HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 54/2006 vp

HaVL 54/2006 vp - U 48/2005 vp

Tarkistettu versio 2.0

Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta neuvoston puitepäätökseksi (III-pilarin tietosuoja)

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Suuri valiokunta on 29 päivänä marraskuuta 2006 lähettänyt jatkokirjelmän 1. OM 24.11.2006 asiassa U 48/2005 vp hallintovaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten.

Lisäksi suuri valiokunta on 19 päivänä tammikuuta 2007 lähettänyt jatkokirjelmän 2. OM 19.01.2007 asiassa U 48/2005 vp hallintovaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten.

Asiantuntijat

Valiokunnassa on ollut kuultavana

hallitussihteeri Leena Rantalankila, oikeusministeriö

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • sisäasiainministeriö
  • tietosuojavaltuutetun toimisto.

Viitetiedot

Valiokunta on aikaisemmin antanut asiasta lausunnon HaVL 5/2006 vp.

VALTIONEUVOSTON SELVITYS

Ehdotuksen pääasiallinen sisältö

Euroopan yhteisöjen komissio teki 4 päivänä lokakuuta 2005 ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa käsiteltävien henkilötietojen suojasta (KOM (2005) 475 lopull).

Puitepäätösehdotuksessa määritellään yhteiset standardit henkilötietojen käsittelylle poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa. Tarkoituksena on varmistaa, etteivät erot jäsenvaltioiden tietosuojan tasossa haittaa tietojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä ja että perusoikeuksia, etenkin oikeutta yksityisyyteen ja tietosuojaa kunnioitetaan, erityisesti toteutettaessa tietojen saatavuusperiaatetta.

Saatavuusperiaatteen mukaan jäsenvaltion lainvalvontaviranomainen, joka tarvitsee tietoa lainmukaisten tehtäviensä suorittamiseen, voi saada sen toisesta jäsenvaltiosta. Vastaavasti jäsenvaltion, jonka hallussa tieto on, on annettava tieto ilmoitettuun tarkoitukseen. Saatavuusperiaate tulee lisäämään huomattavasti lainvalvontaviranomaisten välistä tietojen vaihtoa. III-pilarin tietosuojaa koskeva puitepäätös tulisi hyväksyä ja panna täytäntöön ennen saatavuusperiaatteen käyttöön ottoa.

Ehdotuksessa on pyritty noudattamaan I-pilarin tietosuojadirektiivin henkeä ja rakennetta niin pitkälle kuin mahdollista ottaen huomioon poliisiyhteistyöhön ja oikeudelliseen yhteistyöhön rikosasioissa liittyvät erityistarpeet sekä suhteellisuusperiaate. Poliisitoimen tietosuojaa koskevat Euroopan neuvoston suosituksen n:o R(87)15 pääperiaatteet on myös otettu huomioon tarkoituksena muuntaa ne EU:n tasolla oikeudellisesti velvoittaviksi.

Komission puitepäätösehdotuksen I luku sisältää tavoitetta, määritelmiä ja soveltamisalaa koskevat säännökset.

II luku sisältää yleiset säännöt henkilötietojen käsittelyn laillisuudesta. Ehdotuksen mukaan lukua sovelletaan myös puhtaasti kansallisten tietojen käsittelyyn.

III luvussa säädetään henkilötietojen siirrosta ja asettamisesta muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten saataville ja muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta saatujen tai niiden saataville asettamien tietojen edelleenkäsittelystä, varsinkin siirtämisestä edelleen. Luvussa säädetään mm. muilta jäsenvaltioilta saatujen tietojen siirtämisestä kolmansille maille ja kansainvälisille elimille. Sen sijaan komission ehdotukseen ei sisälly säännöksiä jäsenvaltion omien, kansallisesti kerättyjen tietojen siirtämisestä kolmansiin maihin tai kansainvälisille elimille.

