HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 2/2002 vp

HaVL 2/2002 vp - HE 77/2001 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden virkarikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevien säännösten muuttamisesta

Lakivaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 22 päivänä toukokuuta 2001 lähettäessään hallituksen esityksen lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden virkarikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevien säännösten muuttamisesta (HE 77/2001 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi lakivaliokuntaan samalla määrännyt, että hallintovaliokunnan on annettava asiasta lausunto lakivaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

lainsäädäntöneuvos Ilari Hannula, oikeusministeriö

pääsihteeri Seppo Tiitinen, eduskunnan kanslia

poliisiylitarkastaja Kaarle J. Lehmus, sisäasiainministeriö

vanhempi hallitussihteeri Pirjo Staffans, valtiovarainministeriö

oikeuspoliittinen asiamies Juha Viertola, AKAVA-JS ry

professori Olli Mäenpää

professori Kaarlo Tuori

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • Kunnallinen työmarkkinalaitos
  • Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ry
  • Palkansaajajärjestö Pardia ry
  • Tehy ry
  • Valtion yhteisjärjestö VTY ry.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan eräitä virkarikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevia rikoslain ja eräiden muiden lakien säännöksiä muutettaviksi.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Strasbourgissa 4 päivänä marraskuuta 1998 tehdyn lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen. Rikoslakiin tehtäisiin sopimuksen voimaan saattamisesta johtuvat muutokset.

Kansanedustajan lahjominen ja lahjuksen ottaminen kansanedustajana ehdotetaan säädettäviksi rangaistaviksi. Kansanedustajaa koskeva sääntely tähtäisi eduskunnan päätöksenteon asianmukaisuutta kohtaan tunnettavaa luottamusta heikentävien etujen antamisen ja vastaanottamisen torjumiseen. Rangaistavaksi tulisi myös lahjuksen ottaminen Euroopan parlamentin jäsenenä. Lahjontaa koskevassa Euroopan neuvoston rikosoikeudellisessa yleissopimuksessa edellytetään kansanedustajan lahjomisen ja kansanedustajan tekemän lahjuksen ottamisen säätämistä rangaistaviksi, joskin sopimusvaltio voi tehdä niitä koskevan varauman.

Rikosoikeudellisen virkavastuun soveltamisalasta säädettäisiin uudella tavalla. Rikoslaissa säädetty virkamiehen käsite määriteltäisiin mahdollisimman yhdenmukaisesti hallinto-oikeudessa käytettävän virkamiehen käsitteen kanssa, minkä lisäksi rikoslaissa määriteltäisiin muut virkavastuusääntelyn piiriin joiltakin osin haluttavat henkilöryhmät. Näitä ovat julkista luottamustehtävää hoitavat henkilöt, julkisyhteisön työntekijät ja julkista valtaa käyttävät henkilöt sekä ulkomaiset virkamiehet. Erikseen säädettäisiin siitä, kuinka laaja rikosoikeudellinen virkavastuu kullakin henkilöryhmällä olisi. Ehdotetulla sääntelyllä rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin saatettaisiin sellaisia julkisen vallan käytön valmisteluun osallistuvia, joihin nykyisten säännösten soveltaminen on tulkinnanvaraista tai perustuu rikoslain ulkopuoliseen, osaksi epäjohdonmukaiseen sääntelyyn.

Lahjontaa koskeva Euroopan neuvoston rikosoikeudellinen yleissopimus tulee voimaan sopimuksessa määrätyn ajan kuluttua siitä, kun 14 valtiota on ilmaissut suostumuksensa tulla yleissopimuksen sitomaksi. Sopimus ei ole vielä tullut kansainvälisoikeudellisesti voimaan.

Esityksessä ehdotetaan, että Suomi hyväksyisi lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen mahdollisimman vähin varaumin. Suomi on tammikuussa 1999 allekirjoittanut yleissopimuksen tekemättä siinä vaiheessa varaumia.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Yleissopimuksen määräykset saatettaisiin kuitenkin voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Yleistä

Hallintovaliokunta on arvioinut hallituksen esitystä toimialansa huomioon ottaen hallinto-oikeudellisesta näkökulmasta. Tarkastelu on painottunut virkamiehiä ja julkisen vallan käyttöä koskevaan sääntelyyn.

