Perustelut
Hallituksen kuntauudistus voidaan tiivistää kolmeen
tavoitteeseen: 1. kaikki valta keskuskaupungeille, 2. kaikki kehyskunnat
koosta riippumatta tulee liittää keskuskaupunkeihin
ja 3. yhdelläkään alle 20 000 asukkaan
kunnilla ei tule olla olemassa olon oikeutusta.
Vastalauseen tiivistelmä
-
Hallituksen kuntauudistusta
ohjaavalla lakiesityksellä ei päästä kuntauudistukselle
asetettuihin tavoitteisiin turvata kuntien talous, ihmisten tarvitsemat
palvelut ja kunnallinen demokratia. Perustuslaillisten ongelmien
vuoksi lain toimeenpano viivästyy huomattavasti. Epäonnistuneesta
kuntauudistuksesta johtuvaa sotkua ei pidä jättää seuraavan
hallituksen siivottavaksi. Lakiesitys on tarpeeton, ja se tulee
hylätä.
-
Lakiesityksen käsittely hallintovaliokunnassa
ei ole ollut sen arvovallan mukaista. Va-liokunnan hallituspuolueista
koostuva enemmistö ei ole sallinut edes pohtia asiantuntijoiden, kuntien
ja muiden sidosryhmien kriittisiä lausuntoja, eikä niitä ole
huomioitu mietinnössä juuri lainkaan. Hallituksen
lakiesityksen käsittelylle antama aika oli kohtuuttoman
lyhyt.
-
Hallituksen kuntauudistus pohjautuu ideologialle
keskittää asuminen, palvelut ja päätöksenteko.
Toteutuessaan se aiheuttaisi peruuttamatonta vahinkoa kunnalliselle
itsehallinnolle. Virkamiesvalta kasvaa samalla kun kansalaisten
vaikutusmahdollisuuksia heikennetään. Kunnan koko
ja maantieteellinen sijainti asettavat kunnat perusteettomasti eriarvoiseen
asemaan.
-
Kuntauudistus on huonosti johdettu uudistus, joka
on valmisteltu suppeassa sisäpiirissä ilman parlamentaarista
valmistelua. Se on murentanut luottamuksen kunta—valtio-suhteessa
ja aiheuttanut jännitteitä keskuskaupunkien sekä niitä ympäröivien
kehys- ja maaseutukuntien välille. Kunnille on järjestetty
kaksi lausuntokierrosta, mutta kuulemisilla ei ole ollut mitään
vaikutuksia hallituksen tekemiin jatkolinjauksiin sekä lakiesityksen
sisältöön. Kuntien selvän enemmistön
vaihtoehtoiset uudistamisnäkemykset, mm. kuntayhteistyön
tarve, on jätetty kokonaan huomiotta uudistuksen jatkovalmistelussa.
Mielestämme mietintö antaa täysin väärän
kuvan kuntien kuulemisen vaikutuksista uudistuksen sisältöön
ja etenemiseen.
-
Kunnallisen itsehallinnon kannalta on ongelmallista,
ettei kunnille ole lakiesityksessä annettu muuta selvitysvaihtoehtoa
kuin kuntaliitos, ei kuntien yhteistyön tiivistämistä.
-
Kuntaliitosselvityksiin velvoittavat selvityskriteerit
ovat keinotekoisia, eivätkä ne perustu tieteellisiin
tutkimuksiin. Niiden tarkoitus on pelkästään
velvoittaa jokainen kunta Suomessa kuntaliitosselvityksiin. Annetut
määräajat ovat edelleenkin liian lyhyitä,
jotta kunnilla olisi mahdollisuus huolellisesti tehdä kuntaliitosselvitys,
käydä keskinäisiä neuvotteluja
ja päättää yhdistymisesityksestä.
Valiokunta ei edes suostunut pohtimaan kunnille riittävien
määräaikojen merkitystä.
-
Kuntauudistus ei ole kuntalähtöinen,
vaan ylhäältä alaspäin saneltu.
Lakiesityksessä kuntien pakkoliitosten ja vapaaehtoisten
kuntaliitosten raja on hämärtynyt. Se sisältää pakkoliitoksiin
verrattavissa olevia painostavia elementtejä: velvollisuuden
tehdä kuntajakoselvitys annettujen kriteereiden mukaisena
määräajassa, velvollisuuden ilmoittaa
selvitysalue määräaikaan mennessä,
velvollisuuden tehdä kuntajakoselvityksen päätteeksi
yhdistymisesitys ja päätös määräajan
puitteissa, selvitys- ja yhdistymisavustuksen kytkeminen laissa
määrättyjen selvityskriteereiden noudattamiseen
sekä toimivalta määrätä erityinen
kuntajakoselvitys, mikäli kunta ei ole määräaikaan
mennessä tehnyt selvityskriteereiden mukaista kuntaliitosselvitystä ja päätöstä.
-
Uudistuksia on viety eteenpäin eritahtisina.
Kuntauudistus sisältää kuntarakenteiden, valtionosuusjärjestelmän,
kuntalain, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen
ja rahoituksen sekä kuntien tehtävien uudistukset.
Edellä mainittuja uudistuksia valmistellaan tavoitteella
ohjata kuntia liitoksiin. Pääkaupunkiseudun metropolialueella
kuntauudistuksen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen
jatkolinjaukset ovat kokonaan tekemättä. Kunnilla
ei ole mahdollisuutta muodostaa käsitystä, millainen
selvityskriteereiden nojalla perustettava uusi kunta on.
-
Lakiesitys ei sisällä asianmukaisia
arvioita kuntarakenneuudistuksen vaikutuksista: mitä uudistus
merkitsee mm. kuntien taloudelle, lähipalvelujen saatavuudelle,
lähidemokratialle, kunnalliselle itsehallinnolle ja kunnalliselle
eläkejärjestelmälle. Hallituksella olisi
ollut halutessaan aikaa teettää etukäteisarviointitutkimuksia
sekä hyödyntää kuntauudistuksista
jo tehtyjä tieteellisiä tutkimuksia.
-
Ihmisten tarvitsemien sosiaali- ja terveydenhuollon
palvelujen uudistamista käytetään ohjauskeinona
kuntaliitoksiin. Kansalaisten sosiaaliset perusoikeudet, sosiaali-
ja te-veydenhuollon palvelut, on alistettu hallituksen ideologisen
keskittämispolitiikan välineeksi. Vastuukuntamalli
ei ole järkevä hallintomalli edes vastuukunnalle.
Vastuukuntamallin perustuslainmukaisuuden arvio voidaan tehdä vasta,
kun sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksesta on annettu eduskunnalle
lakiesitys.
-
Kuntien henkilöstön asema on epäselvä. Viiden
vuoden työsuhdeturva luvataan vain kuntaliitostilanteissa.
Hallitus ei ole linjannut, koskeeko työsuhdeturva myös
kuntayhtymissä, kuntien liikelaitoksissa ja kunnallisissa
osakeyhtiöissä työskenteleviä työntekijöitä.
-
Keskusta pitää uudistuksia välttämättöminä.
Uudistuksen lähtökohtana tulee olla ihmisten tarvitsemien
palvelujen sekä vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen
yhdenvertaisesti koko maassa. Kuntauudistus tulee kuitenkin toteuttaa
siten, että se kunnioittaa perustuslain 121.4 §:n
mahdollisuutta muodostaa kuntia suurempien alueiden itsehallinto.
Hyvä lainvalmistelu ja lakien säätäminen
vaatii riittävää tietopohjaa, vaihtoehtoisten
ratkaisujen punnintaa, lakipykälien täsmällistä muotoilua,
perustelujen asianmukaisuutta ja lakiesityksen vaikutusten arviointia.
Jokaisen ihmisen arkeen vaikuttavassa ja vaikutuksiltaan kauaskantoisessa
kuntauudistuksessa hyvän lainvalmistelun merkitys korostuu.
Erityisen tärkeää se on nyt käynnissä olevassa
uudistuksessa, joka koskee kaikkia kuntia ja jossa ainoa uudistamistapa on
suurkuntaliitokset ja jossa kuntien oma harkintavalta mm. päättää kuntaliitoskumppaneistaan
ja aikatauluista on tiukasti rajoitettu.
Valitettavasti hallituspuolueiden edustajista muodostuvan hallintovaliokunnan
enemmistön päätöksellä valiokunnassa
ei ollut mahdollista käsitellä lakiesitystä sekä siihen
kytketyistä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksesta
annettuja linjauksia sillä huolellisuudella ja vakavuudella,
jota kaikkiin kansalaisiin vaikuttava kuntauudistus olisi vaatinut.
Käytännössä valiokunnassa kuultujen
maan johtavien kunnallishallinnon asiantuntijoiden, oikeusoppineiden
ja kuntien antamille lausunnoille ei valiokunnan enemmistö antanut
juuri mitään arvoa. Mietinnössä ilmaistut
valiokunnan kannanotot ovat leikekirjan omaisia kokoelmia hallitusohjelman
kirjauksista, lakiesityksen yleisperusteluista sekä hallituspuolueita
edustavien ministereiden eduskuntapuheista vailla analyyttistä pohdintaa
ja arviointia. Mietintö on kokonaisuudessaan
poliittinen julistus, joka kuvaa yleisemminkin valiokunnan enemmistön
asennetta käsitellä hallituksen kuntauudistukseen
ja kuntapolitiikkaan liittyviä vaikeita kysymyksiä.
Vastalauseessamme pyrimme tuomaan julki valiokunnan kuulemisissa
esiin nostettuja ja mietinnössä vaiettuja asiantuntija-arvioita,
jotka olivat hyvin yhdensuuntaisia. Omat näkemyksemme perustuvat
tehtyihin tutkimuksiin sekä kunnilta saamaamme palautteeseen.
Esitys rapauttaa kunnallista itsehallintoa
Kunnallinen itsehallinto on kunnan asukkaiden hallintoa. Sillä turvataan,
että jokaisella on mahdollisuus vaikuttaa asuinympäristönsä asioihin. Kunnallinen
itsehallinto on kansanvaltaisen yhteiskuntajärjestyksemme
kulmakivi. Se on vuosikymmenten aikana osoittautunut toimivaksi ratkaisuksi
erilaisista kriiseistä selviämisessä. Siksi
on kummallista, kuinka suurta epäluottamusta ja vähättelyä kokoomusjohtoinen
hallitus osoittaa kunnallista itsehallintoa kohtaan. Kunnallisten
luottamushenkilöiden määrän
roimaa vähentämistä hallitus pitää jopa
kannatettavana, vaikka se merkitsee vallan keskittymistä yhä harvemmille,
virkamiesvallan kasvua sekä alueellisten vaikuttamismahdollisuuksien
kaventumista.
Lakiesitys keskittyy kuntien lukumäärän
rajuun vähentämiseen. Ehdotuksen sisältämien selvitysvelvoitteiden
seurauksena kuntakoko muuttuisi aivan olennaisesti. Peruskysymys
on, onko syntyvissä uusissa, usein maakunnankin kokoisissa
kunnissa edellytyksiä kunnan asukkaiden itsehallinnon toteutumiseen
siten, että kunnan asukkailla on tosiasialliset vaikuttamisen
mahdollisuudet ja myös edellytykset siihen.
Lakiesityksen toteutuminen johtaisi siihen, että kunnallinen
itsehallinto rapautuisi ja virkamieshallinto vahvistuisi. Tällainen
kehitys merkitsee olennaista muutosta kunnan ja kunnan asukkaan
välisessä suhteessa. Lakiesityksessä ei ole
juurikaan pohdittu osallistumisen ja vaikuttamisen keinoja, vaan
asia on jätetty kuntalain kokonaisuudistuksessa ratkaistavaksi.
Asiantuntijoiden tavoin keskusta katsoo, ettei suurkuntauudistuksessa
kyse ole vain yksittäisiin kuntiin kohdistuvista toimenpiteistä.
Kyse on laajassa merkityksessä koko kuntajärjestelmän
ja kunnallisen itsehallinnon olemassaolosta ja tulevaisuudesta.
Asiantuntijat korostivat, että kunnallishallinnon tulee
jatkossakin perustua asukkaiden paikalliseen itsehallintoon. Paikallisuudesta
ei voida puhua enää siinä vaiheessa,
jos hallituksen piirrättämän kuntakartan
perusteella kunnan alueellinen koko esim. Keski-Pohjanmaalla, Etelä-Karjalassa
ja Kainuussa kattaa koko maakunnan alueen. Asiantuntijat lausuivat hallintovaliokunnalle
hyvin yksimielisesti, että kuntakoon liiallinen suurentaminen
tuo mukanaan merkittäviä ongelmia niin palvelujen
saavutettavuuden, alueiden elinvoiman kuin asukkaiden osallistumis-
ja vaikuttamismahdollisuuksienkin kannalta. Hallituksen suurkuntafilosofia
on toteutuessaan tuhoisa kunnallisen itsehallinnon kannalta.
Kuntauudistus ja kuntaliitokset
Jotta kuntauudistuksessa onnistuttaisiin, on ensin kartoitettava
tulevaisuuden haasteet. Sen jälkeen voidaan miettiä ja
punnita keinoja, joilla haasteisiin voidaan vastata, koskevatpa
ne kuntaliitoksia, kuntien yhteistyötä tai palveluprosessien
uudistamista. Uudistustarpeet ja tehokkaat uudistuskeinot vaihtelevat
eri puolilla Suomea. Kuntaliitokset ovat parhaimmillaankin vain
yksi osaväline uudistaa.
