Siirry eduskunnan kotisivulle svenska

ASIAKIRJA U 39/2000 vp


 
 Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle Ranskan tasavallan
aloitteesta yleissopimukseksi (rikosasioissa annettavan keskinäisen
oikeusavun parantaminen)   
 Perustuslain  96  §:n 2 momentin mukaisesti lähetetään Eduskunnalle
muistio  Ranskan tasavallan tekemästä ehdotuksesta yleissopimuksen
tekemiseksi rikosasioissa annettavan keskinäisen oikeusavun
parantamiseksi.
   
  Helsingissä 5 päivänä lokakuuta 2000






Oikeusministeri 
Johannes Koskinen








Lainsäädäntöjohtaja Jan Törnqvist

OIKEUSMINISTERIÖ                                  
MUISTIO






 EHDOTUS YLEISSOPIMUKSEN TEKEMISEKSI
RIKOSASIOISSA ANNETTAVAN KESKINÄISEN
OIKEUSAVUN PARANTAMISEKSI


   
  1.   Yleistä   Ranskan tasavalta on 20 päivänä kesäkuuta 2000
tehnyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan 2 kohdan
mukaisesti ehdotuksen, jonka tarkoituksena on, että neuvosto
hyväksyy yleissopimuksen rikosasioissa annettavan keskinäisen
oikeusavun parantamiseksi erityisesti järjestäytyneen rikollisuuden,
rikoksen tuottaman hyödyn pesun ja talousrikollisuuden torjunnan
alalla. Ehdotuksen  taustalla  on 15 ja 16 päivänä lokakuuta    1999  
Tampereella    pidetyn Eurooppa-neuvoston päätelmät, joissa
kiinnitetään huomiota talousrikollisuuden ja erityisesti rahanpesun
torjuntaan. Ehdotuksen tarkoituksena on täydentää Euroopan
neuvostossa 20 päivänä huhtikuuta 1959 tehtyä keskinäistä 
oikeusapua  rikosasioissa  koskevaa eurooppalaista yleissopimusta,
jäljempänä vuoden 1959 yleissopimusta, ja Euroopan unionin
ministerineuvoston 29 päivänä toukokuuta 2000 hyväksymää
Euroopan unionin yleissopimusta keskinäisestä oikeusavusta
rikosasioissa, jäljempänä vuoden 2000 yleissopimusta. Ranska on
esitellyt ehdotuksensa neuvoston oikeudellista yhteistyötä
rikosasioissa käsittelevän työryhmän kokouksessa 10 ja 11 päivänä
heinäkuuta 2000. Ehdotuksen käsittely jatkuu työryhmässä. Tämä
muistio perustuu asiakirjaan 9843/00 COPEN 47 COMIX 515. 
  2.   Pääasiallinen sisältö
 Yleissopimuksen 1 artikla koskee sen suhdetta muihin
yleissopimuksiin. Artiklassa luetellaan ne sopimukset, joiden
määräyksiä yleissopimus täydentää. Artiklassa toistetaan vuoden
2000 yleissopimuksen 1 artiklan teksti sekä todetaan lisäksi, että
sopimus täydentää myös vuoden 2000 yleissopimusta sekä 8 päivänä
marraskuuta 1990 tehtyä rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesua,
etsintää, takavarikkoa ja menetetyksi tuomitsemista koskevaa
yleissopimusta.  Yleissopimuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan
Euroopan unionin jäsenvaltiot eivät voi vedota toisiaan vastaan
vuoden 1959 yleissopimuksen 5 artiklaa koskeviin varaumiin ja 
lausumiin. Artiklan 2 kohdan mukaan Schengenin sopimuksen
soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 51 artiklan määräys
kumotaan. Vuoden 1959 yleissopimuksen 5 artikla sekä Schengenin
sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 51 artikla
koskevat ehtoja, joita etsinnän tai takavarikon suorittamisen
edellytyksiksi voidaan määrätä.  Yleissopimuksen 3 artiklan mukaan
jäsenvaltio ei voi vedota pankkitoimintaan tai muuhun liiketoimintaan
sovellettaviin luottamuksellisuussääntöihin kieltäytyäkseen
täyttämästä toisen jäsenvaltion keskinäistä oikeusapua koskevaa
pyyntöä. Yleissopimuksen 4 artikla koskee rikoksen tuottaman
hyödyn jäljitettävyyttä. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on
toteutettava tarvittavat toimenpiteet voidakseen toimittaa pyynnön
esittäneelle jäsenvaltiolle rikoksen tuottamaa hyötyä koskevat tiedot.
