Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia kolmen
vapaan sivistystoimen oppilaitoksen, kansalaisopistojen, kesäyliopistojen
ja kansanopistojen, valtionosuuden määräytymisperusteisiin.
Lisäksi vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin
ehdotetaan tehtäväksi kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistuksen
edellyttämät yksikköhinnan laskemista
ja kustannusten tarkistamista koskevat muutokset. Tarkoituksena
on muun muassa ottaa huomioon vuoden 1999 valtionosuusuudistuksen
jälkeen vapaan sivistystyön oppilaitosten kustannusrakenteessa
ja toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset.
Esityksellä pyritään myös lisäämään
järjestelmän selkeyttä ja ennakoitavuutta.
Vapaan sivistystyön piiriin sisältyy erilaisia oppilaitoksia.
Niistä osan, esimerkiksi kansalais- ja työväenopistojen,
toiminta ovat huomattavalta osaltaan kunnallista. Suuri osa on myös yksityisiä oppilaitoksia.
Vapaan sivistystyön oppilaitosten järjestämä koulutus
on luonteeltaan tutkintoon johtamatonta koulutusta. Osa vapaan sivistystyön
oppilaitoksista toimii myös yleissivistävän
koulutuksen sekä ammatillisen peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen
järjestäjinä. Järjestettäessä tutkintotavoitteista
koulutusta sovelletaan suoraan asianomaista koulutusmuotoa koskevia
toiminta- ja rahoitussäännöksiä.
Vapaasta sivistystyöstä annetun lain uudistamista
on valmiteltu samanaikaisesti kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistusta
koskevien lakiehdotusten (HE 88/2005 vp)
kanssa. Vapaan sivistystyön oppilaitosten erityispiirteet,
muun muassa sisäoppilaitosmuotoisuus, on otettu huomioon
opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia koskevien
ehdotusten kokonaisvaikutuksissa. Nyt käsillä olevassa
vapaata sivistystyötä koskevassa hallituksen esityksessä on
puolestaan kansalaisopistojen yksikköhinnan laskentatavan
muutos linjattu kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän
kokonaisuudistuksen kanssa yhtenevästi ja kustannukset
kuntatalouteen vaikuttavana tekijänä otettu huomioon tätä uudistusta
koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvissä taloudellisissa
vaikutuksissa.
Valmisteltaessa samanaikaisesti useita muutoksia voi olla vaikeaa
ennakoida muutosten tuottamaa yhteisvaikutusta oppilaitosten talouteen.
Valiokunta pitää tarpeellisena, että rahoitusjärjestelmän
toimivuutta seurataan. Valiokunnan mielestä on tärkeää,
että rahoitusjärjestelmällä voidaan
tukea oppilaitosten yhteistyötä ja mahdollistaa
oppilaitosten monipuolinen koulutustarjonta mahdollisimman joustavalla
tavalla. Tätä silmällä pitäen
on tarpeen ottaa huomioon niin kunnallisten kuin yksityisten
koulutuksen järjestäjien näkökulma.
Kansalais- ja työväenopistot
Kansalais- ja työväenopistojen osalta ehdotetaan,
että asutusrakenneryhmitykseen perustuvasta kustannusten
laskemisesta luovuttaisiin ja keskimääräisen
yksikköhinnan laskennassa siirryttäisiin yhteen
kustannuspohjaan ja siitä laskettavaan yksikköhintaan.
Yksikköhintaa porrastettaisiin tiheästi asutuissa
kunnissa. Valiokunta kannattaa tehtyjä ehdotuksia. Selvityksen mukaan
nykyinen asutusrakenneryhmitykseen perustuva valtionosuuden määräytyminen
ei ole ottanut riittävästi huomioon kustannuseroja aiheuttavia
tekijöitä. Eriytymiskehitys ei ole johtunut pelkästään
kuntien taloudellisesta tilanteesta vaan myös muuttoliikkeestä ja
kysynnän muutoksista, maksukykyisten asiakkaiden määrästä sekä muun
muassa kunkin alueen muun aikuiskoulutuksen tarjonnasta. Valiokunnan
näkemyksen mukaan ehdotus yksinkertaistaa porrastusjärjestelmää ja
vähentää nykyisiin porrastustekijöihin
liittyviä ongelmia.
Käytännössä esitys merkitsee,
että nykyisissä asutusrakenneryhmissä 1—4
yksikköhinta nousisi 2—6 prosenttia. Asutusrakenneryhmässä 5 yksikköhinta
laskisi noin 2,5 prosenttia. Selvityksen mukaan kansalaisopistojen
asutusrakenneryhmityksestä luopumisen vaikutuksia on tarkoitus
tasoittaa siirtymäkauden ajan. Tähän
on vuoden 2006 talousarvioesityksessä varauduttu siten,
että kansalaisopistojen ylimääräisten avustusten
osuutta nostettaisiin 2,15 miljoonaan euroon (vuonna 2005 1,8 miljoonaa
euroa). Laskennallisten opetustuntien määrä vähenisi 2 038 000
opetustuntiin (vuonna 2005 2 062 000 opetustuntia).
