Perustelut

Lainsäädännön kehittäminen

Tietoyhteiskuntakaaresta annetun esityksen tarkoituksena on koota yhteen keskeiset sähköistä viestintää ja tietoyhteiskunnan palvelujen tarjontaa koskevat säännökset ja poistaa lainsäädännön päällekkäisyyksiä. Samalla sääntelyä pyritään selkeyttämään, ajanmukaistamaan ja mahdollisuuksien mukaan keventämään. Tavoitteena on myös, että sähköisen viestinnän palveluja on saatavilla kaikkialla Suomessa ja että ne ovat teknisesti kehittyneitä, turvallisia, helppokäyttöisiä ja kohtuuhintaisia. Lisäksi pyritään luomaan nykyistä paremmat edellytykset keskenään kilpailevalle liiketoiminnalle, viestintäteknologian kehitykselle ja innovaatioille.

Hallintovaliokunta kannattaa esityksen tavoitteita. Sääntelyn teknologianeutraali lähestymistapa on perusteltu lähtökohta nopeasti kehittyvällä alalla. Valiokunta korostaa myös palvelujen saatavuuden ja käytettävyyden, tietosuojan ja tietoturvallisuuden sekä kilpailukyvyn edistämistä. Esitykseen ei sisälly koko tietoyhteiskuntaa kattavaa sääntelyä, vaan lähinnä siinä säännellään tele- ja viestintämarkkinoita sekä Viestintäviraston tehtäviä ja toimivaltuuksia. Ehdotettu laki on siitä huolimatta laaja kokonaisuus, mutta rakenteeltaan kuitenkin kohtalaisen selkeä.

Parhaillaan on käynnissä myös muita tietoyhteiskuntaan ja tieto- ja viestintäteknisen toimialueen viranomaistehtäviin liittyviä merkittäviä kehittämishankkeita. Näitä ovat esimerkiksi julkisen hallinnon ICT-strategian toimeenpano, kansallisen palveluarkkitehtuurin rakentaminen sekä toimialariippumattomien tieto- ja viestintäteknisten tehtävien kokoaminen. Tärkeä kansallinen kehittämiskohde on kyberturvallisuusstrategian toimeenpano, jonka yhteydessä kartoitetaan nykyistä lainsäädäntöä ja lainsäädännön kehittämistarpeita. Selvityksen mukaan alustavissa tarkasteluissa on nähtävissä, että tietoyhteiskuntakaari ei kaikilta osin ratkaise kyberturvallisuusstrategian kuvaamia viranomaisten toimivaltuuksiin, viranomaisyhteistyöhön ja viranomaisten ja yritysten yhteistyöhön liittyviä kysymyksiä. Kehittämistyötä on sen vuoksi tarpeen jatkaa.

Vaikka tietoyhteiskuntakaaressa on monin paikoin tarkoituksena säilyttää voimassa oleva sääntely, sisältyy ehdotukseen myös merkittäviä uudistuksia niin viranomaisten, yritysten kuin kansalaistenkin näkökulmasta. Hallintovaliokunta katsookin, että lain toimivuutta ja kustannusvaikutuksia tulee seurata tiiviisti. Laki voi olla vaikeaselkoinen siihen sisältyvien käsitteiden ja jo pelkän laajuutensakin takia. Sen vuoksi laista tiedottamiseen tulisi panostaa ja koota lain keskeisimmästä sisällöstä selkokielinen tietopaketti kansalaisten käyttöön.

Viestintävirasto hallinnollisena viranomaisena

Ehdotetun tietoyhteiskuntakaaren mukaan Viestintävirasto on myös jatkossa keskeinen hallinnollinen viranomainen, jolla on sekä hallinnollista toimivaltaa että normiantovaltaa. Lainsäädännön pääasiallinen valvonta ja muut tehtävät keskittyvät Viestintävirastolle. Suurimmat muutokset Viestintäviraston toiminnassa johtuvat taajuushuutokauppaa ja markkinaehtoisia taajuusmaksuja koskevien uusien menettelytapojen käyttöönotosta, ohjelmistotoimilupien hallinnoinnin siirtymisestä Viestintävirastolle, verkkotunnushallinnon uudesta toimintamallista sekä palvelujen ja toiminnan jatkuvuuden turvaamisesta. Ehdotettu hallintomalli on valiokunnan näkemyksen mukaan tarkoituksenmukainen.

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että Viestintävirasto ehdotetun lain mukaisia määräyksiä valmistellessaan kuulee eri sidosryhmiä yleisten hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti. Lisäksi laissa ehdotetaan säädettäväksi kuulemis- ja yhteistoimintamenettelystä tietyissä asioissa yhtäältä liikenne- ja viestintäministeriön ja toisaalta valtiovarainministeriön kanssa (303 §:n 7 momentti). Säännöksellä korostetaan hyvää tiedonvaihtoa ja pyritään varmistamaan poikkihallinnollinen yhteensopivuus ja yhteistyö lain tavoitteiden edistämiseen liittyvissä asioissa.

