Perustelut
Lainsäädännön kehittäminen
Tietoyhteiskuntakaaresta annetun esityksen tarkoituksena on
koota yhteen keskeiset sähköistä viestintää ja
tietoyhteiskunnan palvelujen tarjontaa koskevat säännökset
ja poistaa lainsäädännön päällekkäisyyksiä.
Samalla sääntelyä pyritään
selkeyttämään, ajanmukaistamaan ja mahdollisuuksien
mukaan keventämään. Tavoitteena on myös,
että sähköisen viestinnän palveluja
on saatavilla kaikkialla Suomessa ja että ne ovat teknisesti
kehittyneitä, turvallisia, helppokäyttöisiä ja
kohtuuhintaisia. Lisäksi pyritään luomaan
nykyistä paremmat edellytykset keskenään
kilpailevalle liiketoiminnalle, viestintäteknologian kehitykselle
ja innovaatioille.
Hallintovaliokunta kannattaa esityksen tavoitteita. Sääntelyn
teknologianeutraali lähestymistapa on perusteltu lähtökohta
nopeasti kehittyvällä alalla. Valiokunta korostaa
myös palvelujen saatavuuden ja käytettävyyden,
tietosuojan ja tietoturvallisuuden sekä kilpailukyvyn edistämistä.
Esitykseen ei sisälly koko tietoyhteiskuntaa kattavaa sääntelyä,
vaan lähinnä siinä säännellään
tele- ja viestintämarkkinoita sekä Viestintäviraston
tehtäviä ja toimivaltuuksia. Ehdotettu laki on
siitä huolimatta laaja kokonaisuus, mutta rakenteeltaan
kuitenkin kohtalaisen selkeä.
Parhaillaan on käynnissä myös muita
tietoyhteiskuntaan ja tieto- ja viestintäteknisen toimialueen
viranomaistehtäviin liittyviä merkittäviä kehittämishankkeita.
Näitä ovat esimerkiksi julkisen hallinnon ICT-strategian
toimeenpano, kansallisen palveluarkkitehtuurin rakentaminen sekä toimialariippumattomien
tieto- ja viestintäteknisten tehtävien kokoaminen.
Tärkeä kansallinen kehittämiskohde on
kyberturvallisuusstrategian toimeenpano, jonka yhteydessä kartoitetaan
nykyistä lainsäädäntöä ja
lainsäädännön kehittämistarpeita.
Selvityksen mukaan alustavissa tarkasteluissa on nähtävissä,
että tietoyhteiskuntakaari ei kaikilta osin ratkaise kyberturvallisuusstrategian
kuvaamia viranomaisten toimivaltuuksiin, viranomaisyhteistyöhön
ja viranomaisten ja yritysten yhteistyöhön liittyviä kysymyksiä.
Kehittämistyötä on sen vuoksi tarpeen
jatkaa.
Vaikka tietoyhteiskuntakaaressa on monin paikoin tarkoituksena
säilyttää voimassa oleva sääntely,
sisältyy ehdotukseen myös merkittäviä uudistuksia
niin viranomaisten, yritysten kuin kansalaistenkin näkökulmasta.
Hallintovaliokunta katsookin, että lain toimivuutta ja
kustannusvaikutuksia tulee seurata tiiviisti. Laki voi olla vaikeaselkoinen
siihen sisältyvien käsitteiden ja jo pelkän
laajuutensakin takia. Sen vuoksi laista tiedottamiseen tulisi panostaa
ja koota lain keskeisimmästä sisällöstä selkokielinen
tietopaketti kansalaisten käyttöön.
Viestintävirasto hallinnollisena viranomaisena
Ehdotetun tietoyhteiskuntakaaren mukaan Viestintävirasto
on myös jatkossa keskeinen hallinnollinen viranomainen,
jolla on sekä hallinnollista toimivaltaa että normiantovaltaa.
Lainsäädännön pääasiallinen
valvonta ja muut tehtävät keskittyvät
Viestintävirastolle. Suurimmat muutokset Viestintäviraston
toiminnassa johtuvat taajuushuutokauppaa ja markkinaehtoisia taajuusmaksuja
koskevien uusien menettelytapojen käyttöönotosta,
ohjelmistotoimilupien hallinnoinnin siirtymisestä Viestintävirastolle, verkkotunnushallinnon
uudesta toimintamallista sekä palvelujen ja toiminnan jatkuvuuden
turvaamisesta. Ehdotettu hallintomalli on valiokunnan näkemyksen
mukaan tarkoituksenmukainen.
Hallintovaliokunta pitää tärkeänä,
että Viestintävirasto ehdotetun lain mukaisia
määräyksiä valmistellessaan
kuulee eri sidosryhmiä yleisten hyvän hallinnon
periaatteiden mukaisesti. Lisäksi laissa ehdotetaan säädettäväksi
kuulemis- ja yhteistoimintamenettelystä tietyissä asioissa
yhtäältä liikenne- ja viestintäministeriön
ja toisaalta valtiovarainministeriön kanssa (303 §:n
7 momentti). Säännöksellä korostetaan
hyvää tiedonvaihtoa ja pyritään
varmistamaan poikkihallinnollinen yhteensopivuus ja yhteistyö lain
tavoitteiden edistämiseen liittyvissä asioissa.
