Yleisperustelut

Uudistuksen tarve, tavoitteet ja merkitys

Meneillään oleva maamme aluehallinnon kokonaisuudistus on poikkeuksellisen mittava, merkittävä ja haasteellinen hanke. Tähän saakka viime vuosikymmeninä hallinnon uudistaminen ja kehittäminen on tapahtunut osittaisuudistusten kautta ja kehittämisen painopisteet ovat vaihdelleet.

Hallinnon toimivuus, joustavuus, palvelukyky ja tuottavuus ovat olleet esillä jo 1980-luvun toimenpiteissä. Seuraavalla vuosikymmenellä on toteutettu merkittäviä uudistuksia aluehallinnossa siirtymällä muun muassa ohjelmaperusteiseen alueiden kehittämiseen ja vahvistamalla kunnallisen päätöksenteon roolia alueellisessa kehittämistyössä. Myös valtion viranomaisia ja niiden tehtäviä on koottu yhteen. Lääninhallitusten määrän vähentäminen sekä työvoima- ja elinkeinokeskusten perustaminen on tapahtunut 1990-luvun loppupuolella Aluehallinto 2000 -uudistuksen myötä.

Viime vuosina on erityisesti korostunut tarve kehittää poikkihallinnollista verkostomaista yhteistyötä ja uudistaa samalla myös organisatorisia rakenteita. Toteutettuja ja vireillä olevia kehittämishankkeita, jotka vaikuttavat myös aluehallinnon uudistamiseen ja kehittämiseen, ovat ainakin PARAS-hanke, alueellistaminen, yhteispalvelujen kehittäminen, julkisen hallinnon asioinnin ja sähköisten palvelujen kehittämistyö sekä valtionhallinnon tuottavuusohjelma. Aiheellista on myös mainita, että valtion paikallishallinnon toimialueita on laajennettu lähes maakuntien kokoisiksi. Toimialueet ovat muuttumassa myös toisella tavalla verkostomaisen alueellisen erikoistumisen kautta. Viime vuosina tehtäviä onkin organisoitu hoidettavaksi muun muassa siten, että yksi alue tai muutamat alueet ovat hoitaneet tiettyjä erikseen määriteltyjä tehtäviä myös toisten samantasoisten alueviranomaisten puolesta.

Maakunnan liitoilla on aluekehitysviranomaisina vetovastuu alueellisesta kehittämisestä ja siihen liittyvästä yhteistyöstä muun muassa valtion aluehallinnon kanssa sekä laajat suunnittelu- ja koordinaatiotehtävät. Valtion talousarvioon sisältyvät alueiden kehittämisen voimavarat kanavoituvat pääosin valtionhallinnon kautta alueille. Rahavirrat kulkevat monimutkaisessa järjestelmässä eri virastojen ja hallinnonalojen kautta ennen päätymistään kohteisiinsa aluetasolla. Maakunnan liittojen keskeisten työvälineiden — maakuntasuunnitelmien, maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien — mahdollisuuksia ei kuitenkaan ole nykyjärjestelmässä kyetty täysimääräisesti hyödyntämään.

Valiokunta katsoo, että käsiteltävänä oleva laaja aluehallintouudistus muodostaa luonnollisen jatkumon tähän mennessä tapahtuneelle kehitykselle ja omaksutulle kehittämislinjalle. Tavoitteena on selkeyttää aluehallinnon viranomaisten tehtäviä, toimivaltuuksia ja työnjakoja sekä luoda samalla myös selkeä tehtäväjako aluehallinnon ja keskushallinnon välillä. Lisäksi tavoitteena on vähentää merkittävästi valtion aluetason viranomaisten määrää ja saada aikaan synergisiä, merkittäviä poikkihallinnollisia vaikuttavuushyötyjä esimerkiksi erityisasiantuntemuksen hyödyntämisellä. Pyrkimyksenä on myös karsia lainsäädännön, hallinnon ja tietotekniikan kehittymisen myötä tarpeettomiksi käyneitä ja käyviä tehtäviä. Viranomaisten aluejaot pyritään muodostamaan siten, että niistä muodostuu viranomaisten, kansalaisten, yritysten ja yhteisöjen kannalta selkeitä ja tarkoituksenmukaisia kokonaisuuksia erityisesti talous- ja työssäkäyntialueet huomioon ottaen, sekä yhtenäistämään aluejakoja.

Edellä mainittujen tavoitteiden lisäksi aluehallinnon uudistamisella pyritään vahvistamaan yhteistyötä eri hallinnonalojen välillä sekä keskus- että aluetasolla samoin kuin hallinnon eri tasojen välillä. Tämänkin vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä, että valtion aluehallinnon ohjausjärjestelmästä kyetään myös käytännössä muodostamaan toimiva osa valtionhallinnon ohjauksen kokonaisuutta. Asiakasnäkökulmasta on keskeistä järjestää ja tuottaa palvelut entistä tehokkaammin sekä taata kansalaisten palvelut virallisilla kotimaisilla kielillä.

Kuntien ohjaukseen ja kansanvaltaiseen päätöksentekoon perustuvien maakunnan liittojen tehtävien vahvistamisessa ja laajentamisessa valiokunta korostaa etenkin sellaisia tehtäväkokonaisuuksia, joilla on merkitystä alueellisen kehittämistyön edistämisessä ja vaikuttavuuden tehostamisessa ja jotka soveltuvat kokoavan ja yhteen sovittavan aluekehitysviranomaisen rooliin.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin ja muutosehdotuksin.

Aluehallinnon tehtävät ja organisointi

Suomalainen aluehallinto rakentuu kahden pilarin järjestelmälle eli valtionhallintoon ja kunnallishallintoon pohjautuvaan maakunnan liittojen hallintoon. Kahden pilarin ajatusmallia soveltaen valiokunta pitää perusteltuna aluehallinnon tehtävien jakamista hallituksen esityksen mukaisesti päälinjoina alueellisiin kehittämistehtäviin ja alueellisiin yhdenvertaisuustehtäviin.

Alueellisiin kehittämistehtäviin kuuluu muun muassa:

• huolehtia siitä, että alueen omat kehittämisedellytykset ja kehittämistahto tulevat huomioon otetuiksi valtakunnallisissa kehittämissuunnitelmissa ja kehittämisresurssien jakamisessa
• huolehtia asiakaslähtöisestä kansalaisten elinympäristön, yhdyskuntarakenteen, koulutuksen ja kulttuurielämän kehittämisestä
• huolehtia siitä, että kansalaisten näkemykset oman alueensa kehittämisestä kanavoidaan alueen kehittämissuunnitteluun ja valtakunnalliseen kehittämistyöhön.

Aluehallinnon yhdenvertaisuustehtäviin puolestaan kuuluu muun muassa:

• huolehtia siitä, että lainsäädäntöä sovelletaan yhdenmukaisesti ja tasavertaisesti maan eri osissa
• huolehtia siitä, että lainsäädännön soveltamisessa otetaan huomioon alueiden erilaiset olosuhteet
• ohjata valtion paikallishallinnon ja kuntien viranomaisia eri tavoin niiden tehtävien toteuttamisessa.

