Täysistunnon pöytäkirja 153/2002 vp

PTK 153/2002 vp

153. KESKIVIIKKONA 4. JOULUKUUTA 2002 kello 22.10

Tarkistettu versio 2.0

2) Hallituksen esitys laeiksi verontilityslain 12 §:n ja tuloverolain 124 §:n muuttamisesta

 

Maria Kaisa Aula /kesk:

Arvoisa puhemies! Edellä oli puhetta siitä, että kuntien ja valtion väliset taloussuhteet ovat monimutkaiset. Tämä nyt käsittelyssä oleva lakiesitys ei asiaa kyllä helpota vaan monimutkaistaa edelleen. (Ed. Väistö: Ei helpota ainakaan!) Valtiovarainvaliokunta esittää pitkän harkinnan jälkeen, että kuntien yhteisövero-osuutta säätelevä verontilityslaki ja tuloverolain muutokset hyväksyttäisiin hallituksen esittämässä muodossa niin, että kuntien yhteisöverojako-osuus olisi 19,75 prosenttia ja valtion vastaavasti 78,55 prosenttia, eli valtion osuus nousisi 3,47 prosenttiyksiköllä verrattuna nykyiseen ja kuntien vastaavasti alenisi. Seurakuntien osuus pysyisi nykyisellään.

Kristillisdemokraatit ovat tähän jättäneet pykälien osalta vastalauseen, jossa ehdotetaan, että kuntien osuus olisi 2 prosenttiyksikköä tässä esitettyä korkeampi eli 21,75 prosenttia. Tällä on tietysti kohtalaisen iso merkitys kuntien talouden kannalta. 1 prosenttiyksikkö yhteisöveron tuotossa merkitsee noin 50:tä miljoonaa euroa, elikkä esitetty muutos on nyt kuntien tappioksi 175 miljoonaa euroa, ja tämähän on nyt tarkoitettu pysyväksi ratkaisuksi.

Kokonaisuuden taustalla on luopuminen kuntien arvonlisäveron palautusten takaisinperintäjärjestelmästä. Sehän toteutui tämän vuoden alusta. Tässä lakiesityksessä on tarkoitus tehdä tähän alv-palautusjärjestelmästä luopumiseen liittyvä niin sanottu kuittaus eli kuntien yhteisövero-osuuden alentaminen siitä syystä, että valtio menettää arvonlisäverotuloja tämän mainitun uudistuksen seurauksena. Tämä uudistus sinänsä nähtiin jo vuosi sitten, kun siitä täällä säädettiin, ja nähdään edelleenkin valiokunnassa hyvänä, koska se vakauttaa kunnallistaloutta ja helpottaa vaikeimmassa asemassa olevien kuntien tilannetta. Tämä pitkä harkinta johtuu kuitenkin siitä, että on olemassa hyvin erilaisia näkemyksiä siitä, mikä on oikea kuittauksen taso eli mikä on sitten neutraali taso sovittaa yhteen nämä valtion ja kuntien yhteisövero-osuudet tämän alv-järjestelmäuudistuksen jälkeen.

Kaiken kaikkiaan tämä kuntien yhteisövero-osuus on merkittävä osa kunta—valtio-taloussuhteiden kokonaisuutta. Erityisesti nämä yhteisöverotuoton menetykset tämän muutoksen seurauksena kohdentuvat suuriin kaupunkeihin, kuten Helsinkiin ja Espooseen. Muistamme, että nämä kaupungit protestoivat voimakkaasti tätä käsittelyssä olevaa esitystä vastaan ja pitivät sitä jopa perustuslain vastaisena eli ristiriitaisena kuntien itsenäisen verotusoikeuden kanssa. Niinpä tästä lakiesityksestä pyydettiin myös perustuslakivaliokunnan lausunto.