Artiklan 2 kohdan mukaan neuvosto voi komission ehdotuksesta tai
jäsenvaltion aloitteesta määräenemmistöllä toteuttaa täytäntöönpanoa
koskevia toimenpiteitä. Yleissopimuksen 5 artiklassa määrätään
oikeudesta saada pankkitietoja. Artiklan 1 kohta koskee
pankkitililuettelon toimittamista. Sen mukaan oikeusapupyynnön
vastaanottaneen jäsenvaltion on toimitettava luettelo kaikista
pankkitileistä, joita pyynnön esittäneessä jäsenvaltiossa etsityllä tai
siellä epäillyllä luonnollisella henkilöllä on tai oli taikka joista tämä
saa taloudellista hyötyä pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion
alueella. Artiklan 2 kohta koskee 1 kohdassa tarkoitettujen
pankkitilien pankkitapahtumatietojen toimittamista. Kohtaa
sovelletaan silloin, kun oikeusapupyyntö koskee järjestäytyneen
rikollisuuden tai rikoksen tuottaman hyödyn pesun vakavien
muotojen tutkintaa. Sen mukaan oikeusapupyynnön vastaanottanut
jäsenvaltio toimittaa yksityiskohtaiset tiedot pankkitapahtumista
pyynnön esittäneen jäsenvaltion määrittelemältä ajanjaksolta
pääomaliikkeiden havaitsemiseksi erityisesti pyynnön
vastaanottaneen jäsenvaltion ja sellaisten valtioiden tai alueiden
välillä, joiden lainsäädännössä todetaan olevan puutteita tai joiden
käytäntöjen katsotaan olevan esteenä rahanpesun torjunnan
kansainvälisen yhteistoiminta- ja koordinaatioelimen toiminnalle. 
Artiklan 3 kohdan mukaan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut tiedot
toimitetaan pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle, vaikka osoittautuisi,
että kyseessä ovat sijoitusrahastoina tai niiden lukuun toimivien
laitosten hallussa olevat tilit tai muut välineet, joilla hallinnoidaan
sellaisia varoja, joiden perustajan tai hyödynsaajan henkilöllisyys ei
ole tiedossa. Artiklan 4 kohdassa määrätään siitä, milloin tietoja on
toimitettava oikeushenkilöistä. Tili- ja pankkitapahtumatiedot
toimitetaan myös oikeushenkilöstä, jota vastaan on nostettu syyte tai
jossa luonnollinen henkilö on johtavassa  asemassa sillä perusteella,
että hänellä on toimivalta joko edustaa oikeushenkilöä tai tehdä
päätöksiä sen puolesta. Yleissopimuksen 6 artiklan mukaan pyynnön
vastaanottaneen jäsenvaltion on viipymättä   ilmoitettava  pyynnön 
esittäneen jäsenvaltion viranomaisille, jos oikeusapupyyntöä
täytettäessä osoittautuu tarpeelliseksi aloittaa tutkinta, jota ei ole
oikeusapupyynnössä nimenomaisesti mainittu, mutta joka saattaa olla
hyödyksi tosiseikkojen toteamisessa. Pyynnön esittäneen jäsenvaltion
viranomaiset voivat sen jälkeen esittää täydennetyn pyynnön, jonka ei
tarvitse sisältää niitä tietoja, jotka jo ovat pyynnön vastaanottaneen
valtion tiedossa. Artikla on tarkoitettu sovellettavaksi esimerkiksi
silloin, kun pankkitiliä koskevan tutkinnan yhteydessä todetaan
varoja siirretyn toiseen pyynnön vastaanottaneen valtion
tuomiovallan alaiseen pankkiin. Yleissopimuksen 7 artiklan 1 kohdan
mukaan keskinäisen oikeusavun antamisesta ei voida kieltäytyä
ainoastaan sillä perusteella, että pyyntö koskee vero-, valmistevero-,
tulli- tai valuuttarikoksia. Artiklan 2 kohdan mukaan Schengenin
sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 50 artiklan
määräykset kumotaan. Määräys johtuu siitä, että vuoden 1959
yleissopimuksen mukaan oikeusavun antaminen voidaan evätä, jos
pyyntö koskee vero-, valmistevero-, tulli- tai valuuttarikosta.