Verkkotunnustoiminnassa hallinnolliset ja kaupalliset tehtävät ehdotetaan eriytettäviksi. Viestintävirasto on edelleenkin hallinnollinen rekisterinpitäjä. Jatkossa Viestintävirasto ei kuitenkaan palvele verkkotunnuksen käyttäjiä suoraan, vaan tätä tehtävää hoitavat verkkotunnusvälittäjät, jotka myös tekevät merkinnät verkkotunnusrekisteriin. Verkkotunnusvälittäjiä valvoo Viestintävirasto. Hallintovaliokunta pitää ehdotusta tarkoituksenmukaisena. Toimintamalli on myös verkkotunnuksen käyttäjän kannalta selkeä, koska käyttäjä asioi vain yhden tahon kanssa.

Lakiehdotuksen 34 §:n mukaan enintään kolme kuukautta kestävää analogista radiotoimintaa tai vähäistä, rajatulla alueella harjoitettavaa radiotoimintaa saa harjoittaa ilman ohjelmistotoimilupaa. Toiminnan harjoittajan tarvitsee näissä tapauksissa hakea vain radiolupaa Viestintävirastolta. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että ilman analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupaa harjoitettavassa radiotoiminnassa lähetettävä kaupallinen viestintä saa olla ainoastaan sponsorointia tai kyseiseen radiotoimintaan liittyvää mainontaa (223 §). Esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi silloin, kun lyhytaikainen radiotoiminta liittyy tiettyyn yleisötapahtumaan, sallittaisiin kyseiseen tapahtumaan liittyvien tuotteiden mainostaminen. Valiokunnan mielestä tällaisessa tapauksessa tulisi voida sallia myös muiden kuin suoraan yleisötapahtumaan liittyvien tuotteiden mainonta.

Vaikutukset kunnallisen viranomaisen näkökulmasta

Sääntelyä teleyrityksen oikeudesta sijoittaa yleisiä tietoliikenneyhteyksiä palvelevat viestintäverkon laitteet toisen omistamalle tai hallinnoimalle alueelle tai rakennukseen ehdotetaan muutettavaksi siten, että myös radiomastot ja tukiasemat ovat mainitun sääntelyn piirissä. Ehdotuksen mukaan pääsääntö on, että sijoittamisesta sovitaan osapuolten kesken, mutta jos osapuolet eivät pääse sopimukseen, sijoittamisesta päättää teleyrityksen hakemuksesta kunnan rakennusvalvontaviranomainen (233 §). Rakennusvalvontaviranomainen voi antaa teleyritykselle määräaikaisen tai pysyvän sijoittamisluvan edellyttäen, että teleyrityksen laatima sijoittamista koskeva suunnitelma täyttää lain 234 §:ssä säädetyt edellytykset. Kunta voi periä teleyritykseltä hakemusmaksun (239 §).

Hallintovaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna. Yhteiskunta on riippuvainen viestintäverkkojen toiminnasta, ja yleisten viestintäyhteyksien turvaamiseksi on tärkeää, että viestintäverkkojen laitteiden sijoittaminen varmistetaan viime kädessä viranomaispäätöksellä. Toisaalta tässä tarkoitetun sääntelyalan laajentuminen voi lisätä kunnan rakennusvalvontaviranomaisen käsiteltäviksi tulevien asioiden määrää ja mahdollisesti myös kunnan päätöksistä tehtäviä valituksia.

Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen on alueellaan myös valvottava, että sijoittamispäätöstä noudatetaan. Valiokunnan näkemyksen mukaan tässä on kyse kunnalle uudesta tehtävästä. Esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valvonta koskee ensisijaisesti tilanteita, joissa kiinteistön tai rakennuksen omistaja katsoo, että teleyritys ei noudata rakennusvalvontaviranomaisen tekemää päätöstä. Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi antaa huomautuksen ja velvoittaa korjaamaan virhe tai laiminlyönti määräajassa (330 §). Velvoitteen tehosteeksi rakennusvalvontaviranomainen voi asettaa uhkasakon tai uhan siitä, että toiminta keskeytetään taikka että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella (332 §). Ehdotettu sääntely on kiinteistön tai rakennuksen omistajan kannalta tärkeä.

Lakiehdotuksen 240 §:n mukaan kunnan on tarvittaessa koordinoitava telekaapeleiden sijoittamista siten, että telekaapeleiden sijoittamisesta ja kunnossapidosta ei aiheudu sellaista haittaa tai vahinkoa, joka on kohtuullisin kustannuksin vältettävissä. Koordinointitehtävästä säädetään jo voimassa olevassa viestintämarkkinalaissa (393/2003), mutta lakiehdotuksessa tehtävää on pyritty tarkentamaan voimassa olevaan lakiin verrattuna. Esityksen perustelujen mukaan koordinointitehtävä koskee erityisesti tilannetta, jossa kunnan alueella tehdään useamman kuin yhden teleyrityksen viestintäverkkojen rakentamis- ja kunnossapitotöitä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että teleyritysten rakennustyöt katujen alla tehdään koordinoidusti. Valiokunta pitää säännöstä tarpeellisena, mutta samalla toteaa, että koordinoinnin tehostamiseksi kunta tarvitsee nykyistä paremmat tiedot tulevista ja suunnitelluista hankkeista.

Edellä todettuihin näkökohtiin viitaten hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että ehdotetun sääntelyn vaikutuksia kunnan rakennusvalvontaviranomaisen toimintaan ja voimavaroihin seurataan.