Verkkotunnustoiminnassa hallinnolliset ja kaupalliset tehtävät
ehdotetaan eriytettäviksi. Viestintävirasto on
edelleenkin hallinnollinen rekisterinpitäjä. Jatkossa
Viestintävirasto ei kuitenkaan palvele verkkotunnuksen
käyttäjiä suoraan, vaan tätä tehtävää hoitavat
verkkotunnusvälittäjät, jotka myös
tekevät merkinnät verkkotunnusrekisteriin. Verkkotunnusvälittäjiä valvoo
Viestintävirasto. Hallintovaliokunta pitää ehdotusta
tarkoituksenmukaisena. Toimintamalli on myös verkkotunnuksen
käyttäjän kannalta selkeä, koska
käyttäjä asioi vain yhden tahon kanssa.
Lakiehdotuksen 34 §:n mukaan enintään
kolme kuukautta kestävää analogista radiotoimintaa
tai vähäistä, rajatulla alueella harjoitettavaa radiotoimintaa
saa harjoittaa ilman ohjelmistotoimilupaa. Toiminnan harjoittajan
tarvitsee näissä tapauksissa hakea vain radiolupaa
Viestintävirastolta. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota
siihen, että ilman analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupaa
harjoitettavassa radiotoiminnassa lähetettävä kaupallinen
viestintä saa olla ainoastaan sponsorointia tai kyseiseen
radiotoimintaan liittyvää mainontaa (223 §).
Esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi silloin, kun lyhytaikainen
radiotoiminta liittyy tiettyyn yleisötapahtumaan, sallittaisiin
kyseiseen tapahtumaan liittyvien tuotteiden mainostaminen. Valiokunnan
mielestä tällaisessa tapauksessa tulisi voida
sallia myös muiden kuin suoraan yleisötapahtumaan
liittyvien tuotteiden mainonta.
Vaikutukset kunnallisen viranomaisen näkökulmasta
Sääntelyä teleyrityksen oikeudesta
sijoittaa yleisiä tietoliikenneyhteyksiä palvelevat
viestintäverkon laitteet toisen omistamalle tai hallinnoimalle
alueelle tai rakennukseen ehdotetaan muutettavaksi siten, että myös
radiomastot ja tukiasemat ovat mainitun sääntelyn
piirissä. Ehdotuksen mukaan pääsääntö on,
että sijoittamisesta sovitaan osapuolten kesken, mutta
jos osapuolet eivät pääse sopimukseen,
sijoittamisesta päättää teleyrityksen
hakemuksesta kunnan rakennusvalvontaviranomainen (233 §).
Rakennusvalvontaviranomainen voi antaa teleyritykselle määräaikaisen
tai pysyvän sijoittamisluvan edellyttäen, että teleyrityksen
laatima sijoittamista koskeva suunnitelma täyttää lain
234 §:ssä säädetyt edellytykset.
Kunta voi periä teleyritykseltä hakemusmaksun
(239 §).
Hallintovaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna.
Yhteiskunta on riippuvainen viestintäverkkojen toiminnasta,
ja yleisten viestintäyhteyksien turvaamiseksi
on tärkeää, että viestintäverkkojen
laitteiden sijoittaminen varmistetaan viime kädessä viranomaispäätöksellä.
Toisaalta tässä tarkoitetun sääntelyalan
laajentuminen voi lisätä kunnan rakennusvalvontaviranomaisen käsiteltäviksi
tulevien asioiden määrää ja
mahdollisesti myös kunnan päätöksistä tehtäviä valituksia.
Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen on alueellaan myös
valvottava, että sijoittamispäätöstä noudatetaan.
Valiokunnan näkemyksen mukaan tässä on
kyse kunnalle uudesta tehtävästä. Esityksen
yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valvonta koskee ensisijaisesti
tilanteita, joissa kiinteistön tai rakennuksen omistaja
katsoo, että teleyritys ei noudata rakennusvalvontaviranomaisen
tekemää päätöstä.
Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi antaa huomautuksen ja velvoittaa
korjaamaan virhe tai laiminlyönti määräajassa
(330 §). Velvoitteen tehosteeksi rakennusvalvontaviranomainen
voi asettaa uhkasakon tai uhan siitä, että toiminta
keskeytetään taikka että tekemättä jätetty
toimenpide teetetään laiminlyöjän
kustannuksella (332 §). Ehdotettu sääntely
on kiinteistön tai rakennuksen omistajan kannalta tärkeä.
Lakiehdotuksen 240 §:n mukaan kunnan on tarvittaessa
koordinoitava telekaapeleiden sijoittamista siten, että telekaapeleiden
sijoittamisesta ja kunnossapidosta ei aiheudu sellaista haittaa tai
vahinkoa, joka on kohtuullisin kustannuksin vältettävissä.
Koordinointitehtävästä säädetään jo
voimassa olevassa viestintämarkkinalaissa (393/2003),
mutta lakiehdotuksessa tehtävää on pyritty
tarkentamaan voimassa olevaan lakiin verrattuna. Esityksen perustelujen
mukaan koordinointitehtävä koskee erityisesti
tilannetta, jossa kunnan alueella tehdään useamman
kuin yhden teleyrityksen viestintäverkkojen rakentamis-
ja kunnossapitotöitä. Käytännössä tämä tarkoittaa
sitä, että teleyritysten rakennustyöt
katujen alla tehdään koordinoidusti. Valiokunta
pitää säännöstä tarpeellisena,
mutta samalla toteaa, että koordinoinnin tehostamiseksi
kunta tarvitsee nykyistä paremmat tiedot tulevista ja suunnitelluista
hankkeista.
Edellä todettuihin näkökohtiin viitaten
hallintovaliokunta pitää tärkeänä,
että ehdotetun sääntelyn vaikutuksia
kunnan rakennusvalvontaviranomaisen toimintaan ja voimavaroihin
seurataan.