Valiokunta kiinnittää huomiota nykyisin asutusrakenneryhmään
5 kuuluvien opistojen asemaan. Opistot toimivat tiheimmin asutuilla
seuduilla. Esimerkiksi suurimpien kaupunkien ylläpitämien
ja tiettyjen opetustuntimäärältään
suurimpien oppilaitosten yksikkökustannukset ovat huomattavasti
keskimääräistä korkeammat. Opistot
toimivat seuduilla, jotka ovat enimmäkseen muuttovoittoalueita.
Monet asianomaiset kunnat vastaanottavat runsaasti maahanmuuttajia.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että tällainen erityinen tehtävä voidaan
ottaa huomioon rahoitusasemaa arvioitaessa ja avustuksia tai muita
toimenpiteitä harkittaessa.
Valiokunta pitää perusteltuna, että saaristokuntien
ja harvaanasuttujen kuntien vapaan sivistystoimen yksikköhintaa
korotetaan. Vapaalla sivistystyöllä on koulutustarjontaa
monipuolistavana, täydentävää ja
lisäkoulutusta järjestävänä sekä elinikäisen
oppimisen ja harrastetoiminnan mahdollisuuksia tarjoavana huomattava merkitys
näiden kuntien palvelutarjonnalle ja kyseisten seutujen
elinvoimaisuudelle.
Kesäyliopistot
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kesäyliopistojen
yksikköhinnan sitomisesta opiston sijaintikunnan kansalaisopiston
yksikköhintaan luovuttaisiin ja yksikköhinta määrättäisiin
kesäyliopiston omien käyttökustannusten
pohjalta. Valiokunnan mielestä rahoituksen irrottaminen kansalaisopistojen
järjestelmästä on perusteltua. Kesäyliopistojen
toiminnalla ja kustannusrakenteella on omat erityispiirteensä.
Kesäyliopistot toimivat yksityisinä aikuiskoulutusorganisaatioina,
joiden ylläpitäjinä toimivat pääsääntöisesti
kesäyliopistoyhdistykset. Muita ylläpitäjiä ovat
muun muassa kuntayhtymät, kaupunki, säätiöt
sekä maakuntahallitus. Yli puolet Suomen kunnista on kesäyliopistoa
ylläpitävän yhdistyksen jäsenkuntia.
Kesäyliopistot vastaavat alueellisiin koulutustarpeisiin.
Ne ovat kiinteä osa Suomen avointa yliopistojärjestelmää. Ne
järjestävät myös yleissivistävää ja
ammatillista koulutusta. Valiokunnan näkemyksen mukaan
yksikköhintajärjestelmään ehdotetut
muutokset vahvistavat kesäyliopistojen itsenäistä roolia
vapaan sivistystyön oppilaitoksina.
Kansanopistot
Valiokunta tukee kansanopistojen osalta tehtyjä muutosehdotuksia.
Vaikeasti vammaisten koulutuksen osalta valiokunta toteaa, että erityiskansanopistoissa
tapahtuneen opiskelijarakenteen muutoksen vuoksi opistot ovat joutuneet laajentamaan
palvelujaan nykyistä monipuolisemmiksi. Vaikeasti vammaisille
järjestetyn koulutuksen korkeat kustannukset ovat heijastuneet
opiskelijoilta perittävien maksujen suuruuteen. Esityksessä ehdotetaan,
että erityiskansanopistojen valtionosuuden määrää nostetaan
nykyisestä 57 prosentista 70 prosenttiin. Myös
vaikeasti vammaisten koulutuksen yksikköhintaa korotettaisiin.
Ehdotukset parantavat vammaisille tarjottavan koulutuksen järjestämisedellytyksiä.
Valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistus
Kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistukseen liittyen ehdotetaan,
että kaikkien vapaan sivistystyön oppilaitosten
valtionosuuden perusteena olevat yksikköhinnat lasketaan
kunkin oppilaitosmuodon käyttökustannusten pohjalta
joka neljäs vuosi nykyisen joka toisen vuoden asemesta.
Yksikköhinnan laskemisvuosi siirtyisi yhtä vuotta
nykyistä aiemmaksi. Esitys on yhtenevä opetus-
ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia koskevan muutosesityksen
kanssa (HE 88/2005 vp).
Esitykseen sisältyy lisäksi eri oppilaitosmuotoja
koskevia siirtymäsäännöksiä.
