Täysistunnon pöytäkirja 126/2010 vp

PTK 126/2010 vp

126. TIISTAINA 7. JOULUKUUTA 2010 kello 14.01

Tarkistettu versio 2.0

36) Hallituksen esitys laiksi vakuutusoikeuslain muuttamisesta

 

Oikeusministeri Tuija Brax

Arvoisa herra puhemies! On aika myöhäinen aika, mutta on tavallaan hyvä, että salissa on sosiaalipolitiikan tuntijoita, kun käsitellään oikeusministeriön tämän vaalikauden ehkä suurinta perusoikeuksia ja nimenomaan sosiaalisten perusoikeuksien ja oikeusturvan risteytymäkohtaa käsittelevää hallituksen esitystä.

Luottamus tuomioistuinten toimintaan on oikeusvaltion keskeisin elementti. Luottamusta tuomioistuimiin voidaan edistää ennen kaikkea toimivalla prosessilainsäädännöllä. Prosessisäännösten tulee ohjata oikeudenkäyntiä siten, että asian käsittely on avointa ja vuorovaikutteista ja asiat tulevat hyvin selvitetyiksi oikeuden- ja lainmukaisen ratkaisun takaamiseksi.

Miksi juuri nyt olen iloinen, että te sosiaali-ihmiset olette täällä taikka sosiaaliasioihin perehtyneitä kansanedustajia on salissa? Nimittäin: Vakuutusoikeuden lääketieteellistä asiantuntemusta edellyttäviin ratkaisuihin on Suomessa kohdistunut paljon kritiikkiä. Muutoksenhakijat eivät ole luottaneet ratkaisuihin, jotka ovat poikenneet heitä hoitaneiden lääkäreiden kannanotoista. Koska vakuutusoikeuden lääkärijäsenten kannanotot jäävät tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden piiriin, ratkaisun lopputulos voi olla muutoksenhakijalle yllätyksellinen. Tämän oikeusturvaongelman poistamiseksi vakuutusoikeuslakia ehdotetaan nyt muutettavaksi siten, että vakuutusoikeudessa otetaan käyttöön asiantuntijalääkärijärjestelmä. Asiantuntijalääkärit toimisivat tuomioistuimen ulkopuolisina asiantuntijalausunnon antajina. Muutoksenhakija voisi esittää asiantuntijalääkärin lausunnon hoitavalle lääkärilleen ja esittää siitä kommentteja vakuutusoikeudelle ennen asian ratkaisua.

Vakuutusoikeuden kokoonpanossa säilyisivät edelleen lääkärijäsenet, mutta he ovat eri jäseniä kuin nämä asiantuntijalääkärit. Heillä on lääketieteellinen asiantuntemus arvioida asiantuntijalääkärin lausuntoja sekä muita lääkärinlausuntoja. Menettely, jossa prosessin aikana hankitaan ulkopuolisen asiantuntijalääkärin lausunto, edistää myös vakuutusoikeuden päätösten perustelujen tasoa. On selvää, että erityisesti niissä tilanteissa, joissa ulkopuolisen asiantuntijalääkärin lausunto on muutoksenhakijalle myönteinen mutta vakuutusoikeus päätyy muutoksenhakijalle kielteiseen ratkaisuun, esitettyä näyttöä on ratkaisun perusteluissa arvioitava poikkeuksellisen avoimesti ja tarkasti.

Vakuutusoikeuden käsittelyn avoimuutta lisätään myös lääkärijäsenten ja muiden asiantuntijajäsenten samoin kuin asiantuntijalääkäreiden nimittämismenettelyyn liitettävällä sidonnaisuuksien ilmoittamisella. — Jos ed. Kuoppa olisi nyt salissa, niin erityisesti nyökkäisin hänen suuntaansa. Hän on tätä asiaa pitänyt vuosikymmeniä esillä, ja nyt laki muuttuu tähän suuntaan. — Näin voidaan varmistua siitä, ettei asian ratkaisijana tai lausunnon antajana toimi henkilö, jonka puolueettomuus voi vaarantua tai edes näyttää vaarantuvan.

