Täysistunnon pöytäkirja 110/2010 vp

PTK 110/2010 vp

110. TIISTAINA 9. MARRASKUUTA 2010 kello 13.59

Tarkistettu versio 2.0

12) Hallituksen esitys laeiksi julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta sekä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 18 ja 36 §:n muuttamisesta

 

Hallinto- ja kuntaministeri  Tapani  Tölli

Arvoisa puhemies! Vaikka tietotekniikkaa on julkisessa hallinnossa käytetty jo noin 50 vuotta, niin tätä lakiesitystä voidaan pitää eräällä tavalla historiallisena.

Hallituksen viime viikon torstaina hyväksymä ja nyt käsiteltävä lakiehdotus julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta on merkittävä avaus koko julkisen hallinnon tietohallinnon kehittämisessä. Se on myös kansainvälisesti tietynlaista pioneerityötä. Tähän asti suurena ja voimavaroja tuhlaavana puutteena on ollut tietojärjestelmien sirpaleisuus. Kukin julkisen hallinnon organisaatio on kehittänyt erikseen omat tietohallintoratkaisunsa. Tästä johtuen järjestelmät eivät kommunikoi keskenään riittävästi. Seurauksena on ollut tuhansien erilaisten tietojärjestelmien kirjo, jonka heikkoutena ovat yhteentoimimattomuus ja päällekkäiset kehittämiskustannukset. Jotta tulevaisuudessa tietotekniikasta saataisiin enemmän irti ja järjestelmien kehittämiskustannukset pidetyksi kurissa, on järjestelmien yhteentoimivuutta kehitettävä.

Tämän lain tavoitteena on luoda toimivalta ja ohjausmalli, joiden avulla julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuutta voidaan kehittää laajasti julkisessa hallinnossa. Myös eduskunta on edellyttänyt hallitukselta toimia asian kehittämiseksi Paras-hanketta koskevan selonteon yhteydessä.

Arvoisa puhemies! Lakiesityksessä ehdotetaan, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin sitovasti säätää valtiovarainministeriön päättämistä julkisen hallinnon tietohallinnon standardeista. Nämä valmistellaan julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnassa Juhtassa ennen niiden vahvistamista. Laajalla valmistelulla pyritään varmistamaan annettavien säännöksien laatu ja huolellinen vaikuttavuusarviointi sekä koko julkisen hallinnon edun toteutuminen. Myös tämä laki on valmisteltu laajassa yhteistyössä.

Esityksen mukaan valtiovarainministeriön tehtävänä olisi tulevaisuudessa huolehtia koko julkisen hallinnon tietohallinnon yhteisestä ohjauksesta. Tässä neuvottelut julkisen hallinnon it-palvelukeskuksen perustamiseksi ovat vielä kesken.

Ministeriöt puolestaan ohjaisivat toimialansa tietohallintoa. Samalla rakennettaisiin yhteistyössä koko julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuutta. Yhteentoimivuuteen pyritään ottamalla käyttöön yhtenäiset julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin menetelmät. Kokonaisarkkitehtuurissa painopisteinä ovat tietoarkkitehtuuri ja tietosisältöjen yhteentoimivuus. Yhteentoimivuus edellyttää yhteisiä kuvauksia ja määrityksiä rajapintojen yhtenäistämiseksi. Työtä tehdään jo monella hallinnonalalla, mutta lakiehdotus velvoittaisi työn entistä parempaan koordinaatioon. Toteutuessaan laki antaisi mahdollisuuden ohjata sitovasti asiakaspalvelun kannalta keskeisiä yhteisiä sähköisiä palveluja. Valtionhallinnossa tarkoituksena on noudattaa tiukempaa konserniohjausta.

Lain on ehdotettu tulevan voimaan jo ensi vuoden alussa. Kunkin annettavan yhteentoimivuutta toteuttavan asetuksen vaatima siirtymäaika tullaan arvioimaan osana sen valmistelua. Merkittävissä muutoksissa siirtymäajat ovat pitkiä. Kehittäminen on pitkäjänteistä toimintaa.