On selvää, että samanlainen uudistusmalli, joka
ehkä toimii tiiviin asutuksen kaupunkiseuduilla, ei toimi
harvan asutuksen alueilla ja päinvastoin. Siksi uudistamiskeinoihin
tarvitaan riittävästi joustomahdollisuuksia. Paras
asiantuntemus siitä, mitä uudistaa ja miten, on
kunnissa. Jos kunnat haluavat tehdä keskenään
kuntaliitoksia tai syventää keskinäistä yhteistyötä,
miksi hallituksen pitää rajoittaa niitä?
Kunnilla pitää jatkossakin olla oikeus valita
kuntaliitoksen sekä kuntien välisen syvän
yhteistyön väliltä.
Valiokunnissa kuultujen asiantuntijoiden mukaan kuntakoon suurentaminen
ei väistämättä vähennä kustannuksia
tai turvaa palveluja. Varmaa on, että suurkunnat luovat
edellytyksiä palvelujen keskittämiselle ja muuttavat
kuntia kohti palvelukuntamallia heikentäen kuntien roolia lähidemokratian
ja osallistumisen yhteisöinä. Kuntalaisista tulisi
aktiivisten toimijoiden sijasta passiivisia palvelun käyttäjiä.
Se lisäisi kuntien kustannuksia.
Hallitus pyrkii muokkaamaan kuntarakenteita painostamisella,
sanelemalla ja ohjaamalla. Lakiesitys sisältää ohjauskeinoja,
jotka ovat luonteeltaan pakkoliitosten kaltaisia ja joilla pyritään
väsyttämään sellaiset kunnat,
joilla on omia lakiesityksestä poikkeavia suunnitelmia uudistaa.
Silloin rikotaan monia kunnissa jo toiminnassa olevia hyviä käytäntöjä sekä rapautetaan
omaehtoisen paikallisen kehittämisen perustaa. Suurkuntaliitosten
myötä taajamien ja maaseudun ohella vaarana on
myös seutukaupunkien heikkeneminen.
Tutkimusten mukaan kuntarakenne ei ole yleispätevä lääke
ratkaista näkyvissä olevia ongelmia tilanteessa,
jossa kuntien tehtävien ja toimintaedellytysten epäsuhta
jatkuvasti kasvaa. Hallituksen teettämän, tammikuussa
2013 julkaistun tutkimuksen mukaan kunnilla on jo 535 lakisääteistä tehtävää.
Kuluvan vuoden aikana tehtäväkuorma on lisääntynyt
noin 30 uudella velvoitteella samalla, kun hallitus on tehnyt uusia
päätöksiä kuntarahojen leikkauksista.
Tehtävien toteuttamistapoihin liittyvä yksityiskohtainen
sääntely on kaventanut kuntien liikkumavaraa toteuttaa
lakisääteisiä tehtäviä.
Kuntien tehtäviä selvittänyt selvityshenkilö kysyykin
aiheellisesti, olisiko parempi säädellä vain
tavoitteista jättämällä toteuttamistapa
kuntien omaan harkintaan.
Hallituksen markkinoima iskulause "vahva peruskunta" ei huomioi
kunnallista itsehallintoa. Kuntien lukumäärän
vähentäminen ei vähennä kuntien
tehtäviä eikä poista kuntien välisen
yhteistyön tarvetta. Miksi hallitus kieltää kuntien
välisen yhteistyön harvan asutuksen Suomessa?
Kuntayhteistyön tuottamista hyödyistä on
tehty tuoreita tutkimuksia Kuntaliiton ARTTU-tutkimusohjelman puitteissa.
Tulokset ovat olleet myönteisiä.
Kuntaliitokset eivät ole mekaniikkaa. Niitä pohdittaessa
olennaista on miettiä, mihin ongelmiin kuntakoon suurentamisella
pystytään vastaamaan. Niidenkin tarjoamat mahdollisuudet ovat
rajallisia. Hallitus on vastuuttomasti tuonut esiin vain kuntaliitosten
hyötyjä.
Tehtyjen tutkimusten mukaan kuntakoolle ei voida asettaa alarajaa,
kuten hallitus nyt on tekemässä pyrkiessään
lakkauttamaan alle 20 000 asukkaan kunnat. Paremmalla syyllä kuntakoolle
voitaisiin asettaa ainakin maantieteellisen koon, ja miksei myös
asukasmäärän perusteella yläraja,
jos huomioon otetaan kunnallisen demokratian toimivuus, palvelujen
saavutettavuus sekä palvelutoiminnan tehokkuus ja hallittavuus.
Tilastojen mukaan toiminnallinen tehokkuus sekä äänestämisaktiivisuus
on heikkoa suurimmissa kunnissa. Kuntien näkökulmasta
uudistamisessa pitäisi olla kyse siitä, millä toimenpiteillä koulutetut
palvelutyöntekijät ja rahat riittävät
tulevaisuudessa. Tässä keskiössä on
julkisen sektorin sosiaali- ja terveydenhuolto. Kuntalaisten näkökulmasta
tärkeimpiä ovat laadukkaat ja saavutettavissa
olevat lähipalvelut. Siksi uudistuksia tehtäessä pitäisi
avoimesti ja ennakkoluulottomasti miettiä, miten samalla
rahalla tai jopa vähemmällä saadaan aikaan
enemmän palvelusuorituksia tai muodostuvatko kuntalaisten
asiointimatkat kohtuuttoman pitkiksi. Kuntien talouden kannalta
kohtalonkysymys on palvelutuotannon tehostaminen. Tulevaisuudessa
ei mikään raha eivätkä minkäänlaiset
uudistukset riitä, mikäli kuntien toimintamenojen
kasvua ei onnistuta hillitsemään. Myös
valtiovallan tulee kantaa perustuslaista johdettua vastuuta lakisääteisten
kuntapalvelujen rahoituksesta sekä kuntien toimintakyvyn
edistämisestä. Rahoitusvastuun periaate sekä kriisitietoisuus
ovat hämärtyneet nykyiseltä kokoomusjohtoiselta
hallitukselta. Kuluvalla vaalikaudella kuntapalvelujen rahoituksesta
on leikattu historiallisen suuria summia ja kuntien välisiä rahanjakoperusteita
on muutettu verotulopohjaltaan vahvoja kuntia suosien samalla, kun
hallitus on määrännyt kunnille uusia
velvoitteita. Onnistuneita kuntaliitoksia ei saada aikaan sillä,
että pääministeri Jyrki Kataisen hallitus
niitä toivoo ja omilla päätöksillään niihin
hiljaisuudessa painostaa ja pakottaa. Kokenut kuntajakoselvittäjä,
filosofian tohtori Arto Koski on määritellyt kuntaliitoksen
onnistumisen perusedellytykset: 1. kunnat ovat samaa toiminnallista
aluetta, 2. uudessa kunnassa etäisyydet eivät
ole kohtuuttoman pitkät, 3. uudessa kunnassa on luontainen
keskuspaikka, 4. mikään kunnista ei ole joutunut
taloudelliseen umpikujaan ja 5. johtavat virka- ja luottamushenkilöt
kykenevät työskentelemään keskenään. Avainasia
onnistuneelle kuntaliitokselle, jota hallitus ei ole lainkaan huomioinut,
on kuntien keskinäinen luottamus. Edellinen kunta- ja palvelurakenneuudistuksen,
Paras-hankkeen, yhteydessä esiin nostettua ns. strategisen
kuntaliitoksen merkitystä ei voida vähätellä.
Toisin sanoen kuntien kannattaa hyvissä ajoin luoda yhteinen
strateginen päämäärä,
jonka toteuttamiseksi uusi kunta ponnistelee. Mielestämme
hallituksen lanseeraama ns. tehokas yhdistyminen, joka tähtää vain
mahdollisimman nopeaan liitokseen, on yksistään
riittämätön.
Käynnissä olevat uudistukset ovat eritahtisia ja
sekavia
Hallitusohjelman mukaan hallitus toteuttaa tällä vaalikaudella
koko maata kattavan, vahvoihin ja elinvoimaisiin kuntiin perustuvan
kuntauudistuksen. Alkuperäisten aikataulusuunnitelmien mukaan
kuntauudistus olisi toteutettu vuoden 2015 alkuun mennessä,
johon mennessä olisivat voimassa myös valtionosuusuudistus,
sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen ja
rahoituksen uudistus, kuntalain kokonaisuudistus sekä kuntien
ja valtion tehtäväjaon uudistus. Kehysriihessään
maaliskuussa 2013 hallitus muutti tehtäväjaon
uudistusta vuosille 2014—2017 ulottuvaksi toimintaohjelmaksi,
jolla on tarkoitus vähentää kuntien lakisääteisten
tehtävien toteuttamiseen liittyvää normiohjausta.
Yhden miljardin euron säästötavoite on
epärealistinen, ja sen toteuttaminen jää seuraavalle
hallituskaudelle. Kuntaministeri Virkkusen mukaan normiohjauksen
väljentäminen aloitettaisiin kokeiluna sellaisissa
kunnissa, jotka tekevät kuntaliitoksia (HS 17.6.2013).
Näin toteutettuna kokeilu painostaisi kuntia kuntaliitoksiin.
Kuntauudistuksen aikataulut alkoivat pettää jo
alkuvaiheessa. Vuoden 2011 lopulla oli tarkoitus julkistaa Elinvoimainen
kunta- ja palvelurakenneselvitys kuntakarttoineen, mutta se myöhästyi
kuudella viikolla. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus käynnistettiin
maaliskuussa 2012, jolloin asetettiin ensimmäinen työryhmä. Valtionosuusuudistus,
metropolialueen kuntauudistus sekä kuntalain kokonaisuudistus
käynnistettiin vasta kesällä 2012. Kuntaliitoksiin
ohjaava, nyt käsittelyssä oleva lakiesitys oli
määrä antaa eduskunnalle jo syksyllä 2012.
Hallitus antoi 5.6.2012 eduskunnalle kuntatiedonannon (VNT
2/2012 vp). Eduskuntakäsittelyn yhteydessä annettiin
ymmärtää, että nyt puheena olevan
kuntarakennelakiesityksen yhteydessä annetaan
samaan aikaan myös sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamista
koskeva lakiesitys. Tiedonannossa (s. 6) todetaan: "Kuntauudistus
on kokonaisuus, jonka keskeisiä elementtejä ovat
kuntarakennelaki, kuntien valtinosuus- ja rahoitusjärjestelmän
uudistus, kuntalain kokonaisuudistus, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki,
metropoliratkaisu ja kuntien tehtävien arviointi. Näiden
kaikkien tulee tukea toisiaan ja varmistaa tulevaisuuden kannalta
riittävän vahvat ja elinvoimaiset kunnat. Uudistus valmistellaan
aikataulullisesti siten, että kokonaisuuden pääpiirteet
ovat tiedossa ensi keväänä rakennelain
astuessa voimaan." Hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM
13/2012 vp) esittelypuheenvuorossa hallintovaliokunnan
varapuheenjohtaja Feldt-Ranta totesi, että "jatkoahan seuraa,
kun kuntarakennelakia, sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä syksyllä ja
talvella tuodaan eduskunnan käsittelyyn". Kuntaministeri
Virkkunen yhtyi näkemykseen: "Hallitusohjelman mukaisesti
sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskeva
lainsäädäntö sovitetaan yhteen
kuntarakenneuudistuksen kanssa niin sisällöllisesti
kuin aikataulullisestikin, ja sen johdosta näitä prosesseja
nyt rinnakkain viedään, koska se on kuntien kannalta
erittäin tärkeä tieto myös,
se arvio siitä, miten ne tulevaisuudessa järjestävät
koko alueellaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut, ja näitä viedään
yhtä jalkaa eteenpäin." Nyt tiedämme,
että kuntauudistusta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistuksia ollaan säätämässä hyvin
eritahtisina, mihin valtioneuvoston oikeuskansleri on puuttunut.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiesitystä ollaan
antamassa eduskunnalle saadun tiedon mukaan aikaisintaan huhtikuussa 2014,
jonka yhteydessä on mahdollista käsitellä kuntaliitoksiin
ohjaavan mm. vastuukuntamallin perustuslainmukaisuus.
Edellä olevan perusteella voidaan jo kysyä, mihin
hallituksella on enää kiire varsinkin, kun muiden
uudistusten valmistelu kangertelee pahasti.
Vielä hallitusohjelmassaan hallitus korosti kuntauudistuksen
tärkeyttä pääkaupunkiseudun metropolialueella
sen kansainvälisen kilpailukyvyn turvaamiseksi. Hallitus
moitti keskeyttämäänsä edellistä kunta-
ja palvelurakenneuudistusta siitä, että sen aikana
suurilla kaupunkiseuduilla ei ollut tapahtunut riittävästi
kuntaliitoksia. Suurten kaupunkien kehyskuntia hallituspuolueet
leimasivat hyvin yksioikoisesti kermankuorijoiksi ja loiskunniksi.
Vaalikausi on ohittanut jo puolivälin, mutta metropolialueen kuntauudistus
on yhä pahasti keskeneräinen. Hallitus ei ole
onnistunut tekemään sinne jatkolinjauksia kuntarakenneuudistuksesta
eikä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksesta.
Kehyskuntien liittämisestä keskuskaupunkeihin hallituspuolueet
eivät enää puhu juuri mitään. Puheiden
painopiste on nyt siirtynyt pienten kuntien pelastusoperaatioksi.
Kuntatalouden näkökulmasta hallituksella on paha
mittakaavavirhe. Noin 220 pienimmän kunnan toimintamenot ovat
yhtä suuret kuin Helsingin kaupungin.
Hallituksen olisi pitänyt ymmärtää,
että jo rajallisten valmisteluresurssien takia hallitusohjelmassa
asetettu aikataulutavoite on mahdoton. Kova kiire on näkynyt
merkityksettöminä kuntien kuulemiskierroksina,
laadultaan heikkona lainvalmistelutyönä sekä muita
uudistuksia koskevien lakiesitysten viivästymisenä.