Viestinnän jatkuvuuden turvaaminen ja tietoturvallisuus

Ehdotettuun tietoyhteiskuntakaareen sisältyy lukuisia säännöksiä, joilla pyritään turvaamaan viestinnän jatkuvuutta erilaisissa häiriötilanteissa. Viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen toimivuudesta vastaavien yritysten velvoitteita tietoturvan ja häiriöiden hallinnassa täsmennetään. Lisäksi teleyritysten tulee nykyistä tarkemmin suunnitella, miten niiden toiminta jatkuu mahdollisimman häiriöttömästi normaaliolojen häiriötilanteissa tai valmiuslain mukaisissa poikkeusoloissa. Valiokunta katsoo, että operaattoreilla tulee olla riittävät resurssit, kuten varavoimalaitteet ja asiantunteva henkilöstö, sekä tarvittavat varallaolojärjestelmät laajavaikutteisiin vikatilanteisiin.

Uuden häiriötilanteiden yhteistoimintaryhmän tarkoituksena on helpottaa koordinointia viranomaisten ja yritysten välillä ja parantaa häiriötilanteiden hallinnassa tarvittavien toimenpiteiden yhteensovittamista, esimerkiksi myrskyn aiheuttaessa vaurioita sähköiseen infrastruktuuriin. Hallintovaliokunta pitää yhteistoimintaryhmän perustamista kannatettavana ja tähdentää, että yhteistoimintaryhmään tulee kutsua laissa tarkoitettujen sähkö- ja teleyritysten lisäksi myös tarvittavat viranomaistahot, muun muassa Hätäkeskuslaitos.

Tietoyhteiskuntakaareen sisältyvillä viestintäverkkojen laatuvaatimuksia koskevilla säännöksillä turvataan osaltaan viestinnän jatkuvuutta ja parannetaan tietoturvallisuutta. Lakiehdotukseen sisältyvät myös voimassa olevan viestintämarkkinalain säännökset viranomaisen avustamista koskevista teknisistä vaatimuksista, joilla pyritään varmistamaan se, että viranomaistehtävät voidaan toteuttaa asianmukaisella tavalla. Uutena ehdotetaan säädettäväksi teleyrityksen velvollisuudesta antaa tarpeelliset tiedot telekuuntelun ja televalvonnan sekä muiden viranomaisten tiedonsaantioikeuksien kannalta merkittävistä viestintäverkkojen ja palvelujen muutoksista jo niiden suunnitteluvaiheessa. Teleyrityksen on lisäksi annettava tiedossaan olevat tiedot muutosten mahdollisista vaikutuksista viranomaisten omiin tietojärjestelmiin. Valiokunta katsoo, että ehdotettu sääntely parantaa poliisin ja muiden asianomaisten viranomaisten mahdollisuutta varautua tuleviin muutoksiin ja niistä aiheutuviin kustannuksiin.

Valiokunta pitää asianmukaisena, että viranomaisverkon käyttötarkoitusta ajantasaistetaan ja laajennetaan vastaamaan viranomaisten ja ministeriöiden nykyisiä turvallisuustehtäviä. Esityksen mukaan viranomaisverkko tarkoittaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden, pelastustoiminnan sekä väestönsuojelun lisäksi jatkossa myös valtion johtamiseen ja turvallisuuteen, maanpuolustukseen, rajaturvallisuuteen, meripelastustoimintaan, hätäkeskustoimintaan, maahanmuuttoon ja ensihoitopalveluihin liittyvien tehtävien vuoksi rakennettua viestintäverkkoa. Viranomaisverkon liittymiä voitaisiin tarjota näiden tehtävien hoitamiseksi tarpeellisille käyttäjäryhmille. Käyttäjäryhmistä päättää jatkossakin liikenne- ja viestintäministeriö laissa säädetyin perustein. Hallintovaliokunta käsittelee tietoyhteiskuntakaaren ja turvallisuusverkkotoimintaa koskevan hallituksen esityksen (HE 54/2013 vp) välistä suhdetta ja käyttäjäryhmien hyväksymismenettelyä erikseen jäljempänä.

Viestinnän luottamuksellisuus ja yksityisyyden suoja

Tietoyhteiskuntakaareen sisältyvässä luottamuksellisuutta ja yksityisyyden suojaa koskevassa osassa säännellään sitä, kuinka ja missä tilanteissa muut kuin viestinnän osapuolet saavat käsitellä viestejä ja niihin liittyviä tietoja. Nykyisin asiasta säädetään sähköisen viestinnän tietosuojalaissa (516/2004).

Kun voimassa olevassa laissa sääntely kohdistuu teleyrityksiin, yhteisötilaajiin ja lisäarvopalvelun tarjoajiin, tietoyhteiskuntakaaressa sääntely kohdistuisi "viestinnän välittäjiin". Tietoyhteiskuntakaaressa siirryttäisiin siten sääntelemään yleisesti viestien välitystietojen käsittelyä toimintana. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi sellaiset toimijat, mukaan lukien erilaiset yhteisöpalvelut ja muut sosiaalisen median palvelut, joissa palvelun sisällä välitetään luottamuksellista viestintää, tulevat sääntelyn piiriin. Hallintovaliokunta katsoo, että sääntelyalan laajentaminen parantaa palvelun käyttäjän suojaa. Sääntelyä voidaan myös pitää perusteltuna siitä näkökulmasta, että eri toimijoita kohdellaan lainsäädännössä samalla tavoin. Ehdotuksen myötä myös laissa käytetty käsite "tunnistamistieto" korvataan käsitteellä "välitystieto".

