ALATUNNISTE
YLÄTUNNISTE
Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle
ehdotuksesta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi
(rahanpesu)
PALSTAMÄÄRÄ
2
Valtiopäiväjärjestyksen 54 b §:n mukaises
ti lähetetään Eduskunnalle Euroopan yh
teisöjen komission 14 päivänä heinäkuuta
1999 esittämä ehdotus Euroopan parlamentin
ja neuvoston direktiiviksi rahoitusjärjestel-
män rahanpesutarkoituksiin käyttämisen
estämisestä annetun neuvoston direktiivin
91/308/ETY muuttamisesta sekä ehdotukses
ta laadittu muistio.
PALSTAMÄÄRÄ
Helsingissä 18 päivänä marraskuuta 1999
Valtiovarainministeri Sauli Niinistö
Lainsäädäntöneuvos Seppo Tanninen
VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO 15.11.1999
EU/120899/0839
EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI
RAHOITUSJÄRJESTELMÄN RAHANPESUTARKOITUKSIIN KÄYTTÄMISEN
ESTÄMISESTÄ ANNETUN NEUVOSTON DIREKTIIVIN 91/308/ETY
MUUTTAMISESTA
PALSTAMÄÄRÄ
2
1. Ehdotus ja sen tavoite
Euroopan komissio antoi 14 päivänä hei
näkuuta 1999 ehdotuksen Euroopan parla
mentin ja neuvoston direktiiviksi rahoitusjär
jestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen
estämisestä 10 päivänä kesäkuuta 1991 an
netun neuvoston direktiivin 91/308/ETY
(rahanpesudirektiivi) muuttamisesta.
Vuoden 1991 rahanpesudirektiivin antami
sen jälkeen sekä rahanpesun uhka että sen
vastustaminen ovat kehittyneet. Euroopan
parlamentti on komission direktiivin täytän
töönpanoa koskeviin kertomuksiin vuosina
1996 ja 1999 antamissaan julkilausumissaan
kehottanut EU:n rahanpesun vastaisia toimia
kehitettäviksi sekä saattamaan rahanpesudi
rektiivi ajan tasalle ja laajentamaan sen so
veltamisalaa.
Neuvosto hyväksyi 3.12.1998 yhteisen
toiminnan rahanpesun, rikoksentekovälinei
den ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnista
mista, jäljittämistä, jäädyttämistä, takavarik
koa ja menetetyksi tuomitsemisesta. Sen
mukaan jäsenvaltiot sitoutuvat rahanpesun
kriminalisointia varten tekemään kaikista
yhteisessä toiminnassa määritellyistä törkeis
tä rikoksista rahanpesurikoksen alkurikoksia.
Neuvosto hyväksyi lisäksi 21.12.1998 yhtei
sen toiminnan, jonka mukaan rikollisjärjes
töön kuuluminen on rikos EU:n jäsenvalti
oissa.
Lokakuussa 1999 Tampereella kokoontu
nut Eurooppa-neuvosto kehotti neuvostoa ja
Euroopan parlamenttia hyväksymään mah
dollisimman pikaisesti komission ehdotuksen
rahanpesudirektiivin muuttamisesta.
Ehdotuksella pyritään saattamaan ajan
tasalle rahanpesudirektiivi sekä laajentaa sen
soveltamisalaa, ottaen huomioon Euroopan
parlamentin julkilausumat, Eurooppa-neu
voston päätös sekä neuvoston hyväksymät
yhteiset toiminnat.
2. Ehdotuksen sisältö
Ehdotuksen 1 artikla koskee vuode 1991
rahanpesudirektiivin muutoksia. Artiklan 1
kohta muuttaisi rahanpesudirektiivin määri
telmiä koskevan 1 artiklan. Luotto- ja rahoi
tuslaitosten määritelmää täsmennettäisiin.