Ehdotuksessa säädetään lisäksi mm. rekisteröidyn oikeuksista, käsittelyn luottamuksellisuudesta ja turvallisuudesta, oikeussuojakeinoista ja vastuusta sekä valvontaviranomaisesta ja tietosuojaryhmästä.

Valtioneuvoston 2. jatkokirjelmä sisältää kannanmuodostuksen viimeisimpään puitepäätösehdotukseen.

Valtioneuvoston kanta

Puitepäätöksen soveltamisala

Puitepäätöksen soveltamisalan osalta on ratkaisematta, tulisiko puitepäätöksen kattaa vain rajat ylittävä tiedonvaihto vai tulisiko se ulottaa myös puhtaasti kansalliseen henkilötietojen käsittelyyn. Komission alkuperäisen ehdotuksen mukaan puitepäätökseen sisältyviä tietojen käsittelyn yleisiä edellytyksiä sovellettaisiin myös puhtaasti kansalliseen käsittelyyn.

Valtioneuvosto kannattaa puitepäätöksen ulottamista koskemaan myös kansallista käsittelyä. Jos puitepäätös koskisi ainoastaan rajat ylittävässä yhteistyössä käsiteltäviä tietoja, tämä johtaisi siihen, että samassa tiedostossa oleviin tai samassa tutkinnassa käytettyihin tietoihin olisi sovellettava kahta erilaista tietosuojajärjestelmää. Kahden eri tietosuojajärjestelmän soveltaminen olisi käytännössä hankalaa. Valtioneuvosto katsoo myös, että puitepäätöksen soveltaminen kansalliseen käsittelyyn vahvistaisi jäsenvaltioiden luottamusta siihen, että muilta jäsenvaltioilta saatuja tietoja on käsitelty asianmukaisesti, samoin kuin siihen, että toiselle jäsenvaltiolle siirrettävien tietojen käsittelyssä noudatetaan asianmukaisia tietosuojaperiaatteita.

Valtioneuvosto katsoo, että puitepäätöksen ulottamisesta koskemaan myös kansallista käsittelyä ei pitäisi johtua merkittävää tarvetta puitepäätöksen sääntelyn lieventämiseen, koska tällä hetkellä III-pilarin alalla noudatetaan jo Euroopan neuvoston tietosuojasopimusta ja yleisesti myös tietosuojasopimusta yksityiskohtaisemman I-pilarin tietosuojadirektiivin periaatteita. Jäsenvaltioissa tietosuojadirektiivin säännöksistä III-pilarin alalla tehdyt poikkeukset eroavat kuitenkin toisistaan.

Valtioneuvosto ei näe ongelmia puitepäätöksen soveltamisalan ulottamisessa koskemaan myös rikosoikeudellisten sanktioiden täytäntöönpanoa.

Yleiset säännöt henkilötietojen käsittelyn laillisuudesta

Puitepäätöksen 4 artiklan 1 kappaleen d kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää tietojenkäsittelyn virheettömyyden ja luotettavuuden asteista. Alkuperäisen ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden oli tällöin säädettävä, että tiedot erotetaan toisistaan niiden virheettömyyden ja luotettavuuden asteen perusteella, erityisesti oli erotettava toisistaan tosiasioihin perustuvat tiedot ja lausuntoihin tai henkilökohtaisiin arvioihin perustuvat tiedot. Nykyversion mukaan jäsenvaltiot voivat säätää siitä, että edellä mainitut tiedot on erotettava siinä määrin kuin se on mahdollista (as far as practicable), ja virkkeen viimeinen lause on jätetty pois. Valtioneuvosto katsoo, että säännöksessä olisi palattava sen alkuperäiseen sanamuotoon.

Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti siihen, että rekisteröidyn suostumus voisi yksinään perustaa oikeuden käsitellä tietoja III-pilarin soveltamisalalla.