Arvoisa puhemies! Kokonaisarkkitehtuurien laatiminen vaatii resursseja. Kokemukset ovat osoittaneet, että se auttaa pitämään budjetit kurissa ja ohjaamaan keskittymään oikeaan tekemiseen. Paremmin tarpeita vastaavien tietojärjestelmien avulla haemme merkittäviä säästöjä ja parempia palveluja. Jotta koko julkisen hallinnon tietojärjestelmät saadaan onnistuneesti ja tehokkaasti yhteensovitettua, se vaatii riittävät voimavarat. Suuri kysymys on, onko meillä rohkeutta investoida riittävästi tulevaisuuteen.

Tämä hankekokonaisuus tai lakiehdotus omalta osaltaan tulee merkittävällä tavalla, näin uskon, parantamaan julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen tuottavuutta ja toimivuutta.

Jyrki Kasvi /vihr:

Arvoisa puhemies! Tätä lakia on odotettu jo pari vaalikautta. Se tulee olemaan todennäköisesti yksi kauaskantoisimmista, joita tällä vaalikaudella säädetään, monellakin tavalla — ehkä tärkeimmin kuitenkin siltä osin, että se murentaa sitä siilojakoa, joka on pitänyt eri hallinnonalat ja eri ministeriöt erossa toisistaan myös aivan tietohallinnon tasolla.

Merkitystä voi arvioida jo rahassakin. Pelkästään julkisen sektorin tietohallinnon kustannukset ovat Suomessa yli 2 miljardia euroa vuodessa. Valitettavasti tästä 2 miljardista eurosta vanhojen tietojärjestelmien uudistamiseen kulutetaan vain neljännes, noin puoli miljardia, paljon pienempi osuus kuin yksityisellä sektorilla. Vanhoilla järjestelmillä ei nykyisessä tietointensiivisessä yhteiskunnassa vaan yksinkertaisesti pärjää. Joka tapauksessa on erittäin miellyttävää nähdä, että Vanhasen hallitusohjelmaan Smolnan neuvotteluissa saatu vaatimus julkishallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuudesta on otettu hallituksessa tosissaan.

Hyvän esimerkin siitä, millaista potentiaalia julkishallinnon tiedonhallintaa uudistamalla on mahdollista saavuttaa, tarjoaa Ison-Britannian G-Cloud-hanke, jossa hallituksen tietojärjestelmät siirretään pilveen, pois viranomaisten omista tietojärjestelmistä. Sillä ennakoidaan säästettävän 3,2 miljardia puntaa joka vuosi.

Kuten esityksen perusteluista käy ilmi, julkista sektoria vaivaa samanlainen tuottavuusparadoksi kuin suomalaista teollisuutta vaivasi 1980-luvulla. Tietotekniikkaa kannetaan sisään, investoidaan valtavia summia, mutta tuottavuus lähtee alas. Toisaalta meillä on paljon opittavaa 1980-luvun teollisuuden kokemuksista, koska siellä joissain tuotantolaitoksissa teollisuus harppasi valtavasti eteenpäin samaan aikaan, kun se toisissa laitoksissa laski. Kun mentiin tarkastelemaan, mistä tämä johtui, selittävänä tekijänä oli se, että kaikissa näissä laitoksissa oli uudistettu toimintatapoja, ei vain tietokoneistettu vanhaa tapaa toimia, vaan kyseenalaistettu kaikki vanhat tavat käsitellä tietoa, hallita tiedon kulkua organisaatiossa. Julkishallinnon tuottavuuskehitys on ollut 2000-luvulla negatiivinen, jopa prosentin alaspäin joka vuosi, vaikka uuteen tietotekniikkaan tosiaan myös julkishallinnossa on laitettu puoli miljardia euroa rahaa joka vuosi. Ainakaan tuottavuusohjelma ei todellakaan ole purrut.