Eri tehtävätyyppien eroja voidaan luonnehtia esimerkiksi siten, että alueelliset kehittämistehtävät ovat niitä, joissa alhaalta ylöspäin tapahtuvan vaikuttamisen osuus on vahva. Sen sijaan yhdenvertaisuustehtävissä on kysymys enemmänkin ylhäältä alaspäin tapahtuvasta ohjauksesta tehtävien hoitamisessa.

Edellä lausuttuun viitaten valiokunta pitää perusteltuina uudistuksen valmistelussa omaksuttuja aluehallinnon viranomaisten rooleja ja työnjakoja. Valtion aluehallinto vastaa tulevaisuudessakin nykyisistä valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtävistä, täytäntöönpanon ohjaustehtävistä alueilla sekä lainsäädännön toteutumisen valvonnasta ja eräiltä osin oikeusturvasta alueilla. Maakunnan liitto on vetovastuussa alueiden strategiaperusteisesta kehittämisestä sekä vastaa eräistä alueiden kehittämiseen liittyvistä lakisääteisistä tehtävistä ja kuntien maakunnille antamista tehtävistä. Valiokunta tähdentää, että valtion aluehallinnon ja maakunnan liittojen tulee toimia rooliensa puitteissa tiiviissä verkostomaisessa yhteistyössä erityisesti aluekehittämiseen liittyvien tehtävien osalta. Samalla valiokunta korostaa, että valtion aluehallintoviranomaisten tehtävät eivät nykyisin määräydy riittävästi edellä todetulla tavalla tehtävien luonteen perusteella.

Tämän vuoksi hallintovaliokunta pitää tärkeänä nykyisen varsin hajanaisen valtion aluehallinnon kokoamista kahteen monialaiseen viranomaiseen, aluehallintovirastoon sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Hallituksen esitys selkeyttää valtion aluehallintojärjestelmää ja auttaa siten kansalaisia entistä paremmin hahmottamaan, missä heidän asioitaan käsitellään. Tehtävien jakaminen kahden virastotyypin kesken alueellisiin kehittämistehtäviin ja yhdenvertaisuustehtäviin tukee myös uudistuksen tavoitteita saada aikaan entistä paremmin kansalais- ja asiakaslähtöisesti, tehokkaasti ja tuloksellisesti toimiva aluehallinto.

Uudistettavassa aluehallinnossa aluehallintovirasto voi hoitaa tehtäviä myös useamman kuin yhden viraston toimialueella, jos toimialueen laajentamisella voidaan tehostaa virastojen toimintaa ja valtion henkilöstö- ja muiden voimavarojen käyttöä, parantaa palvelujen saatavuutta, edistää alueen suomen- ja ruotsinkielisen sekä saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella saamenkielisen vähemmistön kielellisten oikeuksien toteutumista tai turvata tehtävissä tarvittavan erityisasiantuntemuksen saatavuus taikka toimialueen laajentaminen on tarkoituksenmukaista muun vastaavan syyn vuoksi (ehdotetun lain aluehallintovirastoista 6 §). Vastaava säännös sisältyy elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annettavan lain 5 §:ään. Virastojen ja keskusten toimialueiden laajentamisesta säädetään asetuksella. Tässä yhteydessä valiokunta toteaa, että sille on toimitettu molempia virastotyyppejä koskevat asetusluonnokset.

Valiokunta toteaa tarkoituksena olevan koota sekä aluehallintovirastoissa että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa muun muassa eräitä tukitehtäviä hoidettavaksi yhdessä virastossa tai keskuksessa. Tällä toimintamallilla pyritään resurssien tehokkaaseen käyttöön ja myös tukitehtävien mahdollisimman laadukkaaseen hoitamiseen. Sen sijaan kunkin viraston ja keskuksen henkilöstösuunnittelu, viestintä sekä talouden ja toiminnan suunnittelu hoidetaan asianomaisessa virastossa ja keskuksessa. Uudistukseen sisältyvä toimintamalli mahdollistaa myös eräiden tehtävien siirtämisen keskushallinnosta aluehallintoon. Tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi aluehallintovirastojen ja maistraattien työnantaja- ja palkkapolitiikkaan kuuluvat tehtävät, jotka hoidettaisiin perustettavassa Itä-Suomen aluehallintovirastossa. Näitä tehtäviä hoidetaan nykyisin valtiovarainministeriössä.

Asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota on kiinnitetty muun muassa siihen, että hallituksen esityksessä on keskitytty hallinnon rakenteiden uudistamiseen, mutta päätöksenteon jatkumo hallinnosta muutoksenhakuasteisiin on jäänyt tarkastelun ja lähtökohtien ulkopuolelle.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu uudistuksen koskevan lähtökohtaisesti hallinnon rakenteita, eikä siinä ole tästä johtuen puututtu uusien aluehallinnon viranomaisten toimintaa koskevien aineellisoikeudellisten säännösten ja niiden säätelemän toiminnan sisältökysymyksiin kuin aivan poikkeuksellisissa ja välttämättömissä tapauksissa. Näistä seikoista johtuen ei muun muassa muutoksenhakuoikeutta koskevan sääntelyn aineellisoikeudelliseen sisältöön ole uudistuksessa tietoisesti puututtu. Lisäksi valiokunnan saamassa selvityksessä on todettu uudistuksen myötä itsenäistä toimivaltaa käyttävien viranomaisten määrän vähenevän ja arvioitu tämän helpottavan myös ratkaisukäytäntöjen yhtenäistämistä sekä samalla muutostarpeiden vähenemistä.

Tältä osin valiokunta korostaa, että mainittua asiantuntijakuulemisessa esiin noussutta kysymystä on välttämätöntä huolellisesti arvioida ja seurata uudistuksen toimeenpanon yhteydessä. Samalla valiokunta viittaa seurannan osalta jäljempänä lausuttuun.

Aluehallintovirastot

Virastojen pääasiallisena toiminta-ajatuksena on edistää alueellista yhdenvertaisuutta hoitamalla lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä alueilla. Valiokunta toteaa, että ehdotettuun lakiin aluehallintovirastoista sisältyvän virastojen toiminta-ajatusta (2 §) koskevan säännöksen tarkoituksena on antaa lyhyt ja ytimekäs yleiskuva virastojen toiminnan tarkoituksesta sekä kuvata yleisellä tasolla viraston koko toimintasektoria ja asemaa valtionhallinnon viranomaiskokonaisuudessa. Sääntelyn tavoitteena on myös luoda pohja niille strategisille suuntaviivoille, joiden perusteella virastojen toimintaa on mahdollista kehittää.

Virastojen tehtävänä on toiminta-ajatuksensa pohjalta muun muassa edistää perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumista, peruspalvelujen saatavuutta, ympäristönsuojelua, ympäristön kestävää käyttöä, sisäistä turvallisuutta sekä terveellistä ja turvallista elin- ja työympäristöä alueilla.

Aluehallintovirastojen tehtävät pohjautuvat nykyisten ympäristölupavirastojen ja työsuojelupiirien tehtäviin sekä osaksi lääninhallitusten ja alueellisten ympäristökeskusten tehtäviin. Aluehallintovirastot toimivat yhteistyössä paljolti kuntien kanssa, mutta lähinnä vain alueellisissa yhdenvertaisuustehtävissä. Yhteistyö ei siten pääsääntöisesti kosketa kehittämistehtäviä. Kuntayhteistyö ilmenee esimerkiksi siinä, että virastot arvioivat peruspalvelujen alueellista saatavuutta. Virastojen alaisuudessa toimivat ainoastaan maistraatit. Selvyyden vuoksi on syytä mainita, että paikallinen poliisitoimi, poliisilaitokset, ei kuulu aluehallintovirastojen alaisuuteen (HaVM 7/2009 vp).