Puitepäätöksestä on poistettu alkuperäisen ehdotuksen 4 artiklan 4 kappale, jonka mukaan jäsenvaltioiden oli säädettävä, että henkilötietojen käsittely on tarpeen ainoastaan, jos

— on tosiseikkojen perusteella aiheellista uskoa, että kyseiset henkilötiedot voivat mahdollistaa, helpottaa tai nopeuttaa rikoksen torjuntaa, tutkintaa, selvittämistä ja syyteharkintaa, ja

— ei ole muita rekisteröityyn vähemmän vaikuttavia keinoja ja

— tietojenkäsittely ei ole liian laajaa kyseiseen rikokseen nähden.

Valtioneuvosto katsoo, että tämän sääntelyn sisältö tulisi palauttaa puitepäätösehdotukseen.

Henkilötietojen siirto kolmansien maiden toimivaltaisille viranomaisille tai kansainvälisille elimille

Valtioneuvosto katsoo, että henkilötietojen siirrosta kolmansien maiden toimivaltaisille viranomaisille tai kansainvälisille elimille tulee säätää puitepäätöksessä eikä siirtoa koskevia säännöksiä tule poistaa, kuten eräät jäsenvaltiot ovat ehdottaneet. Valtioneuvosto pitää tavoiteltavana, että puitepäätös kattaisi kaikkien tietojen, myös pelkästään kansallisesti käsiteltyjen, siirrot kolmansille maille ja kansainvälisille elimille.

Valtioneuvosto voi kuitenkin hyväksyä myös komission alkuperäisen ehdotuksen ja nykyisen ehdotuksen siitä, että puitepäätöksessä säänneltäisiin vain muilta jäsenvaltioilta saatujen tietojen siirrosta.

Valtioneuvosto katsoo, että edellytyksenä tietojen siirrolle tulee olla, että kolmas maa tai kansainvälinen elin, johon tiedot siirretään, varmistaa tietosuojan riittävän tason. Valtioneuvosto voi kuitenkin hyväksyä sen, että toiselta jäsenvaltiolta saatuja tietoja voidaan poikkeuksellisesti siirtää 15 artiklan nykyisen 4 kappaleen mukaisesti sellaisille kolmansien maiden viranomaisille tai kansainvälisille elimille, joiden osalta tietosuojan riittävää tasoa ei voida turvata. Puitepäätöksestä tulee kuitenkin käydä selvästi ilmi, että siirron on tällöin täytettävä kaikki muut 15 artiklan 1 kohdassa mainitut edellytykset.

Rekisteröidyn oikeudet

Puitepäätösehdotuksen nykyisestä 21 artiklan 1 kappaleesta on poistettu rekisteröidyn oikeus saada rekisterinpitäjältä tiedot käsittelyn tarkoituksista, käsiteltävistä tietoryhmistä ja käsittelyn oikeusperustasta sekä tietojen alkuperästä käytettävissä olevat tiedot. Valtioneuvosto katsoo, että puitepäätökseen on palautettava rekisteröidyn oikeus saada tiedot käsittelyn tarkoituksista, käsiteltävistä tietoryhmistä ja tietojen alkuperästä käytettävissä olevat tiedot.

Puitepäätösehdotuksesta on poistettu alkuperäisen ehdotuksen 21 artiklan 2 kappaleen viimeinen lause, jonka mukaan kappaleessa tarkoitettuja rekisteröidyn oikeuksien epäysperusteita ei sovelleta silloin, kun rekisteröidyn suojaa tarvitsevat edut tai perusoikeudet syrjäyttävät epäyksen perusteena olevat tarkoitukset. Valtioneuvosto katsoo, että poistettu säännös tulisi palauttaa puitepäätökseen.

Puitepäätöksen 21 artiklan 2 kappaleen sanamuoto mahdollistaa sen, että rekisterinpitäjä voi kappaleessa mainituissa tapauksissa kieltäytyä korjaamasta myös puitepäätöksen vastaiset sellaiset tiedot, jotka ovat puutteellisia tai luonteeltaan virheellisiä. Valtioneuvosto katsoo, että kappaleen sanamuotoa tulisi muuttaa niin, että rekisterinpitäjällä ei olisi oikeutta kieltäytyä korjaamasta tietoja, jotka ovat niiden käyttötarkoituksen kannalta puutteellisia tai virheellisiä.

