Siirry eduskunnan kotisivulle svenska

ASIAKIRJA U 44/1999 vp


   ALATUNNISTE

            YLÄTUNNISTE

                                Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle
ehdotuksesta
                             Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi
(rahanpesu)



            PALSTAMÄÄRÄ
            2
             Valtiopäiväjärjestyksen 54 b §:n mukaises
            ti lähetetään Eduskunnalle Euroopan yh
            teisöjen komission 14 päivänä heinäkuuta
            1999 esittämä ehdotus Euroopan parlamentin
            ja  neuvoston  direktiiviksi  rahoitusjärjestel-
 män rahanpesutarkoituksiin käyttämisen
 estämisestä annetun neuvoston direktiivin
 91/308/ETY muuttamisesta sekä ehdotukses
 ta laadittu muistio.
 PALSTAMÄÄRÄ
               Helsingissä 18 päivänä marraskuuta 1999





                       Valtiovarainministeri Sauli Niinistö





                                        Lainsäädäntöneuvos Seppo Tanninen




            VALTIOVARAINMINISTERIÖ              MUISTIO 15.11.1999
                                                EU/120899/0839




            EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI
            RAHOITUSJÄRJESTELMÄN RAHANPESUTARKOITUKSIIN KÄYTTÄMISEN
            ESTÄMISESTÄ ANNETUN NEUVOSTON DIREKTIIVIN 91/308/ETY
            MUUTTAMISESTA


            PALSTAMÄÄRÄ
            2
            1. Ehdotus ja sen tavoite

             Euroopan komissio antoi 14 päivänä hei
            näkuuta 1999 ehdotuksen Euroopan parla
            mentin ja neuvoston direktiiviksi rahoitusjär
            jestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen
            estämisestä 10 päivänä kesäkuuta 1991 an
            netun neuvoston direktiivin 91/308/ETY
            (rahanpesudirektiivi) muuttamisesta.
             Vuoden 1991 rahanpesudirektiivin antami
            sen jälkeen sekä rahanpesun uhka että sen
            vastustaminen ovat kehittyneet. Euroopan
            parlamentti on komission direktiivin täytän
            töönpanoa koskeviin kertomuksiin vuosina
            1996 ja 1999 antamissaan julkilausumissaan
            kehottanut EU:n rahanpesun vastaisia toimia
            kehitettäviksi sekä saattamaan rahanpesudi
            rektiivi ajan tasalle ja laajentamaan sen so
            veltamisalaa.
             Neuvosto hyväksyi 3.12.1998 yhteisen
            toiminnan rahanpesun, rikoksentekovälinei
            den ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnista
            mista, jäljittämistä, jäädyttämistä, takavarik
            koa ja menetetyksi tuomitsemisesta. Sen
            mukaan jäsenvaltiot sitoutuvat rahanpesun
            kriminalisointia varten tekemään kaikista
            yhteisessä toiminnassa määritellyistä törkeis
            tä rikoksista rahanpesurikoksen alkurikoksia.
            Neuvosto hyväksyi lisäksi 21.12.1998 yhtei
            sen toiminnan, jonka mukaan rikollisjärjes
            töön kuuluminen on rikos EU:n jäsenvalti
            oissa.
             Lokakuussa 1999 Tampereella kokoontu
            nut Eurooppa-neuvosto kehotti neuvostoa ja
            Euroopan parlamenttia hyväksymään mah
            dollisimman pikaisesti komission ehdotuksen
            rahanpesudirektiivin muuttamisesta.
             Ehdotuksella pyritään saattamaan ajan
            tasalle rahanpesudirektiivi sekä laajentaa sen
            soveltamisalaa, ottaen huomioon Euroopan
            parlamentin julkilausumat, Eurooppa-neu
            voston päätös sekä neuvoston hyväksymät
            yhteiset toiminnat.
  2. Ehdotuksen sisältö