Aluehallintouudistuksen valmistelussa on lähdetty siitä, että aluehallintovirastoja on yhteensä kuusi ja että virastoilla on viisi vastuualuetta: 1) peruspalvelut, oikeusturva ja luvat 2) työsuojelu 3) ympäristöluvat 4) pelastustoimi ja varautuminen sekä 5) poliisitoimi. Virastojen vastuualueista, päätoimipaikoista ja toimipaikoista säädetään asetuksella.

Valiokunta pitää tärkeinä hallituksen esitykseen sisältyviä erityissäännöksiä aluehallintovirastojen ympäristölupa-, kilpailu- ja työsuojeluasioiden käsittelyn puolueettomuuden ja riippumattomuuden turvaamiseksi näiden toimialojen oikeudellisesta erityisasemasta johtuen. Samalla valiokunta painottaa, että puolueettomuus, riippumattomuus, oikeusturva ja kaikki hyvän hallinnon takeet on luonnollisesti turvattava koko hallinnossamme.

Tässä yhteydessä on syytä todeta vielä, että ehdotetussa laissa aluehallintovirastoista näiden virastojen toimiala ja tehtävät luetellaan yleisellä tasolla. Tehtävien yksityiskohtainen määrittely tapahtuu sen sijaan erityislainsäädännöllä.

Lääninhallitukset ovat lääninhallituslain (22/1997) 2 §:n nojalla lääninsä yleisiä hallintoviranomaisia. Tällaista tehtävää ei tule enää olemaan uudistettavan aluehallinnon kokonaisuudessa. Tältä osin valiokunta viittaa siihen, että uudistuksen valmistelun yhteydessä on asiaa selvitetty ja todettu suomalaisen hallintojärjestelmän kehittyneisyydestä ja sen tehtäviä koskevan lainsäädännön kattavuudesta johtuen, ettei nykypäivänä enää ole tarvetta määritellä jollekin viranomaiselle yleishallintoviranomaisen roolia. Tämän ratkaisun voidaan katsoa olevan myös linjassa perustuslain 119 §:n kanssa. Valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on pykälän nojalla säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Yleisillä perusteilla tarkoitetaan lähinnä yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltaa. Viranomaisen toimivaltaa koskevalta sääntelyltä edellytetään yleensä täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset

Keskusten toiminta-ajatuksena on edistää alueellista kehittämistä hoitamalla valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtäviä alueilla. Valiokunta viittaa ehdotettuun lakiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista sisältyvän keskusten toiminta-ajatuksen sääntelytavan osalta edellä aluehallintovirastoja koskevan vastaavan sääntelyehdotuksen kohdalla lausuttuun. Toiminta-ajatuksesta säädetään ehdotetun lain elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 2 §:ssä.

Keskusten tehtävänä on toiminta-ajatuksestaan lähtien edistää muun muassa yrittäjyyttä, työmarkkinoiden toimintaa, koulutusta, osaamista ja kulttuuria, kirjasto-, liikunta- ja nuorisotointa, liikennejärjestelmän toimivuutta ja liikenteen turvallisuutta, hyvää ympäristöä, luonnon ja luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä maahanmuuttoa, maahanmuuttajien kotouttamista ja työllistymistä alueilla.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävät rakentuvat nykyisten työ- ja elinkeinokeskusten ja tiepiirien tehtävien pohjalta sekä osittain alueellisten ympäristökeskusten ja lääninhallitusten tehtävistä. Keskukset toimivat yhteistyössä etenkin maakunnan liittojen, mutta myös kuntien kanssa, ja keskusten alaisina toimivat työ- ja elinkeinotoimistot.

Valmistelussa on päädytty siihen, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia on kaikkiaan 15, joista yhdeksässä keskuksessa on suunniteltu olevan kaikki kolme keskuksen vastuualuetta: 1) elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri 2) liikenne- ja infrastruktuuri sekä 3) ympäristö ja luonnonvarat. Keskusten vastuualueista, päätoimipaikoista ja toimipaikoista säädetään asetuksella.

Valiokunta kiinnittää huomiota asetusten valmisteluun liittyen alueiden tasapuolisen kehittämisen ja hyvän asiakaspalvelun turvaamiseksi myös siihen, että niin sanotuissa yhden vastuualueen keskuksissa tai niiden päätoimipaikoissa olisi pysyvästi tarvittavaa muiden vastuualueiden palveluja järjestävää henkilöstöä.

Myös keskusten toimiala ja tehtävät määritellään toimialoittain tarkemmin erityislainsäädännössä. Ehdotettuun lakiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista sisältyy aluehallintovirastojen tapaan yleisluonteinen kuvaus keskusten toimialasta ja tehtävistä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin liittyen asiantuntijakuulemisessa on nähty olevan oikeudellisia ongelmia ennen muuta siinä, että nykyisillä viranomaisilla, jotka suurin piirtein vastaavat ehdotettuja vastuualueita, on sellaisia oikeudellisia rooleja, joissa ne joutuvat jännitteiseen asemaan toisiinsa nähden. Samalla on todettu jännitteisiä oikeudellisia rooleja olevan ennestään jo ympäristökeskusten sisällä, mutta tältä osin ongelmatilanteet on voitu ratkaista eri vastuualueiden toisiinsa nähden itsenäisillä hallintoprosessuaalisilla puhevalloilla. Hallituksen esityksessä ei ole käsitelty tähän ongelmakenttään liittyviä kysymyksiä, ja valiokunnalle esitetyssä asiantuntija-arviossa on katsottu viranomaisten yhdistämisen luovan kokonaan uudenlaisen oikeudellisen asetelman seurauksin, että ongelmat siirtyisivät kuormittamaan tuomioistuimia.

Valiokunnalle esitetyssä selvityksessä todetaan hallituksen esitykseen sisältyvissä lakiehdotuksissa olevan säännöksiä, joiden nimenomaisena tarkoituksena on ollut ottaa huomioon ja tarjota ratkaisukeinoja uusien monitoimialaisten aluehallinnon viranomaisten erilaisista oikeudellisista rooleista aiheutuvien ristiriita- ja kollisiotilanteiden ratkaisemiseen. Esimerkkeinä tällaisista säännöksistä selvityksessä on mainittu 1. lakiehdotuksen 5 §:n 3 ja 4 momentti (aluehallintovirastojen organisointi), 6 §:n 2 momentti (aluehallintovirastojen toimivalta sekä toimialueet ja niiden laajentaminen), 9 § (strategisen suunnittelun ja ohjauksen järjestäminen eräissä tapauksissa), 12—15 § (asioiden ratkaisuvalta, aluehallintovirastojen työjärjestys, virkojen täyttäminen, asioiden ratkaiseminen eräissä tapauksissa), 20 § (pakkokeinot) ja 21 § (valtion edustaminen) sekä 2. lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentti (elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten organisointi), 10 § (asioiden ratkaisuvalta), 12 § (virkojen täyttäminen), 20 § (asioiden ratkaiseminen eräissä tapauksissa) ja 24 § (valtion edustaminen).

