Yleisperustelut
Yleistä
Nykyinen valtion hoitama hätäkeskustoiminta, joka
perustuu hätäkeskuslakiin (157/2000),
on aloitettu vuosien 2001—2005 aikana yhdistämällä poliisin
hälytyskeskukset, pelastustoimen hätäkeskukset
sekä sosiaali- ja terveystoimen kiireellisten ilmoitusten
vastaanotto viiteentoista hätäkeskukseen. Järjestelmä on
toteutettu vuosien 1996—2001 hätäkeskuskokeilun
kokemusten perusteella.
Hätäkeskusuudistuksen keskeisenä tavoitteena
on jo alun perin ollut parantaa kansalaisten palveluja. Uudistuksen
eduskuntakäsittelyssä on tähdennetty
sitä, että hätätilanteessa avunpyyntöjä koskevat
ilmoitukset on voitava käsitellä asiantuntevasti
ja tehokkaasti sekä ilmoitusten edellyttämät
pelastus-, poliisi- sekä sosiaali- ja terveystoimen toimenpiteet
käynnistettävä tilanteen edellyttämällä kiireellisyydellä tasapuolisesti
koko maassa vuorokauden ajasta riippumatta. Kysymys on ollut hätäkeskustoiminnan tason
parantamisesta valtakunnallisesti ja siten koko väestöä koskettavasta
uudistuksesta ja turvallisuustason parantamisesta (HaVM
8/1999 vp).
Pelastustointa, poliisitointa sekä sosiaali- ja terveystointa
palvelevaa hätäkeskusjärjestelmää on
saatujen kokemusten valossa arvioitu valtioneuvoston selonteossa
(VNS 3/2007 vp). Selonteon mukaan kokonaisuutena
arvioiden hätäkeskustoiminnan tasoa on onnistuttu
parantamaan valtakunnallisesti ja väestön turvallisuustasosta huolehditaan
tehokkaammin kuin uudistusta edeltävänä aikana.
Toisaalta selonteossa on todettu hätäkeskustoiminnassa
olevan toiminnallisia ongelmia.
Eduskunta on selonteon johdosta hyväksynyt hallintovaliokunnan
mietinnön mukaisen kannanoton (HaVM 3/2008
vp). Keskeinen kannanotto on, että hätäkeskusuudistuksen
toimeenpanoa on jatkettava hallintovaliokunnan mietinnön
mukaisesti. Mietinnössä on kiinnitetty huomiota
useisiin hätäkeskustoiminnan kehittämistarpeisiin.
Hätäkeskustoiminnalle asetettavat vaatimukset
ovat jatkuvasti kasvaneet. Nyt säädettävällä uudella
lailla hätäkeskustoiminnasta lainsäädäntö uudistetaan
vastaamaan nykyistä paremmin hätäkeskustoiminnan
kehittämisen vaatimuksia. Samalla toteutetaan niitä tavoitteita
ja kehittämislinjauksia, jotka sisältyvät
hallintovaliokunnan hyväksymään selontekomietintöön HaVM 3/2008
vp.
Hallintovaliokunta on saanut 29 päivänä lokakuuta
2009 valtioneuvoston selvityksen hätäkeskustoiminnan
aluejaon kehittämistä koskevista linjauksista.
Valiokunta on antanut selvityksestä lausuntonsa HaVL
27/2009 vp (MINS 5/2009 vp). Voimassa
olevan hätäkeskuslain nojalla valtioneuvosto on
sittemmin 21 päivänä tammikuuta 2010
päättänyt valtakunnan alueen jakamisesta
kuuteen hätäkeskusalueeseen. Sisäasiainministeriö on
puolestaan päättänyt sanotun lain nojalla
9 päivänä maaliskuuta 2010 hätäkeskusten
sijaintipaikkakunnista. Valiokunta tähdentää,
ettei käsiteltävänä olevassa
hallituksen esityksessä ole kysymys edellä mainituista aluejako-
ja toimipaikkapäätöksistä.
Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saamansa
selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä tästä mietinnöstä
ilmenevin
kannanotoin ja muutosehdotuksin.
Hätäkeskustoiminnan tehostaminen
Hätäkeskuslaitos ei nykyisellään
muodosta riittävän yhtenäistä toimintakokonaisuutta.
