Täysistunnon pöytäkirja 155/2006 vp

PTK 155/2006 vp

155. TORSTAINA 8. HELMIKUUTA 2007 kello 16.30

Tarkistettu versio 2.0

8) Hallituksen esitys laiksi kuntalain muuttamisesta

 

Matti Väistö /kesk(esittelypuheenvuoro):

Herra puhemies! Käsittelyssä oleva hallituksen esitys koskee kuntalain muuttamista. Tässä ehdotetaan säädettäväksi muun muassa kuntakonsernista ja kunnallisista liikelaitoksista.

Nykyisellään kuntalaissa ei ole määritelty kuntakonsernia. Näin ollen lakiin ei sisälly myöskään säännöksiä konsernin johdosta, konsernin ohjauksesta tai valvonnasta. Kunta tytäryhteisöineenhän muodostaa kuntakonsernin lakiehdotuksen 16 a §:n mukaisesti ja tytäryhteisöjä ovat ne yhteisöt, joissa kunnalla on kirjanpitolain mukainen määräysvalta. Tytäryhteisöjä ovat myös kunnan määräysvaltaan kuuluvat säätiöt.

Tässä hallituksen esityksessä velvoitetaan kunta laatimaan ja sisällyttämään tilinpäätökseensä konsernitilinpäätös, joka siis laaditaan konserniyhteisöjen taseiden ja tuloslaskelmien sekä niiden liitetietojen yhdistelmänä.

Valiokunta toteaa, että sääntelyn tarkoituksena on saada kunnan toiminnasta ja taloudesta riittävä ja oikea kokonaiskuva. Valtuuston tehtävänä on puolestaan lakiehdotuksen 13 §:n nojalla kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista päättäminen.

Konsernin johto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernin valvonnan järjestämisestä. Kunnan konsernijohtoon kuuluvat lakiehdotuksen mukaan kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt kunnan viranomaiset. Hallintovaliokunta katsoo, että konsernijohdon määrittely selkeyttää konsernin johtamisen vastuusuhteita ennen muuta valtuuston ja kunnanhallituksen välillä. Valiokunta tähdentää, että uusilla säännöksillä tehostetaan kunnan tytäryritysten ja muiden tytäryhteisöjen konserniohjausta kytkemällä mainittujen yhteisöjen toiminta ja talous entistä tiiviimmin kuntien ja kuntayhtymien toimintastrategiaan.

Arvoisa puhemies! Esitykseen sisältyy myös esteellisyyssäännöksiä koskevia muutoksia ja tarkennuksia, ennen muuta kysymys yhteisöjääviyssäännöksestä. Se on nykyisellään merkinnyt sitä, että kuntakonserniin kuuluvien yhtiöiden hallituksiin ei ole voitu valita kunnanhallituksen jäseniä tai lautakunnan jäseniä, jotka käsittelevät yhtiötä koskevia asioita. Näin ollen kunnassa keskeisen poliittisen ja virkatehtäviinsä liittyvän vastuun kantavat luottamushenkilöt tai viranhaltijat eivät ole voineet osallistua kuntien vastuulla olevan toiminnan ja kuntien rahoittaman kuntayhtymän päätöksentekoon.

Lakiehdotus lähtee siitä, että tehdään muutos voimassa olevan yhteisöjääviyssäännöksen osalta, ja lakiehdotus tarkoittaa sitä, että henkilö ei ole esteellinen kunnassa pelkästään sillä perusteella, että on kunnallisen liikelaitoksen, kunnan tytäryhteisön tai kuntayhtymän hallituksen, hallintoneuvoston tai muun siihen rinnastettavan toimielimen jäsen tai toimitusjohtaja tai sitä vastaavassa asemassa oleva henkilö. Todettakoon, että henkilö on kuitenkin esteellinen, jos kunnan ja liikelaitoksen, kuntayhtymän, yhteisön tai säätiön edut ovat ristiriidassa keskenään taikka asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Hallintovaliokunta katsoo, että lakiehdotuksessa on otettu asianmukaisesti huomioon kunnallishallinnon organisatorisen rakenteen eriytyminen ja kunnallishallinnon yhtenäisyyden vaatimukset.

