Perustelut
Sivistysvaliokunta on pyytänyt hallintovaliokunnan
lausuntoa hallituksen esityksestä eduskunnalle liikuntalaiksi
(HE 190/2014 vp) koskien esityksen
vaikutuksia kuntien liikuntatoimen järjestelyihin ja yhteistyöhön
eri liikuntapalvelujen tuottajien kanssa.
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
uusi liikuntalaki, joka korvaisi nykyisen liikuntalain vuodelta
1998. Esityksessä on pyritty ottamaan huomioon liikunnan
ja urheilun toimintaympäristön kehittyminen ja
yhteiskunnan muuttuminen. Erityisesti liikkumattomuudesta aiheutuvat ongelmat
on tuotu hyvin esiin. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä,
että lain tavoitteissa korostetaan aiempaa selkeämmin
liikunnan mahdollistamista kaikille väestöryhmille
sekä liikunnan merkitystä hyvinvoinnille ja terveydelle
sekä lasten ja nuorten kasvulle ja kehitykselle.
Liikuntalain on tarkoitus olla edelleen puitelaki, jossa säädetään
vastuunjaosta eri toimijoiden kesken sekä valtionavustusten
perusteista. Valiokunta tähdentää valtion
ja kuntien vastuuta koko väestön hyvinvoinnin
ja terveyden edistämisestä liikunnan avulla.
Kunnan tehtävänä on myös
uuden liikuntalain mukaan luoda yleiset edellytykset kunnan asukkaiden
liikunnalle. Kunnan kolme keskeistä tehtävää liikunnassa
ovat liikuntapalvelujen järjestäminen, kansalaistoiminnan
tukeminen sekä liikuntapaikkojen rakentaminen ja ylläpitäminen.
Esityksellä selkeytetään ja täsmennetään sääntelyä,
mutta kunnan tehtäviä ei lisätä.
Laki korostaa aikaisempaa enemmän tehtävien toteuttamista
kunnassa eri toimialojen yhteistyönä ja myös
kuntarajojen yli. Tämä lisää poikkihallinnollisuutta
ja edistää liikuntaa osana hyvinvoinnin ja terveyden
kehittämistä. Kunnan velvoite kuulla kuntalaisia
liikuntaa koskevissa asioissa sekä arvioida kunnan asukkaiden
liikunta-aktiivisuutta ovat omiaan vahvistamaan liikunnan asemaa
kuntatasolla.
Kunnan toimiminen kilpailutilanteessa markkinoilla
Lakiehdotuksen 5 §:n 4 momentin mukaan kunnan hoitaessa
1 momentissa tarkoitettuja tehtäviä kunta ei toimi
kilpailutilanteessa markkinoilla, ellei niitä toteuteta
liiketoiminnallisin tavoittein ja perustein. Pykälän
perustelujen mukaan säännöksen tarkoituksena
on turvata yhtäältä liikuntapalvelujen
luonne peruspalvelujen luonteisena palveluna ja toisaalta se, että palvelut
olisivat yhdenvertaisesti kaikkien kuntalaisten saavutettavissa
varallisuuden sitä estämättä.
Esitys liittyy kuntalain muutokseen (626/2013),
jossa kuntalakiin säädettiin kunnan toiminnan
yhtiöittämisvelvollisuus kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa
markkinoilla. Liikuntalakiesityksen perusteluissa on viitattu hallintovaliokunnan
mietintöön kuntalain muuttamisesta (HaVM
10/2013 vp — HE 32/2013
vp) ja lausuntoon kilpailulain muuttamisesta (HaVL 8/2013
vp — HE 40/2013 vp),
mutta perusteluista ei tarkemmin ilmene, mitä säännöksessä tarkoitetaan "liiketoiminnallisilla
tavoitteilla ja perusteilla". Kuntalaissa ei käytetä käsitettä "liiketoiminnalliset
tavoitteet ja perusteet", vaan kuntalain perusteluissa,
kuten myös hallintovaliokunnan mietinnössä,
viitataan elinkeinotoiminnan käsitteeseen. Lisäksi
yhtiöittämispoikkeuksiin liittyvän hinnoittelusäännöksen yhteydessä Euroopan
komissio katsoi, ettei hinnoittelua voida sitoa liiketaloudellisiin
perusteisiin, vaan hinnoittelun pitää perustua
markkinaehtoiseen hinnoitteluun. Sanamuoto on siten poikkeava tältäkin
osin.