Tästä johtuen myös hätäkeskusten
toimintatavat resurssien ohella poikkeavat toisistaan. Valiokunta
pitääkin perusteltuna, että hätäkeskuslaitoksen
toimintamalleja, organisaatiota ja tehtäviä selkeytetään.
Säädettävällä lailla
Hätäkeskuslaitoksen virka-alueeksi muodostuu Ahvenanmaata
lukuun ottamatta koko maa. Sisäasiainministeriö ja
sosiaali- ja terveysministeriö keskittyvät strategisen
tason ohjaustehtäviin ja Hätäkeskuslaitos
operatiiviseen toimintaan. Uusi laki antaa perustan Hätäkeskuslaitoksen
organisaation ja toiminnan kehittämiselle niin, että se
voi vastata muuttuviin olosuhteisiin tehokkaalla ja tarkoituksenmukaisella
tavalla. Uudistettava lainsäädäntö luo
myös viranomaisten yhteistoiminnan edistämiselle
entistä paremmat edellytykset.
Valiokunta katsoo, että Hätäkeskuslaitoksen tehtäviin
kuuluu keskeisesti hätäkeskusilmoitusten vastaanottaminen
ja riskien arviointi sekä tehtävien välittäminen
asianomaisille viranomaisille tai viranomaisten tehtäviä sopimuksen perusteella
hoitaville. Lisäksi tehtäviin sisältyy hätäkeskuspalvelujen
tuottamiseen liittyvän pelastustoimen, poliisitoimen sekä sosiaali-
ja terveystoimen viranomaisten toiminnan tukeminen, mihin kuuluvat
muun muassa viestikeskustehtävät ja väestön
varoittamistoimenpiteiden käynnistäminen äkillisissä vaaratilanteissa.
Tukipalvelujen osalta valiokunta katsoo, ettei tässä suhteessa
ole syytä ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin, joista
kunnille aiheutuu lisääntyviä kustannuksia
Valiokunta tähdentää, että vastuu
välitetystä ilmoituksesta tai tehtävästä siirtyy
vastaanottavalle viranomaiselle tai sen tehtäviä hoitavalle toimijalle,
kun tämä on vastaanottanut ilmoituksen tai tehtävän.
Lakiehdotuksen sanamuoto toisaalta ilmoituksen tai tehtävän
välittämisestä ja toisaalta vastaanottamisesta
osoittaa jo sinänsä, että viestinnässä on
kaksi samanaikaisesti kommunikoivaa tahoa. Vastaanottaminen todennetaan
käytännössä esimerkiksi kuittauksella. Olennaista
on, että tehtävän vastaanottava yksikkö saa
tehtävän suorittamiseksi tarpeelliset tiedot eikä vastuun
siirtyminen jää epäselväksi. Hätäilmoitusten
välittäminen kuuluu hätäkeskuslaitoksen
tehtäviin. Välitetyt tehtävät
puolestaan kuuluvat viranomaisten lakisääteisin
tehtäviin riippumatta siitä, onko viranomainen
ottanut tehtävän hoitaakseen omalla päätöksellään vai
onko tehtävän välittänyt hätäkeskus.
Näin ollen vastuuta tehtävästä ei
voida jättää hätäkeskukselle
tai palauttaa takaisin sille. Toimivaltaisen viranomaisen tehtävänä on
vastata tarvittaessa tehtävien asettamisesta
kiireellisyysjärjestykseen ja tarvittavien yksiköiden
järjestämisestä tehtävien hoitamista
varten. Hätäkeskus antaa kuitenkin lainsäädäntöön
pohjautuvia tukipalveluita. Hätäkeskus ei luonnollisesti
myöskään johda toimintaa, vaan se kuuluu
asianomaiselle toimijataholle. Kunkin vastuullisen toimijatahon
onkin ylläpidettävä asianmukaista toimintavalmiutta
ja huolehdittava omaan toimialaansa kuuluvien tehtävien
vaatimasta johtamisesta.
