36) Hallituksen esitys laiksi vakuutusoikeuslain muuttamisesta
Oikeusministeri Tuija Brax
Arvoisa herra puhemies! On aika myöhäinen
aika, mutta on tavallaan hyvä, että salissa on
sosiaalipolitiikan tuntijoita, kun käsitellään oikeusministeriön
tämän vaalikauden ehkä suurinta perusoikeuksia
ja nimenomaan sosiaalisten perusoikeuksien ja oikeusturvan risteytymäkohtaa
käsittelevää hallituksen esitystä.
Luottamus tuomioistuinten toimintaan on oikeusvaltion keskeisin
elementti. Luottamusta tuomioistuimiin voidaan edistää ennen
kaikkea toimivalla prosessilainsäädännöllä.
Prosessisäännösten tulee ohjata oikeudenkäyntiä siten, että asian
käsittely on avointa ja vuorovaikutteista ja asiat tulevat
hyvin selvitetyiksi oikeuden- ja lainmukaisen ratkaisun takaamiseksi.
Miksi juuri nyt olen iloinen, että te sosiaali-ihmiset
olette täällä taikka sosiaaliasioihin
perehtyneitä kansanedustajia on salissa? Nimittäin:
Vakuutusoikeuden lääketieteellistä asiantuntemusta
edellyttäviin ratkaisuihin on Suomessa kohdistunut paljon
kritiikkiä. Muutoksenhakijat eivät ole luottaneet
ratkaisuihin, jotka ovat poikenneet heitä hoitaneiden lääkäreiden
kannanotoista. Koska vakuutusoikeuden lääkärijäsenten
kannanotot jäävät tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden
piiriin, ratkaisun lopputulos voi olla muutoksenhakijalle yllätyksellinen.
Tämän oikeusturvaongelman poistamiseksi vakuutusoikeuslakia
ehdotetaan nyt muutettavaksi siten, että vakuutusoikeudessa
otetaan käyttöön asiantuntijalääkärijärjestelmä.
Asiantuntijalääkärit toimisivat tuomioistuimen
ulkopuolisina asiantuntijalausunnon antajina. Muutoksenhakija voisi
esittää asiantuntijalääkärin
lausunnon hoitavalle lääkärilleen ja
esittää siitä kommentteja vakuutusoikeudelle
ennen asian ratkaisua.
Vakuutusoikeuden kokoonpanossa säilyisivät edelleen
lääkärijäsenet, mutta he ovat
eri jäseniä kuin nämä asiantuntijalääkärit.
Heillä on lääketieteellinen asiantuntemus
arvioida asiantuntijalääkärin lausuntoja
sekä muita lääkärinlausuntoja.
Menettely, jossa prosessin aikana hankitaan ulkopuolisen asiantuntijalääkärin
lausunto, edistää myös vakuutusoikeuden
päätösten perustelujen tasoa. On selvää,
että erityisesti niissä tilanteissa, joissa ulkopuolisen
asiantuntijalääkärin lausunto on muutoksenhakijalle
myönteinen mutta vakuutusoikeus päätyy
muutoksenhakijalle kielteiseen ratkaisuun, esitettyä näyttöä on
ratkaisun perusteluissa arvioitava poikkeuksellisen avoimesti ja
tarkasti.
Vakuutusoikeuden käsittelyn avoimuutta lisätään
myös lääkärijäsenten
ja muiden asiantuntijajäsenten samoin kuin asiantuntijalääkäreiden
nimittämismenettelyyn liitettävällä sidonnaisuuksien
ilmoittamisella. — Jos ed. Kuoppa olisi nyt salissa, niin
erityisesti nyökkäisin hänen suuntaansa.
Hän on tätä asiaa pitänyt vuosikymmeniä esillä,
ja nyt laki muuttuu tähän suuntaan. — Näin
voidaan varmistua siitä, ettei asian ratkaisijana tai lausunnon
antajana toimi henkilö, jonka puolueettomuus voi vaarantua
tai edes näyttää vaarantuvan.
Vakuutusoikeudessa käsiteltävät asiat
ovat asianosaisille tärkeitä, ja ratkaisu vaikuttaa
usein koko elämänkaareen. Tällaisissa
asioissa ratkaisun odottaminen voi olla asianomaiselle varsin piinallista.