Mikä tätä sitten selittää? Yhdeksi tekijäksi on sanottu niin sanottua siiloutumista. Jokainen ministeriö ja valtionlaitos ja kunta, ja ties mikä muu, on huseerannut omiaan. Kun vielä mennään yhtiöittämiseen, siellä myös yhtiöt huseeraavat omiaan, eivätkä todellakaan, kuten ministeri esittelypuheenvuorossaan totesi, nämä järjestelmät ole keskustelleet keskenään, jolloin olisi saatu etuja.

On aivan varmaa, kun tätä esitystä valiokunnassa käsitellään, että sieltä eri ministeriöistä ja laitoksista tullaan sanomaan: "Todella tärkeä ja kannatettava hanke, mutta eihän se vaan meitä koske". Ainakin minulle tätä palautetta on alkanut jo tulla.

Myöskään kuntien itsehallinto ei saa olla este tämän hankkeen etenemiselle. Eivät kunnat saa muutenkaan huseerata ihan miten lystäävät, vaikka niillä itsehallinto onkin. Näiden tiettyjen normien, minkä mukaan esimerkiksi tiedonhallinta hoidetaan, on oltava yhteiset.

Mikä tässä on sitten taustalla? Yksi syy on se, että meidän toimialajakomme kaiken kaikkiaan on syntynyt aikana, jolloin tiedonhallinnan merkitys ei ollut läheskään niin suuri kuin se on nyt. Nyt, kun näitä tietojärjestelmiä ja tiedonhallinnan kehitystä on yritetty ympätä siihen päälle, se ei ole oikein istunut sinne, koska hyvin usein tiedonhallinta ylittää toimialojen rajat.

Toisaalta myös Suomessa liberalisoitiin hallintoa väärällä hetkellä. Samalla tavalla kuin meillä liberalisoitiin pankkeja, liberalisoitiin finanssimarkkinat. Me liberalisoimme myös valtion laitokset ja kunnat, annettiin niille paljon enemmän valtaa päättää omista asioistaan. Useimmissa tilanteissa tämä oli oikein hyvä asia, mutta juuri silloin alettiin investoida tietojärjestelmiin, eikä ollutkaan sitä selkänojaa, jonka varassa olisi pystytty sitten järjestelmätoimittajalle sanomaan, että hei, teidän on noudatettava tätä standardia, jolloin nämä järjestelmätoimittajat pystyivät sitomaan joka viraston rautaisilla kihloilla itseensä, tekemään niistä riippuvaisia omista järjestelmistään. Meillä eduskunnassa on ihan tästä myös kokemusta omasta takaa.

Tähän on havahduttu vuosia sitten. Meillä on riittänyt strategioita, meillä on riittänyt ohjelmia. Johtavan tietoyhteiskunnan asemesta Suomea onkin voinut kutsua johtavaksi tietoyhteiskuntastrategiayhteiskunnaksi, jossa varmaan hyllymetreittäin pystyy eri viranomaisten, hallituksen, kuntien tietoyhteiskuntastrategioita lukemaan. Valitettavasti kenelläkään meidän hallintomallissamme ei ole ollut natsoja mennä sanomaan esimerkiksi toiseen ministeriöön, että hei, nyt teette näin.

Meillä on ollut esimerkiksi tietoyhteiskuntavastaava pääministerin kansliassa viimekin vaalikaudella. Hän puhui hyviä asioita, hän kirjoitti hyviä asioita, mutta hän ei pystynyt määräämään ketään. Nyt on havahduttu siihen, että oikeastaan Suomessa on vain valtiovarainministeriö, jolla on jotain valtaa muihin ministeriöihin budjettivallan kautta, ja sen takia on ollut luontevaa sijoittaa se sinne. En ole aivan varma, onko valtiovarainministeriö kuitenkaan oikea paikka, en vaan keksi parempaa, koska valtiovarainministeriöllä on tietty kamreerimainen tapa ajatella. Siellä ei nähdä asioita investointeina, ne nähdään vain menoerinä.