Hallintovaliokunta pitää lain yhtenäisen
soveltamisen kannalta ongelmallisena, että lainsäädäntöön
sisältyisi erilaisia määritelmiä siitä, milloin
kunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla. Valiokunta katsoo,
että sekä säännöksen perustelujen
että lakitekstin tulisi selkeämmin vastata sitä,
mitä hallintovaliokunta on kuntalain yhteydessä todennut.
Kuntalain 2 a §:n mukaan kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa
markkinoilla sen tulee yhtiöittää toiminta.
Tämän pääsäännön
tulkitsemiseksi laissa mainitaan erikseen tehtäviä, joita
ei ainakaan katsota hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla.
Lain 2 b §:ssä säädetään lisäksi
tyhjentävästi poikkeuksista, jolloin kunnalla
ei ole yhtiöittämisvelvollisuutta, vaikka se toimii
kilpailluilla markkinoilla. Kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi
kunnan tulee tällöin kuitenkin hinnoitella toimintansa
markkinaperusteisesti (66 a §).
Kuntalain muutoksella pyrittiin poistamaan kunnan toimintaan
liittyvät EU-valtiontukisäännösten
vastaiset tukielementit, kuten vero-edut ja konkurssisuoja. Uudistus
oli aiheellinen myös kansallisista syistä. Talousvaliokunnan
lausunnon (TaVL 13/2013 vp — HE
32/2013 vp) mukaan rajat julkisen sektorin toiminnalle
kilpailluilla markkinoilla eivät olleet riittävän
selkeät.
Kuntalain muutoksen yhteydessä nousi esiin kysymys
siitä, miten esitys vaikuttaa kunnan kirjasto-, liikunta-,
nuoriso- ja kulttuuripalveluihin. Hallintovaliokunta totesi mietinnössään, että näiden
palvelujen järjestämisen tarkoituksena on järjestää kuntalaisten
hyvinvointia edistävää toimintaa siten,
että palvelut ovat yhdenvertaisesti kaikkien kuntalaisten
saatavilla. Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut
ovat luonteeltaan lakisääteisiä ja kunnan
tehtäväalaan kuuluvia palveluja, mutta kunnilla
on harkintavalta päättää, missä laajuudessa
ja millä tavoin palveluja järjestetään.
Osa näistä palveluista on peruspalveluja ja osa
peruspalvelun luonteista toimintaa. Kuntalakia koskevasta hallituksen
esityksestä ilmenee muun muassa, että jos toimintaa
ei hinnoitella markkinaehtoisesti, vaan rahoitetaan esimerkiksi
valtionosuuksin, tällaista toimintaa ei voida pitää kilpailutilanteessa
markkinoilla harjoitetuksi toiminnaksi. Mainitut palvelut ovat pääsääntöisesti
juuri tällaisia tehtäviä. Ratkaisevaa
on harjoitetun toiminnan luonne, joka arvioidaan tapauskohtaisesti.
Kuntalain 2 a §:n 2 momentin rajauksissa ei ole lueteltu
kunnan yksittäisiä tehtäviä,
vaan määritelty tehtävätyypit
yleisesti. Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluita
koskevan säännöksen lisääminen
ei siten olisi ollut johdonmukaista, ja se olisi voinut myös
herättää kysymyksen siitä, onko
mainituissa palveluissa tarkoitus tulkita "kilpailutilannetta
markkinoilla" toisin kuin muissa tehtävissä.
Näistä syistä hallintovaliokunta ei ehdottanut
erityissäännöksen lisäämistä.
