Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan uutta lakia, jossa
säädettäisiin työnantajan ja
henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta
kunnissa ja kuntayhtymissä. Nykyään yhteistoiminnan
sisältöä ja menettelyä säännellään
kunnallisten työmarkkinaosapuolten solmimalla yleissopimuksella, joka
on oikeusvaikutuksiltaan virka- ja työehtosopimus.
Hallintovaliokunta pitää lakiesitystä tärkeänä ja
tarpeellisena. On perusteltua, että myös kuntasektorilla
säännellään yhteistoiminnasta
lailla, kuten valtiolla ja yksityissektorilla on tehty. Myös
kansallisen ja EY-lainsäädännön
viimeaikaisen kehityksen voidaan katsoa edellyttävän, että kunnissa
työskentelevien oikeudesta saada tietoja ja tulla kuulluksi
säädetään lain tasolla.
Yhteistoiminta on henkilöstön osallistumis- ja
vaikuttamismahdollisuuksien kannalta keskeinen asia. Lailla säätäminen
lisää osaltaan jäntevyyttä menettelyyn.
Kuntien toimintaympäristössä on tapahtunut
ja tapahtumassa merkittäviä muutoksia väestön
ikääntymisen, palvelukysynnän kasvun,
sisäisen muuttoliikkeen, henkilöstön
eläkkeelle siirtymisen, työvoiman niukkuuden ja
julkisen talouden paineiden johdosta. Käynnissä olevaan
kunta- ja palvelurakenneuudistukseen liittyen valiokunta
viittaa asiasta antamaansa mietintöön (HaVM
31/2006 vp — HE 155/2006 vp)
ja toteaa, että on sekä kuntatyönantajan
että henkilöstön kannalta tärkeää, että yhteistoiminnan
toteutumiseen kiinnitetään uudistuksissa erityistä huomiota.
Kunnissa toteutettavaa työnantajan ja henkilöstön
välistä yhteistoimintaa koskevassa esityksessä on
pyritty ottamaan huomioon kuntasektorin erityispiirteet ja vakiintuneet
käytännöt. Näistä syistä esitetty
sääntely on tietyiltä osin väljempää kuin
yksityisen sektorin osalta. Hallintovaliokunta katsoo, että nämä erot
sääntelyn täsmällisyydessä ovat
aiheellisia ja kunnallisen itsehallinnon periaatteen mukaisia.
Esitettyyn lakiin sisältyy myös mahdollisuus sopia
työ- ja virkaehtosopimuksin toisin tietyistä lain
kohdista, jotta yhteistoimintaa voitaisiin sopimuspohjaisesti kehittää paikallisiin
tarpeisiin sopivaksi ja jottei lain säätäminen
aiheuttaisi tarvetta purkaa jo tehtyjä, sopimuksiin perustuvia
paikallisia järjestelyjä. Lain tavoitteena on säätää yhteistoiminnalle
vähimmäistaso. Käytännössä yhteistoimintaa
voitaisiin kunnissa hoitaa lakia monimuotoisemminkin. Hallintovaliokunta
pitää esitystä perusteltuna. Lailla on
sinänsä mahdollista sallia laista poikkeaminen työ-
tai virkaehtosopimuksella, mikäli laissa määritellään
ainakin yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet.
Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan esitetyn sääntelyn
voidaan katsoa täyttävän perustuslakivaliokunnan
vakiintuneesta käytännöstä (esim. PeVL
1/2005 vp) ilmenevät, laista poikkeamista
koskevan sääntelyn yksiselitteisyyttä ja
poikkeamisen ulottuvuuden täsmällisyyttä koskevat
vaatimukset.
Hallintovaliokunta pitää tärkeänä lakiehdotukseen
sisältyvää velvoitetta käsitellä kunnan talousarvioehdotuksen
edellyttämiä toimenpiteitä yhteistoimintamenettelyssä,
jos toimenpiteiden toteuttaminen todennäköisesti
aiheuttaisi useita irtisanomisia, osa-aikaistamisia, lomautuksia
taikka merkittäviä heikennyksiä palvelussuhteiden
ehdoissa. Toimenpiteitä on esityksen mukaan käsiteltävä yhteistoimintamenettelyssä
ennen
kuin hallitus tekee valtuustolle lopullisen talousarvioehdotuksen.
Valiokunnan mielestä olisi suotavaa, että toimenpiteitä käsiteltäisiin yhteistoimintamenettelyssä
mahdollisimman varhaisessa
vaiheessa.