Valiokunta toteaa, että pakkokeinolaissa (806/2011) ja poliisilaissa (872/2011) viitataan useissa kohdissa viestintämarkkinalain ja sähköisen viestinnän tietosuojalain määritelmiin. Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa esityksessä ei kuitenkaan ole arvioitu sitä, miten ehdotetut uudet määritelmät, esimerkiksi viestinnän välittäjän käsite, vaikuttavat esitutkintaviranomaisten toimivaltasäännöksiin. Vuoden 2014 alusta voimaan tulleet pakkokeinolain säännökset nojautuvat viestintään ja tunnistamistietoihin liittyvien pakkokeinojen osalta nykyiseen lainsäädäntöön. Esimerkiksi pakkokeinolain 7 luvun 4 § sääntelee telekuunteluun, televalvontaan ja tukiasematietoihin liittyviä takavarikoimis- ja jäljentämiskieltoja. Kyseinen lainkohta jättää soveltamisalan ulkopuolelle muut viestinnän välittäjät kuin teleyritykset ja yhteisötilaajat. Viimeksi mainittuihin voidaan voimassa olevan lain mukaan kohdistaa takavarikko ja jäljentää asiakirjoja. Tietoyhteiskuntakaaren mukaiset viestinnän välittäjät eivät siten ole keskenään samanlaisessa oikeudellisessa asemassa poliisin toimintaan nähden, vaikka heillä on samanlaiset salassapitovelvollisuudet ja käsittelyoikeudet välittämiinsä sähköisiin viesteihin ja välitystietoihin. Valiokunta katsoo, että poliisin toimivaltuuksia määrittävien poliisilain ja pakkokeinolain sekä ehdotetun tietoyhteiskuntakaaren sääntely tulee sovittaa yhteen tai vähintäänkin esittää selkeät perustelut sille, miksi eri viestinnän välittäjien oikeudellinen asema olisi tältä osin erilainen.

Ns. teletunnistetietojen säilyttäminen viranomaistarpeita varten

Säännökset viranomaistarpeita varten säilytettävistä tiedoista sisältyvät tietoyhteiskuntakaaren 19 lukuun. Sääntely pohjautuu sähköisen viestinnän tietosuojalain 14 a—14 c §:n säännöksiin, jotka on tarkoitus siirtää lähes sellaisinaan tietoyhteiskuntakaareen. Mainituilla säännöksillä pantiin aikoinaan kansallisesti täytäntöön neuvoston ja parlamentin direktiivi 24/2006/EY, jonka Euroopan unionin tuomioistuin on 8.4.2014 antamassaan tuomiossa todennut pätemättömäksi (yhdistetyt asiat C-293/12 ja C-594/12). Lakiin tehdyissä lisäyksissä oli kysymys teleyritysten velvollisuudesta säilyttää omaan toimintaansa keräämiään tietoja viranomaistarpeita varten sekä tietojen yhtenäisestä säilytysajasta. Tietojen hyödyntäminen ja viranomaisten tiedonsaantioikeudet määräytyivät — ja määräytyvät edelleen — muiden, voimassa olevien kansallisten säännösten, muun muassa pakkokeinolain, mukaisesti. Sekä sähköisen viestinnän tietosuojalaki että pakkokeinolaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella.

Valiokunta katsoo, että Suomen lainsäädännössä tietojen tallentamiselle ja tallennettujen tietojen käytölle on säädetty varsin tiukat reunaehdot. Säilytettävien tietojen määrää on rajattu edellyttämällä vain sellaisten tietojen säilyttämistä, jotka yritys muutenkin tallentaa omiin tarpeisiinsa, sekä pyrkimällä välttämään useampikertaista tallentamista. Tietojen käyttämistä on rajoitettu muun muassa sitomalla tietojen käyttäminen pakkokeinolaissa määriteltyyn menettelyyn ja asettamalla käyttämisen edellytykseksi pääsääntöisesti tuomioistuimen lupa. Säilytettäviä tietoja voidaan käyttää vain pakkokeinolain 10 luvun 6 §:n 2 momentissa (1146/2013) tarkoitettujen rikosten tutkimiseen, selvittämiseen ja syyteharkintaan saattamiseen. Säilytysvelvollisille yrityksille on säädetty myös tietoturvaa ja tietosuojaa koskevia velvoitteita. Yritys on velvollinen hävittämään tiedot säilytysajan umpeuduttua, kun perustetta tietojen käsittelylle ei enää ole. Yrityksen on myös määriteltävä henkilöt, joilla on oikeus käsitellä tallennettuja tietoja, ja huolehdittava siitä, että tilaajan saatavilla on tietoa tietojen säilyttämisestä ja sen tarkoituksesta.