Voimassa olevan määritelmän mukaan direk
tiivissä tarkoitetaan luottolaitoksella ns.
ensimmäisessä pankkidirektiivissä
(77/780/ETY) määriteltyä luotolaitosta. Ra
hoituslaitoksella tarkoitetaan puolestaan
muita luottolaitostoimintaan kuuluvia toi
mintoja harjoittavia yrityksiä sekä vahinko
vakuutusdirektiivissä 79/267/ETY tarkoitet
tuja vakuutusyrityksiä. Ehdotuksessa rahoi
tuslaitoksen määritelmään lisättäisiin selvyy
den vuoksi nimenomainen maininta valuu
tanvaihtotoimistoista ja rahansiirtotoimistois
ta sekä sijoituspalveluyrityksistä.
Luotto- ja rahoituslaitoksen määritelmään
sisällytettäisiin myös nimenomainen mainin
ta EU:n alueella toimivien luotto- ja rahoi
tuslaitosten sivukonttoreista ja edustustoista,
jotta olisi selvää, että näiden on ilmoitettava
tapaukset sijaintivaltionsa viranomaisille ja
että sijaintivaltion viranomaiset ovat vastuus
sa siitä, että rahanpesun torjunnassa käytettä
vät keinot ovat riittävät.
Rahanpesun alkurikoksen määritelmään
muutettaisiin siten, että se kattaisi huumeri
kosten lisäksi järjestäytyneen rikollisuuden
ja yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoitta
vat lainvastaiset teot sekä kaikki muutkin
rikokset, jotka kukin jäsenvaltio säätää ra
hanpesun alkurikoksiksi.
Direktiiviin lisättäisiin uusi 2 a artikla,
jossa lueteltaisiin ne yritykset, ammatit ja
toiminnot, joihin direktiiviä sovellettaisiin.
Uusina ammatteina ja toimintoina direktiivin
soveltamisalaan tulisivat ulkopuoliset kirjan
pitäjät ja tilintarkastajat, kiinteistönvälittäjät,
jalokivien ja jalometallien tapaisten arvok
PALSTAMÄÄRÄ
2
kaiden tuotteiden välittäjät, rahan kuljettajat
sekä pelikasinoiden johtajat, omistajat ja
toiminnasta vastaavat. Lisäksi direktiivin
soveltamisalaan tulisivat itsenäiset laki
miesammattien harjoittajat. Lakimiesammat
tien harjoittajat olisivat direktiivin piirissä
vain siltä osin kuin kyse on asiakkaiden
avustamisesta tai edustamisesta kiinteistöjen
tai liiketoimintayksikköjen ostamisessa tai
myynnissä, asiakkaan rahavarojen, arvopape
rien tai muiden varojen käsittelyssä, pankki-,
säästö- tai arvo-osuustilien avaamisessa tai
hoitamisessa, yritysten, säätiöiden ja vastaa
vien yhteisöjen perustamisessa, johtamisessa
tai toiminnasta vastaamisessa sekä muiden
rahoitustapahtumien suorittamisessa.
Lakimiesammattien harjoittajat eivät kui
tenkaan olisi velvollisia tekemään rahan
pesudirektiivin 6 artiklan mukaista ilmoitusta
epäilyttävästä liiketoimesta, jos kyse on
tiedoista, jotka he saavat asiakkaaltaan voi
dakseen toimia tämän edustajana oikeuskä
sittelyssä (6 art. uusi 3 kohta). Ilmoitusvel
vollisuutta koskevaa poikkeusta ei kuiten
kaan sovellettaisi, jos lakimiesammatin har
joittajalla on perusteltua syytä epäillä, että
neuvoja pyydetään tarkoituksena helpottaa
rahanpesua.