Viestinnän jatkuvuuden turvaaminen ja tietoturvallisuus
Ehdotettuun tietoyhteiskuntakaareen sisältyy lukuisia
säännöksiä, joilla pyritään
turvaamaan viestinnän jatkuvuutta erilaisissa häiriötilanteissa.
Viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen toimivuudesta
vastaavien yritysten velvoitteita tietoturvan ja häiriöiden
hallinnassa täsmennetään. Lisäksi
teleyritysten tulee nykyistä tarkemmin suunnitella, miten
niiden toiminta jatkuu mahdollisimman häiriöttömästi
normaaliolojen häiriötilanteissa tai valmiuslain
mukaisissa poikkeusoloissa. Valiokunta katsoo, että operaattoreilla
tulee olla riittävät resurssit, kuten varavoimalaitteet
ja asiantunteva henkilöstö, sekä tarvittavat
varallaolojärjestelmät laajavaikutteisiin vikatilanteisiin.
Uuden häiriötilanteiden yhteistoimintaryhmän
tarkoituksena on helpottaa koordinointia viranomaisten ja yritysten
välillä ja parantaa häiriötilanteiden
hallinnassa tarvittavien toimenpiteiden yhteensovittamista, esimerkiksi
myrskyn aiheuttaessa vaurioita sähköiseen infrastruktuuriin.
Hallintovaliokunta pitää yhteistoimintaryhmän
perustamista kannatettavana ja tähdentää, että yhteistoimintaryhmään
tulee kutsua laissa tarkoitettujen sähkö- ja teleyritysten
lisäksi myös tarvittavat viranomaistahot, muun
muassa Hätäkeskuslaitos.
Tietoyhteiskuntakaareen sisältyvillä viestintäverkkojen
laatuvaatimuksia koskevilla säännöksillä turvataan
osaltaan viestinnän jatkuvuutta ja parannetaan tietoturvallisuutta.
Lakiehdotukseen sisältyvät myös voimassa
olevan viestintämarkkinalain säännökset
viranomaisen avustamista koskevista teknisistä vaatimuksista,
joilla pyritään varmistamaan se, että viranomaistehtävät
voidaan toteuttaa asianmukaisella tavalla. Uutena ehdotetaan säädettäväksi
teleyrityksen velvollisuudesta antaa tarpeelliset tiedot telekuuntelun
ja televalvonnan sekä muiden viranomaisten tiedonsaantioikeuksien
kannalta merkittävistä viestintäverkkojen
ja palvelujen muutoksista jo niiden suunnitteluvaiheessa. Teleyrityksen
on lisäksi annettava tiedossaan olevat tiedot muutosten
mahdollisista vaikutuksista viranomaisten omiin tietojärjestelmiin.
Valiokunta katsoo, että ehdotettu sääntely
parantaa poliisin ja muiden asianomaisten viranomaisten mahdollisuutta
varautua tuleviin muutoksiin ja niistä aiheutuviin kustannuksiin.
Valiokunta pitää asianmukaisena, että viranomaisverkon
käyttötarkoitusta ajantasaistetaan ja laajennetaan
vastaamaan viranomaisten ja ministeriöiden nykyisiä turvallisuustehtäviä.
Esityksen mukaan viranomaisverkko tarkoittaa yleisen järjestyksen
ja turvallisuuden, pelastustoiminnan sekä väestönsuojelun
lisäksi jatkossa myös valtion johtamiseen ja turvallisuuteen, maanpuolustukseen,
rajaturvallisuuteen, meripelastustoimintaan, hätäkeskustoimintaan,
maahanmuuttoon ja ensihoitopalveluihin liittyvien tehtävien
vuoksi rakennettua viestintäverkkoa. Viranomaisverkon liittymiä voitaisiin
tarjota näiden tehtävien hoitamiseksi tarpeellisille
käyttäjäryhmille. Käyttäjäryhmistä päättää jatkossakin
liikenne- ja viestintäministeriö laissa säädetyin
perustein. Hallintovaliokunta käsittelee tietoyhteiskuntakaaren
ja turvallisuusverkkotoimintaa koskevan hallituksen esityksen (HE 54/2013
vp) välistä suhdetta ja käyttäjäryhmien hyväksymismenettelyä erikseen
jäljempänä.
Viestinnän luottamuksellisuus ja yksityisyyden suoja
Tietoyhteiskuntakaareen sisältyvässä luottamuksellisuutta
ja yksityisyyden suojaa koskevassa osassa säännellään
sitä, kuinka ja missä tilanteissa muut kuin viestinnän
osapuolet saavat käsitellä viestejä ja
niihin liittyviä tietoja. Nykyisin asiasta säädetään
sähköisen viestinnän tietosuojalaissa
(516/2004).
Kun voimassa olevassa laissa sääntely kohdistuu
teleyrityksiin, yhteisötilaajiin ja lisäarvopalvelun
tarjoajiin, tietoyhteiskuntakaaressa sääntely
kohdistuisi "viestinnän välittäjiin".
Tietoyhteiskuntakaaressa siirryttäisiin siten sääntelemään
yleisesti viestien välitystietojen käsittelyä toimintana.