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 50
artikla puolestaan koskee oikeusavun antamista näissä tilanteissa. 
Yleissopimuksen 8 artikla koskee oikeusapupyynnöstä kieltäytymistä
olennaisen edun perusteella. Artiklan 1 kohdan mukaan pyynnön
vastaanottanut jäsenvaltio voi kieltäytyä järjestäytyneen rikollisuuden
tai rikoksen tuottaman hyödyn pesun vakavia muotoja koskevaan
syytteeseen tai tutkintaan liittyvästä oikeusapupyynnöstä ainoastaan
silloin, jos se katsoo, että pyynnön täyttäminen voi haitata sen
olennaista etua. Määräyksen tarkoituksena on korvata vuoden 1959
yleissopimuksen kieltäytymisperusteista "ristiriita oikeusjärjestelmän
yleisten perusteiden kanssa" ja "turvallisuuden vaarantaminen".
Artiklan 2-4 kohdat koskevat menettelyä tilanteessa, jossa jäsenvaltio
kieltäytyy antamasta oikeusapua olennaisen edun perusteella.
Jäsenvaltion on perusteltava kielteinen päätöksensä ja ilmoitettava
perustelut pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Jos pyynnön esittänyt
jäsenvaltio pitää kiinni pyynnöstään eikä asiassa päästä ratkaisuun,
pyynnön vastaanottanut jäsenvaltio toimittaa perustellun
kieltäytymispäätöksen tiedoksi neuvostolle. Neuvosto asettaa
asianomaisten jäsenvaltioiden pyynnöstä väliaikaisen komitean, jonka
tarkoituksena on helpottaa ongelman ratkaisemista sovinnollisesti.
Yleissopimuksen 9 artiklan mukaan kukin jäsenvaltio perustaa
monialaisia integroituja rikostutkintamenettelyt tuntevia kansallisen
tason työryhmiä käsittelemään järjestäytynyttä rikollisuutta ja
erityisesti rikoksen tuottaman hyödyn pesua.  Yleissopimuksen 10
artiklan mukaan yleissopimukseen ei voi tehdä varaumia.
Yleissopimuksen 11 artikla koskee voimaantuloa ja 12 artikla uusien
jäsenvaltioiden liittymistä. Molemmat artiklat vastaavat sisällöltään
vuoden 2000 yleissopimuksen määräyksiä. Islannin ja Norjan asemaa
koskevan 13 artiklan mukaan 2 ja 7 artiklan määräykset ovat
toimenpiteitä, joilla muutetaan Euroopan unionin neuvoston, Islannin
tasavallan ja Norjan kuningaskunnan välillä näiden kahden valtion
osallistumisesta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon,
soveltamiseen ja kehittämiseen tehdyn sopimuksen liitteessä 1
mainittuja määräyksiä tai jotka perustuvat niihin. Yleissopimuksen 14
artikla koskee yleissopimuksen tallettajaa. 