  Ehdotuksen 1 artikla koskee vuode 1991
 rahanpesudirektiivin muutoksia. Artiklan 1
 kohta muuttaisi rahanpesudirektiivin määri
 telmiä koskevan 1 artiklan. Luotto- ja rahoi
 tuslaitosten määritelmää täsmennettäisiin.
 Voimassa olevan määritelmän mukaan direk
 tiivissä tarkoitetaan luottolaitoksella ns.
 ensimmäisessä pankkidirektiivissä
 (77/780/ETY) määriteltyä luotolaitosta. Ra
 hoituslaitoksella tarkoitetaan puolestaan
 muita luottolaitostoimintaan kuuluvia toi
 mintoja harjoittavia yrityksiä sekä vahinko
 vakuutusdirektiivissä 79/267/ETY tarkoitet
 tuja vakuutusyrityksiä. Ehdotuksessa rahoi
 tuslaitoksen määritelmään lisättäisiin selvyy
 den vuoksi nimenomainen maininta valuu
 tanvaihtotoimistoista ja rahansiirtotoimistois
 ta sekä sijoituspalveluyrityksistä.
  Luotto- ja rahoituslaitoksen määritelmään
 sisällytettäisiin myös nimenomainen mainin
 ta EU:n alueella toimivien luotto- ja rahoi
 tuslaitosten sivukonttoreista ja edustustoista,
 jotta olisi selvää, että näiden on ilmoitettava
 tapaukset sijaintivaltionsa viranomaisille ja
 että sijaintivaltion viranomaiset ovat vastuus
 sa siitä, että rahanpesun torjunnassa käytettä
 vät keinot ovat riittävät.
  Rahanpesun alkurikoksen määritelmään
 muutettaisiin siten, että se kattaisi huumeri
 kosten lisäksi järjestäytyneen rikollisuuden
 ja yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoitta
 vat lainvastaiset teot sekä kaikki muutkin
 rikokset, jotka kukin jäsenvaltio säätää ra
 hanpesun alkurikoksiksi.
  Direktiiviin lisättäisiin uusi 2 a artikla,
 jossa lueteltaisiin ne yritykset, ammatit ja
 toiminnot, joihin direktiiviä sovellettaisiin.
 Uusina ammatteina ja toimintoina direktiivin
 soveltamisalaan tulisivat ulkopuoliset kirjan
 pitäjät ja tilintarkastajat, kiinteistönvälittäjät,
 jalokivien ja jalometallien tapaisten arvok
 PALSTAMÄÄRÄ
 2
            kaiden tuotteiden välittäjät, rahan kuljettajat
            sekä pelikasinoiden johtajat, omistajat ja
            toiminnasta vastaavat. Lisäksi direktiivin
            soveltamisalaan tulisivat itsenäiset laki
            miesammattien harjoittajat. Lakimiesammat
            tien harjoittajat olisivat direktiivin piirissä
            vain siltä osin kuin kyse on asiakkaiden
            avustamisesta tai edustamisesta kiinteistöjen
            tai liiketoimintayksikköjen ostamisessa tai
            myynnissä, asiakkaan rahavarojen, arvopape
            rien tai muiden varojen käsittelyssä, pankki-,
            säästö- tai arvo-osuustilien avaamisessa tai
            hoitamisessa, yritysten, säätiöiden ja vastaa
            vien yhteisöjen perustamisessa, johtamisessa
            tai toiminnasta vastaamisessa sekä muiden
            rahoitustapahtumien suorittamisessa.
             Lakimiesammattien harjoittajat eivät kui
            tenkaan olisi velvollisia tekemään rahan
            pesudirektiivin 6 artiklan mukaista ilmoitusta
            epäilyttävästä liiketoimesta, jos kyse  on
            tiedoista, jotka he saavat asiakkaaltaan voi
            dakseen toimia tämän edustajana oikeuskä