Vakuutusoikeudessa käsiteltävät asiat ovat asianosaisille tärkeitä, ja ratkaisu vaikuttaa usein koko elämänkaareen. Tällaisissa asioissa ratkaisun odottaminen voi olla asianomaiselle varsin piinallista. Suuresta asiamäärästä huolimatta vakuutusoikeuden käsittelyaikoja on pystytty lyhentämään, mutta ei toki vieläkään riittävästi. Yhä etsimme keinoja — ja tiedän, että niitä myös löytyy — joilla lyhennämme käsittelyaikoja, vaikka resursseja ei näissä nykyisissä talousraameissa voidakaan luvata merkittävästi lisää. Oikeusvarmuutta voidaan parantaa muun muassa niillä keinoilla, joita nyt tässä hallituksen esityksessä on. Yksi niistä keinoista on entistä joustavampien kokoonpanojen käyttö. Oikeusvarmuus ei vaarannu siitä, että käytetään jutun ratkaisun kannalta riittävää joukkoa päättäjiä mutta ei ylisuuria kokoonpanoja. Tätä kautta resursseja ja aikaa säästyy ja asia tulee paremmin ratkaistua.

Hallinto-oikeuksissa tätä joustavuutta on jo käytetty ja nyt vastaavasti esitetään myös vakuutusoikeuteen yhden ja kahden jäsenen kokoonpanojen käyttöönottoa. Yksijäsenisissä kokoonpanoissa käsiteltäisiin oikeudellisesti ja näytön arvioinnin kannalta selkeitä ja yksinkertaisia asioita. Lainoppineen ja lääkärijäsenen muodostamassa kahden jäsenen kokoonpanossa puolestaan ratkaistaisiin laissa tarkemmin rajattuja asioita, joista molemmat jäsenet ovat yksimielisiä. Siis jos kumpi tahansa on toista mieltä, juttu siirtyy laajempaan kokoonpanoon. Sekä yhden että kahden jäsenen kokoonpanoissa käsiteltävät asiat voidaan kuitenkin aina siirtää tavanomaiseen peruskokoonpanoon ratkaistavaksi. Oikeusturva siis säilyy korkealla tasolla, mutta käytettävissä olevia resursseja kohdennetaan nykyistä tehokkaammalla tavalla.

Myös työoloja ja yritystoimintaa sekä sotilasvamma-asioita tuntevien jäsenten osallistumista ratkaisukokoonpanoihin säädetään hiukan erilaiseksi kuin tähän asti. Asiantuntijajäsenet olisivat kuitenkin edelleen mukana aina, kun käsitellään yksilön oikeusturvan kannalta merkittävimpiä asioita, kuten muun muassa oikeutta työkyvyttömyyseläkkeeseen.

Ratkaisukokoonpanoa voitaisiin edelleen kaikissa nykylainsäädännön mukaan asiantuntijakokoonpanoissa käsiteltävissä asioissa täydentää asiantuntijajäsenillä, mikäli asian laatu sitä edellyttää. Tältäkin osin on siis kysymys siitä, että asiantuntijuutta käytetään oikeassa kohdassa oikeaan aikaan eikä varmuuden vuoksi paikoissa, joissa sitä ei tarvita, ja sitä kautta pidennetä prosessien kestoa.

Asiantuntijajäsenten vähentämisen vaikutuksia tullaan oikeusministeriön taholta seuraamaan. Tarkoitus on, että jo kahden vuoden päästä kaikkien alan toimijoiden kanssa järjestämme ensimmäisen tarkastelupisteen siitä, onko päästy kaikkiin niihin tavoitteisiin, mitä nyt uskomme tämän lain valmistelun yhteydessä saavutetun ja miksi olemme täällä tänään tämän esityksen kanssa.