Valiokunta kuitenkin painotti, että kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla
ainakaan, jos toiminnassa on kysymys kirjasto-, kulttuuri-, liikunta-
tai nuorisotoimen lakisääteisestä tai
lakiin perustuvasta vapaaehtoisesta tehtävästä,
johon ei liity liiketoiminnallisia piirteitä.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävänä on valvoa
kuntia koskevan yhtiöittämisvelvoitteen noudattamista.
Lisäksi se valvoo, että kunta hinnoittelee toimintansa
markkinaehtoisesti kunnan toimiessa markkinoilla yhtiöittämisvelvoitteen
poikkeustilanteissa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tähän
liittyvästä toimivallasta säädetään
kilpailulain 30 a—30 c §:ssä (595/2013).
Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvonta koskee vain taloudellista
toimintaa eli toimintaa, jota harjoitetaan markkinaympäristössä (TaVM 19/2013
vp — HE 40/2013 vp).
Taloudellisen toiminnan luonne ratkaistaan sen mukaan, miten toiminta
on säännelty lainsäädännössä ja
missä määrin toimintaa harjoitetaan markkinasignaalien
ohjaamana. Valvonta ei koske tilanteita, joissa valtio, kunta tai
kuntayhtymä toimii julkisen vallan käyttäjänä tai
viranomaisen ominaisuudessa. Sääntely ei myöskään koske
hyödykkeiden hankintaa, jota säännellään hankintalaissa.
Rajanvetoa taloudellisen toiminnan ja viranomaistoiminnan välillä selventää osaltaan
komission tiedonanto EU:n valtiontukisääntöjen
soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien
palvelujen tuottamisesta myönnettävään
korvaukseen (2012/C8/02).
Kyseistä kilpailulain muutosta koskevassa talousvaliokunnan
mietinnössä todetaan, että kuntalakiin
sisältyvä yhtiöittämisvelvoite
on erityislain asemassa kilpailulain 30 a §:ään
nähden. Kunnan toimintaa ei tulkita kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitetuksi
taloudelliseksi toiminnaksi, jos kyse on kuntalain 2 a §:n
2 momentissa tarkoitetusta toiminnasta, jota säännöksen mukaisesti
ei pidetä "tehtävän hoitamisena
kilpailutilanteessa markkinoilla". Taloudellisen toiminnan
käsite sulkee soveltamisalan ulkopuolelle monia kunnan
erityistoimialaan kuuluvia tehtäviä. Näitä tehtäviä ei
ole kuitenkaan perusteltua rajata kategorisesti sääntelyn
ulkopuolelle, sillä yksittäistapauksissa kunta
saattaa järjestää tällaisen
tehtävän myös markkinaehtoisesti. Asia
ratkaistaan aina tapauskohtaisen arvion perusteella. Hallintovaliokunta
on lausunnossaan todennut samoin.
Kilpailulain 30 a §:n mukaan toiminnan taloudellisen
luonteen ohella edellytyksenä toimintaan puuttumiselle
on, että julkisen sektorin elinkeinotoiminnassa käytetty
menettely tai toiminnan rakenne vääristää tai
estää kilpailua. Pelkkä toiminnan muoto
tai menettelytapa ei oikeuta valvojaa puuttumaan toimintaan, vaan edellytyksenä on,
että toiminta vääristää tai
estää kilpailua markkinoilla.
Talousvaliokunta toteaa, että sääntelyn
soveltamisen kannalta keskeinen "taloudellisen toiminnan" käsite
on EU-oikeuden kehittymisen kautta muuttuva käsite eikä sen
tyhjentävä määrittely kansallisessa
lainsäädännössä ole
tämän vuoksi tarkoituksenmukaista. Määritelmällä saatettaisiin
rajata liikaa tai liian vähän valvojan toimivaltuuksia.
Kansallisen sääntelyn soveltamisalaa on näin
ollen tulkittava yhdessä EU-sääntelyn
ja erityisesti EU:n oikeuskäytännön kanssa.