            sittelyssä (6 art. uusi 3 kohta). Ilmoitusvel
            vollisuutta koskevaa poikkeusta ei kuiten
            kaan sovellettaisi, jos lakimiesammatin har
            joittajalla on perusteltua syytä epäillä, että
            neuvoja pyydetään tarkoituksena helpottaa
            rahanpesua.
             Asiakkaan tunnistamisvelvollisuutta koske
            vaa 3 artiklaa muutettaisiin. Artiklan 2 koh
            taan lisättäisiin uusi toinen alakohta, joka
            koskee asiakkaan tunnistamista, kun tämä ei
            ole fyysisesti läsnä. Tällaisesta asiakkaan
            etätunnistamisesta säädettäisiin direktiivin
            uudessa liitteessä. Liite etätunnistamisesta
            koskisi vain direktiivissä tarkoitettuja luotto-
            ja rahoituslaitoksia. Liitteessä säädettäisiin
            periaatteista, joita on noudatettava, kun asia
            kas ei ole fyysisesti läsnä.
             Direktiivin 3 artiklaan lisättäisiin myös
            uusi 2 a kohta asiakkaan tunnistamisesta
            kasinoissa. Kohdan mukaan asiakas olisi
            tunnistettava, jos tämä ostaa tai vaihtaa peli
            merkkejä vähintään 1 000 euron arvosta.
             Rahanpesudirektiivin 6 artiklassa säädettäi
            siin edelleen velvollisuudesta ilmoittaa epäi
            lyttävistä liiketoimista rahanpesun torjunnas
            ta vastaavalle viranomaiselle. Artiklan 3
            kohdan mukaan jäsenvaltiot voisivat säätää,
            että itsenäiset lakimiesammattien harjoittajat
            tekisivät ilmoituksen asianajajaliitolle tai
            muulle vastaavalle ammattikunnan itsesään
            telyelimelle. Tällöin jäsenvaltio määrittelisi
            myös ko. elimen ja rahanpesun torjunnasta
            vastuussa olevan viranomaisen välisen yh
            teistyön muodot.
  Direktiivin 12 artiklaan lisättäisi säännös
 kansallisten rahanpesun torjunnasta vastuus
 sa olevien viranomaisten ja komission väli
 sestä yhteistyöstä tapauksissa, joissa petokset
 ja korruptio vahingoittavat Euroopan yh
 teisöjen taloudellisia etuja (uusi 2 kohta).
 Yhteistyöhön sovellettaisiin rahanpesudirek
 tiivin salassapitosäännöksiä. Artiklan 3 koh
 dan mukaan itsenäisten lakimiesammattien
 osalta asianajajaliitot ja muut ammattiryh
 män itsesääntelyelimet voitaisiin vapauttaa
 yhteistyövelvoitteesta.
  Useisiin direktiivin artikloihin (4,5 ja
 7-11) tehtäisiin uusien ammattien ja toi
 mintojen  direktiiviin sisällyttämisestä johtu
 via teknisluonteisia tarkistuksia.
  Ehdotuksen 2 artiklan mukaan komission
 tulisi kolmen vuoden kuluessa direktiivin
 voimaantulosta tehdä rahanpesudirektiivin 17
 artiklan mukaisen kertomuksen yhteydessä
 tutkimus itsenäisiin lakimiesammattien har
 joittajiin sovellettavasta erityismenettelystä
 sekä asiakkaan etätunnistamisesta ja sen
 vaikutuksista sähköiseen kaupankäyntiin.
  Direktiivimuutos olisi ehdotuksen 3 artik
 lan mukaan pantava kansallisesti täytäntöön
 viimeistään 31.12.2001.
  3. Vaikutukset Suomessa