Arvoisa puhemies! Lakiehdotukseen sisältyy myös kunnallista liikelaitosta koskevia säännöksiä. Kuntalaissahan säädetään kunnallisen liikelaitoksen perustamisesta, hallinnon järjestämisestä ja liikelaitokselle asetettavista tavoitteista. On kuitenkin niin, että kuntalaki ei määrittele kunnallisen liikelaitoksen käsitettä. Liikelaitoksen osalta tämä on johtanut siihen, että liikelaitos käsitteenä ja sen asema kuntaorganisaatiossa on jäänyt varsin tulkinnanvaraiseksi.

Ehdotetun kuntalain 87 a §:n nojalla kunta tai kuntayhtymä voi perustaa liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten kunnallisen liikelaitoksen. Tähän hallintovaliokunta on ehdottanut täsmennystä 87 a §:n osalle, ja valiokunnan ehdottamassa muodossa tämä pykälän 4 momentti tulisi kuulumaan: "Kunnan liikelaitos-, kuntayhtymän liikelaitos- sekä liikelaitoskuntayhtymä-nimitystä voi käyttää vain sellainen kunnallinen liikelaitos, joka on perustettu tämän lain mukaiseksi liikelaitokseksi." Tämä on otettu huomioon myös voimaantulosäännöksessä.

Lakiehdotuksessa säädetään lisäksi kunnallisen liikelaitoksen hallinnon, toiminnan ja talouden perusteista. Tavoitteena on, että tällä lainsäädännöllä jäntevöitetään liikelaitoksen toimintaa, lisätään toiminnan läpinäkyvyyttä ja selkeytetään sen asemaa markkinoilla.

Hallintovaliokunta on ollut tästäkin asiasta yksimielinen.

Keskustelun nopeatahtinen osuus päättyy.

Ahti Vielma /kok:

Arvoisa puhemies! Kunnissa ja kuntaorganisaatioissa on tapahtunut viime vuosina todella suuria muutoksia, ja ehkä suurin muutos on juuri vireillä oleva kunta- ja palvelurakenneuudistus, josta on jo täällä päätös tehty. Organisaatioita, hallintoa ja päätöksentekoa on muuteltu ja korjailtu viime vuosina kunnissa erittäin monta kertaa. Tästä johtuen ehkä kuntaorganisaatiossa on ollut jopa rauhaton tilanne, rauhaton tilanne johtamismielessä ja myöskin työntekijöiden kannalta. Jatkuva muutos missä organisaatiossa tahansa ei ole kyllä sen organisaation toiminnan ja tuloksen kannalta eduksi.

Kuntaorganisaatiossa on otettu hyvin paljon mallia myöskin yritysmaailmasta ja yritysten johtamisesta. Sinänsä siinä ei ole mitään pahaa. Päinvastoin se on jopa paikallaan, kunhan muistetaan tosiasia, että kuntia ei voi johtaa kuitenkaan täysin samalla tavalla kuin yrityksiä johdetaan. Uudistuksista on osa johtanut jopa sekavaan tilanteeseen, ainakin toistaiseksi. Muun muassa tilaaja—tuottaja-malli, jolla on ihan kiistattomia etuja ja joka on sinänsä aivan hyvä ratkaisumalli periaatteessa, on liian monella paikkakunnalla ollut kallista harjoittelua. Siihen on lähdetty vähän liian hätäisesti miettimättä, mitä siitä sitten seuraa olemassa olevan koneiston kannalta ja niitten tehtävien kannalta.

Kun kuntien perustehtävä on tuottaa peruspalveluja kuntalaisille, niin tuon tehtävän suorittaminen on häiriintynyt osittain tässä ympäristössä, joka on jatkuvassa muutostilassa. Tästä kaikesta on sitten seurannut vielä se, että kuntalakia on vuosien varrella korjailtu ja muutettu monta kertaa, jopa niinpäin, että lainsäädäntö on kulkenut perässä ja kuntien organisaatiot edellä. Ehkä tässä on jo tämänkin lain osalta hiukan tätä makua. Jokin aika sittenhän me olemme täällä käsitelleet pormestarimallia jnp. Tällaisesta yksittäisestä muutoksesta, tärkeästä muutoksesta, on kysymys tämänkin lain osalta.