Hallintovaliokunta korostaa teletunnistetietojen säilytysvelvollisuutta koskevien säännösten merkitystä poliisin ja muiden esitutkintaviranomaisten työn kannalta. Yleisesti ottaen sellaisessa rikostutkinnassa, jossa käytetään televalvontaa, tarvitaan lähes poikkeuksetta myös historiatietoja. On myös rikostyyppejä, joissa valtaosa näytöstä perustuu erilaisten tunnistamistietojen käyttämiseen. Tällaisia ovat esimerkiksi internetin keskustelupalstoilla tehty koulu-uhkaus tai nettikaupassa tehty petos. Tällaisissa teoissa tekijä voidaan selvittää lähes aina vain viestin kirjoittajan IP-osoitteen haltija selvittämällä. Tunnistamistiedot ovat olennaisia myös selvitettäessä kokonaan tai suurelta osin verkossa tapahtuvia rikoksia, esimerkiksi internetissä tapahtuva grooming, lapsen houkutteleminen seksuaalisiin tarkoituksiin. Saadun selvityksen mukaan viranomaistarpeita varten säilytettäviin tietoihin kohdistuvien poliisin kyselyjen määrä on vuosina 2010—2012 vaihdellut 5 331:n ja 5 663:n välillä. Vuonna 2013 kyselyitä tehtiin yhteensä 6 222.

Valiokunnan saaman arvion mukaan, jos tallennettavien tietojen säilytysaika ja määrä laskisi huomattavasti nykyisestä 12 kuukaudesta, heikentäisi se merkittävästi erityisesti televalvonnan ja sitä kautta rikostorjunnan toimintaedellytyksiä. Vaikutuksen arvioidaan olevan suurin ns. pimeiden rikosten kohdalla, joissa tieto henkilön liittymisestä asiaan voi tulla esiin vasta myöhemmin. Tällaisia voivat olla esimerkiksi jotkut henkirikokset. Valiokunta toteaa, että oikean tallennusajan määrittely on hankalaa, mutta toisaalta on selvää, että esitutkintaviranomaiset tarvitsevat varsin paljon useita kuukausia vanhoja tunnistamistietoja. Selvityksen mukaan esimerkiksi vuonna 2013 kolmannes poliisin kyselyistä kohdistui 6—12 kuukautta vanhoihin tietoihin.

Myös säilytysajan yhtenäisyys on tärkeä seikka. Mikäli yhtenäisestä tallennusaikavelvoitteesta luovuttaisiin, asettaisi se ihmiset erilaiseen asemaan riippuen siitä, minkä operaattorin liittymää he käyttävät. Nykyisin, jos yrityksen oma tallentamistarve on 12 kuukautta lyhyempi, yritys siirtää viranomaistarpeita varten tallennettavan tiedon käytännössä omaan tietokantaansa, jossa sitä säilytetään loppuajan. Lisäksi on huomioitava, että — poiketen operaattoreiden omia tarkoituksiaan varten tallentamansa tiedon saannista poliisin tiedonhankintaa koskevien säännösten perusteella — erikseen viranomaistarpeita varten tallennettavan tiedon esitutkintaviranomainen saa käyttöönsä vain pakkokeinolain 10 luvun 6 §n 2 momentissa mainittuja rikoksia tutkittaessa, selvitettäessä tai syyteharkintaan saatettaessa.

Ehdotettu 157 § vastaa pitkälti voimassa olevaa lakia. Tietoyhteiskuntakaaressa ehdotetaan lisäksi säädettäväksi, että ainoastaan sisäasiainministeriön erikseen päätöksellään nimeämän, teletoimintailmoituksen antamiseen velvollisen teleyrityksen on tallennettava välitystietoja viranomaistarpeita varten. Tällä tosiasiassa rajataan säilytysvelvollisten yritysten määrää. Valiokunnan mielestä on perusteltua, että ministeriö, jonka hallinnonalaa tietojen tallentaminen palvelee ja jonka budjetista tallentaminen kustannetaan, voisi määritellä ne teleyritykset, joille on rikoksen estämisen ja selvittämisen tarpeiden valossa tarkoituksenmukaista kustantaa tietojen tallentamisen edellyttämät laitteet ja ohjelmistot. Kun muutoksella rajoitetaan tallentamisvelvollisten teleyritysten määrää, rajoitetaan samalla myös tallennettavien tietojen määrää. Tällä on valiokunnan näkemyksen mukaan myönteistä vaikutusta yksityisyyden suojan kannalta.

Ehdotetussa 157 §:ssä tarkistetaan myös tietojen käyttötarkoitusta vastaamaan vuoden 2014 alussa voimaan tulleen pakkokeinolain televalvontaa ja sen edellytyksiä koskevaa 10 luvun 6 §:ää (1146/2013). Säilytettäviä tietoja voitaisiin siten käyttää myös teleosoitetta tai telepäätelaitetta käyttäen tehdyn rikoksen estämiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta. Valiokunta toteaa, että kyse ei ole uudenlaisten tietojen tallentamisesta, vaan jo nykyisin säilytettäviksi säädettyjen tietojen hyödyntämisestä mainittujen rikosten tutkimiseen. Myöskään tallennettujen tietojen määrä ei esityksen perustelujen mukaan kasvaisi.