  Rahanpesu on Suomessa kriminalisoitu
 rikosalain 32 luvun 1 §:n 2 momentissa
 kätkemisrikoksena. Alkurikoksena rahan
 pesua koskevassa kätkemisrikoksessa voi
 olla mikä tahansa rikos, joten direktiiviehdo
 tuksen alkurikoksen määritelmän muutos ei
 aiheuta muutostarvetta Suomessa.
  Rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä
 annetussa laissa (69/1998) säädetään asiak
 kaan tunnistamisvelvollisuudesta ja epäilyttä
 viä liiketoimia koskevasta ilmoitusvelvolli
 suudesta. Lain soveltamisalaan kuuluvat luotto-
  ja rahoituslaitokset, ulkomaisten luotto- ja
 rahoituslaitosten Suomessa olevat sivukont
 torit ja edustustot, sijoituspalveluyritykset ja
 muut ammattimaisesti sijoituspalveluita tar
 joavat, ulkomaisten sijoituspalveluyritysten
 Suomessa olevat sivuliikkeet ja edustustot,
 rahastoyhtiöt ja säilytysyhteisöt, vakuutusyh
 tiöt, ulkomaisten vakuutusyhtiöiden edustus
 tot, vakuutuksenvälittäjät, säästökassat, pant
 tilainauslaitokset, vedonlyönti-, totopeli- ja
 kasinotoiminnan harjoittajat sekä kiinteistön
 välittäjät. Ehdotus edellyttää rahanpesun
 estämisestä ja selvittämisestä annetun lain
 soveltamisalan laajentamista.
 PALSTAMÄÄRÄ
 2
             Rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä
            annettu laki ei sisällä säännöksiä asiakkaan
            etätunnistamisesta. Myöskään lain nojalla
            annettu sisäasiainministeriön päätös ei sisällä
            säännöksiä etätunnistamisesta. Rahoitustar
            kastus on antanut 19.10.1998 kannanoton
            asiakkaan etätunnistamisesta (K/15/98).
            Kannanotto ei kuitenkaan ole rahoitustarkas
            tuksen valvottavia sitova. Rahanpesun estä
            misestä ja selvittämisestä annettuun lakiin tai
            sisäasiainministeriön päätökseen olisi sisälly
            tettävä säännökset asiakkaan etätunnistami
            sesta.
             Rahanpesudirektiivin tarkoittamana kansal
            lisena rahanpesun torjunnasta vastaavana
            viranomaisena toimii keskusrikospoliisissa
            oleva rahanpesun selvittelykeskus. Rahan
            pesun estämisestä ja selvittämisestä annetun
            lain 12 §:n mukaan rahanpesun selvittelykes
            kus saa luovuttaa sille ilmoitettuja epäilyttä
            viä liiketoimia koskevia tietoja vain rahan
            pesun vastustamiseen. Ehdotuksen mukainen
            rahanpesun selvittelykeskuksen ja komission
            välinen yhteistyö olisi rahanpesun estämistä
            ja selvittämistä, johon sovellettaisiin direktii
            vin salassapitosäännöksiä. Ehdotus ei aiheut
            taisi tarvetta muuttaa Suomen lainsäädäntöä.
             Valtiovarainministeriö järjesti ehdotuksesta
            15.10.1999 kuulemistilaisuuden, johon oli
            kutsuttu 12 järjestöä ja yritystä. Tilaisuuteen
            osallistui 6 järjestöä. Lisäksi kaksi järjestöä
            toimitti kirjallisen kannanoton.
             Kaikki tahot suhtautuivat sinänsä myöntei
            sesti rahanpesun vastustamiseen. Valtaosa
            hyväksyi myös edustamansa elinkeinon si
            sällyttämisen direktiivin soveltamisalaan tai
            olemassa oleviin velvollisuuksiin ehdotetut
            muutokset. Osa vastusti kuitenkin edusta
            mansa elinkeinon sisällyttämistä rahan
            pesudirektiivin soveltamisalan piiriin. Sel
            vimmin oman ammattikuntansa sisällyttämis
            tä direktiivin soveltamisalaan vastusti Suo
            men Asianajajaliitto. Liitto katsoi, että ehdo
            tus merkitsisi länsimaisissa oikeusvaltioissa
            säädetyn asianajajan ja hänen asiakkaansa
            välisen luottamussuhteen murtamista. Myös
            osa tilintarkastajia edustavista tahoista vas
            tusti tilintarkastajien sisällyttämistä direktii
            viin. He katsoivat, että ilmoitusvelvollisuus
            epäilyttävistä liiketoimista ei kuulu tilintar
            kastajan toimenkuvaan, heikentäisi tilintar
            kastajien mahdollisuuksia suorittaa tehtä
            väänsä ja on vastoin voimassa olevaa salas
            sapitovelvollisuutta. Heidän mielestään il
            moitusvelvollisuuden sijasta mahdolliset
            huomiot epäilyttävistä liiketoimista voitaisiin
 kirjata tilintarkastuskertomukseen.
  4. Valtioneuvoston kanta

