkf, Juha Karpio
/saml, Anne Knaapi /saml, Irina Krohn /gröna, Pekka Kuosmanen
/saml, Annika Lapintie /vänst, Kari Myllyniemi /cent, Reino Ojala
/sd, Markku Pohjola /sd, Heikki Rinne /sd och Jukka Tarkka /ungf.
____________
Avvikande åsikt
Vi anför följande avvikande åsikt om lagutskottets
utlåtande.
1 Bestämmelserna om ändringssökande
Bestämmelserna om ändringssökande i den föreslagna
naturvårdslagen är enligt vår mening alltför omfattande. Vi har
särskilt uppmärksammat föreslagna 61 och 63 §§.
1.1 Föreslagna 61 § 3 mom. inskränker inte kretsen av
dem som söker ändring i tillräcklig utsträckning. Om besvärsrätt
rent generellt medges den vars rätt eller fördel saken kan berö
ra, kan det hända att parter som de facto inte har besvärsrätt
utnyttjar denna rätt. Vi anser att lagutskottet borde ha föresla
git att första meningen i 61 § 3 mom. ges följande lydelse:
"Besvärsrätt tillkommer den
vars rätt eller fördel saken sannolikt
berör".
1.2 I samma 61 § 3 mom. medges besvärsrätt med vissa
begränsningar även sådana registrerade lokala eller regionala
sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller
miljövården. Vi accepterar inte att en förening grundas bara för
besvärsförfarande i en enskild sak. Därför borde lagutskottet i
sitt utlåtande ha anfört följande:
"Bestämmelsen förutsätter att
dessa sammanslutningar skall ha varit
registrerade innan det beslut i vilket
de har för avsikt att utöva sin bes
värsrätt meddelades".
1.3 Föreslagna 63 § medger de regionala miljöcentraler
na besvärsrätt, som inte har begränsats i förhållande till andra
besvär över beslut fattade med stöd av någon annan lag. Det är
onödigt att en regional miljöcentral har besvärsrätt, eftersom
det vanligtvis regleras i speciallagar hur naturvården värnas
också när en plan fastställs eller ett tillstånd beviljas. Vi
anser
att lagutskottet borde ha
anfört att paragrafen helt bör stry
kas.
2 Övergångsbestämmelserna
Av övergångsbestämmelserna bör det klart och tydligt
framgå att de ändringar som föreslås i olika lagar inte gäller
redan initierade objekt. Det måste vara möjligt att formulera
övergångsbestämmelserna så att de uppfyller kraven i EU-regelver
ket.
3 Andra synpunkter
3.1 Hörande av markägare.
Lagutskottet har i sitt utlåtande inte fäst avseende vid
bestämmelserna om att markägaren skall höras, trots att det inte
finns några bestämmelser om detta i kapitlet landskapsvård i
naturvårdslagen. Lagen om förvaltningsförfarande garanterar inte
att markägaren blir hörd, eftersom den inte ovillkorligen för
pliktar myndigheterna att höra denna part. Därför anser vi
att lagutskottet borde ha
anfört att lagförslaget bör komplette
ras med en bestämmelse om hörande.
3.2 Lag om ändring av byggnadslagen.
Regleringen av strandbyggande hör inte till de frågor
som bör tas upp i samband med naturvårdslagen, eftersom det inte
fråga om naturvård utan om att reglera markanvändningen. Vi anser
att utskottet i sitt utlåtan
de borde ha anfört att de aktuella
paragraferna stryks i lagförslaget och
att strandbyggandet tas upp i samband
med en totalreform av byggnadslagen.
Helsingfors den 31 oktober 1996
Kari Myllyniemi /cent Jukka Tarkka /ungf
Sulo Aittoniemi /cent
____________
Jag omfattar den avvikande åsikten på de punkter som
gäller
- 1.1 En begränsning av dem som får söka ändring med
stöd av 61 § 3 mom.,
- 1.2 tidpunkten för registrering av en överklagande
sammanslutning,
- 2 Övergångsbestämmelserna och
- 3.1 Hörande av markägaren.
Helsingfors den 31 oktober 1996
Jouko Jääskeläinen /fkf