Valiokunta pitää myönteisenä myös
muun muassa lakiin esitettyä säännöstä siitä,
että kunnassa tulee laatia yhteistoimintamenettelyssä vuosittain
sellainen henkilöstö- tai muu suunnitelma, josta
käyvät ilmi erilaisten työsuhdemuotojen
käytön periaatteet. Säännös
on kuntasektorilla uusi. Myös velvoitteet informoida henkilöstöä kunnan
työllisyys- ja taloustilanteesta sekä määräaikaisten
ja osa-aikaisten työntekijöiden määrästä ovat
henkilöstön kannalta tärkeitä.
Yksittäisen työntekijän näkökulmasta
merkittävä uudistus on, että laissa säädetään
yksityissektoria vastaavalla tavalla työntekijälle
mahdollisuus hakea hyvitystä tilanteissa, joissa työnantaja
on tahallisesti tai huolimattomuudesta laiminlyönyt yhteistoimintamenettelyyn
liittyviä velvoitteitaan.
Esitettyyn lakiin sisältyvät säännökset
työnantajan ja henkilöstön edustajista
koostuvasta kunnan yhteistoimintaelimestä. Yhteistoimintaelimessä käsiteltäisiin
asiat, jotka koskevat henkilöstöä yleisesti
tai jotka ovat laajakantoisia. Valiokunta pitää tarpeellisena,
että säännös mahdollistaa nykyisen
sopimusperusteisen järjestelmän mukaisesti myös
useamman kunnan yhteisen yhteistoimintaelimen asettamisen.
Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan esityksessä on
tasapainoisella tavalla otettu huomioon sekä kuntien ja
kuntayhtymien erityispiirteet työnantajina että tämän
päivän työelämän asettamat
vaatimukset työnantajan ja henkilöstön
väliselle yhteistoiminnalle, ja valiokunta puoltaa esityksen
hyväksymistä. Valiokunta esittää jäljempänä muutamia
yksittäisiä 1. lakiehdotusta koskevia huomioita
ja muutosesityksiä.
Hallituksen esitykseen sisältyviin 2.—9. lakiehdotukseen
valiokunnalla ei ole oman toimialansa näkökulmasta
huomautettavaa.
1. Laki työnantajan ja henkilöstön
välisestä yhteistoiminnasta kunnissa
Henkilöstöryhmän käsite
Lakiehdotuksen 3 §:ssä säädetään
yhteistoiminnan osapuolista. Yhtenä osallisena mainitaan henkilöstöryhmät.
Esityksen perusteluissa on pyritty avaamaan käsitteen sisältöä,
vaikkakin käsitettä on vaikea määritellä yksiselitteisen
täsmällisesti. Hallintovaliokunta toteaa, että henkilöstöryhmän
käsite kuntasektorilla poikkeaa siitä, mitä se
on yksityisellä sektorilla. Yksityisellä sektorilla
käytetty henkilöstöryhmäjaottelu työntekijöihin,
toimihenkilöihin ja ylempiin toimihenkilöihin
ei sovellu kuntapuolelle. Kunnallishallinnossa tällaista
jakoa ei ole käytetty, vaan henkilöstöryhmät
ovat määräytyneet tehtävien sisällön
ja ammattialan perusteella, esimerkkinä kirjastotoimen
ja opetusalan henkilöstö. Valiokunta katsoo, että kuntasektorilla
tulee henkilöstöryhmät määrittää nykyisen
käytännön mukaisesti, mikä on
hallituksen esityksessäkin tarkoitus.
Liikkeen luovutuksen käsite
Lakiehdotuksen 11 §:ssä säädetään
liikkeen luovuttajan velvollisuudesta ja luovutuksen saajan velvollisuudesta
antaa tiettyjä tietoja henkilöstön edustajille
liikkeen luovutustilanteessa. Käsitteenä liikkeen
luovutus on otettu kunnallishallintoa koskevaan lainsäädäntöön
kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003)
säätämisen yhteydessä. Mainitun
lain 25 §:n mukaan liikkeen luovutuksella tarkoitetaan
kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luovuttamista
toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen
jälkeen samana tai samankaltaisena. Liikkeen luovutuksen
käsitettä kunnallishallinnossa on avattu hallituksen
esityksen HE 196/2002 vp yksityiskohtaisissa
perusteluissa 25 ja 39 §:n kohdalla. Työsopimussuhteisten osalta
liikkeen luovutus on määritelty työsopimuslaissa
(55/2001). Tarkoituksena on, että kunnallisesta
viranhaltijasta annetun lain liikkeen luovutuksen määritelmä vastaisi
työsopimuslain vastaavaa määritelmää,
vaikka säännöksen sanamuoto on jouduttu
muotoilemaan työsopimuslaista poikkeavalla tavalla. Saadun
selvityksen mukaan nyt käsiteltävänä olevalla
lakiehdotuksella ei ole tarkoitus muuttaa nykyiseen lainsäädäntöön
ja oikeuskäytäntöön perustuvaa liikkeen
luovutuksen käsitettä. Se, onko kyseessä liikkeen
luovutus, määräytyy virka- ja työsuhdetta
koskevan lainsäädännön perusteella.