Puitepäätösehdotuksen 21 artiklan 2 kappaleen a kohdan mukaan rekisterinpitäjä voi kieltäytyä kaikista rekisteröidyn oikeuksia toteuttavista toimista, "jotta rekisterinpitäjä voi suorittaa lakisääteiset tehtävänsä asianmukaisesti". Valtioneuvosto pitää sääntelyä liian yleisenä ja katsoo, että a kohta tulisi poistaa. Sama koskee puitepäätöksen 19 artiklan 2 kappaleen a kohtaa, jossa säädetään rekisterinpitäjän vastaavasta oikeudesta kieltäytyä antamasta rekisteröidylle artiklan 1 b kohdassa mainittuja tietoja. Valtioneuvosto katsoo sen sijaan, että kieltäytymisoikeus edellä mainituissa tapauksissa olisi perusteltu, jos se olisi välttämätöntä rikosten ehkäisemiseksi. Perustuslakivaliokunnan kannan (PeVL 27/2006 vp) mukaisesti valtioneuvosto katsoo, että 19 ja 21 artiklojen poikkeussääännöksiä olisi syytä täydentää myös viittauksella jäsenvaltion mahdollisuuteen säätää rekisterinpitäjän kieltäytymisoikeudesta, jolloin rekisteröidyn oikeuksia koskevien rajoitusten täytäntöönpano ja niiden laajuus jäisivät puitepäätöksen puitteissa jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä tarkemmin säänneltäviksi.

Valtioneuvostolla ei ole huomautettavaa puitepäätösehdotuksen 34 artiklan uuteen 3 kappaleeseen, jonka mukaan puitepäätös ei vaikuta mihinkään velvollisuuksiin ja sitoumuksiin, joita jäsenvaltioilla tai Euroopan unionilla on ennen puitepäätöksen hyväksymistä kolmansien maiden kanssa tehtyjen kahdenvälisten ja/tai monenvälisten sopimusten nojalla.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

EU:n III pilarin tietosuojapuitepäätöksen tavoitteena on määritellä yhteiset vaatimukset henkilötietojen käsittelylle poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa. Tarkoituksena on varmistaa, etteivät erot jäsenvaltioiden tietosuojan tasossa haittaa tietojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä ja että perusoikeuksia, etenkin oikeutta yksityisyyteen ja tietosuojaan, kunnioitetaan, erityisesti toteutettaessa tietojen saatavuusperiaatetta. Tietojen saatavuusperiaate on ollut tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 2008 alusta, ja III pilarin tietosuojasääntöjen tulisi olla vahvistettu ennen saatavuusperiaatteen käyttöönottoa. Puitepäätöksellä voidaan arvioida olevan yleisemminkin merkitystä esimerkiksi henkilötietojen käyttöön liittyvän sääntelyn ja eri tietojärjestelmien, kuten VIS ja SIS II, kehittämisen kannalta sekä myös kolmansien maiden kanssa solmittavien tietojenvaihtosopimusten kannalta. Puitepäätös on merkityksellinen myös muun muassa Prümin sopimuksen näkökulmasta, koska puitepäätöksen tietosuojasäännösten olisi tarkoitus korvata voimaan tullessaan Prümin sopimuksen vastaavat määräykset. Hallintovaliokunta viittaa puitepäätöksestä aiemmin antamaansa lausuntoon HaVL 5/2006 vp ja tähdentää tarvetta aikaansaada III pilarin alalla yhteiset tietosuojasäännökset tietosuojan riittävän tason varmistamiseksi.