Arvoisa puhemies! Näillä edellä mainituilla perusteilla minun mielestäni eduskunnalle pitäisi antaa selonteko kuntalain toimivuudesta kokonaisuutena esimerkiksi seuraavan eduskuntakauden aikana, kun on jo kokemuksia sitten, miten kunta- ja palvelurakenneuudistuksen jälkeen tilanne on maassa kehittynyt. Tuon selonteon laatiminen voitaisiin mielestäni aivan hyvin ottaa seuraavaan hallitusohjelmaan, oikeastaan pitäisi ottaa ihan riippumatta siitä, minkälainen tuo hallitus sitten tuleekin olemaan, mutta hallitus antaisi selonteon eduskunnalle siitä, miten kuntalaki toimii uudistuneessa tilanteessa maassamme.

Erkki Virtanen /vas:

Arvoisa puhemies! Minulla on ystävä tuolla Pohjanmaalla, joka omistaa mattoliikkeen. Hän on ollut aiemmissa eduskuntavaaleissa vasemmistoliiton ehdokkaana, ja kun eräitten vaalien edellä häneltä vaalitilaisuudessa kysyttiin, mikä hän oikeastaan on ammatiltaan, niin hän sanoi, että kun hänellä on tämä mattoliike ja toisaalta hänellä on sitten tämä työväenliike, niin hänhän on konsernijohtaja. Tämä ystäväni tulee aina mieleen, kun kuulen sanan "kuntakonserni". En poista varmistinta aseesta, vaikka aika usein tekisi mieli. Ed. Vielma puhui edellä, ja tässä asiassa totean, että hän puhui koko ajan täyttä asiaa. Ymmärrän sen johtuvan siitä, että hänellä on kokemusta tämän kuntakonsernin emoyhtiön tai emon johtamisesta. Minulla itselläni on kymmenen vuoden kokemus kuntakonsernin tytäryhteisön johtamisesta, ja tunnelmani ovat lähestulkoon täsmälleen samanlaisia, joita ed. Vielma tässä edellä esitteli. Ongelma on ensinnäkin siinä, että näille emoille ei aina tunnu olevan selvää se, mitä tytäryhteisöltä pitäisi edellyttää. Toki tytäryhteisöllekään ei aina ole selvää, mikä se heidän asemansa sitten on suhteessa itse peruskuntaan. Olisi todella hyvä, että tästä vallitsisi maassa vähän suurempi selkeys.

Kuten ed. Vielma totesi, 1990-luvun alkupuolella, joskus jo vähän ennen tätä suurta romahdusta, myöskin kuntatalouden ensimmäistä romahdusta, kuntiin tuotiin innolla yritysjohtamista termejä myöten. Erilaiset konsultit kiersivät maata ja jakoivat hyviä neuvoja, joita myöhemmin on sitten korjailtu, joissain paikoin jopa kaduttukin. Sieltä tuli tämä konserni-käsitekin. Ongelma on vain siinä, että vieläkään ei ole oikein selvää, kuten tämänkin lakiesityksen säätämistarve osoittaa, mitä nämä käsitteet kuntaan sovellettuna mahtaisivat tarkoittaa, ja seuraukset ovat tupanneet olemaan sitten vähän sen mukaisia.