Ehdotetun 157 §:n 3 momentin mukaan säilytysvelvollisuus ei koske viestin sisältöä eikä verkkosivustojen selaamisesta kertyviä välitystietoja. Säännös vastaa tältä osin nykyistä sähköisen viestinnän tietosuojalakia. Ehdotuksen mukaan säilytysvelvollinen yritys voisi kuitenkin tallentaa internetyhteyspalvelun, sähköpostipalvelun ja internetpuhelinpalvelun osalta myös esimerkiksi verkkosivustojen selaamisesta kertyviä välitystietoja ja muita tietoja, jotka ovat välttämättömiä internetyhteyspalvelun, sähköpostipalvelun tai internetpuhelinpalvelun käyttäjän tunnistamiseksi.

Valiokunta toteaa pääsäännön olevan edelleen se, että verkkosivustojen selaamisesta ei tallennettaisi tietoja siitä, missä osoitteessa käyttäjä on käynyt. Pykälän yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että teknologiset muutokset ovat kuitenkin johtaneet siihen, että teleyritykset joutuvat joissain palveluissa jakamaan samaa IP-osoitetta yhtäaikaisesti useammalle eri käyttäjälle. Mikäli teleyritys ei tallenna yhteydestä muuta kuin IP-osoitteen ja kellonajan, olisi jälkikäteen usein mahdotonta selvittää, kuka on käynyt esimerkiksi laatimassa uhkaavan viestin tietylle verkkosivulle. Esimerkiksi liikennöinnin kohdepään tiedot voivat tällöin olla välttämättömiä käyttäjän tunnistamiseksi. Ehdotettu säännös parantaisi rikostutkinnan edellytyksiä mainituntyyppisissä rikoksissa.

Edellä olevan perusteella valiokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettuja säännöksiä kannatettavina. Voimassa oleva sääntely on poliisin toiminnan näkökulmasta erittäin tärkeä.

Viranomaisten avustamisesta aiheutuvat kustannukset

Viestintäverkkoja sekä -palveluja ylläpitävien toimijoiden tulee avustaa viranomaisia siten kuin avustamisesta erikseen säädetään. Avustamisvelvollisuuksilla turvataan sähköisen viestinnän lisäksi viranomaistoiminnan jatkuvuutta ja viranomaisten kykyä esimerkiksi suoriutua väestön varoittamiseen, pelastustoimintaan, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä rikosten estämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen liittyvistä tehtävistään.

Esityksessä rajataan teleyritysten oikeus saada valtiolta korvausta viranomaisten avustamisesta aiheutuvista kustannuksista yksinomaan viranomaistarpeita palvelevien järjestelmien, laitteistojen ja ohjelmistojen investointi- ja ylläpitokustannuksiin (299 §). Järjestelmien käytöstä aiheutuvia kustannuksia ei enää korvata. Ehdotuksen taustalla on hallitusohjelman kirjaus siitä, että teletunnistetietojen tallentamiskustannusten jakoa viranomaisten ja teleoperaattoreiden välillä oikaistaan. Ehdotusta voidaan pitää erityisesti poliisin kannalta merkittävänä. Muutos mahdollistaa säästyvien resurssien ohjaamisen poliisin operatiivisiin tehtäviin. Muutoksen on arvioitu vapauttavan poliisin taloudellisia resursseja vuosittain arviolta yhdestä kahteen miljoonaa euroa.

Lakiehdotuksen 323 §:ssä säädetään voimassa olevan viestintämarkkinalain mukaisesta velvollisuudesta luovuttaa viranomaiselle korvauksetta tieto, jonka saamiseen viranomaiselle on erikseen säädetty oikeus. Uutena ehdotetaan säädettäväksi teleyrityksen velvollisuudesta tehdä viranomaisten lain nojalla määräämiä telekuuntelun mahdollistavia toimenpiteitä korvauksetta. Viranomaisen oikeutta saada tietoja tai määrätä toimenpiteitä tehtäväksi ei esityksessä laajenneta. Valiokunta pitää ehdotettua säännöstä perusteltuna. Säännöksellä varmistetaan, että viranomainen voi toteuttaa oikeutensa suorittaa telekuuntelua laissa määritellyllä tavalla ilman, että toimenpiteestä aiheutuu viranomaiselle erityistä korvausvelvollisuutta teleyritykseen nähden. Henkeä ja terveyttä uhkaavissa tilanteissa tiedon luovuttaminen tai toimenpide on toteutettava kiireellisenä, myös yöaikaan.

Hätäpuheluiden ja viranomaisten tiedotteiden välittäminen

Teleyritysten velvoitteesta välittää hätäpuheluita ja viranomaistiedotteita säädetään lakiehdotuksen 34 luvussa. Ehdotetun 278 §:n mukaan puhelinverkossa toimiva teleyritys on velvollinen osaltaan huolehtimaan siitä, että käyttäjät saavat puhelimitse sekä tekstiviestillä yhteyden maksutta yleiseen hätänumeroon 112. Säännös vastaa voimassa olevaa sääntelyä. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan myös komission ehdotuksiin EU:n laajuisesta eCall-järjestelmästä, jossa autoon asennettu palvelu ottaa vakavan onnettomuuden sattuessa yhteyttä langattoman matkaviestinverkon kautta lähimpään hätäkeskukseen ilmoittaen keskukselle myös onnettomuuspaikan. Pykälän perustelujen mukaan eCall-puhelut rinnastetaan tavallisiin puheluihin, ja teleyritysten on toteutettava eCall ja välitettävä eCall-puhelut maksutta siten kuin erikseen määritellään. Lisäksi teleyritysten on toteutettava hätäliikenteen ohjausmuutokset maksutta (323 §).