Hätäkeskusten toiminnan tehostaminen edellyttää jäljempänä lausutun
ohella, että työvuorojen operatiivinen henkilövahvuus
mahdollistaa salityöskentelyprosessien kehittämisen,
hätäilmoitusten tehokkaan välittämisen
sekä kyvyn sietää yksittäisiä ruuhkahuippuja
ja poissaoloja ilman hätäilmoitusten ohjautumista
muihin hätäkeskuksiin.
Hätäkeskusten verkottaminen yhteen on häiriötilanteiden
ja poikkeusolojen kannalta ehdottoman tarpeellista. Tämä edellyttää kuitenkin hätäkeskustietojärjestelmän
uudistamista.
Johtaminen
Hätäkeskusjärjestelmää on
alusta lähtien rasittanut se seikka, ettei valmistelua
ja toimeenpanoa ole johdettu ja tuettu riittävän
tehokkaasti. Johtamistoimintoja vahvistetaan säädettävän
lain nojalla siten, että Hätäkeskuslaitosta
johtaa hätäkeskuslaitoksen johtaja. Hän
vastaa laitoksen toiminnan tuloksellisuudesta ja laitokselle asetettujen
tavoitteiden saavuttamisesta. Johtajan nimittää valtioneuvosto
ja muun henkilökunnan johtaja, ellei työjärjestyksessä toisin
määrätä.
Valiokunta pitää perusteltuna, että viraston keskeiset
henkilöstövalinnat tekee laitoksen johtaja, jolla
on myös vastuu laitoksen kokonaisvaltaisesta toiminnasta.
On kuitenkin selvää, että nimittämistoimivaltaa
on delegoitava työjärjestyksessä. Valiokunta
pitää luontevana, että esimerkiksi kunkin
hätäkeskusalueen johtaja nimittää asianomaisen
hätäkeskusalueen henkilöstön. Vaikka
Hätäkeskuslaitoksen johtaja vastaa laitoksen kokonaisvaltaisesta
toiminnasta, on selvää, että käytännön
hätäkeskustoiminnan operatiivinen johtaminen tapahtuu
hätäkeskusalueittain asianomaisten virkamiesten
toimesta.
Meneillään olevassa Hätäkeskuslaitoksen
kehittämistyössä ja muutosprosessissa
johtamiseen kohdistuvat suuret vaatimukset, erityisesti korostuu
hyvän muutosjohtamisen ja hyvän henkilöstöpolitiikan
merkitys.
Tieto- ja viestintäjärjestelmät
Hallintovaliokunta on selontekomietinnössään pitänyt
kiireellisenä vanhentuneen ja puutteellisen hätäkeskustietojärjestelmän
uudistamista. Nykyisen järjestelmän elinkaaren
on arvioitu ulottuvan noin vuoteen 2015.
Nykyisen tietojärjestelmän heikkouksiin kuuluu
muun muassa, ettei välttämätön
hätäkeskusten verkottuminen ole mahdollista. Olemassa oleva
tietojärjestelmä ei myöskään
sovellu eri hätäkeskusten toimintojen varmistamiseen
eikä mahdollista hätäkeskukselle häiriötilanteissa
ja poikkeusoloissa korvata toista hätäkeskusta. Vuonna
2008 käynnistetyssä hätäkeskustoiminnan
ja tietojärjestelmän kehittämishankkeessa (TOTI)
on määritelty valtakunnallisen hätäkeskustoiminnan
malli ja tietotekniset vaatimukset. Tietojärjestelmän
hankintaan liittyvä kilpailutus toteutetaan kuluvan vuoden
aikana, ja tavoitteena on valita järjestelmän
toimittaja viimeistään keväällä 2011.
Toteutusvaihe ajoittuu vuosille 2012—2015.
Valiokunta on huolissaan nykyisen vanhentuneen hätäkeskustietojärjestelmän
toimivuudesta ja soveltuvuudesta suunniteltuihin muutoksiin. Valiokunta
pitää välttämättömänä,
että kunkin hätäkeskusalueen hätäkeskuspalvelut
voidaan muutostilanteessakin turvata aukottomasti.
Valiokunta tähdentää, että uuden
hätäkeskustietojärjestelmän
tulee olla valtakunnallinen, hätäkeskusten verkottumisen
mahdollistava ja yhteistyöviranomaisten tarpeet huomioon
ottava.