Asiakkaan tunnistamisvelvollisuutta koske
vaa 3 artiklaa muutettaisiin. Artiklan 2 koh
taan lisättäisiin uusi toinen alakohta, joka
koskee asiakkaan tunnistamista, kun tämä ei
ole fyysisesti läsnä. Tällaisesta asiakkaan
etätunnistamisesta säädettäisiin direktiivin
uudessa liitteessä. Liite etätunnistamisesta
koskisi vain direktiivissä tarkoitettuja luotto-
ja rahoituslaitoksia. Liitteessä säädettäisiin
periaatteista, joita on noudatettava, kun asia
kas ei ole fyysisesti läsnä.
Direktiivin 3 artiklaan lisättäisiin myös
uusi 2 a kohta asiakkaan tunnistamisesta
kasinoissa. Kohdan mukaan asiakas olisi
tunnistettava, jos tämä ostaa tai vaihtaa peli
merkkejä vähintään 1 000 euron arvosta.
Rahanpesudirektiivin 6 artiklassa säädettäi
siin edelleen velvollisuudesta ilmoittaa epäi
lyttävistä liiketoimista rahanpesun torjunnas
ta vastaavalle viranomaiselle. Artiklan 3
kohdan mukaan jäsenvaltiot voisivat säätää,
että itsenäiset lakimiesammattien harjoittajat
tekisivät ilmoituksen asianajajaliitolle tai
muulle vastaavalle ammattikunnan itsesään
telyelimelle. Tällöin jäsenvaltio määrittelisi
myös ko. elimen ja rahanpesun torjunnasta
vastuussa olevan viranomaisen välisen yh
teistyön muodot.
Direktiivin 12 artiklaan lisättäisi säännös
kansallisten rahanpesun torjunnasta vastuus
sa olevien viranomaisten ja komission väli
sestä yhteistyöstä tapauksissa, joissa petokset
ja korruptio vahingoittavat Euroopan yh
teisöjen taloudellisia etuja (uusi 2 kohta).
Yhteistyöhön sovellettaisiin rahanpesudirek
tiivin salassapitosäännöksiä. Artiklan 3 koh
dan mukaan itsenäisten lakimiesammattien
osalta asianajajaliitot ja muut ammattiryh
män itsesääntelyelimet voitaisiin vapauttaa
yhteistyövelvoitteesta.
Useisiin direktiivin artikloihin (4,5 ja
7-11) tehtäisiin uusien ammattien ja toi
mintojen direktiiviin sisällyttämisestä johtu
via teknisluonteisia tarkistuksia.
Ehdotuksen 2 artiklan mukaan komission
tulisi kolmen vuoden kuluessa direktiivin
voimaantulosta tehdä rahanpesudirektiivin 17
artiklan mukaisen kertomuksen yhteydessä
tutkimus itsenäisiin lakimiesammattien har
joittajiin sovellettavasta erityismenettelystä
sekä asiakkaan etätunnistamisesta ja sen
vaikutuksista sähköiseen kaupankäyntiin.
Direktiivimuutos olisi ehdotuksen 3 artik
lan mukaan pantava kansallisesti täytäntöön
viimeistään 31.12.2001.
3. Vaikutukset Suomessa
Rahanpesu on Suomessa kriminalisoitu
rikosalain 32 luvun 1 §:n 2 momentissa
kätkemisrikoksena. Alkurikoksena rahan
pesua koskevassa kätkemisrikoksessa voi
olla mikä tahansa rikos, joten direktiiviehdo
tuksen alkurikoksen määritelmän muutos ei
aiheuta muutostarvetta Suomessa.
Rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä
annetussa laissa (69/1998) säädetään asiak
kaan tunnistamisvelvollisuudesta ja epäilyttä
viä liiketoimia koskevasta ilmoitusvelvolli
suudesta. Lain soveltamisalaan kuuluvat luotto-
ja rahoituslaitokset, ulkomaisten luotto- ja
rahoituslaitosten Suomessa olevat sivukont
torit ja edustustot, sijoituspalveluyritykset ja
muut ammattimaisesti sijoituspalveluita tar
joavat, ulkomaisten sijoituspalveluyritysten
Suomessa olevat sivuliikkeet ja edustustot,
rahastoyhtiöt ja säilytysyhteisöt, vakuutusyh
tiöt, ulkomaisten vakuutusyhtiöiden edustus
tot, vakuutuksenvälittäjät, säästökassat, pant
tilainauslaitokset, vedonlyönti-, totopeli- ja
kasinotoiminnan harjoittajat sekä kiinteistön
välittäjät. Ehdotus edellyttää rahanpesun
estämisestä ja selvittämisestä annetun lain
soveltamisalan laajentamista.