Myös viranomaisten avustamiseksi hankittujen, hätäilmoitusten välittämisen mahdollistavien järjestelmien investointi- ja ylläpitokustannusten korvaamiseen sovellettaisiin pääsääntönä lakiehdotuksen 299 §:ää. Vaaratiedotteen välittämisestä ja kohdennetun viranomaistiedotteen välitysjärjestelmästä aiheutuvista kustannuksista on lakiehdotuksessa omat erityissäännöksensä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen muotoilujen perusteella hätäliikenteeseen liittyvien järjestelmien, esimerkiksi e-Call, kehittämisestä teleoperaattoreille aiheutuvat kustannukset tulisivat viranomaisen kustannettaviksi. Ehdotetun 299 §:n 2 momentin mukaan korvauksen maksaa viranomainen, jonka avustamiseksi hankinta on tehty. Valiokunnan mielestä säännös ei sovellu kovin hyvin puheena olevien järjestelmien kustannuksiin. Hätäliikenteeseen liittyvät järjestelmät palvelevat ainakin välillisesti myös muita viranomaisia kuin Hätäkeskuslaitosta, joka välittää hätäilmoituksen eteenpäin asianomaisille viranomaisille. Näiden viranomaisten tulisi valiokunnan näkemyksen mukaan osallistua kustannusten korvaamiseen. Muussa tapauksessa kustannukset tulisi ottaa Hätäkeskuslaitoksen talousarviossa täysimääräisesti huomioon.

Lakiehdotukseen sisältyvät voimassa olevan sähköisen viestinnän tietosuojalain sääntelyä vastaavat säännökset kohdennetun viranomaistiedotteen välitysjärjestelmästä. Lakiehdotuksen 280 §:n mukaan teleyritys on velvollinen välittämään kohdennetun viranomaistiedotteen, jos tiedote tulee välitettäväksi hätäkeskukselta, meripelastuskeskukselta tai meripelastuslohkokeskukselta. Lakiehdotuksen 301 §:n mukaan teleyrityksellä on oikeus saada valtion varoista korvaus kohdennetun viranomaistiedotteen toteutumisesta ja siihen varautumisesta. Kohdennettua viranomaistiedotteen välitysjärjestelmää ei ole Suomessa toteutettu. Valiokunta pitää kuitenkin mahdollisuutta tällaiseen järjestelmään laissa toistaiseksi tarpeellisena ja katsoo, että ehdotettu 280 § tulisi säilyttää. Järjestelmän käyttötarvetta, ominaisuuksia ja toteutustapoja tulisi vielä erikseen selvittää ja samalla harkita myös esimerkiksi huoltovarmuusrahaston mahdollisuuksia kustannusten korvaamiseen siten kuin vaaratiedotteen välittämisjärjestelmässä on tehty (lakiehdotuksen 300 §). Mahdollisen selvityksen tekeminen tulisi valiokunnan näkemyksen mukaan kuulua liikenne- ja viestintäministeriölle, joka yhteiskunnan turvallisuusstrategiasta tehdyn valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan vastaa strategisena tehtävänä varoitus- ja hälytysjärjestelmien rakentamisen ja ylläpidon tukemisesta, ja jonka hallinnonalalla on aiemmin selvitetty kohdennettujen viranomaistiedotteiden välittämistä (VIRVA).

Esityksen suhde hallituksen esitykseen HE 54/2013 vp laiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta ja viestintämarkkinalain 2 §:n muuttamisesta

Hallituksen esityksessä HE 54/2013 vp ehdotetaan säädettäväksi turvallisuusverkosta, sen palveluista ja palvelujen käytöstä sekä muusta turvallisuusverkkotoiminnasta. Turvallisuusverkko (TUVE) on valtion omistuksessa ja hallinnassa oleva viestintämarkkinalaissa tarkoitettu, korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimukset täyttävä viranomaisverkko. Ehdotetun lain 1 §:n 3 momentin mukaan TUVE-laki on erityislaki suhteessa viestintämarkkinalakiin. Vastaavalla tavalla myös tietoyhteiskuntakaaren säännökset tulisivat yleissäännöksinä sovellettaviksi eräin rajauksin.