Arvoisa puhemies! Lakiehdotukseen sisältyy vielä muutama tärkeä lainkäytön toimivuutta käytännön työssä edustava esitys. Ensinnäkin asia voitaisiin kaikkien ratkaisukokoonpanojä-senten ollessa yksimielisiä ratkaista ilman muodollista istuntoa. Tämä saattaa kuulostaa ensi kuulemalta oudolta, mutta jos vapaasti ohi kirjoitetun puheen kerron, miten tänä päivänä tapahtuu: tapahtuu niin, että kun paperit kiertävät vakuutusoikeudessa ja jos kaikki sillä kierrolla ovat samaa mieltä, niin asia saattaa tulla käsitellyksi myöhemmin muodollisessa istunnossa, jossa istuvat toiset jäsenet kuin he, jotka ovat kierrolla asiaa käsitelleet. Tästä on syntynyt se käsittämätön todellisuus, josta tekin olette kansalaiskirjeitä varmasti saaneet, että esimerkiksi kun eläkepäätöksen perusteena on ollut epäily, että jalat eivät kestä, niin lopullisessa päätöksessä on saattanut asiantuntijalääkärinä olla esimerkiksi mielenterveysongelmiin erikoistunut lääkäri. Nyt tästä ymmärrettävästä vääryydestä päästään eroon tällä uudella metodilla, jossa asian myös allekirjoittaa ja siitä loppuun asti vastaa se tuomioistuimen jäsen, joka on sen alan asiantuntija. Ja vain siis silloin, jos koko kierrolla kaikki ovat yksimielisiä, voidaan käyttää tätä järjestelyä, joka on huomattavasti parempi kuin nykyinen järjestelmä.

Arvoisa puhemies! Vakuutusoikeudessa käsiteltäviä asioita on viivyttänyt myös se, että uutta selvitystä toimitetaan moneen kertaan prosessin kuluessa. Asian käsittelyn keskittämiseksi ehdotetaan, että kirjallinen tai suullinen selvitys voidaan jättää huomioon ottamatta, jos se saapuu ratkaisupäivänä tai sen jälkeen. Tällöinkin luonnollisesti, jos on merkitystä asian kannalta, poikkeuksellisesti voidaan vielä asiaan palata.

Osin asetuksen tasolla on myös nykyään säännöksiä, jotka nykyisessä perustuslain tulkinnassa ilman muuta kuuluvat lakitasolle, ja ne tässä yhteydessä korjataan. Näistä asioista mainittakoon vakuutusoikeuden esittelijän toimiminen ratkaisukokoonpanon jäsenenä.

Näin siis. Joitakin lisäresursseja tällä vaalikaudella olemme pystyneet lisäämään. Tuomioistuin itsessään on parantanut työtahtiaan merkittävästi, johtamiskoulutusta on lisätty. Nyt, kun saamme asiantuntijalääkärit omaan ulkopuoliseen rooliinsa, pääsemme vielä näissä poikkeuksellisissa, vaikeissa asioissa tilanteeseen, jossa, jos asiakas niin haluaa, hän näyttää omalle lääkärilleen ulkopuolisen asiantuntijalääkärin lausunnon, ja kun tuomioistuin käsittelee asiaa, niin myös oma lääkäri on jo etukäteen nähnyt asiantuntijalääkärin lausunnon, jolloin pääsemme huomattavasti läpinäkyvämpään, paremmin perusteltuun ja varmastikin kansalaisten oikeusturvaa paremmin toteuttavaan vakuutusoikeuteen.

Jouko Laxell /kok:

Arvoisa herra puhemies! Vakuutusoikeus käsittelee Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemia etuuksia koskevat asiat, työeläkkeitä koskevia, vahinkoon perustuvia sekä muita etuuksia koskevia asioita. Tehtäväkenttä on erittäin laaja, eikä vakuutusoikeuden henkilöstömäärä vastaa tarpeita eli käsiteltävien asioiden ja valitusten määrää.

Vakuutusoikeus on varmasti niitä laitoksia, joiden päätöksiin kansalaiset eivät ole hyvinkään tyytyväisiä. Vuoden 2009 luvut antavat kuvan siitä, mihin tyytymättömyys osin perustuu. 1.1.2009 oli ratkaisemattomia asioita 5 731. Vuoden aikana tuli asioita lisää ratkaistavaksi 7 736 kappaletta, mutta ratkaisuja tehtiin vain 7 390 kappaletta. Niinpä vuoden lopussa ratkaisemattomia tapauksia oli 6 077. Muutos tehtiin vain 346 tapaukseen. Ongelma on vielä siinäkin, että vakuutusoikeuksissa varsinaisia päätöksiä tehdään niin sanotuissa muodollisissa istunnoissa, jotka saattavat perustua satunnaisiin kokoonpanoihin. Tällainen herättää muutoksenhakijoissa epäluottamusta vakuutusoikeuden toimintaa kohtaan. Kun ratkaisuja joudutaan vielä odottamaan 8—12 kuukautta, on kansalaisten tyytymättömyys erittäin oikeutettua. Oikeuden ei pitäisi näin toimia.