Yhteistoimintaa koskevassa laissa sen sijaan määritellään
näissä tilanteissa käytävän
yhteistoiminnan sisältö.
Yhteistoiminnassa käsiteltävät asiat
Valiokunta kiinnittää huomiota lakiehdotuksen 4 §:n
1 momentin 1 kohtaan, jossa säännöstä on täsmennetty
esimerkeillä kuntajakoa ja kuntien välistä yhteistyötä koskevista
muutoksista. Muotoilusta saattaa saada sen käsityksen,
että lainkohdassa tarkoitetuille henkilöstön
asemaan merkittävästi vaikuttaville muutoksille
asetetaan hyvin vaativat kriteerit. Saadun selvityksen mukaan kuntasektorin
isot kysymykset, kuten esimerkiksi muutokset kuntarakenteessa, on
haluttu nostaa pykälässä esiin, mutta
tarkoituksena ei ole ollut, että vain tämän
suuruusluokan asiat kuuluisivat yhteistoiminnan piiriin. Hallintovaliokunta
katsoo, että säännöksen muotoilua on
tarpeen tältä osin tarkistaa. Valiokunta esittää lainkohdan
sanamuodon muuttamista seuraavasti: "1) henkilöstön
asemaan merkittävästi vaikuttavia muutoksia työn
organisoinnissa, (poist.) kunnan palvelurakenteessa, kuntajaossa tai kuntien
välisessä yhteistyössä;".
Poikkeaminen yhteistoimintamenettelystä
Lakiehdotuksen 15 §:ssä esitetään
säädettäväksi mahdollisuudesta
yhteistoimintamenettelystä poikkeamiseen tietyissä tilanteissa.
Hallintovaliokunta toteaa lakiteknisenä huomautuksena, että pykälän
1 momentin viittausten tulisi olla 4 §:n 1 momentin
1 ja 4 kohtaan sekä 7 §:ään. Mitä tulee
itse säännöksen sisältöön,
valiokunta selvyyden vuoksi tähdentää,
että säännöstä voitaisiin
soveltaa vain erittäin harvinaislaatuisissa tilanteissa
eli kun toimintayksikön toiminta vaarantuu tai muut erittäin
painavat syyt, joita ei ole voitu ennakolta tietää,
ovat yhteistoimintamenettelyn esteenä. Saadun selvityksen
mukaan tällainen tilanne voisi olla esimerkiksi laaja pandemia-epidemia,
jolloin saattaisi olla tarpeen uudelleen järjestellä kunnan
henkilöstön työtehtäviä ja
työskentelypaikkoja nopeallakin aikataululla. Pykälän
2 momentti kuitenkin edellyttää, että asia
tulee viipymättä käsitellä yhteistoimintamenettelyssä,
kun perusteita poikkeamiselle ei enää ole.
Tietojen antaminen ja salassapitovelvollisuus
Lakia työnantajan ja henkilöstön
välisestä yhteistoiminnasta kunnissa sovellettaisiin
kunnissa ja kuntayhtymissä. Kunnat ja kuntayhtymät kuuluvat
myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain
(621/1999, jäljempänä julkisuuslaki)
soveltamisalan piiriin. Julkisuuslaissa säädetään
viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta. Julkisuuslaissa
säädetty vaitiolovelvollisuus koskee sekä kuntaa
työnantajana edustavia että kuntien palveluksessa
olevia henkilöitä.
Yhteistoimintamenettelyssä saattaa joissakin tilanteissa
olla tarpeen käsitellä yhteistoimintamenettelyn
tarkoituksen toteutumiseksi myös vaitiolovelvollisuuden
piiriin kuuluvia tietoja. Julkisuuslaki on yleislaki, ja sen säännöksistä voidaan
poiketa vain lailla. Jotta työnantajan edustajalla olisi
mahdollisuus yhteistoimintamenettelyä varten luovuttaa
tietoja, jotka ovat säädetty salassa pidettäviksi,
tulee tästä säätää lailla.