Tästä huolimatta hallitus on velvoittamassa kuntia
liitosselvityksiin, tekemään yhdistymisesityksen
ja tekemään siitä päätöksen,
vaikka kaikkia edellä mainittuja uudistuksia koskevat lakiesitykset
on tarkoitus antaa eduskunnalle vasta aikaisintaan keväällä 2014.
Edellä kuvattu prosessi osoittaa, kuinka ylimielisesti
hallitus suhtautuu kuntiin ja kuntauudistukseen. Vaikka kunnat aloittaisivat
liitosselvityksen, on liitosselvittäjällä ja
kunnilla mahdotonta luoda kokonaiskuvaa siitä, miten esim. uusi
valtionosuusjärjestelmä kohtelee uutta kuntaa,
miten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut tullaan järjestämään,
millainen kuntien johtamisjärjestelmä on tulevaisuudessa
ja mitkä ovat kuntien tehtävät. Kuntaliitoksista
on tullut hallitukselle itseisarvo ja arvovaltakysymys, vaikka tärkeintä olisi
turvata kuntien asukkaiden tarvitsemat palvelut, alueiden elinvoima
sekä kunnallinen demokratia.
Hallitus on toiminnallaan murentanut luottamuksen
Keskusta pitää kuntien tavoin kunta- ja palvelurakenteisiin
kohdistuvia uudistuksia välttämättöminä.
Niitä on voitava toteuttaa alueiden erityispiirteet ja
kuntalaisten palvelutarpeet huomioiden miettimällä tehokkaampia
ja toimivampia palveluprosesseja. Hallinnolliset rakenteet ovat
tässä seurausta, ei pääasia.
Kunnallishallinnon osuus kuntien toimintamenoista on vain noin kolmen
prosenttiyksikön luokkaa.
Hallituksen kuntauudistukselle asettamat toiminnalliset ja taloudelliset
tavoitteet ovat oikeita. Tässä hallitus ei ole
keksinyt pyörää uudelleen. Kukapa vastustaisi
elinvoimaisia kuntia, joiden verotulopohja on vahva ja joissa palvelut ovat
laadukkaita ja demokratia toimii. Jo kuntien perustehtäviin
kuuluu aktiivinen kehittämistyö, olipa valtakunnallisia
uudistuksia tai ei.
Kokonaan toinen asia on, mihin hallituksen suurkuntiin tähtäävä yksipuolinen
uudistuslinja tosiasiassa johtaa. Asiantuntijalausuntojen perusteella
kuntaliitoksiin sisältyy kehittämismahdollisuuksia,
mutta myös huomattavia riskejä. Toisin kuin mietinnössä annetaan
ymmärtää, ei voida yleistää,
että nyt valittu yksipuolinen uudistusmalli, suurkunnat,
toimisivat missään päin puhumattakaan
siitä, että ne toimisivat joka puolella Suomea.
Jokainen kuntaliitos on aina oma tarinansa, jossa riskit ja mahdollisuudet
pitää punnita tarkkaan ja huolellisesti.
Lakiesityksestä kuntien aiemmin antamat sekä nyt
valiokunnalle toimitetut asiantuntijalausunnot osoittavat, että luottamus
hallituksen kykyyn saada aikaan onnistunut ja tasapainoinen kuntauudistus
on hyvin heikko. Vallitsevaa tilannetta voidaan kiteyttää erään
kunnanjohtajan sanoin seuraavasti: "Kunnallisen itsehallinnon puolustajia
yritetään leimata kapinallisiksi, kuntalahtareita
uudistajiksi." Lause kertoo hyvin siitä, että uudistuksissa
kyse on muustakin kuin kunnan rajapyykin sijainnista.
Kuntiin ja kunnalliseen itsehallintoon on syytä suhtautua
vakavasti. Kunnat ovat ihmisten yhteisöjä, kansalaisten
vaikuttamiskanavia ja kansanvaltaisen yhteiskuntajärjestyksemme
kulmakiviä. Ne vastaavat asukkaidensa tarvitsemien palveluiden
järjestämisestä sekä edistävät
alueidensa elinvoimaa. Perustuslaista johdetun periaatteen mukaan
valtiovallan tulee tukea kuntien toimintakykyä suoriutua
lakisääteisistä tehtävistään.
Käynnissä olevan, jopa maakunnan kokoisiin suurkuntiin
tähtäävän kuntauudistuksen luonne vaikuttaa
väistämättä, eikä mitenkään
myönteisesti, kunnalliseen itsehallintoon, lähipalvelujen
saatavuuteen, alueiden elinvoimaan, sosiaali- ja terveydenhuoltoon
sekä kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksiin. Palveluja
tarvitsevien asukkaiden lisäksi muutosten keskiössä ovat
kunta-alan naisvaltaiset työntekijät, mikä tekee
kuntauudistuksesta myös tasa-arvokysymyksen. Valiokuntakuulemisten
perusteella seuraukset eivät ole myönteisiä,
vaan kuntalaisia ja kuntien työntekijöitä voimakkaasti
eriarvoistavia.
Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen pakolla
ajama vaihtoehdoton, suurkuntiin tähtäävä ja
kuntien välisen yhteistyön torjuva uudistuslinja
on ajamassa koko kuntakentän sekasortoon. Kuntiin kohdistuvien
käynnissä olevien uudistusten, jopa sosiaali-
ja terveydenhuollon uudistuksen, ensisijaisena tarkoituksena on
patistaa kuntia liitoksiin viemällä niiltä päätösvaltaa.
Kannustimien sijasta voidaan puhua kepistä. Hallitus painostaa
kuntia liitoksiin monin tavoin ilman, että se pystyy kertomaan
niille, millaisia vaikutuksia valtionosuusuudistus, kuntalain kokonaisuudistus,
sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus sekä kuntien tehtävien
uudelleenarviointi tuovat mukanaan. Sekavan, yksinomaan kuntien
lukumäärän vähentämiseen
keskittyvän uudistuslinjan seurauksena ihmisten tarvitsemat
palvelut ja kuntien taloudet ovat vakavassa vaarassa.
Hallitus on epäonnistumassa täydellisesti kuntapolitiikassaan,
jos mittareiksi otetaan kuntien toimintakyvystä huolehtiminen,
kuntien omaehtoisen uudistamistyön tukeminen sekä kunnallisen
itsehallinnon turvaaminen. Toiminnallaan hallitus on keskeyttänyt
kunnissa käynnissä olleet uudistamistyöt
saamatta tilalle mitään kelvollista. Kunnat on
määrätty purkamaan edellisen kunta- ja
palvelurakenneuudistuksen, Paras-hankkeen, aikana tehdyt kehittämistyöt, koskivatpa
ne kuntaliitoksia tai kuntien välistä yhteistyötä.
Uudistusten jarruttamisen lisäksi hallitus on leikannut
kuntapalvelujen rahoitukseen tarkoitettuja valtionosuuksia ennätyssummia,
syventänyt kuntien välisiä eroja muuttamalla
valtionosuuksien jakoperusteita sekä lisännyt
kunnille vuosittain uusia ja entistä raskaampia palveluvelvoitteita.
Hallitusohjelmaan kirjattua kuntien ja valtion tehtävänjaon
arviointia on tähän asti toteutettu yksisuuntaisesti:
valtio on siirtänyt omia velvoitteitaan, kuten pitkäaikaistyöttömien
työllistämisen, kuntien vastuulle. Hallituksen
harjoittama kuntapolitiikka on ajanut monet kunnat vaikeaan taloudelliseen
asemaan, mikä ei liene sattumaa, koska hallitus on tarjonnut
lääkkeeksi kuntaliitoksia.
Hallituksen kuntauudistus on valtiojohtoista pakottamista
Kuntauudistuksen sekä siihen kytkettyä sosiaali-
ja terveydenhuollon uudistuksen valmistelua ei voida pitää hyvän
hallintotavan mukaisena. Nyt toteutettava uudistuslinja on muutaman
hallituspuolueen kansanedustajan yksityisajattelun tulosta vailla
tieteellistä tai kokemusperäistä pohjaa
suurkuntauudistuksen todellisista hyödyistä. Linjaustensa
perusteluissa hallitus on käyttänyt enemmän
mainostoimistojen kuin kunnallishallinnon ja kunnallistalouden asiantuntijoiden
asiantuntemusta. Yhtä nuiva suhtautuminen asiaan oli myös
lakiesityksen käsitelleessä hallintovaliokunnassa.
Suomessa suuria ja kauaskantoisia uudistuksia on totuttu linjaamaan
parlamentaarisen valmistelun pohjalta asiantuntijoita ja sidosryhmiä aidosti
kuulemalla. Voidaan puhua hyvin toimineesta poliittisesta perinteestä,
jonka pääministeri Jyrki Kataisen johtama hallitus
rikkoi.
Parlamentaarista valmistelua puoltavat monet syyt. Laajoihin
ja kauaskantoisiin uudistuksiin voidaan saavuttaa yli vaalikausien
ulottuva laajapohjainen poliittinen sitoutuminen. Laajalla osallistumisella
on mahdollista saada uudistukselle kattava ja laadukas sisältö sekä saada
aikaan toteuttamiskelpoinen uudistus, joka huomioi mm.
alueelliset olosuhde-erot sekä kansalaisten erityistarpeet.
Näin meneteltiin mm. edellisessä kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa,
jonka aikana saadut tulokset ovat kiistattomia, vaikka hallitus
on kaikissa yhteyksissä pyrkinyt vähättelemään
niitä.
Pääministeri Jyrki Kataisen hallitus katkaisi parlamentaarisen
valmistelun perinteen. Ennen vaaleja sekä kokoomuksen että sosialidemokraattien
antamat lupaukset kuntalain kokonaisuudistuksen parlamentaarisesta
valmistelusta rikottiin surutta, todennäköisesti
valtapoliittisin syin. Jos komitea olisi asetettu, olisi kuntalain, joka
on kunnallishallinnon "perustuslaki", uudistaminen jo miltei valmis,
joka antaa tukevan pohjan muille uudistushankkeille sekä kunnille tehdä uudistuksia.
Nyt käynnissä oleva, ensisijaisesti kuntien
lukumäärän vähentämiseen
keskittyvä suurkunta-uudistus linjattiin hallitusohjelmaneuvotteluissa kuuden
hallituspuolueen toimesta ilman, että edes asiantuntijoita
olisi vaivauduttu kuulemaan. Näin hallituspuolueet kylvivät
omalla vallantäyteisyydellään ja ylimielisyydellään
siemenet uudistusten valmistelua jo varsin pian kohdanneille vaikeuksille.
Keskusta on toistuvasti tarjonnut hallitukselle yhteistyön
kättä ja ehdottanut kuntauudistuksen uudelleenvalmistelua parlamentaarisesti,
jotta kuntauudistus saataisiin nostettua takaisin raiteille, uudistuskeinoihin
saataisiin monipuolisuutta sekä kunnat sitoutettua toteuttamiskelpoisiin
ja alueelliset olosuhteet huomioiviin uudistuksiin. Kuntien sitouttaminen
on välttämätöntä, koska
varsinainen uudistustyö tapahtuu aina kunnissa. Hallitus on
toistuvasti torjunut pääministerin johdolla yhteistyötarjouksemme.
Kuntauudistusta on vaivannut johtajuuden puute. Hallituksen
iltakoulupäätösten mukaan kuntauudistuksia
pitäisi johtaa pääministeri Jyrki Katainen.
Käytännössä uudistuksia ei ole
johtanut kukaan, vaikka kokonaisvastuu ministeriöiden
sektorirajat ylittävissä uudistuksissa kuuluu
aina pääministerille. Julkisuudessa kuntauudistusta
sekä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta kohdanneita
yllättäviä käänteitä ja ongelmia
ovat joutuneet selittämään ensisijaisesti
ministeriöiden virkamiehet. Hallituksen vastuuministereille
tärkeintä näyttää olleen myönteisen
julkisuuskuvan vaaliminen, jonka johdosta vaikeilla hetkillä vastuuta
on kartettu.
Hallituksessa päätösten tekeminen
varsinkin kuntauudistukseen kytketyssä sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistuksessa on ollut vaikeaa. Uudet työryhmät
ovat seuranneet toisiaan ilman tuloksia. Leimallista työlle
on ollut liian pitkälle viety poliittinen ohjaus. Kesken
työryhmätyöskentelyn hallitus on irrottanut
asiakokonaisuudesta keskeisiä yksityiskohtia päätettäväkseen, kuten
esim. sairaanhoitopiirien lakkauttaminen sekä uusien sote-alueiden
asukaspohjavaatimukset ja hallintomalli. Asiantuntijat eivät
ole onnistuneet kehittämään linjauksista
hallitukselle kelpaavia esityksiä. Tuorein esimerkki ylipolitisoituneesta
ohjauksesta nähtiin maaliskuussa 2013, kun hallitus hylkäsi
asettamiensa alueellisten asiantuntijoiden yksimieliset esitykset
sosiaali- ja terveydenhuollon uusiksi järjestämisalueiksi, koska
se ei ohjannut riittävän voimakkaasti kuntarakenteiden
uudistamista.
Olennaisena kuntarakenne- sekä sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistusten menettelytapaongelmana voidaan pitää myös
hallituksen kovakorvaisuutta kuntakentän suuntaan. Kuntauudistuksesta
kunnille on tähän mennessä järjestetty kaksi
lausuntokierrosta, mutta vain muutamaa, ensisijaisesti kokoomusjohtoista
keskuskaupunkia on kuunneltu. Maaliskuussa 2013 päättyneellä lausuntokierroksella
usea kunta ihmetteli, miksi työläitä ja
aikaa vieviä lausuntokierroksia ylipäätään
järjestetään, kun hallitus ei anna kuntien
lausunnoille mitään arvoa.