PALSTAMÄÄRÄ
2
Rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä
annettu laki ei sisällä säännöksiä asiakkaan
etätunnistamisesta. Myöskään lain nojalla
annettu sisäasiainministeriön päätös ei sisällä
säännöksiä etätunnistamisesta. Rahoitustar
kastus on antanut 19.10.1998 kannanoton
asiakkaan etätunnistamisesta (K/15/98).
Kannanotto ei kuitenkaan ole rahoitustarkas
tuksen valvottavia sitova. Rahanpesun estä
misestä ja selvittämisestä annettuun lakiin tai
sisäasiainministeriön päätökseen olisi sisälly
tettävä säännökset asiakkaan etätunnistami
sesta.
Rahanpesudirektiivin tarkoittamana kansal
lisena rahanpesun torjunnasta vastaavana
viranomaisena toimii keskusrikospoliisissa
oleva rahanpesun selvittelykeskus. Rahan
pesun estämisestä ja selvittämisestä annetun
lain 12 §:n mukaan rahanpesun selvittelykes
kus saa luovuttaa sille ilmoitettuja epäilyttä
viä liiketoimia koskevia tietoja vain rahan
pesun vastustamiseen. Ehdotuksen mukainen
rahanpesun selvittelykeskuksen ja komission
välinen yhteistyö olisi rahanpesun estämistä
ja selvittämistä, johon sovellettaisiin direktii
vin salassapitosäännöksiä. Ehdotus ei aiheut
taisi tarvetta muuttaa Suomen lainsäädäntöä.
Valtiovarainministeriö järjesti ehdotuksesta
15.10.1999 kuulemistilaisuuden, johon oli
kutsuttu 12 järjestöä ja yritystä. Tilaisuuteen
osallistui 6 järjestöä. Lisäksi kaksi järjestöä
toimitti kirjallisen kannanoton.
Kaikki tahot suhtautuivat sinänsä myöntei
sesti rahanpesun vastustamiseen. Valtaosa
hyväksyi myös edustamansa elinkeinon si
sällyttämisen direktiivin soveltamisalaan tai
olemassa oleviin velvollisuuksiin ehdotetut
muutokset. Osa vastusti kuitenkin edusta
mansa elinkeinon sisällyttämistä rahan
pesudirektiivin soveltamisalan piiriin. Sel
vimmin oman ammattikuntansa sisällyttämis
tä direktiivin soveltamisalaan vastusti Suo
men Asianajajaliitto. Liitto katsoi, että ehdo
tus merkitsisi länsimaisissa oikeusvaltioissa
säädetyn asianajajan ja hänen asiakkaansa
välisen luottamussuhteen murtamista. Myös
osa tilintarkastajia edustavista tahoista vas
tusti tilintarkastajien sisällyttämistä direktii
viin. He katsoivat, että ilmoitusvelvollisuus
epäilyttävistä liiketoimista ei kuulu tilintar
kastajan toimenkuvaan, heikentäisi tilintar
kastajien mahdollisuuksia suorittaa tehtä
väänsä ja on vastoin voimassa olevaa salas
sapitovelvollisuutta. Heidän mielestään il
moitusvelvollisuuden sijasta mahdolliset
huomiot epäilyttävistä liiketoimista voitaisiin
kirjata tilintarkastuskertomukseen.
4. Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto suhtautuu ehdotukseen
myönteisesti. Rahanpesu on osa talousrikol
lisuutta ja harmaata taloutta. Valtioneuvosto
pitää tärkeänä talousrikollisuuden ja harmaan
talouden sekä niiden aiheuttamien vahinko
jen vähentämistä. Talousrikollisuus ja har
maa talous ovat myös usein kansainvälistä
toimintaa. Näin ollen on perusteltua, että
rahanpesua torjutaan kansainvälisellä yhteis
työllä. Euroopan yhteisöjen direktiivi on osa
tätä yhteistyötä.
Voimassa olevan direktiivin rahanpesun
alkurikoksen määritelmä on varsin suppea.
Se koskee vain huumerikoksia. Näin suppea
alkurikoksen määritelmä ei ole tehokas ra
hanpesun torjunnassa. Suomessa onkin ra
hanpesun kriminalisoinnissa omaksuttu sel
västi laajempi lähestymistapa. Valtioneuvos
to pitää välttämättömänä, että voimassa
olevan direktiivin rikollisen toiminnan mää
ritelmää laajennetaan.
Rahoitusalan valvonnan tiukentaminen on
pakottanut rahanpesua harjoittavat tahot
etsimään vaihtoehtoisia keinoja rikollisesta
toiminnasta saatujen varojen alkuperän sa
laamiseksi. Suomessa rahanpesun estämises
tä ja selvittämisestä annetun lain sovelta
misalaan onkin jo sisällytetty eräitä rahoi
tusalan ulkopuolisia, rahanpesulle alttiita
toimintoja. Valtioneuvosto pitää tärkeänä
rahanpesudirektiivin soveltamisalan laajenta
mista rahanpesun kannalta alttiisiin ammat
teihin ja toimintoihin.
Valtioneuvoston mielestä kirjanpitäjien ja
tilintarkastajien sekä itsenäisten lakimiesam
mattien harjoittajien sisällyttäminen direktii
vin soveltamisalaan on perusteltua. Nämä
ovat asemassa, jossa he tavanomaisia tehtä
viään suorittaessaan voivat havaita epäilyttä
viä liiketoimia, joissa voi olla kyse rahan
pesusta. Belgiassa, Yhdistyneissä kuningas
kunnissa ja Ruotsissa tilintarkastajilla on jo
ilmoitusvelvollisuus rahanpesuepäilyistä.
Suomessa luottolaitosten ja sijoituspalvelu
yritysten tilintarkastajilla on jo velvollisuus
ilmoittaa rahoitustarkastukselle yritysten
toiminnassa havaitsemistaan lainvastaisista
seikoista. Yhdistyneissä kuningaskunnissa
myös lakimiesammattien harjoittajilla on jo
ilmoitusvelvollisuus. Pohjoismaista Islanti on
säätänyt lakimiehille ilmoitusvelvollisuuden
rahoituspalveluiden osalta. Irlannissa hallitus
PALSTAMÄÄRÄ
2
on antanut esityksen mm. tilintarkastajien ja
asianajajien sisällyttämisestä ilmoitusvelvol
listen joukkoon.
Direktiivi ei valtioneuvoston käsityksen
mukaan aseta tilintarkastajille muita uusia
velvollisuuksia kuin velvollisuuden ilmoittaa
havaitsemistaan epäilyttävistä liiketoimista
rahanpesun torjunnasta vastaavalle viran
omaiselle. Tämä ei kuitenkaan käy yksiselit
teisesti ilmi ehdotuksesta. Valtioneuvosto
pyrkiikin neuvoston työryhmässä saamaan
direktiiviä tältä osin selkeytettyä. Valtioneu
voston mielestä ei voida pitää perusteltuna,
että tilintarkastaja tekisi havaitsemistaan
epäilyttävistä liiketoimista merkinnän tilin
tarkastuskertomukseen, koska tämä johtaisi
siihen, että mahdolliset rahanpesurikokseen
syyllistyneet henkilöt saisivat tietoonsa hei
hin kohdistuvat epäilyt sekä voisivat näin
estää ja vaikeuttaa rikoksen selvittämistä ja
rikoksesta saadun taloudellisen hyödyn ta
kaisinsaantia.