Ennemmin, jos pääsisin aivan tyhjältä pöydältä rakentamaan tätä, loisin matriisiorganisaation, jossa meillä olisi yksi ministeriö, joka oikeastaan hallinnoisi läpi muiden ministeriöiden tietohallintoa ja raportoisi suoraan pääministerille. Olisi valtaa sanoa muihin ministeriöihin, miten toimitaan.

Toisen avaimen parempaan tiedonhallintoon tarjoaa julkisten tietokantojen avaaminen julkiseen käyttöön, jota usein perustellaan lähinnä siitä syntyvällä liiketoiminnalla, sen tuottamilla verotuloilla, läpinäkyvämmällä hallinnolla ja kansalaislähtöisellä siilorajat ylittävällä palveluiden kehittämisellä. Hyvän esimerkin tästä tarjoaa suomalainen duunitori.fi, joka kerää työvoimahallinnon nettisivuilta aineistoa, ottaa kaupungin nettisivuilta kartat, yhdistää ne, ja ihmiset näkevät kartalta suoraan, missä tarjotut työpaikat sijaitsevat. Kun siihen yhdistetään vielä Helsingin seudun liikenteen reittioppaan tiedot, nähdään saman tien, kuinka pitkä työmatka on, mikä helpottaa työnhakijan päätöksentekoa todella paljon. Mutta tällaista palvelua ei kukaan viranomainen pysty tekemään yksin, koska siihen tarvitaan kolmen eri viranomaisen tuottamaa tietoa, josta kaikki ei valitettavasti vielä ole avointa, vaan esimerkiksi työvoimahallinnon tiedot joudutaan repimään sieltä nettisivuilta suoraan.

Mutta kaiken tämän lisäksi julkisen tiedon avaaminen helpottaa myös viranomaisten keskinäistä yhteistyötä, koska kaikki julkinen viranomaistieto on sen jälkeen saatavilla avoimessa standardoidussa muodossa. Olenkin pannut tyydytyksellä merkille Kiviniemen hallituksen ohjelmassa olevan tavoitteen, että tällä vaalikaudella luodaan edellytykset julkisten tietovarantojen avaamiseen yleiseen käyttöön ensi vaalikaudella.

Arvoisa puhemies! Tiedän, että vaalit alkavat kaatua päälle ja valiokuntien aikataulut ovat yhä pahemmin tukossa, mutta toivon ja luotan, että tämä esitys saa valiokunnassa ansaitsemansa ajan ja huolellisen käsittelyn.

Jouko Laxell /kok:

Arvoisa herra puhemies! Tämä lakiesitys loukkaa yliopistojen itsehallintoa. Ovatko valtiovarainministeriön päätöksellä tai asetuksella annetut määräykset sopusoinnussa yliopistojen itsehallinnon kanssa? Tämä pitäisi selvittää perustuslakivaliokunnassa. Ehdotettu laki on tiettävästi ensimmäinen, jolla rajataan yliopistojen itsehallintoa. Lakiesitys on ennakkotapaus.

Laki aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia. Kokonaisarkkitehtuuri on tietohallinnon väline, mutta se voidaan toteuttaa niin, että yliopistot pakotetaan tekemään omaan kokonaisarkkitehtuuriinsa sopimattomia ratkaisuja, jotka eivät ole taloudellisesti järkeviä. Tästä huonona esimerkkinä ovat opetusministeriön pakottamat yliopistojen palvelukeskukset. Ministeriö voi pakottaa yliopistot maksamaan hallinnollisista järjestelmistä, jotka eivät liity suoraan niiden toimintaan.