Käytännössä tämä tarkoittaa
sitä, että esimerkiksi sellaiset toimijat, mukaan
lukien erilaiset yhteisöpalvelut ja muut sosiaalisen median
palvelut, joissa palvelun sisällä välitetään
luottamuksellista viestintää, tulevat sääntelyn
piiriin. Hallintovaliokunta katsoo, että sääntelyalan
laajentaminen parantaa palvelun käyttäjän
suojaa. Sääntelyä voidaan myös
pitää perusteltuna siitä näkökulmasta,
että eri toimijoita kohdellaan lainsäädännössä samalla
tavoin. Ehdotuksen myötä myös laissa
käytetty käsite "tunnistamistieto" korvataan
käsitteellä "välitystieto".
Valiokunta toteaa, että pakkokeinolaissa (806/2011)
ja poliisilaissa (872/2011) viitataan useissa
kohdissa viestintämarkkinalain ja sähköisen
viestinnän tietosuojalain määritelmiin. Tietoyhteiskuntakaarta
koskevassa esityksessä ei kuitenkaan ole arvioitu sitä,
miten ehdotetut uudet määritelmät, esimerkiksi
viestinnän välittäjän käsite,
vaikuttavat esitutkintaviranomaisten toimivaltasäännöksiin.
Vuoden 2014 alusta voimaan tulleet pakkokeinolain säännökset
nojautuvat viestintään ja tunnistamistietoihin
liittyvien pakkokeinojen osalta nykyiseen lainsäädäntöön.
Esimerkiksi pakkokeinolain 7 luvun 4 § sääntelee
telekuunteluun, televalvontaan ja tukiasematietoihin liittyviä takavarikoimis-
ja jäljentämiskieltoja. Kyseinen lainkohta jättää soveltamisalan
ulkopuolelle muut viestinnän välittäjät
kuin teleyritykset ja yhteisötilaajat. Viimeksi mainittuihin
voidaan voimassa olevan lain mukaan kohdistaa takavarikko ja jäljentää asiakirjoja.
Tietoyhteiskuntakaaren mukaiset viestinnän välittäjät
eivät siten ole keskenään samanlaisessa
oikeudellisessa asemassa poliisin toimintaan nähden, vaikka
heillä on samanlaiset salassapitovelvollisuudet ja käsittelyoikeudet välittämiinsä
sähköisiin
viesteihin ja välitystietoihin. Valiokunta katsoo, että poliisin
toimivaltuuksia määrittävien poliisilain
ja pakkokeinolain sekä ehdotetun tietoyhteiskuntakaaren
sääntely tulee sovittaa yhteen tai vähintäänkin
esittää selkeät perustelut sille, miksi
eri viestinnän välittäjien oikeudellinen
asema olisi tältä osin erilainen.
Ns. teletunnistetietojen säilyttäminen viranomaistarpeita
varten
Säännökset viranomaistarpeita varten
säilytettävistä tiedoista sisältyvät
tietoyhteiskuntakaaren 19 lukuun. Sääntely pohjautuu
sähköisen viestinnän tietosuojalain 14
a—14 c §:n säännöksiin,
jotka on tarkoitus siirtää lähes sellaisinaan tietoyhteiskuntakaareen.
Mainituilla säännöksillä pantiin
aikoinaan kansallisesti täytäntöön neuvoston
ja parlamentin direktiivi 24/2006/EY, jonka Euroopan
unionin tuomioistuin on 8.4.2014 antamassaan tuomiossa todennut
pätemättömäksi (yhdistetyt asiat
C-293/12 ja C-594/12). Lakiin tehdyissä lisäyksissä oli
kysymys teleyritysten velvollisuudesta säilyttää omaan
toimintaansa keräämiään tietoja
viranomaistarpeita varten sekä tietojen yhtenäisestä säilytysajasta.
Tietojen hyödyntäminen ja viranomaisten tiedonsaantioikeudet
määräytyivät — ja määräytyvät
edelleen — muiden, voimassa olevien kansallisten säännösten,
muun muassa pakkokeinolain, mukaisesti. Sekä sähköisen viestinnän
tietosuojalaki että pakkokeinolaki on säädetty
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella.
Valiokunta katsoo, että Suomen lainsäädännössä tietojen
tallentamiselle ja tallennettujen tietojen käytölle
on säädetty varsin tiukat reunaehdot. Säilytettävien
tietojen määrää on rajattu edellyttämällä vain
sellaisten tietojen säilyttämistä, jotka
yritys muutenkin tallentaa omiin tarpeisiinsa, sekä pyrkimällä välttämään
useampikertaista tallentamista. Tietojen käyttämistä on
rajoitettu muun muassa sitomalla tietojen käyttäminen
pakkokeinolaissa määriteltyyn menettelyyn ja asettamalla
käyttämisen edellytykseksi pääsääntöisesti
tuomioistuimen lupa. Säilytettäviä tietoja
voidaan käyttää vain pakkokeinolain 10
luvun 6 §:n 2 momentissa (1146/2013) tarkoitettujen
rikosten tutkimiseen, selvittämiseen ja syyteharkintaan
saattamiseen. Säilytysvelvollisille yrityksille on säädetty
myös tietoturvaa ja tietosuojaa koskevia velvoitteita.
Yritys on velvollinen hävittämään
tiedot säilytysajan umpeuduttua, kun perustetta tietojen
käsittelylle ei enää ole. Yrityksen on
myös määriteltävä henkilöt,
joilla on oikeus käsitellä tallennettuja tietoja,
ja huolehdittava siitä, että tilaajan saatavilla
on tietoa tietojen säilyttämisestä ja
sen tarkoituksesta.