Menettelytavoista hallintovaliokunnalle antamassaan vastineessa
valtiovarainministeriön kuntaosasto puolustaa kuntauudistuksessa
noudatettua menettelyä mm. toteamalla, että "uudistuksen
valmistelussa on kuultu kuntia ja kuntakuulemiset ovat vaikuttaneet
uudistuksen toteuttamiseen ja esityksen sisältöön"
ja että lausuntojen perusteella uudistusta olisi muutettu
"kuntalähtöiseksi". Valiokunnassa kuullut asiantuntijat
eivät yhtyneet valtiovarainministeriön kuntaosaston
näkemykseen menettelytapojen asianmukaisuudesta.
Keskustan valiokuntaryhmän mielestä selkeä näyttö kuntien
mielipiteiden sivuuttamisesta on, että valtioneuvoston
oikeuskansleri on tähän mennessä joutunut
jo kahteen otteeseen puuttumaan kuntauudistuksessa noudatettuihin
valmistelumenettelyihin vastatessaan kuntien kanteluihin. Ensimmäinen,
4.6.2012 annettu ratkaisu, koski asianmukaisen kuulemisen järjestämistä, jonka
seurauksena hallituksen piti järjestää nyt käsittelyssä olevasta
kuntajakolain muutosesityksestä erillinen kuulemiskierros
riittävän pitkällä kuulemisajalla.
Toinen kuulemiskierros ei sisältynyt hallituksen iltakoulussa
1.2.2012 päättämään
aikataulusuunnitelmaan, vaan ensimmäisen kerran se nousi
esiin valtiovarainministeriön kuntaosaston oikeuskanslerille
lähettämässä vastineessa toukokuussa
2012. Toinen oikeuskanslerin 10.4.2013 antama ratkaisu liittyi siihen,
että kunnilla on oltava riittävän tarkat
ja varmat tiedot sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen päälinjauksista
siinä vaiheessa, kun kuntauudistusta ohjaava rakennelaki
astuu voimaan.
Mietintöön kirjattu väite kuntauudistuksen "kuntalähtöisyydestä"
on totuuden vastainen. Jos uudistus olisi kuntalähtöinen,
miksi hallitus piirrätti valtiovarainministeriön
kuntaosastolla 70 selvitysalueen kartan, jonka perusteella on laadittu
puheena olevaan lakiesitykseen selvitys- ja yhdistymisesitysvelvollisuutta
määrittävät kriteerit? Miksi
kunnat eivät saa valita kuntaliitoskumppaneitaan vapaasti,
vaan ne pitää hyväksyttää valtiovarainministeriön
kuntaosastolla lakiin kirjatun määräajan
kuluessa ennen kuntaliitosselvityksen aloittamista? Miksi lakiesityksen
pykäläperusteluissa suurten kaupunkiseutujen kehyskunnat
on osoitettu kunnat nimeltä mainiten keskuskaupungin suuntaan?
Miksi selvitys- ja yhdistymisavustusten saaminen on kytketty kuntarakennelaissa
kirjattujen selvityskriteereiden ja määräaikojen
noudattamiseen? Miksi kuntien välinen yhteistyö ei
ole tasavertaisena uudistustyökaluna tässä kuntauudistuksessa,
kuten on ollut tähän asti, ja mitä kuntien
selvä enemmistö on vaatinut tässäkin
kuntauudistuksessa? Miksi 20 000—50 000 asukkaan kehyskuntien
oikeus järjestää perustason sosiaali- ja
terveydenhuollon palveluja on kytketty erityiseen kuntajakoselvitykseen,
kun muualla järjestämisoikeus on automaattinen?
Miksi kuntia uhataan erityisellä kuntajakoselvityksellä,
jos ne eivät alistu tekemään kuntaliitoksia
lakiesitykseen kirjattujen selvityskriteereiden mukaisina? Tai miksi
hallitus kiirehtii kuntaliitoksia, vaikka kaikki muut kuntien talouteen,
kuntien tehtäviin, kuntapalvelujen rahoitukseen sekä kuntien johtamiseen
vaikuttavat uudistukset ovat kesken?
Lausunnoissa kuntien suhtautuminen hallituksen kuntauudistuksen
sekä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen
linjauksiin on ollut erittäin selkeä ja johdonmukainen.
Keväällä 2012 toteutetulla ensimmäisellä lausuntokierroksella
320 kunnasta vain 89 kuntaa hyväksyi kuntakarttaan piirretyt
selvitysalueet, yhdelläkään selvitysalueella
ei ollut yksimielisyyttä kuntaliitosselvityksen laajuudesta,
161 kunnan mielestä kuntaliitos ei ole lääke
tulevaisuuden haasteisiin ja peräti 221 kuntaa katsoi,
ettei kuntauudistusta tule ohjata lainsäädännöllä.
Maaliskuussa 2013 päättyneellä toisella
lausuntokierroksella 304 kunnasta 209 ei hyväksynyt lakiin kirjattuja
selvityspakkokriteerejä ja vain 21 kuntaa kannatti sosiaali-
ja terveydenhuollon uudistusta vahvan peruskunnan pohjalta tai vastuukuntamallilla.
Jopa 240 kunnan mielestä sosiaali- ja terveydenhuolto tulisi
hoitaa kuntien välisellä yhteistyöllä nykyisiin
sairaanhoitopiireihin pohjautuen tai keskustan esittämän
vaihtoehdon, kotikunta-maakuntamallin, mukaisesti.
Hallitus ei ole ottanut huomioon mitään edellä olevasta,
vaan kuntauudistusta runnotaan läpi hallitusohjelmassa
paalutetuilla periaatteilla kuntien enemmistön mielipiteistä ja
perustelluista uudistamisvaihtoehdoista piittaamatta. Kuntien enemmistön
näkemyksiä hallitus ei ole huomioinut jatkovalmistelussa
lainkaan. Hallituksen ylimielisten menettelytapojen ja kovakorvaisuuden
vuoksi luottamus kunta—valtio-suhteessa on murentunut,
mikä antaa uudistuksen toteuttamiselle, jos sellaiseen
koskaan päästään, mahdollisimman
huonot onnistumisen lähtökohdat.
Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että uudistusprosessi
ei ole kuntalähtöinen, vaan hyvin vahvasti ylhäältä alaspäin
ohjattu ja saneltu. Vaikka esitys ei sisällä hallitukselle
toimivaltaa kuntien pakkoliitoksiin muiden kuin kriisikuntien
kohdalla, on esitys vahvasti kuntia painostava ja pakottava, mikä näkyy
selkeästi pakkona tehdä kuntaliitosselvitys laissa
annettujen kriteereiden perusteella sekä pakkona laatia
kuntaliitosesitys. Hallitus pyrkii sanelemaan kuntaliitosselvitysten
lopputuloksen myönteiseksi. Pääministeri-
ja kuntaministeripuolue kokoomuksen 7.3.2013 antama lausunto kuntarakennelakiesityksestä
antaa
kuntaliitosselvittäjille selkeän ohjeen: "Selvitystyö on
tehtävä siten, että kuntalaiset näkevät
vahvan peruskunnan edut jo varhaisessa vaiheessa."
Mietintöön kirjattu lause, jossa "hallintovaliokunta
painottaa, että uudistuksen valmistelussa on aidosti kuultu
kuntia ja kuulemiset ovat myös tosiasiallisesti vaikuttaneet
hallituksen esityksen sisältöön", on
edellä mainituin perustein selvästi totuuden vastainen.
Lukuisista pyynnöistämme huolimatta hallituspuolueita edustavat
valiokunnan jäsenet eivät ole kyenneet täsmentämään
väitettään esimerkeillä.
Hallituksen uudistuslinja perustuu keskittämisen ideologialle
Uudistuksissa ja uudistajissa on merkittäviä eroja.
Se voidaan todeta vertailemalla edellistä kunta- ja palvelurakenneuudistusta
nyt käynnissä olevaan suurkuntauudistukseen. Erot
johtuvat erilaisesta kuntakäsityksestä.
Nykyisille kuudelle hallituspuolueelle kunnat ovat ensisijaisesti
valtionhallinnon jatkeita ja palvelujen "järjestämistehtaita".
Keskustan ja kuntien enemmistön mielestä kunnat
ovat ihmisten yhteisöjä, joiden kautta asukkaat
voivat vaikuttaa elinympäristönsä asioihin.
Kunnallinen itsehallinto on asukkaiden itsehallintoa ja on siksi
kansavaltamme kulmakivi. Palvelutehtävien ohella
kunnilla on merkittävä rooli myös alueensa
elinvoiman edistäjänä. Elinvoimaa antavat
aktiiviset ihmiset ja vireä elinkeinotoiminta, eivät
kuntarakenteet, kuten hallitus väittää.
Vielä edellisessä keskustan johdolla toteutetussa
kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa, ns. Paras-hankkeessa, kuntaliitokset,
kuntien välinen yhteistyö sekä palvelurakenteiden
uudistaminen olivat tasavertaisia vaihtoehtoja rakenteellisille
uudistuksille. Valinnan eri uudistamisvaihtoehtojen väliltä tekivät
kunnat itse omista kehittämistarpeistaan. Kunnille ei asetettu
asukaspohjavaatimuksia. Paras-hanke olikin luonteeltaan kunnallishallinnon
laajamittainen kehittämisohjelma, joka huomioi alueelliset erot,
kuten harvan asutuksen, saaristoisuuden ja kielelliset oikeudet.
Nyt käynnissä oleva suurkuntiin tähtäävä kuntauudistus
on hyvin vahvasti valtiojohtoinen hanke, jossa kunnat on alistettu
hallituksen päätösten toimeenpanijoiksi
ilman uudistamisvaihtoehtoja. Lakiesityksessä kaikille
kunnille asetettu selvitysvelvollisuus ei ole neutraali, vaan selvitysten
pitää johtaa yhdistymisesitykseen. Tiukat selvitysperusteet
ovat hallituksen ja valtiovarainministeriön kuntaosaston
valvonnassa.
Hallitus valjasti 5.6.2012 eduskunnalle antamassaan kuntatiedonannossa
kaikki kuntiin koh-distuvat uudistukset kuntarakenneuudistuksen välineeksi.
Tällä hallitus ylipolitisoi kuntauudistuksen.
Tavoitteena eivät ole paremmat palvelut tai vahva kuntatalous,
vaan poliittisen vallan ja omaisuuden uusjako.
Hallitus väittää, että Suomessa
olisi liikaa kuntia. Eurooppalaisittain verrattuna Suomessa on vähän
kuntia ja niiden keskikoko on jo nyt keskimääräistä suurempi.
Esimerkiksi Ranskassa on yli 36 000 kuntaa. Euroopassa kuntien keskikoko
on 5 400 asukasta, kun Suomessa kuntien keskikoko on tähän
verrattuna noin kolminkertainen. Ns. vahvan peruskunnan mallia ilman kuntien
yhteistyötä ei ole käytössä EU-alueella eikä muuallakaan.
Nyt puheena olevalla esityksellä hallitus pyrkii lakkauttamaan
kaikki alle 20 000 asukkaan kunnat sekä suurten
keskuskaupunkien kehyskunnat. Hallitus lähtee olettamasta,
että tyhjentämällä taajamat
ja maaseutu sekä keskittämällä asumiset,
työpaikat ja päätöksenteko maakuntien
keskuskaupunkeihin palvelut, kunnallinen demokratia sekä kuntien
talous olisivat pelastetut. Valiokunnassa kuullut asiantuntijat
tyrmäsivät tällaisen näkemyksen.
Hallituksen kuntauudistus on ideologinen keskittämishanke.
Pääministeri Jyrki Katainen toi sen julki selväsanaisesti
syyskuussa 2012 kokoomuksen puoluevaltuustolle: "Puhuminen koko
maan pitämisestä asuttuna on vanhahtavaa." Hallituspuolueet
yhdistävä keskittämisen ideologia ei
ulottuisi vain kuntien lukumäärään, vaan
se vaikuttaa voimakkaasti myös kunt—-valtio -suhteeseen,
kuntien tehtäviin, kuntien itsehallintoon, palvelujen saatavuuteen
ja rahoitukseen, yhteiskuntarakenteisiin ja aluehallintoon. ’Valiokunnan
kuulemat kunnallishallinnon asiantuntijat pitävät
hallituspuolueiden suppeassa sisäpiirissä linjaamaa
kuntauudistusta monella tavalla poikkeuksellisena, ei lainkaan edistyksellisenä.
Suurkuntafilosofia on paluuta aikaan, jolloin vain kuntaliitos nähtiin
uudistusvälineeksi. Kunta- sekä sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistuksissa on kaikuja vanhanaikaisesta palvelutieteen ajattelusta,
jolloin palveluja kehitettiin tuotantolähtöisesti.
Tämän päivän palveluajattelussa
uudistamisen perusta on kuitenkin asiakkaissa.
Asiantuntijoiden mielestä hallitus on, kytkemällä kuntauudistukseen
sosiaali- ja terveyden-huollon uudistuksen ns. vastuukuntamallilla, luomassa
Suomeen "kuntarälssin". Sen seurauksena kunnilla, tarkemmin
sanoen kuntien asukkailla, on erilainen määrä päätösvaltaa
ja vaikuttamismahdollisuuksia. Tällä hallitus
kyseenalaistaa surutta perustuslain, Euroopan neuvoston paikallisen
itsehallinnon peruskirjan ja sosiaalisten oikeuksien peruskirjan,
jotka kieltävät asettamasta kansalaisia keskenään
eriarvoiseen asemaan ja heikentämään
sosiaalisten oikeuksien tai kunnallisen itsehallinnon
suojaa.