Käytettävissä olevan aineiston perusteella valiokunnalla ei ole edellytyksiä arvioida, missä määrin käytännössä syntyy uudistuksen myötä sellaisia jännitteisiä oikeudellisia rooleja, että ne kuormittavat hallintotuomioistuimia. Valiokunta tarkastelee mahdollisuuksiensa mukaisesti asiaa käsitellessään hallituksen esitystä HE 161/2009 vp, joka sisältää pääosan aluehallintouudistukseen liittyvästä erityislainsäädännöstä. Joka tapauksessa mainittu asiakokonaisuus kuuluu uudistuksen toimeenpanon seurannan piiriin.

Maakunnan liitot

Aluehallinnon uudistamisen keskeisiin tavoitteisiin sisältyy maakunnan liittojen aseman vahvistaminen. Painopiste on maakunnan liittojen toimivallan lisäämisessä aluekehitystyön kokoavana ja yhteensovittavana viranomaisena. Uudistuksessa maakunnan liittojen tehtävien laajentamisesitykset koskevat sellaisia tehtäväkokonaisuuksia, joilla on merkitystä alueellisen kehittämistyön ja tahdonmuodostuksen vaikuttavuuden lisäämisessä ja toteuttamisen edistämisessä.

Erityisen merkityksellistä valiokunnan mielestä on maakunnan liittojen aseman vahvistaminen alueellisessa kehittämisessä. Säädettävän uuden alueiden kehittämislain säännösten perusteella valtion viranomaisten tulee ottaa toiminnassaan huomioon maakuntaohjelmat ja niiden toteuttamissuunnitelmat, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluekehitykseen sekä huolehtia, ettei toimenpiteillä vaikeuteta niiden toteuttamista. Lisäksi valtion viranomaisten on pyydettävä maakunnan liitoilta lausunto sellaisista alueen kehittämisen kannalta merkittävistä suunnitelmista ja toimenpiteistä, jotka merkittävästi poikkeavat maakuntaohjelmasta tai eivät sisälly maakuntaohjelmaan, sekä arvioitava niiden vaikutuksia alueen kehitykseen. Jos valtion viranomainen aikoo poiketa maakunnan liiton lausunnosta, sen on perusteltava poikkeaminen neuvoteltuaan sitä ennen asiasta maakunnan liiton kanssa.

Uudistuksessa laajennetaan maakunnan liittojen tehtäviä muun muassa niin, että ne vastaavat alueellisen pitkän ja keskipitkän aikavälin koulutustarpeiden ennakoinnin yhteensovittamisesta ja alueellisten koulutustavoitteiden valmistelusta osana koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnittelua. Lisäksi maakunnan liittojen tehtäviin kuuluu vuoden 2010 alusta vastata alueellisen liikennejärjestelmäsuunnitelman yhteensovittamisesta pääkaupunkiseudun liikennejärjestelmäsuunnitelmaa lukuunottamatta sekä alueellisten laaja-alaisten luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien suunnitelmien laatimisen yhteensovittamisesta.

Kunnalliseen demokratiaan nojaten maakunnan liitot ovat alueensa yhteisen tahdon muodostajia ja työskentelevät maakuntansa henkisen ja aineellisen hyvinvoinnin edistämiseksi. Tässä tarkoituksessa uudistamisen yhteydessä on tarkoituksenmukaista tiivistää yhteistoimintaa myös maakunnan liittojen, alueellisten taidetoimikuntien ja liikuntaneuvostojen kesken sekä antaa maakunnan liitoille päätösvaltaa näiden toimielinten kokoonpanojen muodostamisessa.

Muutos ei vaikuta alueellisten taidetoimikuntien organisatoriseen asemaan eikä tehtäviin. Maakunnan liittojen tulee kuulla ennen jäsenten määräämistä alueellisia taiteen ja kulttuurin järjestöjä ja laitoksia sekä määrätä jäsenet näiden tahojen ehdottamista henkilöistä. Alueellisten taidetoimikuntien määrää ei kuitenkaan ehdoteta lisättäväksi. Jos taidetoimikunnan toimialue kuitenkin muodostuu useamman maakunnan liiton alueesta, asianomaiset maakunnan liitot määräävät jäsenet yhdessä.

Uudistus tarkoittaa liikuntatoimen osalta sitä, että nykyisin lääninhallituksille kuuluvat alueelliset liikuntatoimen tehtävät siirretään maakunnan liitoille ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille. Maakunnan liitto asettaa alueellisen liikuntaneuvoston, joka toimii elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asiantuntijaelimenä. Tarkemmin alueellisen liikuntaneuvoston tehtävistä, kokoonpanosta ja lukumäärästä säädetään asetuksella. Tarkoitus on, että alueellisia liikuntaneuvostoja perustetaan yhdeksän, jolloin määrä vastaa suunniteltujen maakunnan liittojen yhteistoiminta-alueiden määrää.

Uudistuksessa on myös ehdotettu siirrettäväksi maakunnan liitoille lääninhallituksille kuuluvat Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) rahoitettujen hankkeiden hallinnointitehtävät, joihin kuuluvat kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajan kehittämishankkeet sekä osaamisen ja koulutuksen kehittämishankkeet. Edellä mainitut siirrettävät tehtävät ja maakunnan liitoissa jo nyt hoidettavat tehtävät muodostavat yhdessä tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Kehittämishankkeiden kautta on mahdollista lisätä myös alueiden kilpailukykyä, jolloin näiden asioiden tulee olla entistä vahvemmin esillä alueellisissa strategioissa.

Valiokunta toteaa, että maakunnan liittojen lakisääteisen toimialan lisäksi niillä on monia vapaaehtoisia tehtäviä, jotka painottuvat kunkin alueen omiin erikoispiirteisiin. Näitä tehtäviä ovat muun muassa elinkeinoelämän ja matkailun edistäminen sekä maakunnallisen kulttuuritoiminnan, koulutuksen ja kotiseututyön kehittäminen ja koordinointi.

Aluehallintouudistuksessa siirtyy tehtäviä valtionhallinnosta kuntapohjaiselle aluehallinnolle. Vaikutuksen on arvioitu olevan yhteensä noin 15—20 henkilötyövuotta koko maan tasolla. Valiokunta katsoo, että valtion tulee kompensoida tehtävien siirrosta aiheutuvat kustannukset asianomaisille maakunnan liitoille kustannusneutraliteettiperiaatetta noudattaen. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota maakunnan liittojen tehtäväkentän vahvistumisen ja laajenemisen edellyttämiin voimavaroihin sekä osaamisvaatimuksien kasvamiseen.

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että valtion vuoden 2010 talousarvioesitystä onkin tarkoitus täydentää esityksellä, jossa otetaan huomioon lakiehdotuksista johtuvien valtiolta siirrettävien tehtävien aiheuttamien kustannusten korvaaminen maakunnan liitoille. Menettelytapana on osoittaa valtiovarainministeriön hallinnonalan paikallis- ja aluehallinnon tukitoimet -momentille (28.40.03) 500 000 euroa jaettavaksi maakunnan liitoille uusien tehtävien hoitamista varten. Saadun selvityksen perusteella tuki on sittemmin aikomus siirtää osaksi yleistä valtionosuutta.