Arvoisa herra puhemies! Mielestäni tulisi lähteä siitä, että vakuutusoikeuden käsittelyajat lyhennetään 4—6 kuukauteen. Siinäkin on jo paljon odottamista. Tämän takia käsittelyajat pitää sanktioida. En pidä hyvänä menettelyä, jossa muutoksenhakijalle lähetetään tieto vasta silloin, kun hänen hakemuksensa käsittely on alkanut. Mielestäni muutoksenhakijalle on lähetettävä heti vastaus siitä, että vakuutusoikeus on saanut hänen hakemuksensa. Lisäksi ilmoituksessa on oltava lisäselvityksen vastaanottamisaikaa koskevat aikarajat, mikä onkin mainittu lakiesityksessä. Sen sijaan lakiesityksestä on jätetty pois oleellisin asia: muutoksenhakijan tulee myös tietää, kuka valmistelee hänen ratkaisuaan.

Vakuutusoikeus poikkeaa normaalista oikeuskäytännöstä myös siinä, että ratkaisut tehdään paperien perusteella ja valitettavasti joskus vielä niin, että papereiden sisältämä informaatio unohdetaan. Onkin erittäin tärkeätä, että muutoksenhakijoiden suhteellista kuulemista lisätään.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan jopa yksijäsenisiä oikeusistuntoja. En kannata jäsenten vähentämistä vakuutusoikeuden ratkaisukokoonpanoissa. On tietysti myös erittäin tärkeätä, että tuomarilla on tarvittava osaaminen ja asiantuntemus. Vaarana ratkaisukokoonpanojen koon supistamisessa on myös se, että sillä saattaa olla kielteisiä vaikutuksia muutoksenhakijoiden oikeusturvaan. Mikä on se sellainen oikeus, jossa yksi henkilö voi tehdä ratkaisun paperin perusteella kuulematta asianosaista? Ymmärrän kyllä, että asiaruuhkat ovat isoja, mutta ratkaisutapa purkaa ruuhkia on väärä. Pitää palkata lisää henkilöstöä eikä supistaa ratkaisukokoonpanoja.

Arvoisa herra puhemies! Yksi asia, joka tuntuu harmittavan vammais- ja potilasjärjestöjä, on vakuutusoikeuden muutoksenhakijoille antamien perustelujen puutteellisuudet. Monet kansanedustajatkin ovat varmaan päässeet tutkimaan näitä tapauksia. Myös oikeuskansleri on kiinnittänyt asiaan huomiota vakuutusoikeuden tarkastuskäyntiä koskevassa tarkastuskertomuksessaan. Jokaisella muutoksenhakijalla pitää olla oikeus saada hyvin perusteltu päätös vakuutusoi-keudelta.

Mielestäni lain pykälä, jossa vaaditaan vakuutusoikeuden lääkärijäsen kertomaan sidonnaisuuksistaan, ei ole riittävä tae lääkärin puolueettomuudesta. Kun lääkärijäseniä valitaan, on ennen valintaa selvitettävä heidän sidonnaisuutensa. Jos lääkärillä on sellaisia sidonnaisuuksia, jotka liittyvät vakuutusoikeuden käsittelemiin asiakokonaisuuksiin, ei häntä pidä valita vakuutusoikeuden jäseneksi.

Vammais- ja potilasjärjestöt katsovat myös, että niin tuomareilla kuin lääkäreilläkin pitäisi olla ikäraja. Tämä ikäraja olisi siis 68 vuotta. Tämän vanhempia tuomareita tai lääkäreitä ei pitäisi valita vakuutusoikeuteen. Tässäkin kysymys on oikeusturvasta.