  3.   Vaikutus Suomen lainsäädäntöön
 Yleissopimuksen 2 artiklan mukaan jäsenvaltiot eivät voi vedota
toisiaan vastaan vuoden 1959 yleissopimuksen 5 artiklaa koskeviin
varaumiin ja lausumiin. Suomi on antanut vuoden 1959
yleissopimuksen 5 artiklaa koskevan selityksen, jonka mukaan
yleissopimuksen 5 artiklassa tarkoitetun etsinnän tai takavarikon
suorittamisen edellytyksenä on mainitun artiklan a ja c kohdassa
tarkoitetut ehdot. Suomi on siis määrännyt pyydetyn etsinnän ja
takavarikon suorittamisen edellytyksiksi, että pyynnössä tarkoitettu
teko on rangaistava sekä pyynnön esittäneen valtion lainsäädännön
että Suomen lainsäädännön mukaan ja että pyynnön täyttäminen on
Suomen lainsäädännön mukaista. Kansainvälisestä oikeusavusta
rikosasioissa annetun lain (4/1994) 15 §:n 1 momentin mukaan jos
oikeusapupyyntö tarkoittaa tai sen täyttäminen edellyttää
pakkokeinolaissa (450/1987) tarkoitettujen pakkokeinojen
käyttämistä, ei pakkokeinoja saa käyttää, jos tämä ei Suomen lain
mukaan olisi sallittua, jos pyynnön perusteena oleva teko olisi tehty
Suomessa vastaavissa olosuhteissa. Tämä kaksoisrangaistavuuden
vaatimus olisi yleissopimuksen 2 artiklan johdosta poistettava ainakin
siltä osin kuin kysymys on etsinnän ja takavarikon suorittamisen
edellytyksistä. Pakkokeinojen käyttöä koskevaa
kaksoisrangaistavuuden edellytyksen poistamista edellyttäisi myös 4
artikla Ranskan tekemässä ehdotuksessa neuvoston puitepäätökseksi
rahanpesusta, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn
tunnistamisesta, jäljittämisestä, jäädyttämisestä, takavarikosta ja
menetetyksi tuomitsemisesta (10232/00 DROIPEN 25). Poliisilain
(493/1995) 36 §:n 1 momentin mukaan  poliisilla on oikeus saada
päällystöön kuuluvan poliisimiehen pyynnöstä rikoksen estämiseksi
tai selvittämiseksi tarvittavia tietoja yhteisön jäsentä, tilintarkastajaa,
hallituksen jäsentä tai työntekijää velvoittavan yritys-, pankki- tai
vakuutussalaisuuden estämättä. Poliisilla on sama oikeus saada
poliisitutkinnassa tarvittavia tietoja, jos tärkeä julkinen tai yksityinen
etu sitä vaatii. Yleissopimus ei edellytä muutoksia lakiin. Poliisin
vieraan valtion viranomaisille antamaan virka-apuun sovelletaan
kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa annettua lakia sekä
Suomea velvoittavia kansainvälisiä sopimuksia. 
Luottolaitostoiminnasta annetun lain (1607/1993) 94 §:n 2 momentin
mukaan luottolaitoksella ja sen kanssa samaan konsolidointiryhmään
kuuluvalla yrityksellä on velvollisuus antaa muutoin
pankkisalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja syyttäjä- ja
esitutkintaviranomaiselle rikoksen selvittämiseksi.  Rahanpesun 
estämisestä  ja  selvittämisestä annettu laki (68/1998) sisältää
säännökset rahanpesun selvittelykeskuksen tiedonsaantioikeudesta.