Suuresta asiamäärästä huolimatta
vakuutusoikeuden käsittelyaikoja on pystytty lyhentämään,
mutta ei toki vieläkään riittävästi. Yhä etsimme
keinoja — ja tiedän, että niitä myös löytyy — joilla
lyhennämme käsittelyaikoja, vaikka resursseja
ei näissä nykyisissä talousraameissa
voidakaan luvata merkittävästi lisää.
Oikeusvarmuutta voidaan parantaa muun muassa niillä keinoilla,
joita nyt tässä hallituksen esityksessä on.
Yksi niistä keinoista on entistä joustavampien
kokoonpanojen käyttö. Oikeusvarmuus ei vaarannu
siitä, että käytetään
jutun ratkaisun kannalta riittävää joukkoa
päättäjiä mutta ei ylisuuria
kokoonpanoja. Tätä kautta resursseja ja aikaa
säästyy ja asia tulee paremmin ratkaistua.
Hallinto-oikeuksissa tätä joustavuutta on
jo käytetty ja nyt vastaavasti esitetään
myös vakuutusoikeuteen yhden ja kahden jäsenen
kokoonpanojen käyttöönottoa. Yksijäsenisissä kokoonpanoissa
käsiteltäisiin oikeudellisesti ja näytön
arvioinnin kannalta selkeitä ja yksinkertaisia asioita.
Lainoppineen ja lääkärijäsenen
muodostamassa kahden jäsenen kokoonpanossa puolestaan ratkaistaisiin
laissa tarkemmin rajattuja asioita, joista molemmat jäsenet
ovat yksimielisiä. Siis jos kumpi tahansa on toista mieltä,
juttu siirtyy laajempaan kokoonpanoon. Sekä yhden että kahden
jäsenen kokoonpanoissa käsiteltävät asiat
voidaan kuitenkin aina siirtää tavanomaiseen peruskokoonpanoon
ratkaistavaksi. Oikeusturva siis säilyy korkealla tasolla,
mutta käytettävissä olevia resursseja
kohdennetaan nykyistä tehokkaammalla tavalla.
Myös työoloja ja yritystoimintaa sekä sotilasvamma-asioita
tuntevien jäsenten osallistumista ratkaisukokoonpanoihin
säädetään hiukan erilaiseksi
kuin tähän asti. Asiantuntijajäsenet
olisivat kuitenkin edelleen mukana aina, kun käsitellään yksilön
oikeusturvan kannalta merkittävimpiä asioita,
kuten muun muassa oikeutta työkyvyttömyyseläkkeeseen.
Ratkaisukokoonpanoa voitaisiin edelleen kaikissa nykylainsäädännön
mukaan asiantuntijakokoonpanoissa käsiteltävissä asioissa
täydentää asiantuntijajäsenillä,
mikäli asian laatu sitä edellyttää.
Tältäkin osin on siis kysymys siitä,
että asiantuntijuutta käytetään
oikeassa kohdassa oikeaan aikaan eikä varmuuden vuoksi
paikoissa, joissa sitä ei tarvita, ja sitä kautta
pidennetä prosessien kestoa.
Asiantuntijajäsenten vähentämisen
vaikutuksia tullaan oikeusministeriön taholta seuraamaan.
Tarkoitus on, että jo kahden vuoden päästä kaikkien
alan toimijoiden kanssa järjestämme ensimmäisen
tarkastelupisteen siitä, onko päästy kaikkiin
niihin tavoitteisiin, mitä nyt uskomme tämän
lain valmistelun yhteydessä saavutetun ja miksi olemme
täällä tänään
tämän esityksen kanssa.
Arvoisa puhemies! Lakiehdotukseen sisältyy vielä muutama
tärkeä lainkäytön toimivuutta käytännön
työssä edustava esitys. Ensinnäkin asia
voitaisiin kaikkien ratkaisukokoonpanojä-senten ollessa
yksimielisiä ratkaista ilman muodollista istuntoa. Tämä saattaa
kuulostaa ensi kuulemalta oudolta, mutta jos vapaasti ohi kirjoitetun
puheen kerron, miten tänä päivänä tapahtuu:
tapahtuu niin, että kun paperit kiertävät
vakuutusoikeudessa ja jos kaikki sillä kierrolla ovat samaa
mieltä, niin asia saattaa tulla käsitellyksi myöhemmin
muodollisessa istunnossa, jossa istuvat toiset jäsenet
kuin he, jotka ovat kierrolla asiaa käsitelleet. Tästä on
syntynyt se käsittämätön todellisuus,
josta tekin olette kansalaiskirjeitä varmasti saaneet,
että esimerkiksi kun eläkepäätöksen
perusteena on ollut epäily, että jalat eivät
kestä, niin lopullisessa päätöksessä on
saattanut asiantuntijalääkärinä olla
esimerkiksi mielenterveysongelmiin erikoistunut lääkäri.