Puitepäätösehdotusta on käsitelty EU:ssa tiiviisti Suomen puheenjohtajuuskaudella ja käsittely jatkuu Saksan puheenjohtajuuskaudella. Puitepäätöksen hyväksyminen edellyttää yksimielisyyttä. Yksimielisyyden saavuttaminen on osoittautunut odotettua vaikeammaksi, minkä johdosta ehdotus on kehittynyt lähinnä sääntelyä väljentävään suuntaan. Käytännössä tämä on merkinnyt sääntelyn joustavoitumista, eikä ehdotuksen täytäntöönpano edellyttäisi yhtä laajaa kansallisen lainsäädännön tarkistamista kuin aikaisemmin valiokunnan käsiteltävänä ollut versio. Toisaalta ehdotuksesta on poistettu säännöksiä, jotka muodostavat olennaisen osan rekisteröidyn oikeuksista, joihin myös perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota. Ehdotukseen sisältyy myös vielä avoimia kysymyksiä, kuten puitepäätöksen soveltamisala, henkilötietojen käyttötarkoituksen määrittäminen ja tietojen siirto kolmansiin maihin. Myös puitepäätöksen suhde muuhun tietosuojamääräyksiä sisältävään EU-normistoon on vielä avoinna. Valiokunta pitää perusteltuna Suomen kannattamaa näkemystä, että puitepäätöksen soveltamisalan tulisi ulottua rajat ylittävän tiedonvaihdon lisäksi myös kansalliseen henkilötietojen käsittelyyn. Tämä oli myös komission esittämä alkuperäinen ehdotus. Mikäli puitepäätös koskisi henkilötietojen käsittelyä vain rajat ylittävässä tiedonvaihdossa, tämä johtaisi siihen, että samassa tiedostossa tai samassa tutkinnassa käytettyihin tietoihin sovellettaisiin kahta erilaista tietosuojajärjestelmää. Tämä olisi käytännön kannalta hankalaa. Myös oikeudellisen varmuuden ja rekisteröityjen yhdenvertaisuuden vuoksi olisi tärkeää, ettei henkilötietojen käsittelyyn luotaisi kahta erilaista järjestelmää. Myös valvonnan kannalta kahden eri järjestelmän tilanne olisi hankala. Sujuvan yhteistyön ja tietojenvaihdon kannalta on olennaista, että osapuolten kesken on luottamus toiselta jäsenvaltiolta saatujen tietojen tietosuojan tasoon sekä toiseen jäsenvaltioon mahdollisesti annettavien tietojen tietosuojaan.

Puitepäätöksen lähtökohtana on ollut I pilarin tietosuojadirektiivi (95/46/EY), jonka periaatteita useimmat jäsenvaltiot ovat noudattaneet myös puitepäätöksen alalla tapahtuvassa henkilötietojen käsittelyssä. Valiokunnan mielestä tietosuojadirektiivin periaatteita tulee edelleen pitää valmistelun lähtökohtana ottaen samalla huomioon poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön erityistarpeet. Mitä tulee esimerkiksi henkilötietojen käyttötarkoituksen määrittämiseen, valiokunta tähdentää käyttötarkoitussidonnaisuusperiaatteen huomioon ottamista tietojen vaihdossa mukaan lukien tietojen edelleen luovuttaminen.

Valtioneuvoston kantaan sisältyvät myös kannanotot henkilötietojen siirtoon kolmansien maiden toimivaltaisille viranomaisille ja kansainvälisille elimille. Kysymys on EU-valmistelussa vielä varsin auki. Valiokunta pitää valtioneuvoston kantaa ja tavoiteasetteluja perusteltuina. Lähtökohta, että henkilötietojen siirrosta kolmansien maiden toimivaltaisille viranomaisille tai kansainvälisille elimille säädettäisiin puitepäätöksessä kaikkien tietojen osalta, on kannatettava. Valiokunta pitää tärkeänä, että tietojen luovuttaminen perustuu tietosuojan riittävyyden arviointiin tai muihin riittäviin takeisiin.