Valiokunta kiinnittää huomiota lisäksi
myös ajantasaisten osoite- ja paikkatietojen ylläpitämiseen.
Esimerkiksi kuntaliitosten yhteydessä on huolehdittava,
ettei muodostuvassa uudessa kuntakokonaisuudessa ole samannimisiä teitä tai katuja.
Nykyaikaisten paikantamismenetelmien käyttöönottoa
on lisäksi täysimääräisesti
hyödynnettävä. Esimerkiksi matkapuhelimien
paikantamismahdollisuutta ei ole vielä voitu ottaa käyttöön
hätäkeskustoiminnassa.
Valiokunta katsoo, että esillä olevaan lakiehdotukseen
sisältyvät asianmukaiset säännökset hätäkeskustietojärjestelmästä,
järjestelmään talletettavista tiedoista,
rekistereistä sekä tietojen käyttämisestä hätätilanteissa.
Palvelukyky, henkilöstö ja hyvä henkilöstöpolitiikka
Valiokunta korostaa, että kaikissa vaiheissa, myös
muutosprosessissa, hätäkeskuspalvelut tulee turvata
eivätkä kansalaisten turvallisuuspalvelut saa
muutoksessa vaarantua. Hätäkeskustoiminnan vakiinnuttamiseen
kuuluu tärkeänä elementtinä koulutettu,
pysyvä ja ammattitaitoinen henkilökunta. Henkilökunnan
korkean ammattitaidon ylläpitäminen edellyttää myös
ajantasaisen jatkokoulutuksen järjestämistä.
Hätäkeskusten kehittämistyössä on
huolehdittava myös siitä, että hätäkeskuspäivystäjiä kyetään rekrytoimaan
riittävästi.
Valiokunnan keskeisiin linjauksiin kuuluu palvelujen turvaaminen
molemmilla kansalliskielillä, suomella ja ruotsilla. Valiokunta
tähdentääkin sen seikan varmistamista,
että hätäkeskuspäivystäjillä on
todellinen tehtävien palvelutarpeen edellyttämä ruotsinkielentaito,
jotta molempiin kieliryhmiin kuuluvien kielelliset perusoikeudet
pystytään turvaamaan. Tärkeää on sen
vuoksi panostaa myös ruotsinkielisten hätäkeskuspäivystäjien
rekrytointiin ja ruotsinkieliseen koulutukseen.
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella hätäkeskuspäivystäjien
piiristä löytyy monipuolista muutakin tarpeellista
kielitaitoa, esimerkiksi englannin ja venäjän
kielten osaamista. Näiden tärkeiden taitojen hyödyntäminen
jää osin vielä vajaaksi, ennen kuin keskukset
kykenevät verkottumaan keskenään.
Hyvään henkilöstöpolitiikkaan
kuuluu muun muassa, että henkilöstö aidosti
osallistuu kehittämisprosesseihin ja sen osaamista myös
hyödynnetään. Olennaisia hyvän
henkilöstöpolitiikan osatekijöitä ovat
luonnollisesti hyvä johtaminen, asianmukaiset työskentelyolosuhteet
ja resurssit, työmotivaation ylläpitäminen
ja työssä jaksaminen.
Kansalaisten turvallisuudesta huolehdittava kaikissa olosuhteissa
Valiokunta tähdentää, että säädettävä uusi
laki hätäkeskustoiminnasta luo lainsäädännölliset edellytykset
parantaa hätäkeskuspalvelujen saatavuutta ja laatua
tämän päivän vaatimusten mukaisesti
sekä edistää väestön
turvallisuutta. Samalla on syytä todeta, että hätäkeskusjärjestelmän
kehittämistyöhön kohdistuvat meneillään olevassa
muutosprosessissa mittavien odotusten lisäksi suuret vaatimukset.
Yhteenvedonomaisesti valiokunta painottaa, että muutosvaiheessakin
on välttämätöntä huolehtia
kansalaisten turvallisuudesta. Siitä ei saa missään
tilanteessa tinkiä. Mikäli uudistustyön aikana
nousee esiin turvallisuutta uhkaavia seikkoja, niihin on välittömästi
puututtava, vaikka aikataulu tämän vuoksi venyisi.