Perustuslakivaliokunta katsoo, että varsinaisesti kunnallisen verotusoikeuden kannalta tämä lakiesitys ei ole ongelmallinen. Jonkun tietyn tasoinen verotuotto tai sen turvannut järjestelmä ei nauti perustuslain suojaa, vaan lainsäätäjällä on oikeus tehdä muutoksia, kuitenkin niin, että verotusoikeudella on reaalinen merkitys kuntien mahdollisuuksien kannalta, jotta ne voivat päättää itsenäisesti taloudestaan. Perustuslakivaliokunta katsoi, että nykyinen verojärjestelmä täyttää nämä ehdot.

Sen sijaan kunnallisen itsehallinnon kannalta asiassa on pohtimisen aihetta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että tätä asiaa ei tulisi tarkastella vain makrotasolla valtio—kunta-suhteen yleisenä neutraalisuutena, vaan myös yksittäisen kunnan näkökulma ja yksittäiseen kuntaan kohdistuvat vaikutukset olisi muistettava. Nyt ehdotetun yhteisöveron jako-osuuden heikentävä vaikutus muodostuu yhdessä monien muiden aiempien toimien kanssa joillekin kunnille varsin tuntuvaksi. Tällä on sitten perustuslakivaliokunnan mielestä valtiosääntöistä merkitystä sen kannalta, voiko kunta hoitaa sille lain mukaan kuuluvia tehtäviä sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamisessa. Eli tämä perusoikeuksien toteutumisen näkökulma oli perustuslakivaliokunnan mielestä se olennaisin perustuslakikytkentä tässä asiassa, koska kovin pitkälle ei voida myöskään edetä sitä kautta, että jos valtio vetää omia rahoitusosuuksiaan pois, niin kunta sitten vain korottaisi omaa kunnallisveroaan.

Perustuslakivaliokunta päätyi kuitenkin siihen, että tämä laki voidaan käsitellä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä mutta että eduskunnan tulee vaatia hallitukselta selvitys yksittäisten kuntien taloudellisista mahdollisuuksista hoitaa niille laissa asetettuja velvollisuuksia. Tämän sisältöinen lausuma on mukana tässä valtiovarainvaliokunnan mietinnössä. Selvityksessä tulee arvioida myös kunnallisen itsehallinnon toteuttamisesta ja kunnalla olevien oikeudellisten keinojen riittävyyttä tilanteessa, jossa kunta katsoo, että siltä puuttuvat tosiasialliset edellytykset hoitaa näitä sivistyksellisiä ja sosiaalisia perusoikeuksia.

Arvoisa puhemies! Myös hallintovaliokunta antoi valtiovarainvaliokunnalle lausunnon, yksimielisen sellaisen, jossa hallintovaliokunta esitti useita, aika pitkälle Kuntaliiton arvioita ja näkemyksiä myötäileviä korjauksia tähän lakiesitykseen. Perusteena oli se, että kuntien rahoitusasema on heikkenemään päin ensi vuonna tähän vuoteen verrattuna ja tämä heikkenevä suuntaus näyttäisi jatkuvan tulevina vuosina. Myös hallintovaliokunta oli huolestunut tästä yksittäisten kuntien ajautumisesta hankalaan tilanteeseen näiden muutosten seurauksena. Hallintovaliokunnan ehdottamat muutokset olisivat korjanneet kuntien eduksi tätä yhteisöverojako-osuutta kolmellakin tavalla:

Ensinnäkin Kuntaliiton ja myöskin hallintovaliokunnan näkemys oli se, että tämän yhteisöveron tuoton arvioinnissa olisi pitänyt käyttää kolmen viimeisen vuoden keskiarvoa sen sijaan, että nyt tässä valtiovarainministeriö on arvioinut yhteisöverotuoton vain yhden vuoden eli viime vuoden toteutuman perusteella.

Toinen muutosehdotus oli se, että näiden yhteisöverojako-osuuksien perusteena olevissa laskelmissa tulisi käyttää tuoreempia verotustietoja vuodelta 2001 eikä viime elokuussa budjettivalmistelun yhteydessä tehtyjä arvioita.