Nyt tästä ymmärrettävästä vääryydestä päästään eroon
tällä uudella metodilla, jossa asian myös allekirjoittaa
ja siitä loppuun asti vastaa se tuomioistuimen jäsen,
joka on sen alan asiantuntija. Ja vain siis silloin, jos koko kierrolla
kaikki ovat yksimielisiä, voidaan käyttää tätä järjestelyä, joka
on huomattavasti parempi kuin nykyinen järjestelmä.
Arvoisa puhemies! Vakuutusoikeudessa käsiteltäviä asioita
on viivyttänyt myös se, että uutta selvitystä toimitetaan
moneen kertaan prosessin kuluessa. Asian käsittelyn keskittämiseksi
ehdotetaan, että kirjallinen tai suullinen selvitys voidaan
jättää huomioon ottamatta, jos se saapuu ratkaisupäivänä tai
sen jälkeen. Tällöinkin luonnollisesti,
jos on merkitystä asian kannalta, poikkeuksellisesti voidaan
vielä asiaan palata.
Osin asetuksen tasolla on myös nykyään
säännöksiä, jotka nykyisessä perustuslain
tulkinnassa ilman muuta kuuluvat lakitasolle, ja ne tässä yhteydessä korjataan.
Näistä asioista mainittakoon vakuutusoikeuden
esittelijän toimiminen ratkaisukokoonpanon jäsenenä.
Näin siis. Joitakin lisäresursseja tällä vaalikaudella
olemme pystyneet lisäämään.
Tuomioistuin itsessään on parantanut työtahtiaan
merkittävästi, johtamiskoulutusta on lisätty.
Nyt, kun saamme asiantuntijalääkärit
omaan ulkopuoliseen rooliinsa, pääsemme vielä näissä poikkeuksellisissa,
vaikeissa asioissa tilanteeseen, jossa, jos asiakas niin haluaa,
hän näyttää omalle lääkärilleen
ulkopuolisen asiantuntijalääkärin lausunnon,
ja kun tuomioistuin käsittelee asiaa, niin myös
oma lääkäri on jo etukäteen
nähnyt asiantuntijalääkärin
lausunnon, jolloin pääsemme huomattavasti läpinäkyvämpään,
paremmin perusteltuun ja varmastikin kansalaisten oikeusturvaa paremmin
toteuttavaan vakuutusoikeuteen.
Jouko Laxell /kok:
Arvoisa herra puhemies! Vakuutusoikeus käsittelee Kansaneläkelaitoksen
toimeenpanemia etuuksia koskevat asiat, työeläkkeitä koskevia,
vahinkoon perustuvia sekä muita etuuksia koskevia asioita.
Tehtäväkenttä on erittäin laaja,
eikä vakuutusoikeuden henkilöstömäärä vastaa
tarpeita eli käsiteltävien asioiden ja valitusten
määrää.
Vakuutusoikeus on varmasti niitä laitoksia, joiden
päätöksiin kansalaiset eivät
ole hyvinkään tyytyväisiä. Vuoden
2009 luvut antavat kuvan siitä, mihin tyytymättömyys
osin perustuu. 1.1.2009 oli ratkaisemattomia asioita 5 731. Vuoden
aikana tuli asioita lisää ratkaistavaksi 7 736
kappaletta, mutta ratkaisuja tehtiin vain 7 390 kappaletta.
Niinpä vuoden lopussa ratkaisemattomia tapauksia oli 6 077.
Muutos tehtiin vain 346 tapaukseen. Ongelma on vielä siinäkin, että vakuutusoikeuksissa
varsinaisia päätöksiä tehdään
niin sanotuissa muodollisissa istunnoissa, jotka saattavat perustua
satunnaisiin kokoonpanoihin. Tällainen herättää muutoksenhakijoissa
epäluottamusta vakuutusoikeuden toimintaa kohtaan. Kun
ratkaisuja joudutaan vielä odottamaan 8—12 kuukautta,
on kansalaisten tyytymättömyys erittäin
oikeutettua. Oikeuden ei pitäisi näin toimia.