Henkilöstön saatavuudesta, jaksamisesta ja työmotivaatiosta
on muutoksessa kannettava erityistä huolta. Muutospaikkakunnilla
korostuu muutosjohtamisessa paikallistason työ. On välttämätöntä huolehtia
etenkin siitä, etteivät muutospaikkakuntien työntekijät
jää yksin ja ilman tukea ja ettei heitä tämän
vuoksi menetetä ammatti-ihmisinä alan työtehtävistä.
Yksityiskohtaiset perustelut
Valiokunta tulee seuraamaan tarkkaan hätäkeskusuudistuksen
toimeenpanoa. Valiokunta tulee lisäksi pyytämään
prosessin edetessä, sen eri vaiheissa, sisäasiainministeriöltä selvityksen toimeenpanon
etenemisestä ja valiokunnan kannanottojen huomioon ottamisesta.
Laki Hätäkeskustoiminnasta
3 luku. Toiminta
12 §. Päivystystehtävää suorittavan
henkilöstön tehtävät.
Pykälässä säädetään
päivystystehtävää suorittavan
virkamiehen tehtävät. Keskeinen tehtävä on
vastaanottaa hätätilanteisiin liittyviä ilmoituksia
ja välittää ilmoitus tai tehtävä niille,
joille sen hoitaminen kuuluu. Tehtävän välittäminen
vastuutaholle tapahtuu sen jälkeen, kun on arvioitu ilmoituksen
perusteella tehtävän kiireellisyys ja tilanteen
edellyttämät voimavarat.
Lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentista ilmenevät
ilmoituksen tai tehtävän välittämättä jättämistä koskevat
samoin kuin yhteydenoton keskeyttämistä ja lopettamista
koskevat edellytykset. Ilmoitus tai tehtävä voidaan
jättää välittämättä,
mikäli ilmoitus tai tehtävä ei edellytä hälyttämistä tai
muuta välittämistä. Yhteydenotto voidaan
keskeyttää tai lopettaa, jos asian laatu osoittaa,
ettei se kuulu Hätäkeskuslaitoksen tehtäviin
tai kysymyksessä ei ole hätäilmoitus.
Lakiehdotuksen 12 §:n 2 momentin mukaan ilmoituksen
tai tehtävän välittämättä jättämisestä tai yhteydenoton
keskeyttämisestä ja lopettamisesta ei tehdä erillistä päätöstä.
Yhteydenoton keskeyttämisestä tai lopettamisesta
on kuitenkin ilmoitettava ilmoituksen tekijälle. Valiokunta
ehdottaa momentin täydentämistä siten,
että myös ratkaisusta jättää ilmoitus
tai tehtävä välittämättä on
ilmoitettava ilmoituksen tekijälle. Muussa tapauksessa
ilmoituksen tekijä saattaa jäädä tarpeettomasti
epätietoiseksi siitä, onko hänen pyytämänsä apu
tulossa vai ei.
Valiokunta toteaa, että uudistettava lainsäädäntö parantaa
muun muassa tältä osin hätäkeskuspäivystäjän
oikeusturvaa mahdollistamalla päättää nopeasti
asiaankuulumattomat puhelut. Tätä toimivaltuutta
on luonnollisesti käytettävä vastuullisesti
ja harkiten. Näin myös hätäkeskuksiin
kuulumattomien puheluiden kuormitusta saadaan pienennettyä.
13 §. Oikeus rajoittaa vastaanotetun ilmoituksen käsittelyä.
Pykälän mukaan Hätäkeskuslaitoksella
on häirintä- tai väärinkäytöstapauksissa oikeus
laitoksen toiminnan ja hätäkeskuspalveluiden turvaamiseksi
rajoittaa teknisin menetelmin vastaanotettujen ilmoitusten käsittelyä kohtuulliseksi
ajaksi.
Lähtökohtaisesti Hätäkeskuslaitokseen
tulevat kaikki ilmoitukset ovat hätäilmoituksia.