Hallintovaliokunta korostaa teletunnistetietojen säilytysvelvollisuutta
koskevien säännösten merkitystä poliisin
ja muiden esitutkintaviranomaisten työn kannalta. Yleisesti
ottaen sellaisessa rikostutkinnassa, jossa käytetään
televalvontaa, tarvitaan lähes poikkeuksetta myös
historiatietoja. On myös rikostyyppejä, joissa
valtaosa näytöstä perustuu erilaisten
tunnistamistietojen käyttämiseen. Tällaisia
ovat esimerkiksi internetin keskustelupalstoilla tehty koulu-uhkaus
tai nettikaupassa tehty petos. Tällaisissa teoissa tekijä voidaan
selvittää lähes aina vain viestin kirjoittajan
IP-osoitteen haltija selvittämällä. Tunnistamistiedot
ovat olennaisia myös selvitettäessä kokonaan
tai suurelta osin verkossa tapahtuvia rikoksia, esimerkiksi internetissä tapahtuva
grooming, lapsen houkutteleminen seksuaalisiin tarkoituksiin. Saadun
selvityksen mukaan viranomaistarpeita varten säilytettäviin tietoihin
kohdistuvien poliisin kyselyjen määrä on
vuosina 2010—2012 vaihdellut 5 331:n ja 5 663:n
välillä. Vuonna 2013 kyselyitä tehtiin yhteensä 6 222.
Valiokunnan saaman arvion mukaan, jos tallennettavien tietojen
säilytysaika ja määrä laskisi
huomattavasti nykyisestä 12 kuukaudesta, heikentäisi
se merkittävästi erityisesti televalvonnan ja
sitä kautta rikostorjunnan toimintaedellytyksiä.
Vaikutuksen arvioidaan olevan suurin ns. pimeiden rikosten kohdalla,
joissa tieto henkilön liittymisestä asiaan voi
tulla esiin vasta myöhemmin. Tällaisia voivat
olla esimerkiksi jotkut henkirikokset. Valiokunta toteaa, että oikean
tallennusajan määrittely on hankalaa, mutta toisaalta
on selvää, että esitutkintaviranomaiset
tarvitsevat varsin paljon useita kuukausia vanhoja tunnistamistietoja.
Selvityksen mukaan esimerkiksi vuonna 2013 kolmannes poliisin kyselyistä kohdistui
6—12 kuukautta vanhoihin tietoihin.
Myös säilytysajan yhtenäisyys on
tärkeä seikka. Mikäli yhtenäisestä tallennusaikavelvoitteesta
luovuttaisiin, asettaisi se ihmiset erilaiseen asemaan riippuen
siitä, minkä operaattorin liittymää he
käyttävät. Nykyisin, jos yrityksen oma
tallentamistarve on 12 kuukautta lyhyempi, yritys siirtää viranomaistarpeita
varten tallennettavan tiedon käytännössä omaan
tietokantaansa, jossa sitä säilytetään
loppuajan. Lisäksi on huomioitava, että — poiketen
operaattoreiden omia tarkoituksiaan varten tallentamansa tiedon
saannista poliisin tiedonhankintaa koskevien säännösten
perusteella — erikseen viranomaistarpeita varten tallennettavan
tiedon esitutkintaviranomainen saa käyttöönsä vain
pakkokeinolain 10 luvun 6 §n 2 momentissa mainittuja rikoksia
tutkittaessa, selvitettäessä tai syyteharkintaan
saatettaessa.
Ehdotettu 157 § vastaa pitkälti voimassa olevaa
lakia. Tietoyhteiskuntakaaressa ehdotetaan lisäksi säädettäväksi,
että ainoastaan sisäasiainministeriön
erikseen päätöksellään
nimeämän, teletoimintailmoituksen antamiseen velvollisen teleyrityksen
on tallennettava välitystietoja viranomaistarpeita varten.
Tällä tosiasiassa rajataan säilytysvelvollisten
yritysten määrää. Valiokunnan
mielestä on perusteltua, että ministeriö,
jonka hallinnonalaa tietojen tallentaminen palvelee ja jonka budjetista
tallentaminen kustannetaan, voisi määritellä ne
teleyritykset, joille on rikoksen estämisen ja selvittämisen
tarpeiden valossa tarkoituksenmukaista kustantaa tietojen tallentamisen
edellyttämät laitteet ja ohjelmistot. Kun muutoksella
rajoitetaan tallentamisvelvollisten teleyritysten määrää,
rajoitetaan samalla myös tallennettavien tietojen määrää.
Tällä on valiokunnan näkemyksen mukaan
myönteistä vaikutusta yksityisyyden suojan kannalta.
Ehdotetussa 157 §:ssä tarkistetaan myös
tietojen käyttötarkoitusta vastaamaan vuoden 2014 alussa
voimaan tulleen pakkokeinolain televalvontaa ja sen edellytyksiä koskevaa
10 luvun 6 §:ää (1146/2013).
Säilytettäviä tietoja voitaisiin siten
käyttää myös teleosoitetta tai
telepäätelaitetta käyttäen tehdyn
rikoksen estämiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan
saattamiseksi, jos rikoksesta säädetty ankarin
rangaistus on vähintään kaksi vuotta
vankeutta. Valiokunta toteaa, että kyse ei ole uudenlaisten
tietojen tallentamisesta, vaan jo nykyisin säilytettäviksi
säädettyjen tietojen hyödyntämisestä mainittujen
rikosten tutkimiseen. Myöskään tallennettujen
tietojen määrä ei esityksen perustelujen
mukaan kasvaisi.