Lisäksi kolmantena moitteena oli se, että tähän esitykseen sisältyy kuntien yhteisövero-osuuteen 0,5 prosenttiyksikön lisäalennus, joka ei liity mitenkään arvonlisäveron palautusjärjestelmän kuittaukseen vaan on siitä erillinen, eli tälle 0,50 prosenttiyksikön lisäalennukselle on perusteena taas sitten aiemmin tehty kuntatyönantajan kansaneläkevakuutusmaksun alennus, jota tässä kompensoidaan. Kuten tästäkin käy ilmi, niin asia on todella monimutkainen ja vaikeasti hahmotettavissa.

Näitä kuntien asemaa parantavia muutoksia valtiovarainvaliokunta ei sitten loppujen lopuksi hyväksynyt. Asia oli pitkään pohdinnassa, mutta pääsyy varmastikin oli se, että näiden valtiontaloudellinen vaikutus olisi ollut noin 150—200 miljoonan euron luokkaa. Tätä lopputulostakin on jonkin verran vaikea täsmällisesti arvioida, koska näitä laskelmia on aika moneen lähtöön riippuen siitä, otetaanko Kuntaliiton vai valtionvarainministeriön laskelmat. Mutta vaikka valtiovarainvaliokunta ei näitä muutoksia hyväksynyt — enemmistö ei hyväksynyt, kristillisdemokraatithan esittivät tätä kunnille edullisempaa ratkaisua — kuitenkin valiokunta haluaa kiinnittää huomiota juuri siihen, että valtion ja kuntien osuudet yhteisöverotuotosta on tarpeen jatkossa selvittää perinpohjaisesti ja myös muistaa tämä yhteisöveron ongelmallisuus kuntien rahoituslähteenä, koska se on hyvin herkkä suhdannevaihteluille ja siten epävakaa perusta peruspalvelujen rahoitukselle.

Valtiovarainvaliokunnan käsittelyssä tosiaankin kävi ilmi, että kuntien ja valtion yhteisöverojako-osuuksien historia on erittäin monipolvinen ja menettelyt ja tekniikat, joilla kullekin osapuolelle kuuluvia osuuksia arvioidaan, ovat perin vaikeaselkoisia. Tästä sitten seuraa jatkuva erimielisyys kuntien ja valtiovarainministeriön välillä siitä, mitä lukuja käytetään, miltä ajankohdalta verotustietoja otetaan jnp.

Arvoisa puhemies! Mietintöön sisältyy kristillisdemokraattien pykäläehdotuksen ohella keskustan vastalause. Siinä on lausuma, jolla hallitus velvoitettaisiin valiokunnan lausumaan verrattuna pitemmälle meneviin toimenpiteisiin eli selvittämisen ohella myös korjaamaan niitä epäkohtia, joita kuntien peruspalveluiden rahoituksessa on, sekä sitoutumaan pitkäjänteisempään valtio—kunta-suhteen hoitoon esimerkiksi kuntasopimuksen tai peruspalvelubudjetin muodossa.

Bjarne Kallis /kd:

Arvoisa rouva puhemies! Perusteluna sille, että me teemme pykälään muutosesityksen, on se, että me katsoimme vaihtoehtobudjetissamme, että veroale tulisi antaa elintarvikkeiden arvonlisäveron muodossa eikä tuloveron alennuksen muodossa. Tuloveroale siinä muodossa, kuin hallitus on esittänyt, heikentää kuntien asemaa noin 100 miljoonalla eurolla. Nyt kuitenkin tuloverolaki liitettiin tupoon, ja kuten monta kertaa olen aikaisemmin sanonut, sopimuksissa on aina pysyttävä. Niin mekin kunnioitamme sitä sopimusta ja hyväksymme tuloverolain muutokset, jotka merkitsevät sitä, että kunnat menettävät 100 miljoonaa euroa.