Arvoisa herra puhemies! Mielestäni tulisi lähteä siitä,
että vakuutusoikeuden käsittelyajat lyhennetään
4—6 kuukauteen. Siinäkin on jo paljon odottamista.
Tämän takia käsittelyajat pitää sanktioida.
En pidä hyvänä menettelyä, jossa muutoksenhakijalle
lähetetään tieto vasta silloin, kun hänen
hakemuksensa käsittely on alkanut. Mielestäni
muutoksenhakijalle on lähetettävä heti
vastaus siitä, että vakuutusoikeus on saanut hänen
hakemuksensa. Lisäksi ilmoituksessa on oltava lisäselvityksen
vastaanottamisaikaa koskevat aikarajat, mikä onkin mainittu
lakiesityksessä. Sen sijaan lakiesityksestä on
jätetty pois oleellisin asia: muutoksenhakijan tulee myös
tietää, kuka valmistelee hänen ratkaisuaan.
Vakuutusoikeus poikkeaa normaalista oikeuskäytännöstä myös
siinä, että ratkaisut tehdään paperien
perusteella ja valitettavasti joskus vielä niin, että papereiden
sisältämä informaatio unohdetaan. Onkin
erittäin tärkeätä, että muutoksenhakijoiden
suhteellista kuulemista lisätään.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan jopa yksijäsenisiä oikeusistuntoja.
En kannata jäsenten vähentämistä vakuutusoikeuden
ratkaisukokoonpanoissa. On tietysti myös erittäin
tärkeätä, että tuomarilla on
tarvittava osaaminen ja asiantuntemus. Vaarana ratkaisukokoonpanojen
koon supistamisessa on myös se, että sillä saattaa
olla kielteisiä vaikutuksia muutoksenhakijoiden oikeusturvaan.
Mikä on se sellainen oikeus, jossa yksi henkilö voi
tehdä ratkaisun paperin perusteella kuulematta asianosaista?
Ymmärrän kyllä, että asiaruuhkat
ovat isoja, mutta ratkaisutapa purkaa ruuhkia on väärä.
Pitää palkata lisää henkilöstöä eikä supistaa
ratkaisukokoonpanoja.
Arvoisa herra puhemies! Yksi asia, joka tuntuu harmittavan vammais-
ja potilasjärjestöjä, on vakuutusoikeuden
muutoksenhakijoille antamien perustelujen puutteellisuudet. Monet
kansanedustajatkin ovat varmaan päässeet tutkimaan näitä tapauksia.
Myös oikeuskansleri on kiinnittänyt asiaan huomiota
vakuutusoikeuden tarkastuskäyntiä koskevassa tarkastuskertomuksessaan.
Jokaisella muutoksenhakijalla pitää olla oikeus
saada hyvin perusteltu päätös vakuutusoi-keudelta.
Mielestäni lain pykälä, jossa vaaditaan
vakuutusoikeuden lääkärijäsen
kertomaan sidonnaisuuksistaan, ei ole riittävä tae
lääkärin puolueettomuudesta. Kun lääkärijäseniä valitaan,
on ennen valintaa selvitettävä heidän
sidonnaisuutensa. Jos lääkärillä on
sellaisia sidonnaisuuksia, jotka liittyvät vakuutusoikeuden
käsittelemiin asiakokonaisuuksiin, ei häntä pidä valita
vakuutusoikeuden jäseneksi.
Vammais- ja potilasjärjestöt katsovat myös, että niin
tuomareilla kuin lääkäreilläkin
pitäisi olla ikäraja. Tämä ikäraja
olisi siis 68 vuotta. Tämän vanhempia tuomareita
tai lääkäreitä ei pitäisi
valita vakuutusoikeuteen. Tässäkin kysymys on
oikeusturvasta.
Erkki Virtanen /vas:
Arvoisa puhemies! Eivät ne hallituksen lakiesitykset
aina huonoja ole. Kun olen pikaisesti ministerin kehotuksesta tutustunut
tähän esitykseen, niin on kyllä todettava,
että äkkilukemalta ja -kuulemalta tämä kuulostaa
kyllä kohtuullisen hyvältä. Ainakin me
sosiaali- ja terveysvaliokunnan jäsenet olemme todellakin
tottuneet siihen, että olemme päässeet näkemään
näitä sekä alempien että ylempien
valituselinten päätöksiä, ja
kyllä aidosti välillä on tuntunut siltä,
että ne ovat ehkä vaarallisimpia paikkoja suomalaisten
uskon oikeudenmukaisuuteen kannalta. Välillä ne
päätösten perustelut ovat sen tyyppisiä.