Ohjausjärjestelmä

Valtion aluehallinnon ohjausjärjestelmä muodostuu uudistuksessa kolmesta elementistä: yleishallinnollisesta ohjauksesta, strategisesta suunnittelusta ja ohjauksesta sekä toiminnallisesta ohjauksesta.

Aluehallintovirastojen yleishallinnollinen ohjaus kuuluu valtiovarainministeriön tehtäviin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten osalta vastaavasta ohjauksesta huolehtii työ- ja elinkeinoministeriö. Yleishallinnollisessa ohjauksessa on kysymys viraston ja keskuksen hallintoa ja sen järjestämistä koskevasta normiohjauksesta. Siihen sisältyy myös strategisen ohjauksen koordinointi sekä viraston yhteisiä toimintoja ja muita yhtenäisen toiminnan kannalta tarpeellisia toimenpiteitä koskeva toiminnallinen ohjaus.

Valtion aluehallintoviranomaisten varsinaista toimintaa koskeva ohjaus jakaantuu hallituksen esityksessä kahteen osaan: strategiseen ja toiminnalliseen ohjaukseen. Strateginen suunnittelu ja ohjaus tapahtuu ministeriöiden yhteistyönä, ja sitä koordinoi aluehallintovirastojen osalta valtiovarainministeriö sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten osalta työ- ja elinkeinoministeriö. Lisäksi maakunnan liitoilla on oma roolinsa virastojen ja keskusten strategisessa ohjauksessa. Valiokunta toteaa, että koko aluehallinnon ohjauksessa on syytä kiinnittää huomiota siihen, että virastojen ja keskusten strategisessa ohjauksessa asetettavat tavoitteet yhteensovitetaan yleisiltä perusteiltaan samansuuntaisiksi ja siten eri aluehallinnon viranomaisten yleistoimintaa tukeviksi.

Strategisella suunnittelulla ja ohjauksella tarkoitetaan toimintaa, jonka kautta eri hallinnonalojen tavoitteiden yhteensovittamiseksi ja aluehallinnon toimintaedellytysten parantamiseksi asianomaisten ministeriöiden ja keskushallinnon virastojen yhteistyönä muodostetaan näkemys siitä, miten valtionhallintoa koskevia valtakunnallisia yleisiä tavoitteita sekä alueiden näkemyksiä sovitetaan yhteen ja kanavoidaan alueelliseen toimintaan. Uudistuksessa otetaan käyttöön uutena suunnittelun välineenä hallituskaudeksi laadittavat strategia-asiakirja ja strategiset tulostavoitteet. Tärkeää on, että strateginen suunnittelu ja ohjaus tapahtuu yhteistyössä virastojen ja keskusten sekä maakunnan liittojen kanssa. Asiakirja on yhteinen kaikille aluehallintovirastoille. Samoin kaikille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille laaditaan yhteinen strategia-asiakirja. Strategiset tulostavoitteet ovat sen sijaan virasto- ja keskuskohtaisia. Strategia-asiakirjat sekä virasto- ja keskuskohtaiset strategiset tulostavoiteasiakirjat sisältävät muun muassa hallitusohjelmasta, hallituksen kehyspäätöksistä, politiikkaohjelmista ja maakuntaohjelmista johdettavat strategiset tavoitteet. Ensimmäiset strategia-asiakirjaluonnokset on valmisteltu molemmille uusille viranomaisille, ja nämä asiakirjat ovat olleet valiokunnan käytettävissä. Saadun selvityksen perusteella kokemukset sekä valmisteluprosessista että itse strategia-asiakirjasta ovat hyvin myönteiset. Tavoitteet on alusta lähtien kyetty valmistelemaan poikkihallinnollisessa yhteistyössä ja asettamalla hallinnonalarajat ylittäviä tavoitteita. Tiettyjen toimialojen erityspiirteistä johtuen strategia-asiakirjojen laadinnasta sisältyy esitykseen hallinnonalakohtaista sääntelyä. Samasta syystä kaikille hallinnonaloille ei myöskään laadita strategisia tulostavoiteasiakirjoja.

Valiokunta toteaa hallituksen esityksen yksityiskohtaisiin perusteluihin viitaten, että säännöksissä tarkoitettu strateginen suunnittelu ja ohjaus on osa valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 12 §:ssä ja valtion talousarviosta annetun asetuksen (1243/1992) 2 luvussa tarkoitettua pitkäjänteistä toiminta- ja taloussuunnittelua.

Hallituksen esityksen tarkoituksena on luoda menettelytavat, joiden perusteella uusien monitoimialaisten virastojen ohjaukseen osallistuvien ministeriöiden ja keskushallinnon virastojen yhteistyö järjestetään. Samalla on kysymys siitä, miten alueiden tarpeet ja alueellinen tahdonmuodostus kytketään riittävän tehokkaasti ohjausjärjestelmään. Tämä edellyttää myös sen varmistamista, että maakunnan liitot saavat aidon vetovastuun alueensa strategiaperusteisesta kehittämisestä. Valiokunta tähdentää, ettei näiden säännösehdotusten tarkoituksena ole puuttua yksittäistä asiaa koskevaan ratkaisutoimintaan, vaan määritellä pitkän ja lyhyen aikavälin toimintalinjat ja niitä koskevat resurssit.

Virastojen ja keskusten toiminnallisesta ohjauksesta vastaavat asianomaiset ministeriöt tai keskushallinnon virastot omilla toimialoillaan. Toiminnallisessa ohjauksessa on kysymys virastoille ja keskuksille kuuluvien eri hallinnonalojen tehtävien ja toimintojen hoitamista sekä palvelujen tuottamista koskevasta sektorikohtaisesta tulosohjauksesta. Saadun selvityksen mukaan uudistuksen toimeenpanon valmistelussa on strategia-asiakirjatyöstä voitu seuraavana vaiheena luontevasti jatkaa tavoitteiden konkretisointiin. Tarvittaessa voidaan laatia virasto- ja keskuskohtaisia tulostavoiteasiakirjoja. Tämänhetkisen tiedon mukaan aluehallintovirastojen kanssa toiminnalliset tulossopimukset tekisivät sosiaali- ja terveysministeriö, sisäasiainministeriö, Kuluttajavirasto ja Elintarviketurvallisuusvirasto.

Esimerkinomaisesti valiokunta toteaa Euroopan komission Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston Elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston (FVO) tarkastuksissa nousseen esiin kysymyksen Suomen Elintarviketurvallisuusviraston (EVIRA) tehtäviin kuuluvan elintarvikevalvonnan ja eläinlääkintähuollon tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta. Tältäkin osin valiokunta tähdentää tehokkaan toiminnallisen ohjauksen merkitystä.

Toiminnallisesta ohjauksesta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että toiminnallinen ohjaus on osa valtion talousarviosta annetun lain 12 §:ssä ja valtion talousarviosta annetun asetuksen 2 luvussa tarkoitettua vuositason toiminta- ja taloussuunnittelua.

Valiokunta toteaa, että kokonaisuutena arvioiden uusi ohjausmalli lisää merkittävästi aluehallinnon poikkihallinnollista tavoitteenasettelua sekä pidentää suunnittelun ja ohjauksen aikajänteen nykyisestä vuodesta vastaisuudessa neljään vuoteen. Tämä merkitsee tosiasiallisesti myös ohjausprosessin kevenemistä ja selkiintymistä sekä hallinnollisen työn vähenemistä.