Yliopistojen tietohallinnon kokonaisarkkitehtuuri on keskittynyt tieteen ja koulutuksen ympärille. Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin fokus on aivan muualla. Yliopistojen hallintotehtävät ovat vähäisessä suhteessa yliopistojen kokonaisarkkitehtuurin määrittelemiin tekemisiin. Vaikka kokonaisarkkitehtuurityö on tietojärjestelmien yhteensopivuuden kannalta tärkeää, sitä ei voi tehdä kovin eri tavoin. Jos eri toimijoiden erityispiirteitä ei huomioida kunnolla, voi moniin yksikköihin syntyä runsaasti turhia menoja, vaikkeivät ne toiminnan ja tietojen yhteistyön kannalta olisi välttämättömiä.

Arvoisa puhemies! Laki ei aseta valtiovarainministeriölle velvoitteita vastata päätöstensä aiheuttamista kustannuksista yliopistoille. Muistettakoon, että yliopistojen rahoitusmalli on muuttunut. Yliopistolain myötä myös yliopistojen rahoitusmalli on muuttunut. Lakiesityksen seurauksena voi yliopistoille aiheutua kustannuksia, jotka ne joutuisivat rahoittamaan perustehtävien voimavaroista. Lakiesitys voi johtaa siihen, että valtio antaa rahaa toisella kädellä ja pakottaa yliopistot palauttamaan rahaa toisella kädellä.

Ulkopuolinen kokonaisarkkitehtuuriajattelu estää kilpailua ja innovaatiota. Tietoteknologialla ja kokonaisarkkitehtuurilla on jo nykyään merkittävä asema yliopistojen kansainvälisessä kilpailutilanteessa, ja tulevaisuudessa kokonaisarkkitehtuuri on se tekijä, jolla yliopistot panostavat omaan menestykseensä ja erottautuvat muista toimijoista. Jos valtiovarainministeriön ohjaus rajoittaa tätä tai pakottaa käyttämään voimavaroja muuhun tarkoitukseen, on se pois perustehtävien kehittämisestä.

Arvoisa puhemies! Yliopistoille yhteistyö muiden yliopistojen ja toimijoiden kanssa on jo nyt arkipäivää. Esimerkkinä olkoon vaikka Oodi-konsortion kautta koordinoitu opintotietojärjestelmä. Korkeakoululaitoksen kokonaisarkkitehtuuria rakennetaan jo nyt niin sanotussa Raketti-hankkeessa. Nämä hankkeet kattavat jo sen, mikä yliopistojen tehtävistä ulottuu julkisen hallinnon asioiden hoitamiseen. Lakiesitys on yliopistojen näkökulmasta turha.

Kokonaisarkkitehtuuri ei siis tuota teknologisesti mitään, vaan toimii tapana organisoida asioita ja kehittää niitä. Arkkitehtuuria ei siis kannata tehdä niin sanotusti varastoon, eikä se ole aate, jolla vastataan tulevaisuuden kysymyksiin. Kokonaisarkkitehtuuri ei siis ole ennustamisen väline, vaan ne löytyvät sieltä muualta organisaatioiden johtamisen osa-alueilta.

Valtionhallinnon omat henkilöstöresurssit tehdä lain määrittelemiä kokonaisarkkitehtuuritöitä ovat kovin rajalliset, vaikka sen tietohallinnossa onkin osaavaa väkeä. Laista voi seurata miljoonapiikki papereiden kirjoittamisesta perinteisille valtion hovitoimittajille, jotka ovat laskuttaneet miljoonaluokassa asioista, joita ei ole saatu satamaan.

Pentti  Tiusanen /vas:

Arvoisa puhemies! Epäilemättä tämä hallituksen esitys 246 on tarpeen, ja tämä varsin selkeä ed. Kasvin puhe — esittelypuheenvuoroksi voisi sen nimetä — tästä hallituksen esityksestä oli myös hyvin selventävä.