Ehdotetun 157 §:n 3 momentin mukaan säilytysvelvollisuus
ei koske viestin sisältöä eikä verkkosivustojen
selaamisesta kertyviä välitystietoja. Säännös
vastaa tältä osin nykyistä sähköisen
viestinnän tietosuojalakia. Ehdotuksen mukaan säilytysvelvollinen
yritys voisi kuitenkin tallentaa internetyhteyspalvelun, sähköpostipalvelun
ja internetpuhelinpalvelun osalta myös esimerkiksi verkkosivustojen
selaamisesta kertyviä välitystietoja ja muita
tietoja, jotka ovat välttämättömiä internetyhteyspalvelun,
sähköpostipalvelun tai internetpuhelinpalvelun
käyttäjän tunnistamiseksi.
Valiokunta toteaa pääsäännön
olevan edelleen se, että verkkosivustojen selaamisesta
ei tallennettaisi tietoja siitä, missä osoitteessa käyttäjä on
käynyt. Pykälän yksityiskohtaisista perusteluista
ilmenee, että teknologiset muutokset ovat kuitenkin johtaneet
siihen, että teleyritykset joutuvat joissain palveluissa
jakamaan samaa IP-osoitetta yhtäaikaisesti useammalle eri käyttäjälle.
Mikäli teleyritys ei tallenna yhteydestä muuta
kuin IP-osoitteen ja kellonajan, olisi jälkikäteen
usein mahdotonta selvittää, kuka on käynyt
esimerkiksi laatimassa uhkaavan viestin tietylle verkkosivulle.
Esimerkiksi liikennöinnin kohdepään tiedot
voivat tällöin olla välttämättömiä käyttäjän
tunnistamiseksi. Ehdotettu säännös parantaisi
rikostutkinnan edellytyksiä mainituntyyppisissä rikoksissa.
Edellä olevan perusteella valiokunta pitää hallituksen
esityksessä ehdotettuja säännöksiä kannatettavina.
Voimassa oleva sääntely on poliisin toiminnan
näkökulmasta erittäin tärkeä.
Viranomaisten avustamisesta aiheutuvat kustannukset
Viestintäverkkoja sekä -palveluja ylläpitävien toimijoiden
tulee avustaa viranomaisia siten kuin avustamisesta erikseen säädetään.
Avustamisvelvollisuuksilla turvataan sähköisen
viestinnän lisäksi viranomaistoiminnan jatkuvuutta ja
viranomaisten kykyä esimerkiksi suoriutua väestön
varoittamiseen, pelastustoimintaan, yleiseen järjestykseen
ja turvallisuuteen sekä rikosten estämiseen, paljastamiseen
ja selvittämiseen liittyvistä tehtävistään.
Esityksessä rajataan teleyritysten oikeus saada valtiolta
korvausta viranomaisten avustamisesta aiheutuvista kustannuksista
yksinomaan viranomaistarpeita palvelevien järjestelmien, laitteistojen
ja ohjelmistojen investointi- ja ylläpitokustannuksiin
(299 §). Järjestelmien käytöstä aiheutuvia
kustannuksia ei enää korvata. Ehdotuksen taustalla
on hallitusohjelman kirjaus siitä, että teletunnistetietojen
tallentamiskustannusten jakoa viranomaisten ja teleoperaattoreiden
välillä oikaistaan. Ehdotusta voidaan pitää erityisesti
poliisin kannalta merkittävänä. Muutos
mahdollistaa säästyvien resurssien ohjaamisen
poliisin operatiivisiin tehtäviin. Muutoksen on arvioitu
vapauttavan poliisin taloudellisia resursseja vuosittain arviolta
yhdestä kahteen miljoonaa euroa.
Lakiehdotuksen 323 §:ssä säädetään
voimassa olevan viestintämarkkinalain mukaisesta velvollisuudesta
luovuttaa viranomaiselle korvauksetta tieto, jonka saamiseen viranomaiselle
on erikseen säädetty oikeus. Uutena ehdotetaan
säädettäväksi teleyrityksen
velvollisuudesta tehdä viranomaisten lain nojalla määräämiä telekuuntelun
mahdollistavia toimenpiteitä korvauksetta. Viranomaisen
oikeutta saada tietoja tai määrätä toimenpiteitä tehtäväksi
ei esityksessä laajenneta. Valiokunta pitää ehdotettua
säännöstä perusteltuna. Säännöksellä varmistetaan,
että viranomainen voi toteuttaa oikeutensa suorittaa telekuuntelua
laissa määritellyllä tavalla ilman, että toimenpiteestä aiheutuu
viranomaiselle erityistä korvausvelvollisuutta teleyritykseen
nähden. Henkeä ja terveyttä uhkaavissa
tilanteissa tiedon luovuttaminen tai toimenpide on toteutettava
kiireellisenä, myös yöaikaan.
Hätäpuheluiden ja viranomaisten tiedotteiden välittäminen
Teleyritysten velvoitteesta välittää hätäpuheluita
ja viranomaistiedotteita säädetään
lakiehdotuksen 34 luvussa. Ehdotetun 278 §:n mukaan puhelinverkossa
toimiva teleyritys on velvollinen osaltaan huolehtimaan siitä,
että käyttäjät saavat puhelimitse
sekä tekstiviestillä yhteyden maksutta yleiseen
hätänumeroon 112. Säännös vastaa
voimassa olevaa sääntelyä. Pykälän
yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan myös komission
ehdotuksiin EU:n laajuisesta eCall-järjestelmästä,
jossa autoon asennettu palvelu ottaa vakavan onnettomuuden sattuessa
yhteyttä langattoman matkaviestinverkon kautta lähimpään
hätäkeskukseen ilmoittaen keskukselle myös
onnettomuuspaikan. Pykälän perustelujen mukaan
eCall-puhelut rinnastetaan tavallisiin puheluihin, ja teleyritysten
on toteutettava eCall ja välitettävä eCall-puhelut
maksutta siten kuin erikseen määritellään.