Johtaminen

Aluehallintovirastoja koskevan lakiehdotuksen 11 §:n nojalla virastoa johtaa valtiovarainministeriön esityksestä valtioneuvoston nimittämä viraston johtaja. Ahvenanmaan valtion virastoa johtaa kuitenkin maaherra, jonka nimittämisestä säädetään Ahvenanmaan itsehallintolain 52 §:ssä. Valiokunta katsoo aluehallintovirastojen tehtävien luonteen ja vastuualueiden moninaisuuden puoltavan erillisen johtajan nimittämistä

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia koskevan lakiehdotuksen 9 §:n mukaan valtioneuvosto määrää keskuksen johtajan, jona toimii keskuksen yhden vastuualueen päällikkö oman toimensa ohella. Tämän johtamismallin taustalla on pyrkimys välttää uusien johtamistasojen syntymistä, varsinkin kun otetaan huomioon keskusten johtajien tehtävien sisältö. Malli mahdollistaa myös sen, että eri vastuualueiden asiantuntemusta omaavat henkilöt voivat toimia keskuksen johtajina. Keskuksen yhtenäisyyttä ja toimintakulttuurien uudistamista on tarkoitus edistää muun muassa johtoryhmätyöllä ja hyödyntämällä prosessijohtamisen toimintamallia. Esitetty johtamismalli korostaa osaltaan vastuualueiden roolia omissa tehtävissään ja toisaalta niiden yhdenvertaista vastuuta koko keskuksen toiminnasta ja yhteisten synergiahyötyjen saavuttamisesta.

Viraston ja keskuksen johtajan tehtävänä on vastata asianomaisen aluehallinnon viranomaisen toiminnan tuloksellisuudesta ja sille asetettujen yhteisten tulostavoitteiden saavuttamisesta.

Sen sijaan viraston ja keskuksen kutakin vastuualuetta johtaa vastuualueen päällikkö, jonka toiminnallisesta ohjauksesta päävastuussa oleva ministeriö tai keskushallinnon virasto nimittää. Päällikkö vastaa vastuualueen toiminnan tuloksellisuudesta ja tulostavoitteiden saavuttamisesta ohjaavalle ministeriölle tai keskushallinnon virastolle. Poliisitoimen tehtäviä hoitavan vastuualueen päällikön tehtävistä ja vastuista päättää kuitenkin poliisihallitus. Poliisihallituksen tehtävistä säädetään poliisin hallinnosta annetussa laissa (110/1992) ja sitä koskevassa asetuksessa (158/1996).

Valiokunta tähdentää viraston ja keskuksen johtoryhmän tehtävää sovittaa yhteen eri vastuualueiden johtaminen viraston kokonaisjohtamiseen. Johtoryhmän työskentelyllä on tärkeää tukea viraston eri toimialojen poikkihallinnollista yhteistyötä ja edistää tiedonkulkua. Johtoryhmän jäseniä ovat viraston johtajan lisäksi luonnollisesti myös vastuualueiden päälliköt. Valiokunta yhtyy hallituksen esityksen perusteluissa lausuttuun siitä, että johtoryhmän kokoonpano on syytä määritellä viraston työjärjestyksessä riittävän laajaksi. Poliisin vastuualueen päällikkö osallistuu esityksen mukaan myös niiden aluehallintovirastojen johtoryhmätyöskentelyyn, joissa ei ole omaa poliisin vastuualuetta. Osallistuminen koskisi kuitenkin vain niitä tehtäviä, jotka koskettavat poliisitointa joko suoraan tai kiinteästi yhteistyöroolin kautta. Valiokunta painottaa lisäksi, että niissä aluehallintovirastoissa, joissa ei ole työsuojelun tai ympäristölupien vastuualuetta, johtoryhmään tulee kuulua myös näiden vastuualueiden edustajat siitä aluehallintovirastosta, joka hoitaa tehtäviä näiden virastojen toimialueella. Samoin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten osalta on välttämätöntä, että niiden keskusten, joissa ei ole kaikkia vastuualueita, johtoryhmätyöskentelyyn osallistuu sen keskuksen edustaja, joka vastaa tehtävistä kyseisen keskuksen alueella. Tällöin virastomallien hyödyt saavutetaan parhaiten.

Työsuojelu, ympäristölupa-asiat ja kilpailuasiat

Aluehallintovirastojen organisoinnista ehdotetaan säädettäväksi lain 5 §:ssä. Pykälän 2 momentin mukaan virasto jakautuu sille kuuluvien tehtävien hoitamista varten vastuualueisiin.

Säännökset työsuojelun, ympäristölupa-asioiden ja kilpailuasioiden tehtävien organisointia ja hoitamista koskevista erityisvaatimuksista sisältyvät 5 §:n 3 ja 4 momenttiin.

Aluehallintoviraston työsuojelun tehtäviä hoitava vastuualue on pykälän 3 momentin nojalla riippumaton valvontatehtävää hoitaessaan. Sen toiminta on järjestettävä siten, että riippumattomuus ja puolueettomuus työsuojelun valvontatehtävässä on turvattu. Vastuualueelle ei saa antaa sellaisia muita tehtäviä, jotka voivat vaarantaa työsuojelun valvontatehtävien asianmukaisen hoitamisen ja riippumattomuuden.

Vastaavasti 5 §:n 4 momentin perusteella aluehallintoviraston ympäristölupa-asioita hoitava vastuualue on lupa- ja muita hakemusasioita hoitaessaan sekä viraston kilpailuasioita hoitava vastuualue kilpailuasioita hoitaessaan riippumaton. Näiden vastuualueiden toiminta on järjestettävä siten, että riippumattomuus ja puolueettomuus edellä mainituissa tehtävissä on turvattu. Viraston ympäristölupa-asioita hoitavalle vastuualueelle ei saa antaa sellaisia muita tehtäviä, jotka voivat vaarantaa lupa- ja muiden hakemusasioiden käsittelyn riippumattomuuden.

Valiokunta toteaa, että työsuojelun aseman riippumattomuuden turvaaminen perustuu Suomen ratifioiman (SopS 44/1949) kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleisen konferenssin jo vuonna 1947 hyväksymän ammattien tarkastusta teollisuudessa ja kaupassa koskevan sopimuksen 6 artiklaan (yleissopimus nro 81). Vastaava säännös sisältyy nykyisin työsuojelun hallinnosta annetun lain (16/1993) 2 §:ään. Yleissopimus edellyttää paitsi riippumatonta asemaa myös sitä, että työsuojelutarkastajille annettavat muut mahdolliset tehtävät eivät saa häiritä heidän ensisijaisia tehtäviään eivätkä haitata heidän arvovaltaansa ja heidän puolueettomuuttansa suhteessa työnantajiin ja työntekijöihin, mitkä seikat on myös lakiehdotuksessa otettu asianmukaisesti huomioon.

Aluehallintovirastoja koskevan ensimmäisen lakiehdotuksen 6 §:n mukaan virasto huolehtii sille säädettyjen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan ja käyttää sille kuuluvaa toimivaltaa siten kuin siitä ehdotetussa tai muussa laissa säädetään. Virasto voi kuitenkin tiettyjen edellytysten täyttyessä hoitaa sille säädettyjä tehtäviä myös useamman kuin yhden viraston toimialueella. Toimivallan ja toimialueen laajentamisesta säädetään pääsäännön mukaan valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 2 momentti sisältää kuitenkin poikkeussäännöksen, jonka mukaan toimialueen laajentamisesta työsuojelun tehtävissä säädetään sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella sekä ympäristölupa-asioiden tehtävissä ympäristöministeriön asetuksella.