Selvityksen mukaan ehdotus parantaisi valtionosuusjärjestelmän
ennakoitavuutta ja selkeyttä. Asiantuntijakuulemisessa
on tuotu esiin myös näkemyksiä, joiden
mukaan tarkistusväli on liian pitkä. Kuntien rahoitus-
ja valtionosuusuudistuksen yhtenä lähtökohtana
on sovittaa valtion ja kuntien kustannustenjaon tarkistusmenettely
yhteen kullekin hallituskaudelle valtiontalouden kehysten
kanssa. Uusi tarkistusmenettely muodostaa eri hallinnonalat kattavan
erottamattoman kokonaisuuden. Kustannustenjaon tarkistukseen liittyvä valtionosuusprosentin
määrittely
tapahtuisi peruspalveluohjelmassa poikkihallinnollisesti tehtävän
kokonaisarvioinnin pohjalta hallituskauden alussa. Lisäksi
kustannustenjaon tarkistuksessa valtionosuuden perusteena käytettävät
laskennalliset kustannukset ja yksikköhinnat tarkistettaisiin
toteutuneiden kustannusten mukaisiksi joka neljäs vuosi.
Kustannustenjaon tarkistus on valtion ja kuntien välinen
kokonaistaloudellinen järjestely. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena,
että kustannustenjaon tarkistusmenettely toteutetaan kaikilta
osin hallituskauden kehysaikataulussa joka neljäs vuosi.
Nettoutusperiaate
Voimassa olevan järjestelmän mukaan vapaan sivistystoimen
kustannukset, joihin myönnetään erikseen
valtionavustusta, voidaan ilmoittaa myös valtionosuusrahoituksen
piiriin kuuluviksi kustannuksiksi. Tätä on pidetty
epäkohtana, ja päällekkäisen
rahoituksen poistamiseksi hallituksen esityksessä ehdotetaan,
että vapaan sivistystyön oppilaitosten käyttökustannuksista
vähennetään oppilaitosten ylläpitäjille
vapaasta sivistystyöstä annetun lain 14 §:n
nojalla asianomaista toimintaa varten kustannusten laskemisvuonna
myönnettyjä valtionavustuksia vastaava euromäärä.
Tämä nettoutukseksi kutsuttu periaate ehdotetaan
lakiehdotuksen siirtymäsäännöksen
mukaan otettavaksi käyttöön määrättäessä yksikköhintoja
vuodelle 2008.
Selvityksen mukaan laskettaessa vuoden 2008 yksikköhintoja
nettoutus alentaisi vuoden 2005 valtionavustusten perusteella arvioituna vapaan
sivistystyön oppilaitosten valtionosuuden perusteena olevia
laskennallisia kustannuksia yhteensä noin viidellä miljoonalla
eurolla. Valtionosuudet alenisivat yhteensä noin kolmella
miljoonalla eurolla.
Valiokunta pitää päällekkäisen
rahoituksen välttämistä hyväksyttävänä lähtökohtana.
Samanaikaisesti valiokunta kiinnittää huomiota siihen,
että valtionavustuksilla on merkittävä rooli
vapaan sivistystyön oppilaitosten kehittämistyössä ja
suuntauksessa. Vapaasta sivistystyöstä annetun
lain 14 §:n mukaan oppilaitoksen ylläpitäjälle
voidaan toiminnan kehittämiseksi järjestettävää kokeilua,
toimintaan liittyviä tarpeellisia erityistehtäviä tai
toiminnan käynnistämistä varten taikka
koulutustarjonnan monipuolisuuden tukemiseksi myöntää valtionavustusta valtion
talousarviossa osoitettujen määrärahojen
rajoissa. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin huoli siitä,
että oppilaitosten kehittämistoiminta voisi vaarantua,
jos kehittämistyöhön tarkoitettuja avustuksia
ei haettaisi sen johdosta, että myönnetyt avustukset
pienentäisivät valtionosuuden perusteena olevaa
kustannuspohjaa. Valiokunta pitää tärkeänä,
että oppilaitosten mahdollisuuksiin kehittää koulutustarjontaa
ja toiminnan laatua kiinnitetään jatkossa riittävästi huomiota.
Indeksitarkistukset
Tässä yhteydessä hallintovaliokunta
viittaa vielä vuoden 2006 valtion talousarvioesityksestä antamaansa
lausuntoon (HaVL 20/2005 vp),
jossa se on kiinnittänyt huomiota indeksitarkistuksiin
ja toistanut sen jo aikaisempien talousarvioesitysten yhteydessä (mm. HaVL 24/2004 vp ja HaVL 4/2003 vp)
esittämänsä kannan, että kustannustason
nousu tulee kompensoida täysimääräisesti.
Valiokunta on tuolloin viitannut valtionosuusjärjestelmää koskevaan
esitykseen, jonka mukaan mahdollisuus tehdä lakisääteinen kustannustason
tarkistus täysimääräistä pienempänä poistuisi
vuoden 2008 alusta. Ottaen huomioon kuntien talousvaikeudet on valiokunnan mielestä
perusteltua,
että tässä tilanteessa indeksitarkistukset
tehdään täysimääräisinä jo
tuota ennen.