Täällä hallituksen esityksen perusteluissa viitataan "terveydenhuoltoalan järjestelmiin esimerkkeinä toimialan tietohallinnon ohjauksesta" — tällaisella otsakkeella — kohtuullisen laajasti. Tässä nimenomaan puhutaan ja kuvataan niitä jo tehtyjä ratkaisuja, jotka liittyvät esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen ylläpitämään, kansallista terveysarkistoa koskevaan säädökseen taikka e-reseptiin eli sähköiseen lääkemääräykseen. Kummatkaan eivät ole oikein edenneet, ja meillä on jatkuvasti terveydenhoidon puolella ongelma keskussairaaloiden yhteydenpidossa terveyskeskuksiin, ja sitten sairaaloissa on vielä sellainen ongelma, että nämä tietojärjestelmät sairaaloiden sisällä ovat niin alkeellisia, että ne päinvastoin vievät aikaa lääkäreiltä. Erikoislääkäri onkin voinut laskea joutuvansa kuluttamaan omalla poliklinikallaan noin neljäsosaa pitemmän ajan potilaan hoitoon kuin ennen tämän sähköisen järjestelmän käyttöönottoa.

Tämä on nurinkurista. Sähköiset järjestelmät pystyisivät auttamaan, edistämään potilaan hoitoa, mutta kömpelyys, usein huono yhteensopivuus ja nimenomaan alhainen teknologian taso näissä tietojärjestelmissä ja tietokoneissa ei mahdollista tätä hyödyn saamista.

Erkki Pulliainen /vihr:

Arvoisa puhemies! Aivan lyhyesti. Ensinnäkin kun arvoisa ministeri esitteli tätä ja totesi, että kysymys on ilmiselvästi historiallisesta askeleesta, niin, arvoisa ministeri, se on historiallinen askel nyt tietysti siinä suhteessa, että tämmöinen hallituksen esitys on eduskunnan käsiteltäväksi tullut, mutta sitten tarvitaan vielä toinen historiallinen askel, se, että joku järjestelmä rupeaa toimimaan sillä tavalla kuin sen lailla on velvoitettu toimivan. Tarkastusvaliokunta on murehtinut näitä asioita ihan jatkuvasti ja kuullut asiantuntijana Vtv:tä, joka muun muassa yhdellä raportilla osoitti, että 30 miljoonaa euroa tässä aivan äskettäin on mennyt totaalisesti Kankkulan kaivoon. Tässä tietysti on harvinaisen paljon toivottava sitä, että nimenomaan löydettäisiin sellaisia toimijoita, jotka arvoisan ministerin käskyä noudattavat.

Siihen, mitä ed. Laxell totesi tässä, totean vaan, että jos tuommoinen peikko tähän hommaan sisältyy, niin yliopistot ja korkeakoulut on suljettava pois tämän järjestelmän piiristä.

Anne-Mari Virolainen /kok:

Arvoisa puhemies! Ed. Laxell esitteli uhkakuvia yliopistojen itsenäisyydelle tai niiden palvelujärjestelmien kehittämiselle. Minä en oikeastaan näe tätä lainkaan tuollaisena vaan päinvastoin niin, että se poistaa uhkia erityisesti terveydenhuollosta, jonka ed. Tiusanen ansiokkaasti otti esiin. Meillä on yli 4 000 eri terveydenhuollon tietojärjestelmää. Jos me sillä sektorilla saamme vaikka 50 prosenttia parannusta lyhyelläkin aikajänteellä, niin se on huomattava edistys potilasturvallisuudessa ja myös asiakaspalvelussa. Erityisen hyvää tässä on konserniohjaus. Kun ed. Kasvi sanoi, että aiemmalla hallituskaudella natsat puuttuivat, niin tällä ilmeisesti ne natsat nyt sitten joku henkilö saa.

Myös tietojärjestelmistä puhuttaessa usein kuulee sanottavan, että sitä saa, mitä osaa tilata. Tällä toivottavasti saamme myös parannuksia niin, että tietojärjestelmien laatu vastaa sitä, mitä halutaan tilata.

Keskustelu päättyi.