Valiokunnassa asiantuntijoiden näkemyksen mukaan kuntauudistus
sekä sosiaali- ja tervey-denhuollon uudistus eivät
uudistusehdotusten osalta perustu tutkittuun tietoon, vaan ne ovat luonteeltaan
poliittisia ja uskomuksiin perustuvia. Hallitus on asiaperusteiden
sijaan keskittynyt kuntien pelotteluun sekä suurkuntafilosofiansa
markkinointiin poliittisen retoriikan keinoin, jonka tarkoituksena
on ollut herättää myönteisiä mielikuvia
suurkuntiin tähtäävästä uudistuksesta.
Kukapa haluaisi vastustaa sitä, että kunnat ovat
niin vahvoja, että voivat huolehtia kansalaisten palveluista,
tai että kunnallishallinto kokonaisuudessaan on elinvoimainen? Jopa
kuntaministeri Virkkunen on väittänyt, että kuntauudistuksen
myötä kunnat kykenisivät omilla tuloillaan
rahoittamaan palvelut. Todellisuudessa kuntapalvelujen rahoitukseen
tarkoitettu valtionosuusjärjestelmän lakkauttaminen merkitsisi
kuntien talouteen noin viidenneksen lovea, minkä seurauksena
kunnallinen ansiotuloveroprosentti (kunnallisvero) Suomessa nousisi
rajusti. Niin ikään asiantuntijat totesivat valiokunnalle,
ettei organisaatio- ja johtamiskirjallisuudessa edes ole olemassa
kiistattomia malleja ylivertaisista organisointitavoista. Kuntaliitokset
antavat vasta kehittämismahdollisuuksia, mutta se ei anna
takeita paremmista ja tehokkaasti tuotetuista palveluista. Hallituksen
ajamassa mittakaavassa kuntaliitoksiin sisältyy huomattavia
riskejä. Se vie perustan hallituksen ajamalle vaihtoehdottomalta
ns. vahvan peruskunnan mallilta ilman yhteistyövaihtoehtoa.
Asiantuntijat olivat hyvin yksimielisiä siitä, ettei
kuntatalouden perusongelma aiheudu kuntien lukumäärästä,
vaan valtion kunnille asettamien velvoitteiden ja resurssien epätasapainosta.
Hallituksen tarjoama yksipuolinen lääke — suurkuntamalli — on
omiaan aiheuttamaan uusia, hyvin monimutkaisia ongelmia.
Lakiesityksestä puuttuvat asialliset vaikuttavuusarvioinnit
Lakiesityksessä suurkuntamallin ongelmia ja riskejä ei
ole tuotu riittävästi esille varsinkin kuntatalouden
ja kuntalaisten näkökulmasta. Esimerkiksi kuinka
monta kuntaa Suomeen jää uudistuksen jälkeen
ja mitä se merkitsee mm. kuntataloudelle sekä asukkaiden
tarvitsemille lähipalveluille? Miten käy kunnallisen
itsehallinnon ja asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksien? Kuinka
paljon maksaa asutuksen ja palvelujen keskittäminen ja
kuka sen maksaa? Miten käy taajamissa, maaseudulla ja kauempanakin asuvien
ihmisten asuntojen ja muiden kiinteistöjen arvolle? Asiat,
joita hallitus ei ole halunnut arvioida, eivät ole vähäpätöisiä.
Mietinnön lopussa valiokunnan enemmistö toteaa
lyhyesti ymmärtävänsä, "ettei
uudistuksen vaikutuksia ole vielä tässä vaiheessa
mahdollista tarkasti arvioida". Tämä on erikoista, koska
Suomessa on tehty jo vuosikymmeniä laadukasta ja kattavaa
kunnallishallinnon ja -talouden tutkimustyötä.
Lakiesityksen yleisperusteluihin kirjatut vaikuttavuusarvioinnit
ovat ylimalkaisia ja suurelta osin suoraa kopiointia hallitusohjelman
tekstistä vailla tutkimuspohjaista näyttöä niiden
totuudenmukaisuudesta. Harvoissa kohdissa, joissa tutkimuksiin on
viitattu, on kerrottu vain sopivin osin puolitotuuksia, kuten on
tehty mm. asukkaiden kiinnittymisestä kotikuntaansa.
Hallituksella olisi halutessaan ollut hyvin aikaa teettää etukäteisarviointitutkimus,
jopa useita sellaisia, suurkuntauudistuksen kokonaisvaikutuksista.
Hallitus olisi omatoimisesti voinut hyödyntää myös
jo tehtyjä tutkimuksia aiemmista kuntaliitoksista (esim.
Kuntien yhdistymisten vaikutukset kuntien menoihin (Antti Moisio
ja Roope Uusitalo, Kuntaosaston julkaisut 4/2003, Sisäasiainministeriö),
Kuntaliitoksen jälkeen: kuntien yhdistymisen vaikutukset
liitosalueiden näkökulmasta (Kari Leinamo, Vaasan
yliopisto 2004) sekä Kuntaliiton Paras-hanketta koskevat ARTTU-tutkimusohjelman
julkaisut). Niissä on vedetty mm. sellaisia johtopäätöksiä,
että vapaaehtoisuus ja keskinäinen luottamus ovat
kuntauudistuksissa onnistumisen edellytyksiä sekä ns. rutiiniliitokset
sekä pakkoliitokset ovat nostaneet kunnan toimintamenoja
pysyvästi verrokkikuntia korkeammalle tasolle. Vaikuttavuusarviointien
sijasta hallitus teetätti useita tutkimuksia siitä,
että kuntien taloudet ovat kiristymässä ja
huoltosuhde on heikkenemässä. Nämä ovat
olleet kuntien tiedossa muutenkin.
Jo tehtyjen tutkimusten johtopäätökset
eivät tue hallituksen vaihtoehdotonta kuntauudistuslinjaa,
jolloin hallitus mieluummin välttää keskustelemasta
aiheesta tai se esittää omia tuulesta temmattuja
arvioita. Hyvänä esimerkkinä vastuuttomien
mielikuvien luomisesta on kokoomuksen eduskuntavaalikampanjan yhteydessä keväällä
2011
esittämä väite, että kuntauudistus tuo
neljän miljardin euron säästöt.
Kokoomusjohtoisen hallituksen tähän asti tekemät
päätökset kiristävät
kuntataloutta yli miljardilla eurolla. Ero puheiden ja tekojen välillä on
valtava.
Kuntauudistuksen talousvaikutusten puutteelliseen arviointiin
on kiinnittänyt huomiota myös eduskunnan valtiovarainvaliokunta,
joka tuoreessa valtiontalouden kehysselontekoa koskevassa mietinnössään
(VaVM 9/2013 vp) ehdottaa eduskunnan
hyväksyttäväksi lausumaa, jonka mukaan
"Eduskunta edellyttää, että kunta- ja sosiaali-
ja terveyspalvelu-uudistuksessa arvioidaan kaikille kansalaisille
ulottuvien palveluiden ohella erittäin huolellisesti uudistuksen
taloudelliset vaikutukset analyyttisesti kaikkien toimenpiteiden
osalta. Uudistuksessa tavoite on kestävyysvajeen supistaminen
ja uudistusta on arvioitava myös siitä lähtökohdasta."
Puuttuvien talousvaikutuksien lisäksi lakiesityksen
yleisperusteluihin on kirjattu väittämiä, joista
haluamme oikoa muutamia keskeisimpiä.
Lakiesityksen mukaan, johon mietinnössäkin on
yhdytty, kuntaliitoksilla voitaisiin vaikuttaa väestökehitykseen,
väestörakenteeseen, kuntien talouskehitykseen,
palvelujen järjestämisen edellytyksiin sekä tarpeeseen
eheyttää yhdyskuntarakennetta. Todellisuudessa
vaikuttamismahdollisuudet niihin ovat hyvin rajalliset, mikä käy
ilmi esimerkiksi Kunnallisalan kehittämissäätiön
toukokuussa 2012 teettämästä tutkimuksesta
70 suurkunnan vaikutuksista kuntien elinvoimaan: "Elinvoiman kysymykset
ovat eri alueilla erilaisia. Kaupunkiseuduilla näyttäisi riittävän
elinvoimaa. Kaikki ehdotetut kuntajakoselvitysalueet eivät
välttämättä olisi elinvoimaisia,
koska elinvoimaisia kuntia ei synny heikon väestökehityksen
ja työpaikkakehityksen kuntia yhdistelemällä.
Kuntaliitokset eivät välttämättä ole
vastaus vaan lisäksi saatetaan tarvita muita toimenpiteitä tai
palvelurakenteita, jotta peruspalvelut voidaan turvata. Jos uudistuksen perustelut
ja muutostarpeet eri alueilla ovat erilaisia, voisivatko myös
ratkaisut olla erilaisia?"
Paikkansa pitämättömiä ovat
myös lakiesitykseen ja mietintöön kirjatut
väitteet hallinnon kevenemisestä ja selkeytymisestä.
Missään kuntamallissa ei päästä eroon
väliportaan hallinnosta, hallituksen termeillä ns.
"hallintohimmeleistä". Niitä pystytetään
suurkunnissakin, mutta vain eri paikkoihin. Siellä kuntayhtymät
korvaantuisivat ns. vastuukunnilla yhteislautakuntineen, kuntien
sisäisillä kunnallisilla liikelaitoksilla ja kunnallisilla
osakeyhtiöillä, jolloin nykyistä merkittävämpi
määrä asioita siirtyy kuntien valtuustojen
suoran päätösvallan ulottumattomiin. Hallituksen
sosiaali- ja terveydenhuollon linjaukset saisivat aikaan
enimmillään jopa viisi hallinnollista tasoa nykyisten
kolmen sijasta. Kuntakoon suureneminen luo tarvetta myös
erilliseen kunnanosahallintoon. Hallituksen suurkuntauudistus on
tuomassa mukanaan uudenlaista ja hyvin monimutkaisia hallinnollisia
tasoja, joiden "pyörittämiseen" tarvitaan paljon
hallintohenkilökuntaa. Uudistuksen seuraukset olisivat
sen tavoitteiden vastaisia.
Mietinnössä pyritään, jopa
epätoivoisesti, todistamaan kuntaliitoksen hyötyjä tuomalla
esiin vain myönteisiä asioita ymmärtämättä,
että samanlainen uudistussapluuna ei sovi alue- ja väestörakenteeltaan
moni-ilmeiseen harvan asutuksen Suomeen. Valiokunnassa asiantuntijat toivat
vahvasti esille, että raskaille ja aikaa vieville rakenneuudistamiselle
on oltava vaihtoehtoja. Jos halutaan aidosti ja todellisesti kehittää kuntapalveluita,
tämä tapahtuisi tehokkaimmin avaamalla kunnille
mahdollisuuksia uudistaa vapaasti mm. sallimalla kuntien yhteistyö tasavertaisena
uudistamisvaihtoehtona, purkamalla normisääntelyä sekä kehittämällä palveluprosesseja
ja uudistamalla työkäytäntöjä.
Selkeänä ja vakavana puutteena keskustan valiokuntaryhmä pitää sitä,
että hallituksen suur-kuntamallin tuomat haasteet kunnalliseen
demokratiaan ja asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksiin kuitataan
lakiesityksessä lyhyesti kunnan sisäisenä sopimusasiana
ja että niihin paneudutaan kuntalain kokonaisuudistuksen
yhteydessä. Huomautamme perustuslain 14 §:n 4
momentissa julkiselle vallalle asetetusta velvoitteesta edistää yksilön
mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa
häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.
Keskustan näkemykset perustuslaillisiin kysymyksiin
Keskustan näkemykset kuntauudistusta koskeviin perustuslaillisiin
kysymyksiin on esitelty perustuslakivaliokunnan lausuntoon liitetyssä eriävässä mielipiteessä
numero
3 (PeVL 20/2013 vp). Näkemykset
perustuvat asiantuntijoiden perustuslakivaliokunnalle antamiin lausuntoihin.
Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus sekasortoisessa tilassa
Hallitus heräsi sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamiseen
hyvin myöhään, vasta helmikuussa 2012.
Työtä on leimannut hallituksen sisäinen riitely
sekä ministereiden kinastelu asiantuntijoiden kanssa, liian
vahva poliittinen ohjaus sekä epätarkoituksenmukainen
kytkentä kuntauudistukseen, jossa sosiaali- ja terveydenhuoltoa
käytetään kuntaliitoksiin ohjaamisen,
tai paremminkin pakottamisen, välineenä.
Hallitus on kohta puolitoista vuotta yrittänyt ratkaista
vain järjestämisvastuukysymyksiä, asukaspohjia
ja uusien sote-alueiden hallintomallia. Hallitukselta puuttuu kykyä ja
rohkeutta luoda kokonaiskuva sosiaali- ja terveydenhuollon tulevaisuudesta.
Mm. sote-rahoituksen uudistus on edelleenkin kokonaan auki. Muutoksia ollaan
tekemässä pala palalta arvioimatta niiden kokonaisvaikutuksia.
Samalla siirretään todellisten ongelmien ratkaiseminsta
tulevaisuuteen.
Jyrki Kataisen hallituksen esityksessä poliittinen
tarkoituksenmukaisuus on haudannut alleen ihmisten peruspalvelujen
turvaamisen välttämättömyyden.