Valiokunnan kannanottojen taustaksi on syytä todeta, että valtion virkamiesten palvelussuhdetta sääntelevä peruslaki on 1 päivänä joulukuuta 1994 voimaan tullut valtion virkamieslaki (750/1994). Tämän virkasuhdetta koskevan perussääntelyn osalta hallintovaliokunta viittaa valtion virkamieslain säätämiseen liittyvän mietintönsä HaVM 5/1994 vp valiokunnan kannanottojen kohtaan 1.2. (Virkamiehen erityisaseman perusteista).

Kunnallisen viranhaltijan oikeudellista asemaa koskevaa laintasoista sääntelyä — kuntalaki (365/1995) ja laki kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta (484/1996) — on muun muassa uuden perustuslain tultua voimaan täydennettävä merkittävästi. Eduskunta on edellyttänyt, että valtion virkamieslain tapaan ja sen kirjoittamistapaa seuraten annetaan eduskunnalle hallituksen esitys, joka sisältää kattavan sääntelyehdotuksen kunnallisen viranhaltijan oikeusasemasta (HaVM 9/2000 vp).

Virkamiehen käsite ja virkavastuun ulottuvuus

Hallituksen esityksessä ehdotetaan rikosoikeudellisen virkavastuun soveltamisalasta säädettäväksi uudella tavalla. Tarkoitus on, että rikoslaissa virkamiehen käsite määritellään mahdollisimman yhdenmukaisesti hallinto-oikeudellisen virkamies-käsitteen kanssa.

Valiokunta pitää ehdotusta tältä osin luontevana ja tarpeellisena nykyisen sääntelyn täsmentämisenä (ehdotettu rikoslain 40 luvun 11 §). Virkamiehen määritelmässä on nojauduttu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) käytettyyn viranomaisen käsitteeseen. Valiokunnan mielestä olisi syytä harkita hallinto-oikeudellisen virkamiehen käsitteen ottamista myös muualle hallinto-oikeudelliseen peruslainsäädäntöön, esimerkiksi säädettävään hallintolakiin

Valtion virkamieslakia koskevassa mietinnössään (HaVM 5/1994 vp) hallintovaliokunta korostaa, että julkisten tehtävien hoitamisen luonne ja siihen liittyvä vastuu edellyttävät, että lainsäädännössä kiinnitetään erityistä huomiota virkamiesten aseman itsenäisyyteen ja pysyvyyteen. Virkamiehen oikeusasemaan kuuluvat riippumattomuuden ja itsenäisyyden vaatimukset liittyvät keskeisesti julkisen vallan käyttämiseen. Virkamiehen tehtävänä on muun muassa turvata, että kansalainen saa hänelle kuuluvat edut ja oikeudet. Valiokunta muistuttaa mainitussa mietinnössään, että virkamiehen virassapysymisoikeus on luotu paljolti muun muassa virkamiehen objektiivisuutta ja riippumattomuutta takaamaan.

Rikosoikeudellisen virkavastuun kautta pyritään varmistamaan, että kaikki julkisten tehtävien hoitaminen ja julkisen vallan käyttäminen tapahtuu asianmukaisesti ja vastuullisesti. Jo nykyisin on säädetty rangaistavaksi myös tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen. Tällainen sääntely on perusteltu vastaisuudessakin.