  Valtioneuvosto suhtautuu ehdotukseen
 myönteisesti. Rahanpesu on osa talousrikol
 lisuutta ja harmaata taloutta. Valtioneuvosto
 pitää tärkeänä talousrikollisuuden ja harmaan
 talouden sekä niiden aiheuttamien vahinko
 jen vähentämistä. Talousrikollisuus ja har
 maa talous ovat myös usein kansainvälistä
 toimintaa. Näin ollen on perusteltua, että
 rahanpesua torjutaan kansainvälisellä yhteis
 työllä. Euroopan yhteisöjen direktiivi on osa
 tätä yhteistyötä.
  Voimassa olevan direktiivin rahanpesun
 alkurikoksen määritelmä on varsin suppea.
 Se koskee vain huumerikoksia. Näin suppea
 alkurikoksen määritelmä ei ole tehokas ra
 hanpesun torjunnassa. Suomessa onkin ra
 hanpesun kriminalisoinnissa omaksuttu sel
 västi laajempi lähestymistapa. Valtioneuvos
 to pitää välttämättömänä, että voimassa
 olevan direktiivin rikollisen toiminnan mää
 ritelmää laajennetaan.
  Rahoitusalan valvonnan tiukentaminen on
 pakottanut rahanpesua harjoittavat tahot
 etsimään vaihtoehtoisia keinoja rikollisesta
 toiminnasta saatujen varojen alkuperän sa
 laamiseksi. Suomessa rahanpesun estämises
 tä ja selvittämisestä annetun lain sovelta
 misalaan onkin jo sisällytetty eräitä rahoi
 tusalan ulkopuolisia, rahanpesulle alttiita
 toimintoja. Valtioneuvosto pitää tärkeänä
 rahanpesudirektiivin soveltamisalan laajenta
 mista rahanpesun kannalta alttiisiin ammat
 teihin ja toimintoihin.
  Valtioneuvoston mielestä kirjanpitäjien ja
 tilintarkastajien sekä itsenäisten lakimiesam
 mattien harjoittajien sisällyttäminen direktii
 vin soveltamisalaan on perusteltua. Nämä
 ovat asemassa, jossa he tavanomaisia tehtä
 viään suorittaessaan voivat havaita epäilyttä
 viä liiketoimia, joissa voi olla kyse rahan
 pesusta. Belgiassa, Yhdistyneissä kuningas
 kunnissa ja Ruotsissa tilintarkastajilla on jo
 ilmoitusvelvollisuus rahanpesuepäilyistä.
 Suomessa luottolaitosten ja sijoituspalvelu
 yritysten tilintarkastajilla on jo velvollisuus
 ilmoittaa rahoitustarkastukselle yritysten
 toiminnassa havaitsemistaan lainvastaisista
 seikoista. Yhdistyneissä kuningaskunnissa
 myös lakimiesammattien harjoittajilla on jo
 ilmoitusvelvollisuus. Pohjoismaista Islanti on
 säätänyt lakimiehille ilmoitusvelvollisuuden
 rahoituspalveluiden osalta. Irlannissa hallitus
 PALSTAMÄÄRÄ
 2
            on antanut esityksen mm. tilintarkastajien ja
            asianajajien sisällyttämisestä ilmoitusvelvol
            listen joukkoon.
             Direktiivi ei valtioneuvoston käsityksen
            mukaan aseta tilintarkastajille muita uusia
            velvollisuuksia kuin velvollisuuden ilmoittaa
            havaitsemistaan epäilyttävistä liiketoimista
            rahanpesun torjunnasta vastaavalle viran
            omaiselle. Tämä ei kuitenkaan käy yksiselit
            teisesti ilmi ehdotuksesta. Valtioneuvosto
            pyrkiikin neuvoston työryhmässä saamaan
            direktiiviä tältä osin selkeytettyä. Valtioneu
            voston mielestä ei voida pitää perusteltuna,
            että tilintarkastaja tekisi havaitsemistaan
            epäilyttävistä liiketoimista merkinnän tilin
            tarkastuskertomukseen, koska tämä johtaisi
            siihen, että mahdolliset rahanpesurikokseen
            syyllistyneet henkilöt saisivat tietoonsa hei
            hin kohdistuvat epäilyt sekä voisivat näin