Pitkin iltaa on korostettu kuntien vaikeaa asemaa. Se ei puhumalla parane. Se paranee ainoastaan sillä, että me annamme lisää valtionosuuksia kunnille, me teemme sellaisia muutoksia tuloverolakiin, jotka vahvistavat kuntien taloudellista asemaa tai ainakin säilyttävät, taikka sitten teemme muutoksia verontilityslakiin, jossa vahvistetaan kuntien asemaa nostamalla kuntien osuutta yhteisöverosta.

Kun, niin kuin totesin, tuloverolaki tullee hyväksytyksi ja haluamme vahvistaa kuntien asemaa, niin tulen sitten yksityiskohtaisessa käsittelyssä esittämään, että kuntien jako-osuus olisi 21,75 prosenttia 19,75:n sijasta.

Iivo Polvi /vas:

Arvoisa rouva puhemies! Valiokunnan puheenjohtaja Aula esitteli perusteellisesti valiokunnan mietinnön ja oikeastaan koko asiankin. Kun lukee hallituksen esitystä, niin minä uskon, että pitää olla vihkiytynyt verrattain syvällisesti, ennen kuin saa mitään selkoa tästä kokonaisuudesta, niin mutkallinen ja niin moneen arvioon tuo lopputulos, mihin on päädytty, perustuu, kun siinä arvioidaan toisaalta tulevan vuoden arvonlisäverokertymästä kunnille palautettavaa osuutta, toisaalta arvioidaan yhteisöverokertymää ja suhteutetaan niitä keskenään ja tehdään arviota, paljonko tulee olemaan valtionosuuksiin liittyvä verotulotasaus jne., jotka kaikki ovat arvionvaraisia. Voi puhtaasti väittää, että tämä perustuu kaikilta osin hyvin pitkälle pelkästään arvioihin. Otetaan yksi esimerkki:

Hallituksen esityksen perusteluissa esimerkiksi lasketaan, että kuntien valtionosuuksiin tehtävät verotulontasaukset lisääntyvät 115,5 miljoonaa euroa, jota vastaavasti kuntien yhteisövero-osuus alenee. Sen perusteella kuntien jako-osuutta alennetaan 2,02 prosenttia. Kuntaliiton toimittama arvio, jossa viitataan sisäasiainministeriön tietoihin, osoittaa, että oikea luku on oleellisesti pienempi, (Ed. Ala-Nissilä: Kyllä, pitää paikkansa!) eli vähennys voisi olla vaan puolet tuosta. Kaikki tämä osoittaa sen, että tässä liikutaan sen tasoisella arviopohjalla, että uskottavuus rupeaa olemaan kyseenalainen.

Matti Väistö /kesk:

Arvoisa puhemies! Valiokunnan puheenjohtaja ed. Aula otti esille tarpeen, johon nyt eduskunta kokonaisuudessaan on mietinnön pohjalta yhtymässä, että kuntataloutta tarkasteltaisiin jatkossa yksittäisten kuntien näkökulmasta. Se on välttämätöntä. Nykytilanteessa kokonaisuudessaan kuntatalous ei anna oikeaa kuvaa siitä, mikä on yksittäisten kuntien, itsehallinnollisten yksiköiden, edellytys hoitaa ne tärkeät tehtävät, sivistykselliset ja sosiaaliset ja muut peruspalvelut, joita lainsäädännöllä kunnille on annettu tehtäväksi.

Tämän vuoksi on siis, arvoisa puhemies, välttämätöntä, että nyt todella toteutetaan se, mihin perustuslakivaliokunta ja hallintovaliokunta omissa lausunnoissaan ovat kiinnittäneet huomiota ja mihin tässä valtiovarainvaliokunnan mietinnössä yhdytään, ja selvitetään todella huolella nykyinen taloudellinen asema yksittäisten kuntien näkökulmasta ja ryhdytään toimenpiteisiin alijäämän kattamiseksi ja riittävien taloudellisten voimavarojen turvaamiseksi. Se on välttämätöntä. Me kaikki tiedämme, että suuri osa kunnista on ajautumassa hyvin vaikeaan tilanteeseen. Näin muun muassa Pohjois-Karjalassa on ensi vuodenkin budjetteja laadittaessa jouduttu hyvin suuriin ongelmiin.