Tietoyhteiskuntakaaren ja TUVE-lain keskeiset liittymäkohdat koskevat viranomaisverkkoja sekä turvallisuusverkon käyttäjäryhmien ja käyttäjien hyväksymismenettelyjä. Ehdotetun TUVE-lain 4 §:n 1 momentin mukaan turvallisuusverkkoa voi käyttää myös muu kuin turvallisuusverkon käyttöön velvoitettu käyttäjä, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Ensiksikin verkon käytön tulee koskea lain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuun toimintaan liittyvien tehtävien hoitamista. Nämä toiminnot vastaavat tietoyhteiskuntakaaressa ehdotettuja viranomaisverkon käyttötarkoituksia sillä tarkennuksella, että turvallisuusverkkoa käytetään sellaiseen yhteiskunnallisiin toimintoihin liittyvään yhteistoimintaan ja viestintään, jossa noudatetaan korkean varautumisen tai turvallisuuden vaatimuksia. Toiseksi käyttäjän tulee kuulua viestintämarkkinalain mukaan määräytyvään viranomaisverkon käyttäjäryhmään. Tällä viitataan tietoyhteiskuntakaaren 250 §:n mukaiseen liikenne- ja viestintäministeriön hyväksymismenettelyyn. Kolmanneksi valtiovarainministeriön tulee hyväksyä käyttäjä turvallisuusverkon käyttäjäksi. Tämän ennakkoedellytyksenä on, että liikenne- ja viestintäministeriö on hyväksynyt käyttäjän viranomaisverkkojen käyttäjäryhmiin kuuluvaksi.

Hallintovaliokunta pitää hyväksymismenettelyä perusteltuna sen varmistamiseksi, etteivät käyttäjäryhmät muodostu niin laajoiksi, että se voisi vaikuttaa yleisten viestintäverkkojen toimintaedellytyksiin. Selvyyden vuoksi valiokunta korostaa, että liikenne- ja viestintäministeriön ennakkohyväksymismenettely ei koske niitä käyttäjäryhmiä, jotka TUVE-lain mukaan ovat velvollisia käyttämään turvallisuusverkkoa. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että liikenne- ja viestintäministeriön ja valtiovarainministeriön välisessä yhteistyössä huolehditaan siitä, että hyväksymismenettelyn kaksiportaisuudesta ei muodostu hallinnollista taakkaa ja estettä turvallisuusverkkotoiminnan tarkoituksen kannalta.

Pääsääntöisesti tietoyhteiskuntakaaren viestintäverkkoa koskevat sääntelyt koskevat myös viranomaisverkkoja ja näin ollen myös turvallisuusverkkoa. Ehdotetun tietoyhteiskuntakaaren 250 §:n 3 momentissa säädetään viranomaisverkkoja koskevista soveltamisalan rajoituksista. Tässä yhteydessä valiokunta tähdentää esityksen perustelujen mainintaa siitä, ettei verkkopalvelua tai viestintäpalvelua viranomaisverkossa tarjoavaa toimijaa voida pitää teleyrityksenä. Perusteluissa todetaan myös, ettei viranomaisverkko ole viestintämarkkinoilla vallitsevan kilpailutilanteen kannalta merkityksellinen viestintäverkko, jos sen käyttötarkoitus ja käyttäjäryhmät ovat rajattuja ja ne liittyvät mainitun pykälän 1 momentissa määriteltyihin käyttötarkoituksiin.

Turvallisuusverkkoon sovelletaan muun muassa tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen laatuvaatimuksista sekä tietoturvan ja häiriöiden hallinnasta. Hallintovaliokunta pitää näitä vaatimuksia perusteltuina myös turvallisuusverkon näkökulmasta, eivätkä säännökset estä tiukempien muun muassa turvallisuutta ja varautumista koskevien vaatimusten asettamista TUVE-lain mukaisesti.

Tietoyhteiskuntakaaren vaatimustenmukaisuuden ohjausta ja valvontaa koskevat säännökset ulottuvat sekä yleisiin viestintäverkkoihin että viranomaisverkkoihin. Valiokunta korostaa, että turvallisuusverkkotoiminnan ohjausmallin puitteissa tehtävää ohjausta ja tietoyhteiskuntakaaren mukaista Viestintäviraston ja liikenne- ja viestintäministeriön tekemää ohjausta tulee sovittaa yhteen riittävällä tavalla. Valiokunnan mielestä on perusteltua, että tekniset määräykset viestintäverkkojen ja niihin liitettyjen palveluiden toiminnan turvaamiseksi kohdistuvat tarpeellisilta osin myös turvallisuusverkkoon, jolla on tekninen yhteys myös yleisiin viestintäverkkoihin. Samalla on tärkeää, että tietoyhteiskuntakaaren mukaisessa viestinnän välittäjiä ja viestintäverkkoja koskevassa ohjauksessa otetaan tarkoin huomioon, ettei esimerkiksi teknisillä määräyksillä ohjata turvallisuusverkon kehittämistä epätarkoituksenmukaisella tavalla taikka julkisen hallinnon tietohallinnon kokonaisarkkitehtuurin sekä tietoturvallisuutta ja tieto- ja viestintäteknistä varautumista koskevien vaatimusten kanssa päällekkäin tai ristiriitaisesti. Valiokunnan käsityksen mukaan yhteistoimintaan ohjaava tietoyhteiskuntakaaren 303 §:n 7 momentin säännös sekä hallituksen esityksen perusteluihin kirjatut yhteistoimintaa ja viranomaisten tarkoituksenmukaisia tehtävänjakoja korostavat kohdat antavat riittävät edellytykset hallinnon sisäisiä viestintäverkkoja sekä yleisiä viestintäverkkoja koskevan toiminnan ohjaamiselle ja valvonnalle hallitulla tavalla.