Lakiehdotuksen 9 § sisältää työsuojelua ja ympäristölupa-asioita koskevat poikkeussäännökset aluehallintovirastojen strategista suunnittelua ja ohjausta koskeviin lakiehdotuksen 8 §:n säännöksiin. Viraston strategia-asiakirjassa on lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentin mukaan oma osuus työsuojelun asioita ja oma osuus ympäristölupa-asioita koskevien tehtävien suunnittelua ja ohjausta varten. Aluehallintovirastojen työsuojelun tehtävien ohjausta varten ei ehdotetun 9 §:n 2 momentin mukaan laadita strategisia tulostavoiteasiakirjoja.

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että työsuojelun osuus strategia-asiakirjassa rajoittuu siihen, että ensinnäkin sen toiminnalliset painopisteet ja voimavarojen käyttö olisivat lähinnä informaatiota viraston muille yksiköille ja toiseksi asiakirjan tästä osasta voitaisiin todeta se, kuinka paljon työsuojelu käyttää viraston yhteisiä palveluja koskevia voimavaroja. Sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on huolehtia siitä, että työsuojelua koskeva osio strategia-asiakirjassa valmistellaan yhteistyössä työmarkkinaosapuolien kanssa ja että asia käsitellään työsuojeluneuvottelukunnassa tai vastaavassa yhteistyöelimessä. Tarkoitus on, että työsuojelua koskevien periaatepäätösten käsittelyä, työsuojelun yhtenäistämistä ja edistämistä sekä alan yhteistoiminnan edistämistä varten aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen yhteydessä, kuten nykyisinkin työsuojelupiireissä, on työsuojelulautakunta, jonka kokoonpanon määrää asianomainen työsuojelutehtäviä hoitava vastuualue.

Lakiehdotuksen 9 §:n 2 momentin mukaan virastojen työsuojelun tehtäviä koskevan strategisen suunnittelun ja ohjauksen sisällöstä ja menettelytavoista voidaan antaa tarkempia säännöksiä sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella sekä vastaavasti ympäristölupa-asioiden osalta ympäristöministeriön asetuksella. Lakiehdotuksen 8 §:n sisältämän pääsäännön mukaan mainituista asioista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Asioiden ratkaisuvallasta aluehallintovirastossa ehdotetaan säädettäväksi lain 12 §:ssä. Pääsäännön mukaisesti viraston johtaja ratkaisee viraston toimivaltaan kuuluvat asiat, jollei niitä ole säädetty tai työjärjestyksessä määrätty viraston muun virkamiehen ratkaistaviksi. Valiokunta tähdentää, että muun muassa työsuojelun ja ympäristölupa-asioiden tehtäviä hoitavan vastuualueen toimivaltaan kuuluvat asiat ratkaisee kuitenkin lähtökohtaisesti asianomaisen vastuualueen päällikkö. Pykälän 2 momentissa puolestaan säädetään, ettei viraston johtaja voi myöskään ottaa ratkaistavakseen asiaa, joka kuuluu viraston työsuojelun tai ympäristölupa-asioiden tehtäviä hoitavan vastuualueen toimivaltaan. Lakiehdotuksen 13 § puolestaan sisältää säännökset aluehallintovirastojen työjärjestyksestä, jossa määrätään aluehallintoviraston hallinnon ja toimintojen järjestämisestä, asioiden valmistelusta ja ratkaisemisesta. Työjärjestyksestä päättää viraston johtaja. Tämä ei koske kuitenkaan työsuojelun ja ympäristölupa-asioiden tehtäviä hoitavaa vastuualuetta. Myös näitä tehtäviä hoitavalla vastuualueella voi tarvittaessa olla vastuualueen työjärjestys, josta päättää asianomaisen vastuualueen päällikkö.

Työsuojelun vastuualueen substanssitoimintojen määrärahat ovat omalla toimintamenomomentillaan sosiaali- ja terveysministeriön pääluokassa. Näin ollen myös työsuojelun substanssitoiminnoille on asetettu oma tuottavuustavoitteensa vuosille 2012—2015, joka on 25 henkilötyövuotta. Hallintovaliokunta toteaa, että aluehallintovirastoille asetettuja muita tuottavuustavoitteita ei voida kohdentaa työsuojelun substanssitoimintoihin. Riippumattomuus ja puolueettomuus edellyttävät myös asianmukaisia voimavaroja.

Kirjasto-, nuoriso- ja liikuntatoimi

Sivistystointa koskevien asioiden hoitaminen on ehdotetun lainsäädännön perusteella tarkoitus jakaa aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kesken.

Aluehallintovirastoja koskevan lakiehdotuksen 4 §:ssä säädetään virastojen toimialoista ja tehtävistä. Sivistystointa koskee pykälän 1 momentin 3 kohta (koulutus- ja muu sivistystoimi) ja 2 momentin 1 kohta (peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointi). Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia koskevan lakiehdotuksen 3 §:ssä säädetään puolestaan näiden keskusten toimialoista ja tehtävistä. Sivistystointa koskee erityisesti 3 §:n 1 momentin 4 kohta (koulutus ja osaaminen), 5 kohta (kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimi) ja 12 kohta (eräät rakenne- ja aluekehitystehtävät) sekä 2 momentin 2 kohta (kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arvioinnin valmistelu). Molemmat lakiehdotukset sisältävät pelkästään virastojen ja keskusten toimialaa ja tehtäviä koskevan yleisluonteisen määrittelyn. Virastojen ja keskusten tehtävien ja niitä koskevan toimivallan määrittely tapahtuu tarkemmin erityislainsäädännössä.

Sivistysvaliokunta esittää lausunnossaan, että hallintovaliokunta muuttaa lakiehdotuksia niin, että kirjastotoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen tehtävät sijoitetaan kokonaisuudessaan aluehallintovirastoihin.

Hallintovaliokunta toteaa kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien olevan perusluonteeltaan osaksi alueellista yhdenvertaisuutta tukevia lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä aluetasolla. Esimerkkinä voidaan mainita peruspalvelujen arviointitehtävät. Osaksi kyseiset tehtävät ovat selkeästi alueiden tarpeista kumpuavia kehittämistehtäviä. Tällaisia ovat luonteensa perusteella kirjasto-, nuoriso- ja liikuntatoimen kehittämistoimenpiteet. Tähän kokonaisuuteen kuuluvat kirjastojen perustamishankkeet, liikuntapaikkojen rakentaminen sekä nuorisotilojen rakentaminen, peruskorjaus ja varustaminen. Samoin kehittämispainotteisia tehtäviä ovat kirjastojen harkinnanvaraiset avustukset, liikuntatoimen harkinnanvaraiset avustukset ja nuorisotoimen harkinnanvaraiset avustukset. Uudessa organisaatiorakenteessa myös mainittujen toimialojen asiantuntijatehtävät ja informaatio-ohjaus kuuluvat kehittämiskokonaisuuteen. Valiokunta tähdentää, ettei tehtäviä koskeva jaottelu enää vastaisuudessa uudessa aluehallinnossa pohjaudu nykyisten lääninhallitusten tehtävärakenteeseen.