Arvoisa puhemies! Minusta keskustan vastalauseen linja, että indeksitarkistukset toteutetaan täysimääräisenä ja että harkinnanvaraisia avustuksia lisätään, on tässä tilanteessa ainoa oikea ratkaisu, kunnes päästään pysyvämmälle, kestävämmälle pohjalle.

Olavi Ala-Nissilä /kesk:

Arvoisa puhemies! Kuten ed. Väistö sanoi, keskustan linja tässä on selkeä, eli me lähdemme siitä, että kuntien ensi vuoden verotuspohjaa pitää välttämättä vahvistaa, ja esitämme, että tehtäisiin täysimääräiset indeksitarkistukset ja esitettäisiin tarkistusta kuntien harkinnanvaraisiin avustuksiin yhteensä noin 100 miljoonaa euroa. Totta kai olisi hyvä, jos vielä tähänkin lakiin riittäisi muutoseuroja, mutta tuo on se ykkösasia, mikä pitää hoitaa.

Tässä on edellä kuvattu, ed. Polvi muun muassa edellä puheenvuorossaan, tätä ongelmatiikkaa, mikä liittyy tähän varsin monimutkaiseen lainsäädäntöön. Sen takia ja taloudellisen tilanteen takia on keskustan vastalauseen lausumaehdotus mielestäni hyvä, ja toivon, että se voitaisiin hyväksyä. Kun se on näin hyvä, arvoisa puhemies, niin luen sen oikein tässä:

"Eduskunta edellyttää, että hallitus huolehtii jatkossa siitä, että kuntien veropohja ja valtionosuuksien määrä nostetaan tasolle, joka turvaa kuntien palvelutuotannolle perustuslain edellyttämät riittävät voimavarat, ja

että kuntien taloudenhoidolle luodaan lainsäädännöllisin ja sopimuksellisin toimin viime vuosia vakaammat ja pitkäjänteisemmät edellytykset kuntasopimus- tai peruspalvelubudjettimenettelyin."

Havaitsin, että pääministerikin puhui viikonvaihteessa kuntasopimuksesta tai peruspalvelubudjetista. Hyvä näin, se edustaa myöhäisempää herännäisyyttä näissä kysymyksissä. Keskusta on puhunut näistä jo kaksi vaalikautta. Pitää päästä pitkäjänteisempään järjestelyyn, mutta toivottavasti nyt sitten saadaan tämä seuraavaan hallitusohjelmaan selkeästi kirjattua.

Iivo Polvi /vas:

Arvoisa rouva puhemies! Yhdyn kyllä niihin näkemyksiin, joissa on kaivattu sitä, että asioita pitäisi tarkastella enemmän yksittäisten kuntien näkökulmasta. Mutta parhaana vaihtoehtona pidän sitä, että valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaossa tulisi pyrkiä siihen tavoiteltavaan peruspalvelubudjettiin, jossa sovitaan sitovasti pysyvällä tavalla, millä tavalla valtio osallistuu näihin kustannuksiin. Se on minusta ainut kestävä tie.

Kun valiokunnassa asiantuntijakuulemisen yhteydessä kuitenkin on valtiovarainministeriön taholta osoitettu, että budjettivaikutukset kaiken kaikkiaan ovat noin 200 miljoonaa euroa kuntatalouden kannalta myönteisiä vaikutuksia, niin siinä mielessä olen itse myös valmis hyväksymään nämä esitykset luottaen siihen, että nämä arviot ovat oikeita.

Yleiskeskustelu päättyy.