Tästä syystä hallintovaliokunta esittää,
että 6 §:n 1 momenttiin tehdään
seuraava lisäys: "Ennen yhteistoimintamenettelyn aloittamista työnantajan
tulee antaa asianomaisille työntekijöille sekä heidän
edustajilleen yhteistoimintamenettelyssä käsiteltävän
asian käsittelyn kannalta tarpeelliset tiedot siten, että he
voivat riittävästi perehtyä ja valmistautua
käsiteltävään asiaan. Salassa
pidettäviä tietoja saa kuitenkin antaa vain siinä laajuudessa
kuin se on välttämätöntä yhteistoimintamenettelyssä lain
mukaan käsiteltäväksi säädetyn
asian käsittelyn kannalta. Tietoja henkilön terveydentilasta,
henkilökohtaisista oloista tai muista salassa pidettävistä yksityiselämän
suojan piiriin kuuluvista tiedoista ei saa kuitenkaan antaa ilman
sen henkilön suostumusta, jota tiedot koskevat."
Hallintovaliokunta toteaa, että salassa pidettävien
tietojen luovuttaminen ei ole sellainen asia, josta tulisi voida
sopia työ- tai virkaehtosopimuksilla. Tästä syystä sopimisoikeutta
koskevaan 19 §:n 1 momenttiin on tarpeen lisätä säännös,
jolla edellä esitetty salassa pidettävien tietojen
luovuttaminen rajataan sopimisoikeuden ulkopuolelle. Valiokunta
esittää, että 19 §:n 1 momentin
toinen virke muutetaan kuulumaan seuraavasti: "Sopimuksin ei voida
kuitenkaan poiketa siitä, mitä 6 §:ssä säädetään
salassa pidettävien tietojen antamisesta, eikä siitä, mitä 7 ja
8 §:ssä säädetään,
siltä osin kuin säännökset koskevat
vähintään kymmenen työntekijän
irtisanomista."
Lakiehdotuksen 17 §:ssä säädettäisiin
salassapitovelvollisuudesta. Julkisuuslain 23 § määrittelee
vaitiolovelvollisuuden kaikkien kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa
olevien osalta. Siksi erillinen salassapitosäännös
on nyt käsiteltävänä olevassa
lakiesityksessä tarpeeton. Lisäksi hallintovaliokunta
viittaa julkisuuslain kokonaisuudistuksen täytäntöönpanoa
koskevasta valtioneuvoston selonteosta antamaansa mietintöön
(HaVM 6/2004 vp — VNS 5/2003 vp) ja toteaa,
että salassapitosäännösten sisällyttämiseen erityislainsäädäntöön
on edelleen aiheellista suhtautua pidättyvästi.
Valiokunnan näkemyksen mukaan myöskään
erityistä tarvetta julkisuuslaista poikkeavaan salassapitoon
ei yhteistoiminnan osalta ole. Tämän johdosta
valiokunta esittää salassapitovelvollisuutta koskevaa säännöstä poistettavaksi.
Koska kuitenkin yhteistoiminta koskee kaikkia kuntasektorin
viranhaltijoita sekä työntekijöitä,
valiokunnan mielestä lakiin on tarpeen sisällyttää viittaussäännös
julkisuuslakiin. Tällaisen viittaussäännöksen
tarkoituksena on kiinnittää yhteistoiminnassa
mukana olevien huomio siihen, että salassapidosta on säädetty
erikseen julkisuuslaissa. Valiokunta toteaa, että pääsääntöisesti
lainvalmistelussa suhtaudutaan pidättyvästi lainsäädännön
sisäisiin viittauksiin, mutta tässä tilanteessa
viittausta julkisuuslakiin voidaan pitää perusteltuna
informaation lisäämiseksi. Edellä olevaan
viitaten hallintovaliokunta esittää, että viittaussäännös
sisällytetään uudensisältöiseen
17 §:ään seuraavasti:
17 §
Julkisuutta koskevien säännösten
soveltaminen
Yhteistoimintamenettelyssä käsiteltävien ja
sen johdosta laadittujen asiakirjojen julkisuudesta sekä yhteistoimintamenettelyyn
osallistuvien työnantajan edustajan, työntekijän
ja henkilöstön edustajan vaitiolovelvollisuudesta
on voimassa, mitä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetussa
laissa (621/1999) säädetään.
Koska valiokunta on edellä esittänyt salassapitovelvollisuutta
koskevan säännöksen poistamista lakiehdotuksen
17 §:stä, salassapitovelvollisuuden rikkomista
koskeva 24 §:n 3 momentin rangaistussäännös
on myös aiheellista poistaa. Vaitiolovelvollisuus määräytyy
julkisuuslain mukaan, ja julkisuuslain 35 § sisältää rangaistussäännöksen
vaitiolovelvollisuuden rikkomisesta.