Valiokunta pitää lähtökohtana, että julkista valtaa käytetään vain virkasuhteessa. Tästä pääsäännöstä on kuitenkin olemassa poikkeuksia. Tällöin on kysymys lähinnä julkisyhteisön ulkopuolella tapahtuvasta julkisen vallan käyttämisestä. Valiokunta pitää kansalaisten oikeusturvankin kannalta välttämättömänä, että julkista valtaa käyttävään julkisyhteisön työntekijään sovelletaan hallituksen esityksen tavoin kaikkia virkarikossäännöksiä. Todettakoon selvyyden vuoksi, ettei nyt esillä olevaan rikosoikeudelliseen säädösehdotukseen perustuen voida esimerkiksi kunnissa antaa julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä kuntalain nojalla muulle kuin virkasuhteiselle henkilölle.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että viime vuosina kuntasektorilla on aiempaa enemmän siirrytty käyttämään palvelussuhteena työsopimussuhdetta. Näin on asianlaita ainakin terveydenhoitoalalla varsinaisen hoitohenkilökunnan osalta. Tämä johtunee siitä, ettei kyseisissä tehtävissä ole katsottu olevan kysymys julkisen vallan käyttämisestä taikka että julkisen vallan käyttämiseen liittyviä tehtäviä on ollut vain vähäisessä määrin. Tässä yhteydessä on syytä viitata hallintovaliokunnan lausuntoon HaVL 8/1998 vp koskien hallituksen esitystä koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi (HE 86/1997 vp). Lausunnossa todetaan, että oppilaitoksissa julkista valtaa käytetään ainakin oppilaaksi otettaessa, kurinpidossa, oppilasarvostelussa ja tutkintojen hyväksymisessä. Lopputulemana valiokunta päätyi siihen, että valtion ja kunnan palveluksessa olevan opettajan tulee olla virkasuhteessa.

Terveydenhoitoalalla potilaiden hoitoa koskeva lääkärin päätös on merkityksellinen potilaan etujen ja oikeuksien kannalta. Tältä osin virkasuhde julkisyhteisön palvelussuhteena on luonnollinen ratkaisu. Myös muu hoitohenkilökunta saattaa tehdä tosiasiallisesti toimenpiteitä ja ratkaisuja, jotka voivat liittyä potilaan etuun tai oikeuteen (esimerkiksi näytteen ottaminen). Puuttumatta tässä yhteydessä enemmälti julkisen vallan käyttämisen käsitteen tulkintaan hallintovaliokunta katsoo, että johtuen eri palvelussuhdelajien luonteeseen liittyvistä lähtökohtaisista eroista — joilla on merkitystä kansalaisen oikeuksien turvaamisen ja muutoinkin tehtävien asianmukaisen hoitamisen kannalta — valiokunnan on syytä arvioida julkisoikeudellisesta näkökulmasta erikseen sopivassa yhteydessä edellä lausuttua laajemmin kysymystä kunnallisen viranhaltijan palvelussuhteesta. Valiokunta kiinnittää huomiota vielä siihen seikkaan, että julkisen vallan käyttämistä voidaan tarkastella myös kulloinkin kyseessä olevien viranomaistehtävien kokonaisuuden kannalta, jolloin esimerkiksi valmistelutoimenpiteet voivat olla julkisen vallan käyttöä tehtävien kokonaisuuden osana. Tämän tyyppisen ajattelun voidaan nähdä liittyvän nyt esillä olevan lakiehdotuksen julkista valtaa käyttävän henkilön määritelmään (ehdotettu rikoslain 40 luvun 11 §:n 5 b kohta).

Lausunto

Lausuntonaan hallintovaliokunta kunnioittavasti esittää,

että lakivaliokunta ottaa huomioon, mitä edellä on esitetty.

Helsingissä 7 päivänä maaliskuuta 2002

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Matti Väistö /kesk
  • vpj. Pertti Turtiainen /vas
  • jäs. Rakel Hiltunen /sd
  • Valto Koski /sd
  • Esko Kurvinen /kok
  • Kari Kärkkäinen /kd
  • Paula Lehtomäki /kesk
  • Kirsi Ojansuu /vihr
  • Aulis Ranta-Muotio /kesk
  • Pekka Ravi /kok
  • Petri Salo /kok
  • vjäs. Pertti Hemmilä /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Ossi Lantto