Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia kolmen vapaan sivistystoimen oppilaitoksen, kansalaisopistojen, kesäyliopistojen ja kansanopistojen, valtionosuuden määräytymisperusteisiin. Lisäksi vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistuksen edellyttämät yksikköhinnan laskemista ja kustannusten tarkistamista koskevat muutokset. Tarkoituksena on muun muassa ottaa huomioon vuoden 1999 valtionosuusuudistuksen jälkeen vapaan sivistystyön oppilaitosten kustannusrakenteessa ja toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset. Esityksellä pyritään myös lisäämään järjestelmän selkeyttä ja ennakoitavuutta.

Vapaan sivistystyön piiriin sisältyy erilaisia oppilaitoksia. Niistä osan, esimerkiksi kansalais- ja työväenopistojen, toiminta ovat huomattavalta osaltaan kunnallista. Suuri osa on myös yksityisiä oppilaitoksia. Vapaan sivistystyön oppilaitosten järjestämä koulutus on luonteeltaan tutkintoon johtamatonta koulutusta. Osa vapaan sivistystyön oppilaitoksista toimii myös yleissivistävän koulutuksen sekä ammatillisen peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen järjestäjinä. Järjestettäessä tutkintotavoitteista koulutusta sovelletaan suoraan asianomaista koulutusmuotoa koskevia toiminta- ja rahoitussäännöksiä.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain uudistamista on valmiteltu samanaikaisesti kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistusta koskevien lakiehdotusten (HE 88/2005 vp) kanssa. Vapaan sivistystyön oppilaitosten erityispiirteet, muun muassa sisäoppilaitosmuotoisuus, on otettu huomioon opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia koskevien ehdotusten kokonaisvaikutuksissa. Nyt käsillä olevassa vapaata sivistystyötä koskevassa hallituksen esityksessä on puolestaan kansalaisopistojen yksikköhinnan laskentatavan muutos linjattu kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen kanssa yhtenevästi ja kustannukset kuntatalouteen vaikuttavana tekijänä otettu huomioon tätä uudistusta koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvissä taloudellisissa vaikutuksissa.

Valmisteltaessa samanaikaisesti useita muutoksia voi olla vaikeaa ennakoida muutosten tuottamaa yhteisvaikutusta oppilaitosten talouteen. Valiokunta pitää tarpeellisena, että rahoitusjärjestelmän toimivuutta seurataan. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että rahoitusjärjestelmällä voidaan tukea oppilaitosten yhteistyötä ja mahdollistaa oppilaitosten monipuolinen koulutustarjonta mahdollisimman joustavalla tavalla. Tätä silmällä pitäen on tarpeen ottaa huomioon niin kunnallisten kuin yksityisten koulutuksen järjestäjien näkökulma.

Kansalais- ja työväenopistot

Kansalais- ja työväenopistojen osalta ehdotetaan, että asutusrakenneryhmitykseen perustuvasta kustannusten laskemisesta luovuttaisiin ja keskimääräisen yksikköhinnan laskennassa siirryttäisiin yhteen kustannuspohjaan ja siitä laskettavaan yksikköhintaan. Yksikköhintaa porrastettaisiin tiheästi asutuissa kunnissa. Valiokunta kannattaa tehtyjä ehdotuksia. Selvityksen mukaan nykyinen asutusrakenneryhmitykseen perustuva valtionosuuden määräytyminen ei ole ottanut riittävästi huomioon kustannuseroja aiheuttavia tekijöitä. Eriytymiskehitys ei ole johtunut pelkästään kuntien taloudellisesta tilanteesta vaan myös muuttoliikkeestä ja kysynnän muutoksista, maksukykyisten asiakkaiden määrästä sekä muun muassa kunkin alueen muun aikuiskoulutuksen tarjonnasta. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotus yksinkertaistaa porrastusjärjestelmää ja vähentää nykyisiin porrastustekijöihin liittyviä ongelmia.

Käytännössä esitys merkitsee, että nykyisissä asutusrakenneryhmissä 1—4 yksikköhinta nousisi 2—6 prosenttia. Asutusrakenneryhmässä 5 yksikköhinta laskisi noin 2,5 prosenttia. Selvityksen mukaan kansalaisopistojen asutusrakenneryhmityksestä luopumisen vaikutuksia on tarkoitus tasoittaa siirtymäkauden ajan. Tähän on vuoden 2006 talousarvioesityksessä varauduttu siten, että kansalaisopistojen ylimääräisten avustusten osuutta nostettaisiin 2,15 miljoonaan euroon (vuonna 2005 1,8 miljoonaa euroa). Laskennallisten opetustuntien määrä vähenisi 2 038 000 opetustuntiin (vuonna 2005 2 062 000 opetustuntia).