Lisäksi teleyritysten on toteutettava hätäliikenteen
ohjausmuutokset maksutta (323 §).
Myös viranomaisten avustamiseksi hankittujen, hätäilmoitusten
välittämisen mahdollistavien järjestelmien
investointi- ja ylläpitokustannusten korvaamiseen sovellettaisiin
pääsääntönä lakiehdotuksen
299 §:ää. Vaaratiedotteen välittämisestä ja
kohdennetun viranomaistiedotteen välitysjärjestelmästä aiheutuvista
kustannuksista on lakiehdotuksessa omat erityissäännöksensä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen
muotoilujen perusteella hätäliikenteeseen liittyvien
järjestelmien, esimerkiksi e-Call, kehittämisestä teleoperaattoreille
aiheutuvat kustannukset tulisivat viranomaisen kustannettaviksi.
Ehdotetun 299 §:n 2 momentin mukaan korvauksen maksaa viranomainen, jonka
avustamiseksi hankinta on tehty. Valiokunnan mielestä säännös
ei sovellu kovin hyvin puheena olevien järjestelmien kustannuksiin. Hätäliikenteeseen
liittyvät järjestelmät palvelevat ainakin
välillisesti myös muita viranomaisia kuin Hätäkeskuslaitosta,
joka välittää hätäilmoituksen
eteenpäin asianomaisille viranomaisille. Näiden
viranomaisten tulisi valiokunnan näkemyksen mukaan osallistua
kustannusten korvaamiseen. Muussa tapauksessa kustannukset tulisi ottaa
Hätäkeskuslaitoksen talousarviossa täysimääräisesti
huomioon.
Lakiehdotukseen sisältyvät voimassa olevan sähköisen
viestinnän tietosuojalain sääntelyä vastaavat
säännökset kohdennetun viranomaistiedotteen
välitysjärjestelmästä. Lakiehdotuksen
280 §:n mukaan teleyritys on velvollinen välittämään
kohdennetun viranomaistiedotteen, jos tiedote tulee välitettäväksi
hätäkeskukselta, meripelastuskeskukselta tai meripelastuslohkokeskukselta.
Lakiehdotuksen 301 §:n mukaan teleyrityksellä on
oikeus saada valtion varoista korvaus kohdennetun viranomaistiedotteen
toteutumisesta ja siihen varautumisesta. Kohdennettua viranomaistiedotteen
välitysjärjestelmää ei ole Suomessa
toteutettu. Valiokunta pitää kuitenkin mahdollisuutta
tällaiseen järjestelmään laissa toistaiseksi
tarpeellisena ja katsoo, että ehdotettu 280 § tulisi
säilyttää. Järjestelmän
käyttötarvetta, ominaisuuksia ja toteutustapoja
tulisi vielä erikseen selvittää ja samalla
harkita myös esimerkiksi huoltovarmuusrahaston mahdollisuuksia
kustannusten korvaamiseen siten kuin vaaratiedotteen välittämisjärjestelmässä on
tehty (lakiehdotuksen 300 §). Mahdollisen selvityksen tekeminen
tulisi valiokunnan näkemyksen mukaan kuulua liikenne- ja
viestintäministeriölle, joka yhteiskunnan turvallisuusstrategiasta
tehdyn valtioneuvoston periaatepäätöksen
mukaan vastaa strategisena tehtävänä varoitus-
ja hälytysjärjestelmien rakentamisen ja ylläpidon
tukemisesta, ja jonka hallinnonalalla on aiemmin selvitetty kohdennettujen
viranomaistiedotteiden välittämistä (VIRVA).
Esityksen suhde hallituksen esitykseen HE 54/2013
vp laiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta ja viestintämarkkinalain
2 §:n muuttamisesta
Hallituksen esityksessä HE 54/2013
vp ehdotetaan säädettäväksi
turvallisuusverkosta, sen palveluista ja palvelujen käytöstä sekä muusta
turvallisuusverkkotoiminnasta. Turvallisuusverkko (TUVE) on valtion
omistuksessa ja hallinnassa oleva viestintämarkkinalaissa
tarkoitettu, korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimukset
täyttävä viranomaisverkko. Ehdotetun
lain 1 §:n 3 momentin mukaan TUVE-laki on erityislaki
suhteessa viestintämarkkinalakiin. Vastaavalla tavalla
myös tietoyhteiskuntakaaren säännökset
tulisivat yleissäännöksinä sovellettaviksi eräin
rajauksin.
Tietoyhteiskuntakaaren ja TUVE-lain keskeiset liittymäkohdat
koskevat viranomaisverkkoja sekä turvallisuusverkon käyttäjäryhmien
ja käyttäjien hyväksymismenettelyjä.
Ehdotetun TUVE-lain 4 §:n 1 momentin mukaan turvallisuusverkkoa
voi käyttää myös muu kuin turvallisuusverkon
käyttöön velvoitettu käyttäjä,
jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät.