Sosiaali- ja terveydenhuollon näkökulmasta lakiesitys
ei edistä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen
järjestämisen aitoa vahvistumista, selkeytymistä ja
tehostumista. Monin paikoin kehityskulku on päinvastainen. Esimerkiksi
terveydenhuoltomme toimivin osa, sairaanhoitopiirit, on päätetty
lakkauttaa ilman kuvaa tulevaisuudesta. Hallituksen keskeyttämän
edellisen kunta- ja palvelurakenneuudistuksen aikana perustetut
yhteistoiminta-alueet, myös hyvin toimivat, on määrätty
purettaviksi. Tilalle tarjotaan sekavia ja tulkinnanvaraisia linjauksia.
Hallituksen 5.6.2012 kuntauudistuksesta antaman tiedonannon
(VNT 2/2012 vp) mukaan sosiaali- ja
terveyspalvelujen uudistaminen on pakkoalistettu kuntauudistukselle.
Toisin kuin mietinnössä väitetään,
ovat lakiesityksen täydennykseen kirjatut täsmennykset
kaikkea muuta kuin selkeät. Valiokunnalle kuntien antamissa
lausunnoissa esiintyi hyvin erilaisia tulkintoja erityisesti järjestämisvastuusta
sekä uusien sote-alueiden hallintomallista.
Kokonaisuudessaan hallituksen esittämät linjaukset
sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi
ovat pahasti keskeneräiset. Valmistelun poukkoilevuudelle
on ollut tunnusomaista annettujen aikataulujen pettäminen
useita kertoja. Työryhmistä ei ole ollut pulaa.
Hallitus lähtee olettamasta, että kuntarakenteen
muutokset ratkaisisivat julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen
ongelmat. Lukuisten valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan
näin ei tule tapahtumaan. Lakiesityksen seurauksena kuntien
välinen yhdenvertaisuus romutetaan. Kuntarakenneuudistuksen
ja sosiaali- ja terveydenhuollon ratkaisujen lujittunut keskinäinen yhteys
näkyvät tehdyissä esityksissä moniselkoisina
kuvioina. Hankkeet on liimattu toisiinsa pykälätasolla,
mutta varsinainen asia eli kuinka sosiaali- ja terveydenhuollon
palvelut pitäisi tulevaisuudessa järjestää,
yritetään selittää lakiesityksen
yleisperusteluissa jopa kahteen kertaan. Hallituksen hapuilu ja
tehtyjen linjausten sekavuus ja monitulkintaisuus ovat tästä osoituksena.
Ongelmakohdaksi nousee erityisesti se, että asukasluvultaan
samankokoisten kuntien erilainen kohtelu on riippuvaista niiden
maantieteellisestä sijainnista. Hallituksen esityksen sosiaali- ja
terveyspalvelujen järjestämisen keskeisin osa eli
vastuukuntamalli on esityksessä määritelty sekavasti.
Lopputulos on monimutkainen ja hajanainen. Samalla sosiaali- ja
terveydenhuollon alueellakin samanlaiset palvelut voivat olla erilaisilla
järjestämisvastuilla.
Erityinen huoli uudistuksessa kohdistuu sosiaalihuollon
palvelujen tulevaisuuteen ja aitoon integraatioon terveydenhuollon
kanssa. Sosiaalihuolto on saanut niin hallituksen valmistelussa
kuin julkisessa keskustelussakin aivan liian pienen huomion.
Vaikka hallituksen linjaukset sosiaali- ja terveyspalvelujen
järjestämisestä lopulta saatiinkin poliittisesti
valmiiksi, on malli yhä varsin epäselvä ja
sisältää monia kysymyksiä. Aikataulua
sen toteuttamiseksi ei voida pitää realistisena.
Hallitus ilmoitti tavoitteekseen purkaa ja selkiyttää hallintoa
ja saada siten aikaan laajemmat vastuun hartiat. Mitä todellisuudessa
on tulossa? Leveämpien hartioiden sijaan rakennetaankin
uusia hallinnon portaita, joita on tulossa laskijasta riippuen kolmesta
viiteen. Hallinnon lisääntyessä lienee
väistämätöntä, että myös
byrokratian määrä kasvaa entisestään.
Vastuukuntamallin määrittelyn sekavuus, tulkinnanvaraisuus
sekä täsmentymättömyys ovat
osaltaan vaikeuttamassa arviointia.
Lakiesityksen seurauksena epätietoisuus kuntakentässä jatkuu.
Täysin välttämätön
kehitystyö on hallituksen venkoilun vuoksi monissa maakunnissa
ja seuduilla täysin jäissä. Kustannuksia
valmistelun monipolvisuudesta ja kuntakentän tyhjäkäynnistä voi
vain arvailla. Kalleimman hinnan maksavat palveluja tarvitsevat ihmiset.
Huomio kiinnittyy myös siihen, että asukasluvultaan
merkittävän metropolialueen ratkaisu puuttuu kokonaan.
Huolestuttavinta myös sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistuksessa on hallituksen välinpitä-mättömyys
kuntien näkemyksiä kohtaan. Lainvalmistelun yhteydessä kuntia
on tähän asti kuultu jo kahdesti. Missä tuo
kuuleminen näkyy? On vastoin totuutta väittää kuntakentän olevan
nyt tehtyjen esitysten takana. Käytännössä valtion
ja kuntien välinen luottamus on kokenut kovan kolauksen.
Kuka toteuttaa tämän uudistuksen?
Hallitus ansaitsee vahvan kritiikin siitä, että monien
asiantuntijoiden näkemykset suomalaisen sosiaali- ja terveyshuollon
tulevaisuudesta on valmistelussa sivuutettu. Hallituksen linjaukset
ovat pienen poliittisen eliitin ja sen esikuntien muokkaamia.
Virkamiehille ja asiantuntijoille on jäämässä vain
perustelujen kirjoittaminen. Lain aikaansaaminen nykylinjausten
pohjalta on vähintäänkin haasteellista.
Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa henkilöstön
asema jää arvailujen varaan. Valmistelun hajanaisuus
on jo nyt rapauttamassa osaa sosiaali- ja terveydenhuollostamme
siksi, että ammattihenkilöt hakeutuvat varmempiin työpaikkoihin.
Avoinna olevia kysymyksiä on edelleen paljon. Edellä esitettyjen
lisäksi on lupa odottaa vastauksia myös seuraaviin
kysymyksiin:
-
Mitkä ovat uusien
sote-alueiden tehtävät tilanteessa, jossa näyttäisi
tulevan hyvinkin eri-lasia sote-alueita?
-
Mitkä ovat perustason alueiden muodostamisperusteet?
-
Mitkä ovat renkikuntien todelliset vaikutusmahdollisuudet
kuntalaistensa palveluihin? Jääkö ainoaksi
tehtäväksi maksaa laskut?
-
Miten aiotaan estää erikoissairaanhoidon sirpaloituminen?
-
Miten integraatiot käytännössä toteutetaan?
-
Miten toteutetaan lakkautettavien sairaanhoitopiirien
omaisuuden jako ja eläkevastuujärjestelyt?
-
Millaisen roolin erityisvastuu-alueet (erva) jatkossa
saavat?
-
Miten palvelut järjestetään
metropolialueella?
-
Minkälainen on sote-henkilöstön
asema uudistuksessa?
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa professori
Jussi Huttunen tiivisti keskeisen tavoitteen toteuttamisen eli kaikkien
ihmisten tarpeita vastaavan, laadukkaan ja yhdenvertaisen kohtelun
takaavan tulevaisuuden sosiaali- ja terveydenhuollon järjestelmän
edellytykset seuraavasti:
-
Demokraattinen kontrolli
-
Toimiva yhteys palvelutuotantoon ja ongelmien ehkäisyyn
tähtäävän toiminnan välillä
-
Sosiaalihuollon, perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon
integraatio
-
Yksitasoinen palvelutuottaja silloin, kun se on mahdollista
-
Riittävän suuret väestöpohjat
-
Palvelutuottajien yhteistyö ja työnjako
-
Erilaiset tuotantotavat mahdollistava toimintatapa
-
Yksikanavainen, taloudellisuuteen ja vaikuttavuuteen
kannustava rahoitusjärjestelmä
Hallituksen lakiesitykseen kirjaamat sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistuksen linjaukset eivät anna riittävää vastausta
yhteenkään edellä mainittuun asiaan.
Tekevätkö oppilasasuntolat paluuta?
Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen lisäksi kuntauudistukseen
on kytketty myös esi- ja perusopetus asettamalla yhdeksi
kunnan elinkelpoisuuden vaatimukseksi vähintään
50 lapsen vuotuinen syntyvyys. Sivistystoimen merkitys huomioiden
on erikoista, kuinka vähälle pohdinnalle kyseinen
kunnan järjestämisvastuulle kuuluva toimiala on
jätetty käynnissä olevassa kuntauudistuksessa.
Hallitus lähtee perusajatuksesta, että kuntien
sivistystoimeen liittyvät haasteet olisi ratkaistu kuntaliitoksilla.
Esi- ja perusopetuksen osalta vaikuttavuusarviot, varsinkin
oppilaan näkökulma, puuttuvat kokonaan: esimerkiksi
millaisia vaikutuksia kuntauudistuksella on peruskoulu- ja lukioverkkoon
ja tätä kautta mahdollisuuksiin saada koulutusta,
koulumatkojen pituuteen sekä luokkakokoon tai millä perusteella
oppilaan opetus voisi kuntauudistuksen myötä parantua?
Etäisyyksien muodostuessa kohtuuttomiksi jo peruskouluikäisillä oppivelvollisuuden
suorittaminen kotoa käsin voi olla kohtuuttoman vaikeaa.
Poissuljettua ei ole, että menneiltä vuosikymmeniltä tuttuja oppilasasuntoloita
tarvittaisiin jatkossa.
Hallituksen olisi pitänyt liittää kuntarakennelakiesitykseen
vähintäänkin linjaukset toisen asteen
koulutuksen ja rahoituksen uudistamiseksi. Tätä luvattiin
vielä vaalikauden alussa, mutta asia on jäänyt
hallitukselta kokonaan hoitamatta.
Sivistystoimen palvelujen järjestämiseen vaikuttaa
olennaisesti myös käynnissä oleva kuntien
valtionosuusjärjestelmän uudistaminen. Selvitysmiehen
helmikuussa 2013 laatimien jatkolinjausten mukaan, jotka hallitus
hyväksyi toukokuussa, uudistuksessa määritellään
uudelleen mm. ikäryhmittäiset laskentaperusteet, nuorten
yhteiskuntatakuun rahoitus sekä koulutuksen järjestämisen
kustannustenjako. Kuntien kannalta on luonnollisesti tärkeintä,
miten uusi valtionosuusjärjestelmä kuntia kohtelee.
Henkilöstön asema epäselvä
Keskustan valiokuntaryhmän mielestä henkilöstön
asemaa, heidän yhdenvertaista kohteluaan sekä kuntauudistuksen
vaikutuksia kunnalliseen eläkejärjestelmään
ei ole pohdittu riittävän huolellisesti. Lakiesityksen
mukaan kuntauudistuksen vaikutuksia henkilöstön
määrään tai henkilörakenteeseen
ei ole mahdollista arvioida ennakkoon, mihin myös valiokunnan
enemmistö yhtyi mietinnössään.
Tärkeä kysymys on sivuutettu varsin kevein perustein.
Lakiesitys on kuntien henkilöstön osalta hyvin
epäselvä ja puutteellinen. Viiden vuoden työsuhdeturva
koskee vain kuntaliitostilanteita. Sen sijaan kuntayhtymien henkilöstön
asema kuntauudistuksessa on jätetty avoimeksi. Niin ikään
sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksesta annetut päälinjaukset
(HE 53/2013 vp) vaikenevat kokonaan
henkilöstön asemasta sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistuksessa, jossa työntekijöitä työskentelee
kunnissa, kuntayhtymissä sekä yksityisellä ja
kolmannella sektorilla.
Kuntaliiton mukaan kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa
on lähes joka viides työllinen, yhteensä 422
000 henkilöä. Kuntien ja kuntayhtymien menoista
yli puolet on henkilöstömenoja. Yli 80 prosenttia
kunnallisesta henkilöstöstä työskentelee
terveydenhuollossa, sosiaalitoimessa tai sivistystoimessa. Heistä lähes neljä viidesosaa
on naisia. Kuntauudistus on siksi myös tasa-arvokysymys.
Valiokunnassa kuullut järjestöt mm. vaativat, että henkilöstön
asemaa ja yhteistoiminnan toteuttamista koskevia periaatteita pitää noudattaa myös
sosiaali- ja terveydenhuoltoa sekä metropolihallintoa koskevien
uudistusten yhteydessä. Kuntien pinta-alan kasvu lisää henkilöstön
virantoimitusmatkoja ja useissa työpisteissä työskentelyä,
jotka vaikuttavat merkittävästi työntekijöiden
työaikaan sekä työajan käyttöön
ja sen laskentatapaan. Järjestöt esittivät
myös, että henkilöstöasioita
selvittämään ja pohtimaan tulee perustaa
oma työryhmänsä. Kuntaliitokset aiheuttavat
palkkaharmonisoinnin tarvetta, mikäli eroja palkkauksessa
esiintyy yhdistyvien kuntien välillä. Järjestöjen
mukaan kuntarakennelaissa tulisi säätää velvollisuudesta
toteuttaa palkkaharmonisointi viipymättä, kuitenkin
viimeistään kahden vuoden kuluessa kuntaliitoksesta.
Palkkaharmonisointi edellyttää riittävää resursointia.
Keskustan valiokuntaryhmän mielestä kuntarakenneuudistuksen
ja sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistusten yhteydessä olisi
ollut välttämätöntä tehdä kokonaisvaltainen
kuntatyön ja kuntatyöntekijöiden aseman
ja tulevaisuuden arviointia. Tämä on tärkeää paitsi
kunnallisten työntekijöiden ja palvelutuotannon
niin myös kunnallisen eläkejärjestelmän
kannalta. Kuntaeläkkeiden rahoitus on riippuvainen vakuutettujen
määrästä. Palvelutuotannon laajamittainen
yksityistämiskehitys johtaa kunnallisen eläkejärjestelmän
rahoituspohjan heikkenemiseen. Tätä valiokunta
ei ole mietinnössään pohtinut lainkaan.