Valiokunta kiinnittää huomiota nykyisin asutusrakenneryhmään 5 kuuluvien opistojen asemaan. Opistot toimivat tiheimmin asutuilla seuduilla. Esimerkiksi suurimpien kaupunkien ylläpitämien ja tiettyjen opetustuntimäärältään suurimpien oppilaitosten yksikkökustannukset ovat huomattavasti keskimääräistä korkeammat. Opistot toimivat seuduilla, jotka ovat enimmäkseen muuttovoittoalueita. Monet asianomaiset kunnat vastaanottavat runsaasti maahanmuuttajia. Valiokunta pitää tärkeänä, että tällainen erityinen tehtävä voidaan ottaa huomioon rahoitusasemaa arvioitaessa ja avustuksia tai muita toimenpiteitä harkittaessa.

Valiokunta pitää perusteltuna, että saaristokuntien ja harvaanasuttujen kuntien vapaan sivistystoimen yksikköhintaa korotetaan. Vapaalla sivistystyöllä on koulutustarjontaa monipuolistavana, täydentävää ja lisäkoulutusta järjestävänä sekä elinikäisen oppimisen ja harrastetoiminnan mahdollisuuksia tarjoavana huomattava merkitys näiden kuntien palvelutarjonnalle ja kyseisten seutujen elinvoimaisuudelle.

Kesäyliopistot

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kesäyliopistojen yksikköhinnan sitomisesta opiston sijaintikunnan kansalaisopiston yksikköhintaan luovuttaisiin ja yksikköhinta määrättäisiin kesäyliopiston omien käyttökustannusten pohjalta. Valiokunnan mielestä rahoituksen irrottaminen kansalaisopistojen järjestelmästä on perusteltua. Kesäyliopistojen toiminnalla ja kustannusrakenteella on omat erityispiirteensä. Kesäyliopistot toimivat yksityisinä aikuiskoulutusorganisaatioina, joiden ylläpitäjinä toimivat pääsääntöisesti kesäyliopistoyhdistykset. Muita ylläpitäjiä ovat muun muassa kuntayhtymät, kaupunki, säätiöt sekä maakuntahallitus. Yli puolet Suomen kunnista on kesäyliopistoa ylläpitävän yhdistyksen jäsenkuntia. Kesäyliopistot vastaavat alueellisiin koulutustarpeisiin. Ne ovat kiinteä osa Suomen avointa yliopistojärjestelmää. Ne järjestävät myös yleissivistävää ja ammatillista koulutusta. Valiokunnan näkemyksen mukaan yksikköhintajärjestelmään ehdotetut muutokset vahvistavat kesäyliopistojen itsenäistä roolia vapaan sivistystyön oppilaitoksina.

Kansanopistot

Valiokunta tukee kansanopistojen osalta tehtyjä muutosehdotuksia. Vaikeasti vammaisten koulutuksen osalta valiokunta toteaa, että erityiskansanopistoissa tapahtuneen opiskelijarakenteen muutoksen vuoksi opistot ovat joutuneet laajentamaan palvelujaan nykyistä monipuolisemmiksi. Vaikeasti vammaisille järjestetyn koulutuksen korkeat kustannukset ovat heijastuneet opiskelijoilta perittävien maksujen suuruuteen. Esityksessä ehdotetaan, että erityiskansanopistojen valtionosuuden määrää nostetaan nykyisestä 57 prosentista 70 prosenttiin. Myös vaikeasti vammaisten koulutuksen yksikköhintaa korotettaisiin. Ehdotukset parantavat vammaisille tarjottavan koulutuksen järjestämisedellytyksiä.

Valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistus

Kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistukseen liittyen ehdotetaan, että kaikkien vapaan sivistystyön oppilaitosten valtionosuuden perusteena olevat yksikköhinnat lasketaan kunkin oppilaitosmuodon käyttökustannusten pohjalta joka neljäs vuosi nykyisen joka toisen vuoden asemesta. Yksikköhinnan laskemisvuosi siirtyisi yhtä vuotta nykyistä aiemmaksi. Esitys on yhtenevä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia koskevan muutosesityksen kanssa (HE 88/2005 vp). Esitykseen sisältyy lisäksi eri oppilaitosmuotoja koskevia siirtymäsäännöksiä. Selvityksen mukaan ehdotus parantaisi valtionosuusjärjestelmän ennakoitavuutta ja selkeyttä. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin myös näkemyksiä, joiden mukaan tarkistusväli on liian pitkä. Kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistuksen yhtenä lähtökohtana on sovittaa valtion ja kuntien kustannustenjaon tarkistusmenettely yhteen kullekin hallituskaudelle valtiontalouden kehysten kanssa. Uusi tarkistusmenettely muodostaa eri hallinnonalat kattavan erottamattoman kokonaisuuden. Kustannustenjaon tarkistukseen liittyvä valtionosuusprosentin määrittely tapahtuisi peruspalveluohjelmassa poikkihallinnollisesti tehtävän kokonaisarvioinnin pohjalta hallituskauden alussa. Lisäksi kustannustenjaon tarkistuksessa valtionosuuden perusteena käytettävät laskennalliset kustannukset ja yksikköhinnat tarkistettaisiin toteutuneiden kustannusten mukaisiksi joka neljäs vuosi. Kustannustenjaon tarkistus on valtion ja kuntien välinen kokonaistaloudellinen järjestely. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että kustannustenjaon tarkistusmenettely toteutetaan kaikilta osin hallituskauden kehysaikataulussa joka neljäs vuosi.

Nettoutusperiaate

Voimassa olevan järjestelmän mukaan vapaan sivistystoimen kustannukset, joihin myönnetään erikseen valtionavustusta, voidaan ilmoittaa myös valtionosuusrahoituksen piiriin kuuluviksi kustannuksiksi. Tätä on pidetty epäkohtana, ja päällekkäisen rahoituksen poistamiseksi hallituksen esityksessä ehdotetaan, että vapaan sivistystyön oppilaitosten käyttökustannuksista vähennetään oppilaitosten ylläpitäjille vapaasta sivistystyöstä annetun lain 14 §:n nojalla asianomaista toimintaa varten kustannusten laskemisvuonna myönnettyjä valtionavustuksia vastaava euromäärä. Tämä nettoutukseksi kutsuttu periaate ehdotetaan lakiehdotuksen siirtymäsäännöksen mukaan otettavaksi käyttöön määrättäessä yksikköhintoja vuodelle 2008.

Selvityksen mukaan laskettaessa vuoden 2008 yksikköhintoja nettoutus alentaisi vuoden 2005 valtionavustusten perusteella arvioituna vapaan sivistystyön oppilaitosten valtionosuuden perusteena olevia laskennallisia kustannuksia yhteensä noin viidellä miljoonalla eurolla. Valtionosuudet alenisivat yhteensä noin kolmella miljoonalla eurolla.

Valiokunta pitää päällekkäisen rahoituksen välttämistä hyväksyttävänä lähtökohtana. Samanaikaisesti valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtionavustuksilla on merkittävä rooli vapaan sivistystyön oppilaitosten kehittämistyössä ja suuntauksessa. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 14 §:n mukaan oppilaitoksen ylläpitäjälle voidaan toiminnan kehittämiseksi järjestettävää kokeilua, toimintaan liittyviä tarpeellisia erityistehtäviä tai toiminnan käynnistämistä varten taikka koulutustarjonnan monipuolisuuden tukemiseksi myöntää valtionavustusta valtion talousarviossa osoitettujen määrärahojen rajoissa. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin huoli siitä, että oppilaitosten kehittämistoiminta voisi vaarantua, jos kehittämistyöhön tarkoitettuja avustuksia ei haettaisi sen johdosta, että myönnetyt avustukset pienentäisivät valtionosuuden perusteena olevaa kustannuspohjaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että oppilaitosten mahdollisuuksiin kehittää koulutustarjontaa ja toiminnan laatua kiinnitetään jatkossa riittävästi huomiota.

Indeksitarkistukset

Tässä yhteydessä hallintovaliokunta viittaa vielä vuoden 2006 valtion talousarvioesityksestä antamaansa lausuntoon (HaVL 20/2005 vp), jossa se on kiinnittänyt huomiota indeksitarkistuksiin ja toistanut sen jo aikaisempien talousarvioesitysten yhteydessä (mm. HaVL 24/2004 vp ja HaVL 4/2003 vp) esittämänsä kannan, että kustannustason nousu tulee kompensoida täysimääräisesti. Valiokunta on tuolloin viitannut valtionosuusjärjestelmää koskevaan esitykseen, jonka mukaan mahdollisuus tehdä lakisääteinen kustannustason tarkistus täysimääräistä pienempänä poistuisi vuoden 2008 alusta. Ottaen huomioon kuntien talousvaikeudet on valiokunnan mielestä perusteltua, että tässä tilanteessa indeksitarkistukset tehdään täysimääräisinä jo tuota ennen.