Ensiksikin verkon käytön tulee koskea lain 2 §:n
1 momentissa tarkoitettuun toimintaan liittyvien tehtävien
hoitamista. Nämä toiminnot vastaavat tietoyhteiskuntakaaressa
ehdotettuja viranomaisverkon käyttötarkoituksia
sillä tarkennuksella, että turvallisuusverkkoa
käytetään sellaiseen yhteiskunnallisiin
toimintoihin liittyvään yhteistoimintaan ja viestintään,
jossa noudatetaan korkean varautumisen tai turvallisuuden vaatimuksia.
Toiseksi käyttäjän tulee kuulua viestintämarkkinalain
mukaan määräytyvään
viranomaisverkon käyttäjäryhmään.
Tällä viitataan tietoyhteiskuntakaaren 250 §:n
mukaiseen liikenne- ja viestintäministeriön hyväksymismenettelyyn.
Kolmanneksi valtiovarainministeriön tulee hyväksyä käyttäjä turvallisuusverkon
käyttäjäksi. Tämän
ennakkoedellytyksenä on, että liikenne- ja viestintäministeriö on
hyväksynyt käyttäjän viranomaisverkkojen
käyttäjäryhmiin kuuluvaksi.
Hallintovaliokunta pitää hyväksymismenettelyä perusteltuna
sen varmistamiseksi, etteivät käyttäjäryhmät
muodostu niin laajoiksi, että se voisi vaikuttaa yleisten
viestintäverkkojen toimintaedellytyksiin. Selvyyden vuoksi
valiokunta korostaa, että liikenne- ja viestintäministeriön ennakkohyväksymismenettely
ei koske niitä käyttäjäryhmiä,
jotka TUVE-lain mukaan ovat velvollisia käyttämään
turvallisuusverkkoa. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä,
että liikenne- ja viestintäministeriön
ja valtiovarainministeriön välisessä yhteistyössä huolehditaan
siitä, että hyväksymismenettelyn kaksiportaisuudesta
ei muodostu hallinnollista taakkaa ja estettä turvallisuusverkkotoiminnan
tarkoituksen kannalta.
Pääsääntöisesti
tietoyhteiskuntakaaren viestintäverkkoa koskevat sääntelyt
koskevat myös viranomaisverkkoja ja näin ollen
myös turvallisuusverkkoa. Ehdotetun tietoyhteiskuntakaaren 250 §:n
3 momentissa säädetään viranomaisverkkoja
koskevista soveltamisalan rajoituksista. Tässä yhteydessä valiokunta
tähdentää esityksen perustelujen mainintaa
siitä, ettei verkkopalvelua tai viestintäpalvelua
viranomaisverkossa tarjoavaa toimijaa voida pitää teleyrityksenä. Perusteluissa
todetaan myös, ettei viranomaisverkko ole viestintämarkkinoilla
vallitsevan kilpailutilanteen kannalta merkityksellinen viestintäverkko,
jos sen käyttötarkoitus ja käyttäjäryhmät
ovat rajattuja ja ne liittyvät mainitun pykälän
1 momentissa määriteltyihin käyttötarkoituksiin.
Turvallisuusverkkoon sovelletaan muun muassa tietoyhteiskuntakaaren
säännöksiä viestintäverkkojen
ja viestintäpalvelujen laatuvaatimuksista sekä tietoturvan
ja häiriöiden hallinnasta. Hallintovaliokunta
pitää näitä vaatimuksia perusteltuina
myös turvallisuusverkon näkökulmasta,
eivätkä säännökset
estä tiukempien muun muassa turvallisuutta ja varautumista
koskevien vaatimusten asettamista TUVE-lain mukaisesti.
Tietoyhteiskuntakaaren vaatimustenmukaisuuden ohjausta ja valvontaa
koskevat säännökset ulottuvat sekä yleisiin
viestintäverkkoihin että viranomaisverkkoihin.
Valiokunta korostaa, että turvallisuusverkkotoiminnan ohjausmallin
puitteissa tehtävää ohjausta ja tietoyhteiskuntakaaren
mukaista Viestintäviraston ja liikenne- ja viestintäministeriön
tekemää ohjausta tulee sovittaa yhteen riittävällä tavalla.
Valiokunnan mielestä on perusteltua, että tekniset määräykset
viestintäverkkojen ja niihin liitettyjen palveluiden toiminnan
turvaamiseksi kohdistuvat tarpeellisilta osin myös turvallisuusverkkoon,
jolla on tekninen yhteys myös yleisiin viestintäverkkoihin.
Samalla on tärkeää, että tietoyhteiskuntakaaren
mukaisessa viestinnän välittäjiä ja
viestintäverkkoja koskevassa ohjauksessa otetaan tarkoin
huomioon, ettei esimerkiksi teknisillä määräyksillä ohjata
turvallisuusverkon kehittämistä epätarkoituksenmukaisella
tavalla taikka julkisen hallinnon tietohallinnon kokonaisarkkitehtuurin
sekä tietoturvallisuutta ja tieto- ja viestintäteknistä varautumista
koskevien vaatimusten kanssa päällekkäin
tai ristiriitaisesti. Valiokunnan käsityksen mukaan yhteistoimintaan
ohjaava tietoyhteiskuntakaaren 303 §:n 7 momentin
säännös sekä hallituksen esityksen
perusteluihin kirjatut yhteistoimintaa ja viranomaisten tarkoituksenmukaisia
tehtävänjakoja korostavat kohdat antavat riittävät
edellytykset hallinnon sisäisiä viestintäverkkoja
sekä yleisiä viestintäverkkoja koskevan
toiminnan ohjaamiselle ja valvonnalle hallitulla tavalla.