Puitepäätöksen 4 artiklan perusteella jäsenvaltiot voisivat säätää tietojenkäsittelyn virheettömyyden ja luotettavuuden asteista. Päätösehdotuksen aikaisempi versio asetti jäsenvaltiolle velvoitteen säätää siitä, että tiedot erotetaan toisistaan niiden virheettömyyden ja luotettavuuden perusteella. Erityisesti oli erotettava toisistaan tosiasioihin perustuvat tiedot ja lausuntoihin tai henkilökohtaisiin arvioihin perustuvat tiedot. Nyt käsiteltävänä oleva versio jättäisi tietojen erottamisesta säätämisen jäsenvaltion harkintaan, ja tosiasiatietojen erottamista koskeva lause on poistettu. Hallintovaliokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että säännöksessä olisi palattava sen alkuperäiseen sanamuotoon. Valiokunta toteaa lisäksi, että Euroopan neuvoston poliisitoimen tietosuojaa koskevan suosituksen REC n:o R(87) 15/17.9.1987 mukaan eri tietoluokat olisi mahdollisuuksien mukaan erotettava niiden tarkkuuden ja luotettavuuden mukaan, erityisesti tosiasioihin perustuvat henkilörekisterit olisi erotettava tiedoista, jotka perustuvat mielipiteisiin tai henkilökohtaisiin arvioihin.

Puitepäätösehdotuksen 21 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeudesta häntä koskevien tietojen saantiin, oikaisuun, poistamiseen tai suojaamiseen. Artiklaan on tehty useita muutoksia ja poistoja, jotka liittyvät keskeisesti rekisteröidyn oikeuksiin. Myös 19 artiklaan sisältyy rekisteröidyn oikeuksiin liittyvää sääntelyä. Valtioneuvoston kannanotot ovat perusteltuja. Myös perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota rekisteröidyn oikeuksien sääntelyyn. Hallintovaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, että puitepäätökseen on palautettava rekisteröidyn oikeus saada tiedot käsittelyn tarkoituksista ja käsiteltävistä tietoryhmistä sekä tietojen alkuperästä käytettävissä olevat tiedot. Ehdotuksen 21 artiklaan sisältyy myös säännös perusteista, joiden perusteella rekisteröidyltä voidaan evätä oikeus tietojen saamiseen. Hallintovaliokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että puitepäätökseen tulisi palauttaa siinä aikaisemmin ollut säännös, jonka mukaan rekisteröidyn oikeuksien epäämisperusteita ei sovelleta silloin, kun rekisteröidyn suojaa tarvitsevat edut tai perusoikeudet syrjäyttävät epäämisen perusteena olevat tarkoitukset.

Rekisteröidyn oikeuksiin liittyy keskeisesti myös oikeus tietojen oikaisuun. Ehdotuksen 21 artikla mahdollistaa yhä sen, että rekisterinpitäjä voi tietyissä tilanteissa kieltäytyä korjaamasta puitepäätöksen vastaista sellaista tietoa, joka on puutteellinen tai virheellinen. Perustuslakivaliokunta piti säännöstä ongelmallisena henkilön yksityisyyden suojan ja oikeusturvan kannalta. Säännös ei myöskään ole linjassa tietojen virheettömyyden ja ajantasaisuuden periaatteen kanssa. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna sanamuodon muuttamista siten, ettei rekisterinpitäjällä olisi oikeutta kieltäytyä korjaamasta tietoja, jotka ovat niiden käyttötarkoituksen kannalta puutteellisia tai virheellisiä.

Lausunto

Lausuntonaan hallintovaliokunta ilmoittaa,

että valiokunta yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan.

Helsingissä 23 päivänä tammikuuta 2007

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Matti Väistö /kesk
  • vpj. Veijo Puhjo /vas
  • jäs. Janina Andersson /vihr
  • Nils-Anders Granvik /r
  • Lasse Hautala /kesk
  • Hannu Hoskonen /kesk
  • Lauri Kähkönen /sd
  • Kari Kärkkäinen /kd
  • Heli Paasio /sd
  • Mauri Salo /kesk
  • Satu Taiveaho /sd
  • Tapani Tölli /kesk
  • Ahti Vielma /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Minna-Liisa Rinne