Pankin on lain 10 §:n mukaan viivyttelemättä ilmoitettava
selvittelykeskukselle liiketoimesta, johon sisältyvien varojen tai muun
omaisuuden laillista alkuperää on syytä epäillä. Lisäksi pankin on
annettava pyynnöstä kaikki ne tiedot ja asiakirjat, joilla saattaa olla
merkitystä epäilyn selvittämiseksi. Selvittelykeskus saa käyttää ja
luovuttaa saamiaan  tietoja edelleen vain,  jos se on tarpeen
rahanpesun estämiseksi ja selvittämiseksi. Yleissopimus ei aiheuta
muutoksia lakiin.  Yleissopimuksen 3 artikla ei aiheuta muutoksia
luottolaitostoiminnasta annettuun lakiin. Yleissopimuksen 5 artiklan 2
kohdan mukainen järjestäytyneen rikollisuuden tutkinta ja 4 artiklan
tarkoittaman rikoshyödyn jäljitettävyyden täytäntöönpano saattavat
edellyttää lain täsmentämistä vastaamaan poliisilain 36 §:ää siten, että
tietojen antovelvollisuus koskee myös rikosten estämistä.
Yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan suomenkielisen tekstin mukaan
artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut tiedot toimitetaan pyynnön
esittäneelle jäsenvaltiolle, vaikka osoittautuisi, että kyseessä ovat
sijoitusrahastoina tai niiden lukuun toimivien laitosten hallussa olevat
tilit tai muut välineet, joilla hallinnoidaan sellaisia varoja, joiden
perustaja tai hyödynsaajan henkilöllisyys ei ole tiedossa.
Yleissopimuksen englanninkielisen tekstin perusteella kyse ei
kuitenkaan ole varsinaisista sijoitusrahastoista, vaan mm. Iso-
Britanniassa käytössä olevista "trust fund" ja muista vastaavista
varallisuuden hoitamisjärjestelyistä. Suomessa tällaisia järjestelyitä ei
ole. Sen sijaan Suomessa on sijoitusrahastoja, joista EY-oikeudessa
käytetään johdonmukaisesti muuta kuin "trust fund" nimitystä. Koska
yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohta ei tarkoita sijoitusrahastolaissa
(48/1999) tarkoitettuja sijoitusrahastoja eikä Suomessa ole kohdan
tarkoittamia "rahastoja", kohta ei aiheuta muutosta Suomen
lainsäädäntöön. Jos kohdan tarkoittamilla "rahastoilla" on varoja
suomalaisten pankkien tileillä, tulee luottolaitostoiminnasta annettu
laki sovellettavaksi. Yleissopimuksen 8 artiklassa ainoana perusteena
kieltäytyä oikeusavun antamisesta on, että oikeusapupyynnön
täyttäminen voi haitata pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion
olennaista etua. Ehdotuksen tekijävaltio Ranska   on   ilmoittanut,   
että   tällä   tavalla   on   tarkoitus  rajoittaa  vuoden  1959
yleissopimuksen kieltäytymisperusteita. Kansainvälisestä
oikeusavusta rikosasioissa annetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan
oikeusapua ei anneta, jos oikeusavun antaminen saattaisi loukata
Suomen täysivaltaisuutta tai vaarantaa Suomen turvallisuutta taikka
muita olennaisia etuja. Pykälän 2 momentin mukaan oikeusapua ei
myöskään anneta, jos se olisi ristiriidassa ihmisoikeuksia ja
perusvapauksia koskevien periaatteiden kanssa taikka jos oikeusavun
antaminen muutoin olisi Suomen oikeusjärjestyksen
perusperiaatteiden vastaista. Yleissopimuksen 8 artikla aiheuttaisi
soveltamisalansa osalta muutoksen tähän säännökseen. 