Valtioneuvosto katsoo, että vähäisinkin
epäilys lakimiesammattien käyttämisestä
rahanpesutarkoituksiin on erittäin vahingol
lista niin koko oikeusjärjestyksen kuin kysei
sen ammattikunnan uskottavuuden ja toimin
nan kannalta. Ei voida myöskään pitää pe
rusteltuna, että lakimiesammattien harjoitta
jat heidän tarjotessaan rahoituspalveluita ja
niihin läheisesti liittyviä palveluita olisivat
eri asemassa kuin muut vastaavia palveluita
tarjoavat elinkeinonharjoittajat. Tämän joh
dosta on perusteltua sisällyttää myös laki
miesammattien harjoittajat direktiivin sovel
tamisalaan. Muutoin joudutaan harkitsemaan
rajoituksia ammattikunnan oikeuteen tarjota
rahoituspalveluita.
Oikeudenkäyntiavustajan ja tämän asiak
kaan välinen luottamuksellinen suhde on
kuitenkin yksi oikeusvaltion peruspilareita.
Tämän erityissuhteen suojeleminen on vält
tämätöntä myös rahanpesuepäilysten yh
teydessä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että
direktiivissä varmistetaan oikeudenkäyn
tiavustajan ja tämän asiakkaan välisen luot
tamuksellisen suhteen säilyminen. Valtioneu
vosto pyrkii vaikuttamaan siihen, että ilmoi
tusvelvollisuuden alaa supistetaan tältä osin.
Ehdotuksessa on rajoituttu ehdottamaan
vain itsenäisten lakimiesammattien sisällyttä
mistä rahanpesudirektiivin soveltamisalaan
heidän harjoittaessaan erikseen määriteltyjä
rahoitus- ja yrityspalveluita. Palveluita ja
toimintoja, jotka ehdotuksen mukaan laki
miesammattien harjoittajien tarjoamina olisi
vat direktiivin soveltamisalaan kuuluvia,
tarjoavat useat muutkin ammatinharjoittajat,
erityisesti erilaiset konsultit. Nämä ammatin
harjoittajat eivät kuitenkaan kuuluisi direktii
vin soveltamisalaan. Ehdotusta ei tältä osin
voida pitää täysin onnistuneena. Valtioneu
vosto pyrkiikin siihen, että neuvoston työ
ryhmässä direktiivin soveltamisalaa saatai
siin laajennettua siten, että ratkaisevaa ei
olisi ammattinimike tai koulutus vaan tarjot
tu palvelu.
Ehdotuksessa ehdotetaan direktiiviin sisäl
lytettäväksi säännökset direktiivin tarkoitta
mien luotto- ja rahoituslaitosten asiakkaiden
etätunnistamista koskeviksi periaatteiksi.
Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti etä
tunnistamista koskevien periaatteiden sisäl
lyttämiseen direktiiviin.
Tehokas rahanpesun vastustaminen edellyt
tää kansainvälistä tietojenvaihtoa ja yhteis
työtä. Euroopan yhteisöjen taloudellisia etuja
vaarantava rikollisuus aiheuttaa välillisesti
vahinkoa myös EU:n jäsenvaltiolle. Yh
teisöön kohdistuvat petokset ja korruptio
vahingoittavat myös jäsenvaltioita ja niiden
kansalaisia. EY:n taloudellisia etuja vahin
goittavat petokset ja korruptio kytkeytyy
usein rahanpesuun. Valtioneuvosto suhtautuu
myönteisesti ehdotukseen jäsenvaltioiden
toimivaltaisten viranomaisten ja komission
välistä yhteistyötä koskevan säännöksen
sisällyttämiseen direktiiviin.
PALSTAMÄÄRÄ