            estää ja vaikeuttaa rikoksen selvittämistä ja
            rikoksesta saadun taloudellisen hyödyn ta
            kaisinsaantia.
             Valtioneuvosto katsoo, että vähäisinkin
            epäilys lakimiesammattien käyttämisestä
            rahanpesutarkoituksiin on erittäin vahingol
            lista niin koko oikeusjärjestyksen kuin kysei
            sen ammattikunnan uskottavuuden ja toimin
            nan kannalta. Ei voida myöskään pitää pe
            rusteltuna, että lakimiesammattien harjoitta
            jat heidän tarjotessaan rahoituspalveluita ja
            niihin läheisesti liittyviä palveluita olisivat
            eri asemassa kuin muut vastaavia palveluita
            tarjoavat elinkeinonharjoittajat. Tämän joh
            dosta on perusteltua sisällyttää myös laki
            miesammattien harjoittajat direktiivin sovel
            tamisalaan. Muutoin joudutaan harkitsemaan
            rajoituksia ammattikunnan oikeuteen tarjota
            rahoituspalveluita.
             Oikeudenkäyntiavustajan ja tämän asiak
            kaan välinen luottamuksellinen suhde on
            kuitenkin yksi oikeusvaltion peruspilareita.
            Tämän erityissuhteen suojeleminen on vält
            tämätöntä myös rahanpesuepäilysten yh
            teydessä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että
 direktiivissä varmistetaan oikeudenkäyn
 tiavustajan ja tämän asiakkaan välisen luot
 tamuksellisen suhteen säilyminen. Valtioneu
 vosto pyrkii vaikuttamaan siihen, että ilmoi
 tusvelvollisuuden alaa supistetaan tältä osin.
  Ehdotuksessa on rajoituttu ehdottamaan
 vain itsenäisten lakimiesammattien sisällyttä
 mistä rahanpesudirektiivin soveltamisalaan
 heidän harjoittaessaan erikseen määriteltyjä
 rahoitus- ja yrityspalveluita. Palveluita ja
 toimintoja, jotka ehdotuksen mukaan laki
 miesammattien harjoittajien tarjoamina olisi
 vat direktiivin soveltamisalaan kuuluvia,
 tarjoavat useat muutkin ammatinharjoittajat,
 erityisesti erilaiset konsultit. Nämä ammatin
 harjoittajat eivät kuitenkaan kuuluisi direktii
 vin soveltamisalaan. Ehdotusta ei tältä osin
 voida pitää täysin onnistuneena. Valtioneu
 vosto pyrkiikin siihen, että neuvoston työ
 ryhmässä direktiivin soveltamisalaa saatai
 siin laajennettua siten, että ratkaisevaa ei
 olisi ammattinimike tai koulutus vaan tarjot
 tu palvelu.
  Ehdotuksessa ehdotetaan direktiiviin sisäl
 lytettäväksi säännökset direktiivin tarkoitta
 mien luotto- ja rahoituslaitosten asiakkaiden
 etätunnistamista koskeviksi periaatteiksi.
 Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti etä
 tunnistamista koskevien periaatteiden sisäl
 lyttämiseen direktiiviin.
  Tehokas rahanpesun vastustaminen edellyt
 tää kansainvälistä tietojenvaihtoa ja yhteis
 työtä. Euroopan yhteisöjen taloudellisia etuja
 vaarantava rikollisuus aiheuttaa välillisesti
 vahinkoa myös EU:n jäsenvaltiolle. Yh
 teisöön kohdistuvat petokset ja korruptio
 vahingoittavat myös jäsenvaltioita ja niiden
 kansalaisia. EY:n taloudellisia etuja vahin
 goittavat petokset ja korruptio kytkeytyy
 usein rahanpesuun. Valtioneuvosto suhtautuu
 myönteisesti ehdotukseen jäsenvaltioiden
 toimivaltaisten viranomaisten ja komission
 välistä yhteistyötä koskevan säännöksen
 sisällyttämiseen direktiiviin.
 PALSTAMÄÄRÄ