Kilpailulain 30 b §:ssä säädetään
rajauksista Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaan. Virastolla
ei ole oikeutta puuttua toimintaan, jonka mahdolliset kilpailuneutraliteetin
kannalta kielteiset vaikutukset aiheutuvat suoraan lainsäädännöstä ilman,
että taloudellisesta toiminnasta vastaavalla on harkintavaltaa
toiminnan järjestämistapaan. Talousvaliokunnan
mukaan kyseeseen tulevat tilanteet, joissa lainsäätäjän
tarkoituksena on ollut sivuuttaa taloudellinen kilpailu yksittäisen
toiminnan ohjausmekanismina. Esitys ei luo virastolle toimivaltaa
muun lainsäädännön oikaisemiseen.
Virasto ei myöskään voi määrätä hyväksyttäviä palveluntuotantomuotoja,
joita kunta on oikeutettu käyttämään
täyttäessään lakisääteisiä tehtäviään.
Kilpailulain 30 b §:n mukaan virastolla ei myöskään
ole oikeutta puuttua kilpailun esteeseen tai vääristymään
tilanteissa, joissa saatettaisiin vaarantaa merkittävän
yleisen edun turvaaminen. Talousvaliokunnan mukaan poikkeuksen
soveltaminen edellyttää, että säännöksessä tarkoitettu
yleisen edun toteuttaminen olisi käytännössä mahdotonta
ilman kilpailuneutraliteettia vaarantavia vaikutuksia ja ettei tavoitetta
voida saavuttaa vähemmän kilpailua vaarantavalla
tavalla.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston keinoista puuttua toimintaan
säädetään 30 c §:ssä.
Talousvaliokunta on mietinnössään painottanut,
että menettelyn kieltäminen ja velvoitteiden asettaminen
ovat vasta toissijaisia keinoja. Ensisijaisesti ratkaisut tulee
pyrkiä löytämään neuvotteluteitse.
Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksessä ehdotetussa
liikuntalaissa ei ole tarkoitus säätää asiasta
eri tavoin kuin kuntalaissa ja kilpailulaissa on säädetty. Valiokunta
katsoo, että tulkinnanvaraisuuden välttämiseksi
on lakitekstissä selkeintä viitata kuntalain asianomaisiin
säännöksiin. Sen vuoksi hallintovaliokunta
esittää sivistysvaliokunnalle, että lakiehdotuksen
5 §:n 4 momentti muutettaisiin esimerkiksi seuraavasti: "Kunnan
toimimisesta kilpailutilanteessa markkinoilla säädetään
kuntalain (365/1995) 2 a, 2 b ja 66
a §:ssä."
Eduskunnalle on annettu hallituksen esitys kuntalaiksi ja eräiksi
siihen liittyviksi laeiksi (HE 268/2014 vp).
Liikuntalakia käsiteltäessä on tarpeen
huomioida kuntalakiehdotuksen aiheuttamat muutokset pykäläviittauksiin.
Puheena olevan liikuntalain 5 §:n 4 momentin lisäksi tämä koskee
myös saman pykälän 3 momenttia.
Käytännössä kunnat joutuvat
pitkälti itse arvioimaan, mitä palveluita ja tuotteita
ne tuottavat kilpailluilla markkinoilla ja täytyykö kunnan
yhtiöittää toiminta vai vetäytyykö kunta markkinoilta.
Hallintovaliokunta toteaa, että lainsäädäntöön
sisältyvistä rajauksista ja poikkeussäännöksistä huolimatta
useita rajanvetoja jää tulkintakäytännön
varaan. Lain soveltamista ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston ratkaisukäytäntöä sekä
vaikutuksia
kuntasektoriin on sen vuoksi tarkkaan seurattava. Lisäksi
on huolehdittava siitä, että kunnat saavat riittävästi
tietoa ja ohjeistusta lainsäädännön
mukaisen toiminnan vaatimuksista.