Erkki Virtanen /vas:

Arvoisa puhemies! Eivät ne hallituksen lakiesitykset aina huonoja ole. Kun olen pikaisesti ministerin kehotuksesta tutustunut tähän esitykseen, niin on kyllä todettava, että äkkilukemalta ja -kuulemalta tämä kuulostaa kyllä kohtuullisen hyvältä. Ainakin me sosiaali- ja terveysvaliokunnan jäsenet olemme todellakin tottuneet siihen, että olemme päässeet näkemään näitä sekä alempien että ylempien valituselinten päätöksiä, ja kyllä aidosti välillä on tuntunut siltä, että ne ovat ehkä vaarallisimpia paikkoja suomalaisten uskon oikeudenmukaisuuteen kannalta. Välillä ne päätösten perustelut ovat sen tyyppisiä. Usein on kysymys juuri asiantuntijalääkärin ja hoitavan lääkärin näkemysten ristiriidasta.

Menemättä nyt näihin yksityiskohtiin sen pidemmälle totean, että kun tässä on avattu tämä malli nyt näin, kuten on tehty, että valittaja saa sen asiantuntijalääkärin lausunnon käsiinsä ja voi käyttää sitä omalla hoitavalla lääkärillään ja nämä molemmat tiedot tulevat sitten varsinaiseen päätöksentekoon käsittelyyn, niin on pakko todeta, että hyvin keksitty. Tämä tuntuu aika lailla mielenkiintoiselta menettelyltä, ja sitten käytäntö näyttää, mitä oikeasti tapahtuu. Mutta uskon, että tämä kyllä parantaa myöskin ihmisten oikeusturvaa.

En olisi ihan samalla tavalla kuin ed. Laxell huolissani tästä pienempien kokoonpanojen käytöstä. Jos tulee tiukkoja paikkoja, niin sitten käytetään isompia kokoonpanoja.

Erkki Pulliainen /vihr:

Arvoisa puhemies! Jos ajattelee aikaa vuodesta 1987 tähän hetkeen saakka ja ajattelee, mitkä asiat ovat olleet tänä aikana, siis 23,5 vuotta, kaikkein voimakkaimmin kertomassa suomalaisessa yhteiskunnassa epäluottamuksesta jotakin instituutiota kohtaan, niin kyllä taitaa vakuutusoikeus sijoittua siinäkin hyvin, häkellyttävän hyvin. Tämä hallituksen esitys on ilmiselvästi tarpeeseen ja ilmiselvästi myöskin merkittävä parannus, ja siitä voitaisiin aika karulla tavalla sanoa, että jos tällaiseen revisioon ryhdytään, niin voiko tämmöinen esitys olla huononnus edes teoriassa voimassa olevaan oikeustilaan. Tuskin. Kun tätä on tehty oikealla johdolla ja oikealla hartaudella, niin voidaan silloin myöskin odottaa sitä, että kun se asiantuntijakäsittelyn saa tässä eduskunnassa, niin oikeustila siitä ja kansalaisten luottamus entisestään vaan parantuu.

Erikoisesti minä olen ollut huolissani vammaisten asioitten hoidosta. Niin kuin ed. Laxellinkin puheenvuorosta kävi ilmi, niin ratkaisujen, päätösten, perustelut ovat olleet vähän hapratakaaraa-luokkaa, ja se on merkinnyt käytännössä sitä, että on jouduttu juristiapua palkkaamaan näihin tapauksiin, ja se muuten maksaa.

Raimo  Piirainen /sd:

Arvoisa puhemies! Tuossa kun kuuntelin ministerin esittelyä, tuli mieleen tosiaankin, että jos tällä saavutetaan niin paljon hyvää kuin on luvattu, niin tämä on todella hyvä ja merkittävä asia. Ainakin tuolla toritapaamisissa tulee ihmisiä, jotka eivät todellakaan ole tyytyväisiä näihin vakuutusoikeuden päätöksiin. Siellä on eriasteisia vammoja, ja on jopa tehty päätöksiä sillä tavalla — ja hyvin yleisestihän kai tehdäänkin niin — että ei asianomainen päättäjä, joka päättää, edes tapaa potilasta. Tämä on kyllä kerta kaikkiaan käsittämätöntä. Hoitava lääkäri on sitten kumminkin ollut sitä mieltä, että tässä olisi hänelle joku mahdollinen korvauskin olemassa. Sitten ne ovat niin mitättömiä olleet, ja ihmiset jäävät kiikkuun sitten tietyllä tavalla tyhjän päälle, eivät saa korvausta ja eivät pysty olemaan töissäkään, on työkykykin menetetty.

Keskustelu päättyi.

​​​​