Lakitekstin yksityiskohtainen tarkastelu
Selvityskriteerit.
Lakiesityksen kirjatut selvitysperusteet ovat lähtökohtaisesti
tarkoitushakuisia. Niiden tavoitteena ovat vain kuntaliitokset hallituksen
haluamassa muodossa. Asukaslukuun, työpaikkaomavaraisuuteen,
kunnan taloudelliseen tilanteeseen yms. liittyvät selvitysperusteet
kuvaavat vain kunnan tämänhetkistä tilannetta.
Mikäli selvitysvelvollisuudesta säädetään
näillä perusteilla, selvityskriteereiden olisi tullut
sisältää myös kuntien välisen
yhteistyön selvittämismahdollisuus. Tähän
mahdollisuuteen viitataan lakiesityksen yleisperusteluissa, joissa
on avattu poikkeusperusteita selvitysalueesta, muttei
selvitysvelvollisuudesta. Kuntarakenteen muuttaminen ei muuta ihmisten
liikkumista, vaan jopa lisää sitä esimerkiksi
kuntien henkilöstön osalta. Kuntaliitosten jälkeenkin asuinalueet
ja työpaikat sijaitsevat entisillä paikoillaan.
Työpaikkaomavaraisuus ja pendelöinti kuvaavat
vain tilastollisesti työmatkaliikennettä. Nämä voivat
muuttua jopa hyvin lyhyellä aikavälillä,
koska työpaikat globaalissa maailmassa siirtyvät
maanosasta toiseen varsin nopeasti.
Palveluperuste.
Toteutuessaan kuntauudistukseen kytketty sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistus saisi aikaan "kuntarälssin". Kuntien asema varsinkin
päätöksenteon näkökulmasta
on kytketty niiden rooliin sosiaali- ja terveydenhuollon uusilla
järjestämisalueilla. Toisista kunnista tehdään
pelkkiä maksajia, kun samaan aikaan toisille tarjotaan
vahvaa roolia päätöksenteossa. Myös
kunnan maantieteelliselle sijainnille annetaan suuri merkitys. Esimerkiksi
kaupunkiseuduilla yli 20 000 asukkaan kehyskuntien oikeus järjestää sosiaali-
ja terveydenhuollon palveluja on epäselvä. Poikkeuksen
muotoilu (edellyttää erityistä kuntajakoselvitystä)
on epäselvä ja vaatisi tarkennusta.
Aikataulu.
Kuntaliitosselvitysalueista ilmoittamisen määräajaksi
on lakiesityksessä asetettu 30.11.2013. Kuntien tulee tehdä yhdistymisselvitys
ja mahdollinen siihen perustuva yhdistymisesitys viimeistään
kuuden kuukauden kuluessa lakiesityksen 4 b §:n
voimaantulosta, josta säädetään
myöhemmin erikseen, kun sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki
on hyväksytty eduskunnassa. Perustuslakivaliokunta asetti
aikataululle vain minimin sillä ajatuksella, että substanssivaliokuntana
hallintovaliokunta harkitsee perusteellisesti, mikä on
riittävä selvitysaika kuntien näkökulmasta.
Hallintovaliokunnan arvovallan kannalta on kyseenalaista, ettei
valiokunnan enemmistö suostunut äänestyksen
jälkeen kuulemaan asiantuntijoita kunnille riittävästä selvitysajasta.
Käsityksemme mukaan aikataulu on kuntien kannalta liian
kireä. Kunnilla pitää olla tieto kaikista
kuntiin kohdistuvista uudistuksista ennen kuin ne voivat arvioida
tarpeensa kuntaliitoksille sekä niiden laajuuden. Sosiaali-
ja terveydenhuollon uudistus, sitten kun sen lopullinen sisältö on
selvillä, voi vaikuttaa selvitysalueiden laajuuteen. Siksi
kunnilla on edellytykset käynnistää kuntaliitosneuvottelut
sekä aloittaa kuntaliitosselvityksen tekeminen aikaisintaan
vasta sitten, kun sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki
on hyväksytty. Aiemmin tehtyjen kuntaliitosten yhteydessä varsinaiset
liitosneuvottelut ovat kestäneet ainakin vuoden, koska
on haluttu laatia kattava liitoselvitys ja käydä molempien
kuntien palvelurakenne perusteellisesti läpi sekä jo
selvitysvaiheessa käydä läpi kuntien
palvelutuotannon päällekkäisyydet ja
hakea niihin ratkaisut liitoksen jälkeiseen aikaan. Myös
Kuntaliitto on katsonut, että kunnille on varattava selvitysaikaa
ainakin 9—12 kuukautta. Liian kireälle aikataululle
ei ole perusteita senkään vuoksi, koska hallitus
on antanut kunnille aikaa toimeenpanna kuntaliitoksia vuoden 2017
alkuun saakka. Hallintovaliokunnassa keskusta ajoi 12 kuukauden
selvitysaikaa, joka hävisi äänestyksessä.
Erityinen kuntajakoselvitys.
Hallituksella ei ole muita painostuskeinoja saada kunnat noudattamaan
selvitysvelvollisuutta ja asetettuja selvityskriteerejä kuin
käynnistää erityinen kuntajakoselvitys.
Kuntauudistuksen lopputulos riippuukin kuntien suopeudesta. Erityinen
kuntajakoselvitys voi olla kunnille edullisempi vaihtoehto. Silloin
selvityskustannukset maksetaan valtion varoista, mutta päätösvalta
liitoksesta säilyy kunnilla. Mikäli kunta on tehnyt
lakiehdotuksessa edellytetyn yhdistymisselvityksen määräajassa,
mutta se ei johda yhdistymisesitykseen vaan esimerkiksi kuntien
välisen yhteistyön lisäämiseen,
ei ole tarkoituksenmukaista eikä resurssien käytön
kannalta järkevää, että ministeriö voisi
määrätä kunnan tekemään
uuden yhdistymisselvityksen.
Yhdistymisavustukset.
Kuntien enemmistö pitää käyttötarkoituksiltaan
tiukasti rajattuja yhdistymisavustuksia vaatimattomina. Ne eivät kannusta
kuntaliitoksiin. Yhdistymisavustusten saaminen on kytketty selvityskriteereiden
ja asetettujen määräaikojen noudattamiseen.
Kuntauudistukseen liittyvien avustusten erillisrahoitus on rajoitettu,
minkä jälkeen avustuksia maksetaan yleiseltä valtionosuusmomentilta.
Tämä on vastoin kuntapalvelujen rahoitukseen tarkoitettujen
valtionosuuksien käyttöperusteita. Erillisrahoituksen
ylittävältä osalta kunnat vastaisivat kollektiivisesti
kuntauudistukseen liittyvistä kuluista. Vaikka käytäntö on
sama kuin edellisessä uudistuksessa, poikkeaa käynnissä oleva
kuntauudistus siinä, että kunnille ei ole annettu
muita uudistusvaihtoehtoja ja että kuntaliitokseen on kytketty
velvoittavia elementtejä.
Poikkeusperusteet.
Lakiesitykseen kirjatut poikkeusperusteet koskevat vain selvityskriteerejä,
eivät selvitysvelvollisuutta. Esimerkiksi saaristoisuuden,
harvan asutuksen ja kielellisten oikeuksien vuoksi kuntaliitosten
selvittämisvelvollisuuden sijasta järkevämpää olisi
selvittää kuntien välisen yhteistyön
tehostamista. Niin ikään puutteena voidaan pitää sitä,
ettei poikkeushakemusmenettelyä ole aikataulutettu lainkaan.
Päätösvaltaa poikkeuksen myöntämisestä käyttää valtiovarainministeriön
kuntaosasto, mikä kuntauudistuksen laajuus ja vaikuttavuus sekä poikkeusperusteiden
epämääräisyys huomioiden on
toimivaltakysymyksenä ongelmallinen.
Talouskriisikuntien pakkoliitokset.
Hallitus käyttää viime vaalikaudella
vakinaistettua kriisikuntamenettelyä pakkoliitosten välineenä,
vaikka menettelyn perustarkoitus oli auttaa kriisiytyneen talouden
kuntia selviytymään ongelmistaan. Sen puitteissa
tapahtui myös kuntaliitoksia. Pakkoliitosten kytkeminen
kriisikuntamenettelyyn ei ole järkevää,
koska silloin tällaisilla kunnilla ei ole enää kannustinta
yrittää omin toimenpitein selviytyä ahdingosta.
Lakiesityksessä ei ole pohdittu lainkaan sitä,
millainen kunta pakkoliitoksen jälkeen uudesta kunnasta
muodostuu, kun vastaanottava kunta velvoitetaan ottamaan vastaan
kriisikunta velkoineen, ja millaista erillistukea uusi kunta tarvitsee.
On mahdollista, että pakkoliitoksen jälkeen uudesta kunnasta
tulee uusi kriisikunta. Lakiesityksessä varattu yhden miljoonan
euron erillisrahoitus on liian vähän.
Lakiesitys sisältää myös
pakkoliitoksen omaisia muita elementtejä, jolla kuntia
painostetaan tekemään kuntaliitoksia vastoin tahtoa
lakiesityksen selvityskriteereiden mukaisesti. Tällaisia
ovat selvitysalueiden ilmoittamisvelvollisuus määräajassa,
velvollisuus tehdä kuntaliitosselvityksen päätteeksi
yhdistymisesitys ja päätös määräajassa,
selvitys- ja yhdistymisavustusten kytkeminen selvityskriteereiden
ja määräaikojen noudattamiseen sekä toimivalta
käynnistää erityinen kuntajakoselvitys.
Vallaton vastuukuntamalli
Lakiesityksen täydennyksessä (HE
53/2013 vp) avattu sosiaali- ja terveydenhuollon
järjestämi-nen ns. vastuukuntamallilla on hyvin
ongelmallinen niin vastuukunnan kuin siihen liittymään velvoitettujen
kuntienkin näkökulmasta.
Hallituksen linjausten mukaan sosiaali- ja terveyspalvelut (sote)
järjestettäisiin tulevaisuudessa tukeutuen pääsääntöisesti
ns. vastuukuntamalliin (isäntäkuntamalli). Vastuu-
eli isäntäkunta vastaisi tällöin
sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä muiden
kuntien puolesta.
Vastuukuntamallissa sosiaali- ja terveydenhuollon asioita käsiteltäisiin
yhteislautakunnassa, jonka suhde isäntäkunnan
päätöksentekoon on jäänyt
valmistelussa hyvin epäselväksi. Kuntien päätösvaltaa
valita eri hallintomallien väliltä on rajattu.
Perustason sosiaali- ja terveyspalvelut järjestettäisiin
vain vastuukuntamallilla. Laajan tason sosiaali- ja terveydenhuollossa
on tietyin edellytyksin mahdollista valita myös kuntayhtymämalli.
Linjausten perusteella perustason sote-alueella jokainen kunta
saisi edustuksen yhteistoimintaelimeen. Sen sijaan laajan tason
sote-alueella (vastaa nykyistä sairaanhoitopiiriä)
edustajat valittaisiin perustason sote-alueelta. Tällöin
edustaja olisi todennäköisesti vastuukunnasta.
Verrattuna nykyiseen sairaanhoitopiirijärjestelmään,
jokaisesta kunnasta ei olisi enää edustusta laajan
tason sote-alueella. Lisäksi hallitus pyrkii vesittämään
pienempien kuntien vaikutusvaltaa esittämällä ns. äänileikkurin
poistamista, joka on taannut, että yksikään
kunta ei saa yksinmääräämisvaltaa
päätöksenteossa. Vallitseva perustuslain
tulkinta lähtee siitä, että jokaisesta
kunnasta on oltava edustus ja että yhdelle kunnalle ei
tule antaa mahdollisuutta käyttää yksimääräämisvaltaa
(PeVL 37/2006 vp). Vielä edellisen
kunta- ja palvelurakenneuudistuksen aikana muodostettuihin sote-yhteistoiminta-alueisiin
ero on siinä, että kaikilla kunnilla oli mahdollista
osallistua päätöksentekoon ja niillä oli
mahdollista valita myös kuntayhtymämalli isäntäkuntamallin
ohella.
Hallituksen linjauksissa vastuukuntia olisivat pääasiassa
maakuntien keskuskaupungit. Alle 20 000 asukkaan kunnille jäisi
siinä vain maksajan rooli. Vastuukuntamalli on ongelmallinen
myös vastuukunnan näkökulmasta. Sote-vastuukunta
velvoitettaisiin ottamaan palkkalistoilleen jopa useita tuhansia
työntekijöitä lakkautettavista sairaanhoitopiiristä,
lunastamaan itselleen sen omaisuusmassa sekä järjestämään sote-alueen
toiminnasta erillinen kirjanpito. Vastuukuntamallissa yhteislautakunta
käyttäisi päätösvaltaa,
mutta koska se ei ole juridinen oikeushenkilö, kaikista
sen päätöksistä vastuun kantaisi
vastuukunta mm. henkilöstöpolitiikan ja hankintojen
osalta.
Hallituksen linjausten perusteella vastuukuntakin olisi "vallaton",
koska edes vastuukunnan kunnanhallituksella ja valtuustolla ei olisi
suoraa päätösvaltaa sosiaali- ja terveydenhuollon asioihin,
vaan sitä käyttäisi vastuukunnan yhteistoimintaelin,
jota ei valittaisi vaaleilla. Yhteistoimintaelin päättäisi
mm. sote-talousarviosta ja -suunnitelmasta, investoinneista ja hankinnoista.