  4.   Valtioneuvoston kanta
 Valtioneuvosto  pitää  tärkeänä,  että  Tampereen Eurooppa-
neuvoston päätelmien mukaisesti   EU   tehostaa  rahanpesun  ja 
talousrikollisuuden vastaista toimintaansa. Valtioneuvosto suhtautuu
siten myönteisesti Ranskan aloitteeseen.  Yleissopimusehdotuksen
hyväksyminen edellyttäisi, että oikeusapupyynnön täyttämiseksi olisi 
voitava käyttää rikosprosessuaalisia pakkokeinoja siinäkin
tapauksessa, että tämä ei olisi Suomen lain mukaan sallittua, jos
pyynnön perusteena oleva teko olisi tehty Suomessa vastaavissa
olosuhteissa.  Kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta luopuminen
edellä mainitussa tapauksessa saattaa loukata Suomen
täysivaltaisuutta, koska suomalainen viranomainen olisi velvollinen 
käyttämään pakkokeinoja sellaisten Suomessa rankaisemattomien
tekojen perusteella, joita toisen EU:n jäsenvaltion lainsäätäjä on
kriminalisoinut.  Käytännössä on voitu havaita, että
kaksoisrangaistavuuden vaatimus ei ole estänyt suomalaisia
viranomaisia antamasta sellaista oikeusapua, mikä edellyttää
pakkokeinojen käyttöä. Tältä osin kaksoisrangaistavuuden
vaatimuksen kumoaminen siten tuskin olisi nykykäytäntöä
mainittavammin muuttava toimenpide. Kaksoisrangaistuuden
vaatimuksesta luopuminen sitä vastoin voisi helpottaa oikeusavun
pyytämistä, koska apua pyydettäessä ei tarvitse selvittää, onko
pyynnön perusteena oleva teko rangaistava myös pyynnön
vastaanottavassa valtiossa.  Tampereen Eurooppa-neuvoston
päätelmien 33 kohdan mukaan oikeudellisten päätösten
vastavuoroinen tunnustaminen  pitäisi olla oikeudellisen yhteistyön
peruskivi myös rikosasioissa. Vastavuoroisen tunnustamisen
periaatteen tehokas tunnustaminen puolestaan edellyttää, että EU:n
jäsenvaltiot luottavat toistensa oikeusjärjestelmiin ja luopuvat
kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta keskinäisen oikeusavun
antamisen edellytyksenä. Suomi onkin puheenjohtajakaudellaan
tehnyt aloitteen, että kiireellisesti ryhdytään valmistelemaan
instrumenttia, joka koskee rikoksen esitutkinnan aikana tehtyjen,
varojen jäädyttämistä koskevien päätösten vastavuoroista
tunnustamista (13923/99 CATS 34, DROIPEN 22, CRIMORG 190).
Edellä mainituilla perusteilla valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti 
kaksoisrangaistuuden vaatimuksesta luopumiseen Ranskan aloitteen
edellyttämällä tavalla. Tampereen Eurooppa-neuvoston jälkeen
Euroopan unionin rikosoikeudellisessa yhteistyössä on odotettavissa
useita aloitteita, jotka toteutuessaan merkitsisivät
kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta luopumista Euroopan unionin
jäsenvaltioiden välillä. Siksi valtioneuvosto pitäisi tärkeänä, että
kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta luopumisen suhde uuteen
Suomen perustuslakiin selvitetään. Artiklan 3  mukaan  jäsenvaltio ei
voi vedota pankkitoimintaan tai muuhun liiketoimintaan 
sovellettaviin  luottamuksellisuussääntöihin kieltäytyäkseen 
täyttämästä toisen jäsenvaltion keskinäistä oikeusapua koskevaa
pyyntöä. Valtioneuvosto pitäisi hyvänä sitä, että yleissopimuksesta
tulisi selkeästi ilmi, mitä muulla liiketoiminnalla tarkoitetaan.
Oikeudenkäyntiavustajien toiminnan  tulisi joka  tapauksessa  jäädä 
"muun  liiketoiminnan" määritelmän ulkopuolelle, jottei
oikeudenkäyntiavustajan  ja  hänen asiakkaansa  välistä 
luottamussuhdetta vaaranneta. Valtioneuvosto suhtautuu periaatteessa
myönteisesti myös kieltäytymisperusteiden rajoittamiseen.