Mikäli kysymyksessä on kuitenkin häirintä tai
väärä hälyttäminen,
on Hätäkeskuslaitoksella oltava mahdollisuus rajoittaa
ilmoitusten käsittelyä. Säännös
koskee käytännössä ilkivaltaista
toimintaa tai häirintätarkoituksessa luotavaa
ruuhkatilannetta, jotka haittaavat hätäkeskuspalvelujen
antamista ja vaarantavat siten väestön turvallisuutta.
Pykäläehdotuksen perusteella tällaiset ilmoitukset
voidaan ohjata nauhoitteelle tai käyttää muuta
soveliasta teknistä menetelmää asian
selvittämisen aikana ennen kuin päivystäjä vastaa
uudelleen ilmoitukseen. Valiokunta ehdottaa pykälän
loppuun lisättäväksi uuden selkeyttävän
virkkeen, jossa säädetään, että Hätäkeskuslaitoksen
on ryhdyttävä viivytyksettä toimiin asian
selvittämiseksi. Tällä sääntelyllä on tarkoitus
välttää mahdolliset epäselvyydet
pykälässä tarkoitetun rajoituksen keston
ja pysyvyyden suhteen ja siten välttää ilmoituksen
tekijän turvallisuuden ja oikeusturvan vaarantuminen.
Valiokunta tähdentää, että ilkivaltaiseen
ja häiritsevään toimintaan on tärkeää puuttua
tarkoituksin torjua ja ennalta estää tällaista
toimintaa. Pelkästään ilkivaltaisia puheluita
hätäkeskuksiin tulee vuosittain reilusti yli 100
000, mikä rasittaa kohtuuttomasti henkilökuntaa
sekä hidastaa todellisiin hätäpuheluihin
vastaamista.
4 luku. Rekisterit
19 §. Tiedonsaantioikeus rekistereistä.
Hätäkeskuslaitoksen henkilöstöön
kuuluvalla on pykälän perusteella oikeus saada
tarpeellisia tietoja eri rekistereistä säädettyjen
tehtäviensä suorittamiseksi. Ehdotus vastaa pääosin
nykyistä sääntelyä. Lakiehdotuksen
19 §:n 2 momentin mukaan Hätäkeskuslaitoksen
on ennen pykälässä tarkoitetun tiedonsaantiyhteyden
avaamista muiden viranomaisten rekistereihin esitettävä tiedon
luovuttajalle selvitys järjestelmästään
erityisesti tietosuojan ja tietoturvallisuuden kannalta. Valiokunta
kiinnittää tähän liittyen huomiota
henkilötietolain 32 §:n 2 momenttiin (528/2007),
jonka mukaan sen, jolle rekisterinpitäjä luovuttaa
tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla, on ennen
tietojenkäsittelyyn ryhtymistä annettava rekisterinpitäjälle
asianmukaiset selvitykset ja sitoumukset sekä muutoin riittävät
takeet henkilötietojen suojaamisesta henkilötietolain
32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Valiokunta katsoo lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentin
viimeisen virkkeen suhteen mainittuun henkilötietolain
32 §:n 2 momenttiin jäävän
esityksessä epäselväksi. Tämän
vuoksi valiokunta ehdottaa 19 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen
poistamista lakiehdotuksesta, jolloin sääntely
jää tältä osin henkilötietolain
varaan.
31 §. Tietojen tallettamista koskeva siirtymäsäännös.
Ehdotetun 31 §:n nojalla säädettävän
lain 18 §:n mukainen tietojen tallettaminen hätäkeskustietojärjestelmään
aloitetaan kolmen vuoden kuluttua lain voimaan tulosta. Lakiehdotuksen
18 § koskee viranomaisten ohjeiden ja suunnitelmien tallettamista
hätäkeskustietojärjestelmään.
Saadun selvityksen mukaan tietojen tallettaminen ei välttämättä ole
mahdollista uuden hätäkeskustietojärjestelmän
käyttöönoton aikataulusta johtuen lakiehdotuksen
31 §:ssä säädetyssä ajassa.
Tämän vuoksi hallintovaliokunta ehdottaa pykälän
muuttamista siten, että tietojen tallettaminen hätäkeskusjärjestelmään aloitetaan
kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun Hätäkeskuslaitos
on ilmoittanut, että tietojen tallettamisen mahdollistama
hätäkeskustietojärjestelmä on
otettu käyttöön.