Usein on kysymys juuri asiantuntijalääkärin
ja hoitavan lääkärin näkemysten
ristiriidasta.
Menemättä nyt näihin yksityiskohtiin
sen pidemmälle totean, että kun tässä on
avattu tämä malli nyt näin, kuten on
tehty, että valittaja saa sen asiantuntijalääkärin
lausunnon käsiinsä ja voi käyttää sitä omalla
hoitavalla lääkärillään
ja nämä molemmat tiedot tulevat sitten varsinaiseen
päätöksentekoon käsittelyyn,
niin on pakko todeta, että hyvin keksitty. Tämä tuntuu
aika lailla mielenkiintoiselta menettelyltä, ja sitten
käytäntö näyttää,
mitä oikeasti tapahtuu. Mutta uskon, että tämä kyllä parantaa
myöskin ihmisten oikeusturvaa.
En olisi ihan samalla tavalla kuin ed. Laxell huolissani tästä pienempien
kokoonpanojen käytöstä. Jos tulee tiukkoja
paikkoja, niin sitten käytetään isompia
kokoonpanoja.
Erkki Pulliainen /vihr:
Arvoisa puhemies! Jos ajattelee aikaa vuodesta 1987 tähän
hetkeen saakka ja ajattelee, mitkä asiat ovat olleet tänä aikana,
siis 23,5 vuotta, kaikkein voimakkaimmin kertomassa suomalaisessa
yhteiskunnassa epäluottamuksesta jotakin instituutiota
kohtaan, niin kyllä taitaa vakuutusoikeus sijoittua siinäkin
hyvin, häkellyttävän hyvin. Tämä hallituksen
esitys on ilmiselvästi tarpeeseen ja ilmiselvästi myöskin
merkittävä parannus, ja siitä voitaisiin aika
karulla tavalla sanoa, että jos tällaiseen revisioon
ryhdytään, niin voiko tämmöinen
esitys olla huononnus edes teoriassa voimassa olevaan oikeustilaan.
Tuskin. Kun tätä on tehty oikealla johdolla ja
oikealla hartaudella, niin voidaan silloin myöskin odottaa
sitä, että kun se asiantuntijakäsittelyn
saa tässä eduskunnassa, niin oikeustila siitä ja
kansalaisten luottamus entisestään vaan parantuu.
Erikoisesti minä olen ollut huolissani vammaisten asioitten
hoidosta. Niin kuin ed. Laxellinkin puheenvuorosta kävi
ilmi, niin ratkaisujen, päätösten, perustelut
ovat olleet vähän hapratakaaraa-luokkaa, ja se
on merkinnyt käytännössä sitä,
että on jouduttu juristiapua palkkaamaan näihin
tapauksiin, ja se muuten maksaa.
Raimo Piirainen /sd:
Arvoisa puhemies! Tuossa kun kuuntelin ministerin esittelyä,
tuli mieleen tosiaankin, että jos tällä saavutetaan
niin paljon hyvää kuin on luvattu, niin tämä on
todella hyvä ja merkittävä asia. Ainakin
tuolla toritapaamisissa tulee ihmisiä, jotka eivät
todellakaan ole tyytyväisiä näihin vakuutusoikeuden
päätöksiin. Siellä on eriasteisia
vammoja, ja on jopa tehty päätöksiä sillä tavalla — ja
hyvin yleisestihän kai tehdäänkin niin — että ei
asianomainen päättäjä, joka
päättää, edes tapaa potilasta.
Tämä on kyllä kerta kaikkiaan käsittämätöntä.
Hoitava lääkäri on sitten kumminkin ollut
sitä mieltä, että tässä olisi
hänelle joku mahdollinen korvauskin olemassa. Sitten ne
ovat niin mitättömiä olleet, ja ihmiset
jäävät kiikkuun sitten tietyllä tavalla
tyhjän päälle, eivät saa korvausta
ja eivät pysty olemaan töissäkään,
on työkykykin menetetty.
Keskustelu päättyi.