Se käyttäisi myös puhevaltaa sosiaali-
ja terveydenhuoltoon liittyvissä asioissa ja valitsisi
edustajan ns. laajan tason sote-alueella. Valtuustot voisivat asettaa
vain toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita sekä hyväksyä yhteistoimintaelimen
esittämät sote-investoinnit.
Hyvällä syyllä voidaan kysyä,
miksi jokin kunta ryhtyisi tai se voitaisiin velvoittaa "vallattomaksi
vastuukunnaksi", suostuisi tai määrättäisiin
ottamaan vastaan näin raskaita velvoitteita, kun päätösvaltaa
on ulkoistettu yhteistoimintaelimelle?
Helsingin metropolialue
Helsingin seudun metropolialueen merkitys niin kuntatalouden
kokonaiskuvan kuin moni-muotoisten haasteidenkin kannalta on poikkeuksellisen
suuri. Varsinkin asumisen kalleus, asuinalueiden eriytyminen paremmin
ja heikommin toimeentuleviin sekä joukkoliikenne kaipaavat
ratkaisuja. Myös maahanmuuttajien kotouttamiseen liittyvät
paineet kohdistuvat kaikkein voimakkaimmin pääkaupunkiseutuun.
Siksi on valitettavaa, kuinka hitaasti hallitus on edistänyt kunta-
ja palvelurakenneuudistuksia siellä. Erilaisia selvityksiä niin
tämän uudistuksen yhteydessä kuin aiemminkin
on tehty. Näyttää siltä, ettei
hallituksella ole rohkeutta tehdä päätöksiä, koska
pääkaupunkiseutu on useimmille hallituspuolueille
valtakunnallisen kannatuksen ydinaluetta.
Keskusta korostaa metropolialueen ytimen tarkastelun tärkeyttä.
Metropolialueesta ei käsitteenä pidä tehdä liian
laajaa. Ehdotettu 14 kunnan alue on ilmeeltään
liian monimuotoinen sisältäen tiivistä yhdyskuntarakennetta
sekä harvemmin asuttua maaseutua. Käsitteenä metropolialue
olisi luontevinta rajata koskemaan metropolialueen ydintä,
pääkaupunkiseudun neljää kaupunkia,
Helsinkiä, Espoota, Vantaata ja Kauniaista. Esitetyn kaltainen
14 kunnan metropolialue omine hallintoineen pilkkoisi Uudenmaan liiton
kolmeen osaan. Itäinen ja läntinen Uusimaa jäisivät
alueellisessa edunvalvonnassa toisarvoiseen asemaan. Tätä Keskusta
ei pidä hyvänä kehityksenä.
Tärkeintä on löytää ratkaisu
siihen, miten Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten yhteiset
ongelmat ratkaistaan.
Keskusta yhtyy selvityshenkilöiden 5.3.2013 loppuraportissaan
esittämään näkemykseen siitä,
että Helsingin seudulla tarvitaan nykyiset kuntarajat ylittäviä ratkaisuja
alueen keskeisiin ongelmiin. Tärkeimpiä ovat raportissa
esiin nostetut maankäytön, asumisen ja liikenteen
sekä kansainväliseen kilpailukykyyn ja segregaation ehkäisemiseen
liittyvät tehtävät. Selvityshenkilöt
eivät kuitenkaan ole kyenneet tekemään
toteuttamiskelpoisia ehdotuksia siitä, miten nämä yhteiset
tehtävät tulisi hoitaa. On myönteistä, että selvityshenkilötkin
nostavat useissa kohdin esiin kaikkiin heidän esittämiinsä malleihin
liittyvät ongelmat demokratian ja kansalaisten osallistumisen
näkökulmasta. He eivät kuitenkaan esitä riittäviä ratkaisuja
näiden ongelmien ratkaisemiseksi.
Demokratian ja osallistumismahdollisuuksien kannalta
kaikki ehdotetut ratkaisut merkitsevät heikennystä nykytilanteeseen.
Päätösvalta etääntyy
sitä kauemmas kansalaisista, mitä suuremmiksi
hallintoyksiköt muodostuvat.
Keskustan mielestä jatkossa tulisikin selvittää vielä aivan
uudenlaista ratkaisua pääkaupunkiseudulle, kotikunta-metropolimallia.
Helsinki, Espoo ja Vantaa jaettaisiin pienemmiksi kotikunniksi Brysselin
ja Tukholman tapaan tavoitteena toimiva hallinto, sujuvat palvelut
ja lähidemokratian toteutuminen. Tämän
lisäksi muodostettaisiin erillinen vaaleilla valittu hallinto
joko tälle suppeammalle metropolialueelle tai mahdollisesti
koko Uudenmaan liiton alueelle.
Johtopäätöksiä
Yhteenvetona voidaan todeta, että hallituksen kuntauudistus
on valmisteltu hyvin hätäisesti. Hallituksen itselleen
asettama ylikireä aikataulu on estänyt mm. huolellisen
vaikuttavuusarvioinnin tekemisen ja lakiesityksen perusteellisen
käsittelyn eduskunnassa. Kuntauudistuksen hyödyllisyyttä yritetään
perustella väitteillä, joille ei löydy
tieteellistä eikä kokemusperäistä pohjaa.
Kuntauudistusta ohjaava lakiesitys on pakkolaki. Raja kuntalähtöisen
vapaaehtoisuuteen perustuvan kuntaliitoksen ja pakkoliitoksen välillä on
hämärtynyt. Pakottamisen välineinä hallitus käyttää kaikkiin
kuntiin ulottuvaa selvitysvelvollisuutta, velvollisuutta ilmoittaa
selvitysalue valtiovarainministeriön kuntaosastolle annettujen
selvityskriteereiden mukaisina määräajassa, velvollisuutta
laatia yhdistymisesitys sekä tehdä päätös
määräajan puitteissa, selvitys- sekä yhdistymisavustusten
kytkeminen selvityskriteereiden ja määräaikojen
noudattamiseen sekä toimivalta käynnistää erityinen
kuntajakoselvitys selvitysalueilla, joissa selvityksiä tai
päätöksiä ei ole tehty määräaikaan
mennessä.
Kuntiin kohdistuvia uudistuksia ei hallitus ole nähnyt
kokonaisuutena. Kuntarakenteita, sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja,
kuntien rahoitusjärjestelmää, kuntalakia
ja kuntien tehtäviä uudistetaan eritahtisina,
jolloin kunnissa on täysin mahdotonta tehdä kuntarakennelakiesitykseen
kirjattujen aikataulujen puitteissa kokonaisarviota siitä,
millainen kunta niin taloudellisesti kuin toiminnallisestikin uudesta
kunnasta tulee kuntaliitoksen jälkeen.
Hallitus asetti vaalikauden alussa tavoitteeksi vahvat ja elinvoimaiset
peruskunnat. Hallitus on omalla kuntapolitiikallaan murentanut tavoitteessa
onnistumisen. Kuntien rahoitusta on leikattu ennätyssummia
samalla, kun hallitus on lisännyt kuntien velvoitteita
tuntuvasti siirtämällä myös
valtion vastuulla olevia tehtäviä kuntien hoidettaviksi.
Minkäänlaiset kunta- ja palvelurakenteet eivät
kestä kokoomusjohtoisen hallituksen harjoittamaa kuntapolitiikkaa.
Mihin valtiojohtoista suurkuntiin tähtäävää kuntauudistusta
ja kuntarakennelakia enää tarvitaan? Hallitus
on jo epäonnistunut toteuttamaan koko maan kattavan kuntauudistuksen.
Vaalikauden alussa hallituksen tähtäimessä olivat kuntaliitokset
erityisesti pääkaupunkiseudun metropolialueella
sekä maakunnissa keskuskaupunkien ympärillä.
Jo nyt on selvää, ettei kuntaliitoksia tule tapahtumaan
lähellekään siinä mittakaavassa,
muodossa ja aikataulussa kuin hallitus on toivonut. Hallitukselta
puuttuvat keinot kuntakarttansa toteuttamiseksi.
Esimerkiksi Helsingin metropolialueella kehyskunnat välttävät
liitosselvityksiä Helsingin ja Vantaan kanssa muodostamalla
omia ja selvityskriteereistä poikkeavia selvitysalueita.
Siksi varsinkin metropolialueen ytimeen liittyviin maankäyttöön,
asumiseen ja liikenteeseen liittyvät haasteet eivät
ratkea kuntaliitoksilla, vaan tarvitaan ylikunnallista metropolihallintoa,
missä muodossa ja laajuudessa sitä tullaankaan
tekemään.
Maakunnissa keskuskaupunkien kehyskuntien osalta ainoa piiska
hallituksella ohjata kuntia liitoksiin on sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistus ns. vastuukuntamallilla, jonka perustuslainmukaisuus on
hyvin kyseenalainen ja joka voidaan ratkaista vasta myöhemmin,
jos hallitus saa aikaan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan
lakiesityksen. Pienten maaseutukuntien kohdalla historia on osoittanut,
että siellä on aina ollut valmiutta tehdä tarvittavia päätöksiä,
myös kuntaliitoksia.
Hallituksen kuntauudistus on aiheuttanut epäluottamusta
kuntien välillä sekä kunta—valtio -suhteessa.
Se yhdistettynä ideologiseen ja perusteiltaan kestämättömään
suurkuntafilosofiaan, kuntarälssin muodostamiseen sekä sosiaali- ja
terveydenhuollon pirstaloivaan sote-uudistukseen ei anna uudistukselle
mitään onnistumisen mahdollisuuksia. Hallituksen
kuntauudistuksesta on tullut tulppa järkeville kunta- ja
palvelurakenteiden sekä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamisille.
Toteuttamiskelpoinen vaihtoehto: kotikunta-maakuntamalli
Se mitä kiireesti tarvitaan, on kokonaisvaltainen sosiaali-
ja terveydenhuollon järjestämisen ja rahoituksen
uudistus. Suurkuntiin tähtäävä kuntauudistus
ja siihen kytketty vastuukuntamalli ovat esteinä sosiaali-
ja terveydenhuollon järkevälle uudistukselle.
Tilanne on kestämätön. Vieläkään
ei ole myöhäistä valmistella uudistusta parlamentaarisesti
siten, että se on toteuttamiskelpoinen nopeallakin aikataululla.
Keskusta on valmis uudistustyöhön kotikunta-maakuntamallin
pohjalta. Se on yhteistyön malli. Se on demokraattinen
malli. Se on palvelut turvaava malli niin keskuskaupungeissa kuin myös
pienissä kunnissa. Kuntayhtymä on aidon yhteistyön
pohja. Malli huomioi lähipalvelujen saatavuuden. Ihmisten
vaikuttamis- ja osallistumismahdollisuudet on mahdollista turvata
kaikilla alueilla.
Kotikunta-maakuntamalli on selkeä ja hallintoa purkava.
Siinä hallinto toteutetaan kolmella tasolla ja samalla
yhdistetään sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistyö tiiviimmäksi.
Sosiaali- ja terveydenhuollon alueet rakennetaan pääsääntöisesti
nykyisten sairaanhoitopiirien pohjalle. Perustason ja erityistason
tiivis yhteistyö mahdollistuu. Työnjako tehdään
niin maakuntien sisällä kuin välilläkin.
Osana uudistusta säädetään lähipalvelulaki.
Toimintoja on kehitettävä, ja esim. tietotekniikan
satojen miljoonien eurojen säästöt
ovat mahdollisia maakunnallisten ratkaisujen kautta. Alueiden erityspiirteet
on huomioitava.
Keskustan mallissa hallinto- ja rahoitusuudistukset tehdään
samanaikaisesti. Tulevassa rahoitusratkaisussa raha seuraa ihmistä.
Nykyisen monikanavarahoituksen sijaan rahoitus kannustaa sekä ihmisiä että toimijoita.
Keskusta on valmis työhön, jossa nykyisen sairausvakuutuskorvausjärjestelmän
osalta nykyisiin kuntien euroihin lisätään
sairasvakuutuskorvauksista ainakin lääkäripalkkioiden,
laboratorio- ja röntgenpalveluiden ja ainakin osa matkojen
korvauksista. Monikanavaisuudesta on päästävä selkeämpään
ratkaisuun, jossa osana muutosta raha seuraa asiakasta sekä järjestäjä ja tuottaja
erotetaan toisistaan.
Myös valtiovallan on kannettava aitoa vastuuta
Keskeinen asia on miettiä toimenpiteitä, joilla valtiovallan
toimesta kuntapalvelujen tuottavuutta voidaan edistää.
Se vaatii mm. tehtävien toteuttamista koskevaa sääntelyn
purkua ja tietojärjestelmien hyödyntämistä.
Tarpeisiin nähden niukat resurssit on kohdennettava oikein.
Ennalta ehkäisevän työn merkitystä tässä ei
voida aliarvioida.
Kunnallisen palvelujärjestelmän kestävyyden
kannalta valtiovallan tulisi hyväksyä tosiasiat,
niin tämä hallitus kuin tulevatkin. Käytettävissä olevaan
rahoitukseen ja työvoiman saatavuuteen nähden
kuntien tehtäväkuorma alkaa jo olla liian suuri.
Kunnat eivät tarvitse enää lisävelvoitteita.
Välttämätön asia on edistää kansanterveystyötä,
jolla kansalaiset saadaan ottamaan enemmän vastuuta itsestään,
läheisistään ja ympäristöstään.
Terveellisillä elämäntavoilla ja ennalta ehkäisevällä sosiaalityöllä on
tässä suuri merkitys.