Kiinnitän nyt tässä yhteydessä huomiota oikeastaan vaan kahteen asiaan. Niistä ensimmäinen on tämä konsernin tuloslaskelman pakolliseksi tekeminen. Nyt lain perusteluista käy ilmi, että näistä noin 1 200 tytäryhteisöstä tällä hetkellä kuitenkin valtaosa edelleen on asumiseen liittyviä yhteisöjä, siis kuntien vuokrataloyhtiöitä, asunto-osakeyhtiöitä, ja siinä katsannossa konsernin tuloslaskelman tekeminen pakolliseksi tuntuu vähän hassunkuriselta. Valiokunta on perustellut sitä sillä itse asiassa lakiesitystä vähän lainaten, että on hyvä, että emokunnan, peruskunnan, tietotaso lisääntyy siitä, kun se saa vedettyä yhteen näitten yhtiöitten tuloslaskelmat ja taseet. Mutta vahvasti epäilen, että ei se kyllä siitä hirveästi lisäänny, nimimerkillä "Kokemusta on". Jos kunnan johto ei pysy ilman tällaisen, sanoisiko, näennäistempun suorittamista tietoisena siitä, mitä siellä konserniyhteisössä oikein tapahtuu, ja vaikka haluja onkin, ei pysty hankkimaan jo ennen tämän lain säätämistä näitä tietoja, niin pitää vaihtaa joko sen yhteisön johto tai sitten pitää vaihtaa kunnan johto. Mutta nyt kun se on laissa, seehkä tapahtuu nyt sitten supsikkaasti näin.

Ongelma on vaan siinä, että minä en ennen kuin luin näitä lain perusteluja enkä sen jälkeenkään ole voinut tehdä itselleni selväksi, mitä hyötyä siitä oikeasti on. Ei siitä hirveästi ole haittaakaan, mutta sen verran siitä on tietysti haittaa, kuten perusteluissakin todetaan, että lisäkustannuksia saattaa tulla, kun joudutaan hankkimaan uusia ohjelmia, ja kyllä se edelleen vaatii käsityötäkin. Sinänsä vähän kuvaavaa on, että näissä perusteluissa kyllä esitellään, mitä kustannuksia siitä koituu itse kunnalle. Sen sijaan siellä ei sanota sanaakaan siitä, mitä kustannuksia siitä aiheutuu konsernitilinpäätöksen laatimisen toiselle osapuolelle eli näille yhteisöille, koska siellähän se varsinainen työ tehdään. Ei se ole temppu eikä mikään, kun ne tulevat valmiina ja tiedostomuodossa sinne kuntaan, niin kyllä ne ohjelmat sitten sen kertalinttuulla laittavat yhteen. Mutta kun etenkin pienemmissä vuokrataloyhtiöissä ryhdytään erottamaan niitä menoja ja tuloja, jotka ovat konsernin sisäisiä — siis vuokrataloyhtiön hoitomenoista noin puolet maksetaan kunnille — niin kyllä siinä saavat jonkin verran talouspäälliköt käsityötä tehdä, eikä se ole ilmaista, ja sen maksavat tämän maan köyhimmät eli aravavuokratalojen asukkaat.

No, en nyt ryhdy tekemään tästä mitään vastaesityksiä. Toteanpahan tämän nyt vaan omantuntoni rauhoittamiseksi siltä varalta, että jos satun tipahtamaan eduskunnasta, niin tapaan tämän sitten tulevassa työssäni taas, mutta en nyt ole varma tämän lainsäädännön osan järkevyydestä.

Sitten tämmöinen mielenkiintoinen asia, jonka itse asiassa huomasin eilen illalla, kun luin mietintöä tarkemmin. Tässähän todellakin kuntalain 52 §:stä poistetaan tämä yhteisöjäävi, kuten valiokunnan puheenjohtaja kertoi. Eräiltä osin tämä säädös, jota nyt ollaan säätämässä, koskettaa noin kymmentä ihmistä Suomessa, ja minä olen heistä yksi. Puhun siis omassa asiassani.

Kuntalaissa on paitsi tämä 52 §, jossa puhutaan esteellisyydestä, niin siellä on myöskin 32 §, jossa puhutaan vaalikelpoisuudesta, ja minulla on ollut ilo ja kunnia päästä korkeimman hallinto-oikeuden ennakkotapaukseksi vaalikelvottomuuden osalta. Minä olin ennen tänne tuloani kelvoton Kuopion kaupunginvaltuustoon ja kaikkiin muihinkin kunnallisiin luottamustoimiin sen takia, että hoidin sitä tehtävää, jonka hoitaja nyt tätä lakia säätämällä muutetaan esteettömäksi kunnallisiin luottamuselimiin. Eli siis jos olisin edelleen Niiralan Kulman toimitusjohtaja, niin siinä tehtävässä minä olisin esteetön Kuopion kaupunginhallituksen jäseneksi, niihinkin asioihin, joissa käsitellään tämän yhteisön ja kaikkien muittenkin tytäryhteisöjen asioita. Mutta olisinko minä edelleen tämän lain säätämisen jälkeen vaalikelvoton kyseiseen toimielimeen eli siis kaupunginhallitukseen ja kaikkiin muihinkin Kuopion kaupungin toimielimiin, koska noin äkkiä loogisesti ajatellen esteellisyyden poistaminen sanoo voimakkaammin kuin ne perusteet, joita vaalikelvottomuudessa on, että ei siitä mitään haittaa ole Kuopion kaupungille toisaalta ja sitten muille asianomaisille toisaalta, että minä siellä kuitenkin olisin päättämässä, mutta kuntalain 32 §:n ja korkeimman hallinto-oikeuden sen perusteella tehdyn tulkinnan mukaisesti minä olen. Minä en voisi päästä nauttimaan tästä esteellisyyden poistamisesta, koska en voisi tulla vaalikelvottomana valituksi sinne.

Olisi ollut sinänsä mielenkiintoista, jos valiokunta olisi asiantuntijoita kuullen voinut tätä asiaa käsitellä. Kukaan ei varmaan tullut vaan ajatelleeksi sitä, ja olen tietysti itse hallintovaliokunnan varajäsenenä vastuussa siitä, että en tullut menneeksi valiokunnan kokoukseen nostamaan tätä asiaa esille, mutta nostanpahan tämän asian nyt kuitenkin tässä esille. Jos sitten erilaiset oikeusasteet joutuvat jossain myöhemmässä vaiheessa tekemään vaalikelpoisuus- tai -kelvottomuuspäätöksiä, niin onpahan tästäkin sitten eduskunnassa puhuttu.

Tero Rönni /sd:

Arvoisa puhemies! Toisin kuin edustaja, konserninjohtaja Erkki Virtanen, tässä kertoili, että hän ei ole tyytyväinen esitykseen, mutta ei kuitenkaan kovasti vastustanut, niin itse olen tyytyväinen tähän esitykseen siinä mielessä, että olen törmännyt tässä muutamaan seikkaan. Kun kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä tulevia kuntaliitoksia ja niitä keskusteluja käydään, tulee eteen kuntien omaisuuden määrittäminen osakeyhtiöitten muodossa. Esimerkiksi vuokratalo-osakeyhtiöitten arvot voidaan kyllä varmaan määritellä haja-asutusalueilla aika nopeasti. Niissä ei kovasti arvoja ole, mutta lämpöyhtiöitten ym. kuvioitten kanssa, kun ruvetaan miettimään sitä, miten niitä yhdisteltäisiin, ongelmaksi on muodostunut se, että ne yhtiöitten omaisuudet on aika pienellä määrällä merkitty sinne kuntien taseisiin ja ne ovat aika mitättömiä kuvioita. Niistä kuitenkin tarjotaan tuolla vapailla markkinoilla, ja kun niistä on kysyntää joittenkin kohdalla aika hyvinkin, ostotarjouksia tehdään huomattavia summia, niin siinä voidaan kunnan omaisuutta ja muuta tarkastella ihan reaalisella arvolla, ja myöskin sitten, jos ruvetaan kahden eri kunnan toimintoja pistämään yhteen, voidaan tämmöisiä liikelaitoksia muodostaa. Tämä laki kyllä minun mielestäni auttaa siihen asiaan. Ainakin meillä talouspäällikkö ja myöskin tilintarkastaja olivat sitä mieltä, että tämä on oikein hyvä esitys ja tervetullut tuohon kuntapolitiikkaan. Näkemyksiä on monenlaisia.

Yleiskeskustelu päättyy.