Valiokunta pitää aluehallintouudistuksen tavoitteita ajatellen perusteluna, että kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävät sijoittuvat esitetyllä tavalla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin. Tällöin myös näiden tehtävien nivoutuminen alueiden kehittämistoimintaan ja siitä vastaaviin maakunnan liittoihin on luontevimmin järjestettävissä. Valiokunta huomauttaa, että esillä ollut pelkästään kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien siirtäminen aluehallintovirastoihin ei olisi perusteltua, vaan se johtaisi myös muilta osin tehtäväjaon muutoksiin tavalla, joka osittain vesittäisi uudistuksen tavoitteita ja viranomaisten roolien selkeyttämistä.

Valiokunta pitää myös kansalaisten oikeusturvanäkökohdista perusteltuna hallituksen esitykseen sisältyvää lähtökohtaa, että yhdenvertaisuustehtävät ja kehittämistehtävät erotetaan nykyaikaisessa kehittyneessä hallinnossa organisatorisesti toisistaan.

Viranomaisen esteellisyys

Aluehallintoviraston on 1. lakiehdotuksen 15 §:n nojalla pyydettävä toiminnallisesta ohjauksesta vastaavaa ministeriötä määräämään toinen aluehallintovirasto käsittelemään sellainen sen toimialaan kuuluva asia, jossa virasto on esteellinen. Vastaava säännös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten osalta sisältyy 2. lakiehdotuksen 20 §:ään.

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee tehtävien siirtämisen toimivaltaiselta viranomaiselta olevan merkityksellistä perustuslain 21 §:n 1 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Perustuslakivaliokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti.

Ehdotetuista säännöksistä ei käy selville, mitä viraston esteellisyydellä tarkoitetaan. Perustelutkin ovat tältä osin hyvin niukat. Perustuslakivaliokunta toteaa viraston esteellisyyden olevan Suomen oikeudessa uusi käsite, johon ei voida suoraan soveltaa esimerkiksi virkamiehen esteellisyyttä koskevia hallintolain (434/2003) säännöksiä. Toimivallan siirtämisen edellytykset eivät näin ollen ilmene riittävän tarkasti ehdotetuista säännöksistä tai muualta lainsäädännöstä. Tämän vuoksi 1. lakiehdotuksen 15 §:ää ja 2. lakiehdotuksen 20 §:ää on täsmennettävä olennaisesti, jotta nämä lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta katsoo asianmukaisinta olevan luopua viraston esteellisyyden käsitteestä ja muotoilla säännökset kokonaisuudessaan toisin.

Peruslakivaliokunnan lausunnon johdosta hallintovaliokunta ehdottaa edellä mainittuja pykäliä täsmennettäväksi olennaisesti muotoilemalla ne uudestaan ja luopumalla viraston esteellisyyden käsitteestä. Asiallisestihan kysymys on käsittelyn puolueettomuuden turvaamisesta. Valiokunta ehdottaa lakiehdotusten kirjoittamista siten, että viraston tai keskuksen toiminnallisesta ohjauksesta vastaavan ministeriön on määrättävä toinen virasto tai keskus käsittelemään ja ratkaisemaan asia, jos viraston tai keskuksen toimivaltaan kuuluvan valvontaa, velvoitteiden asettamista tai oikeuden myöntämistä koskevan hallintoasian puolueeton käsittely voi ilmeisesti vaarantua sen vuoksi, että virasto tai keskus on tai on ollut asiassa myös asianosaisena. Lisäedellytyksenä on, ettei asian puolueetonta käsittelyä voida viraston sisäisin toimenpitein järjestää. Pyynnön esittämisestä on viraston huolehdittava itse, se ei ole muun asianosaisen velvollisuutena. Lakiehdotusten sanamuodon osalta viitataan yksityiskohtaisiin perusteluihin.

Kielelliset palvelut

Perustuslakivaliokunta korostaa lausunnossaan, että kielelliset perusoikeudet on otettava huomioon jo aluejakoja ja niiden muutoksia valmisteltaessa. Koko valtion aluehallintoa koskevan uudistuksen yhteydessä on tärkeää tehdä perusteellinen arviointi siitä, miten erilaiset kyseeseen tulevat aluejaotukset turvaisivat perustuslain edellyttämät suomen- ja ruotsinkielisen väestön tosiasialliset mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että myöhemmin annettavan valtioneuvoston asetuksen sisältämän aluejaotuksen on perustuttava riittävään arvioon ratkaisun kielivaikutuksista. Valiokunnan mielestä on välttämätöntä, että valtioneuvosto kiireellisesti asettaisi asiantuntijoista koostuvan työryhmän selvittämään tämän lainsäädännön aiheuttamien aluejakomuutosten seurausvaikutukset väestöryhmien tosiasiallisiin mahdollisuuksiin saada perustuslain edellyttämät palvelut samoin perustein. Perustuslakivaliokunta painottaa, että valtioneuvoston päätöksenteko on tältä osin laillisuusharkintaa, joka perustuu perustuslain 122 §:n ja 17 §:n asettamiin vaatimuksiin. Hallinnollisesti mahdollisista aluejaotuksista on tällöin valittava se, joka toteuttaa parhaiten kielelliset perusoikeudet.

Hallintovaliokunta toteaa, ettei perustuslakivaliokunnan lausunto tältä osin anna aihetta lainsäädännön tarkistamiseen, koska aluejaotuksesta päätetään asetuksella, ja että perustuslakivaliokunta on ottanut asetukseen kantaa. Perustuslain 122 §:n 1 momentissa säädetään, että hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Valiokunta tähdentää kielellisten palvelujen asianmukaista turvaamista.

Palvelussuhteen ehdot

Lakiehdotuksessa valtion aluehallinnon uudistamista koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (10. lakiehdotus) säädetään palvelussuhteen ehdoista siten, että siirtyvä henkilöstö säilyttää siirtymähetkellä palvelussuhteeseensa liittyvät oikeudet ja velvollisuudet sekä euromääräisen palkkansa (11 §:n 3 momentti). Pykälän perusteluissa on nimenomaisesti todettu, että siirtymähetken euromääräinen palkka ei enää määräytyisi siirtymähetkellä voimassaolevan virka- ja työehtosopimuksen mukaisesti. Henkilöstön palkkauksesta solmittuja ja voimassa olevia tarkentavia virka- ja työehtosopimuksia ei siten enää palkkauksen osalta noudatettaisi.

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että aluehallinnon uudistamishankkeessa mukana olevilla viranomaisilla on kullakin toisistaan poikkeavat palkkausjärjestelmät ja niitä koskevat tarkentavat virkaehtosopimukset. Kunkin viraston nykyiset palkkausjärjestelmät perustuvat tehtävien vaativuuden arviointiin ja henkilökohtaiseen suoritukseen perustuvaan palkanosaan. Tehtävien vaativuuden mukaista palkkausta koskevat taulukot ja henkilökohtaisen suorituksen arvioinnin perusteet poikkeavat järjestelmissä toisistaan.

Usean, toisistaan poikkeavan palkkausjärjestelmän, joissa palkat määräytyvät eri perusteilla, soveltaminen vaikeuttaa valiokunnalle esitetyn selvityksen perusteella uuden organisaation käynnistymistä. Henkilöstön yhdenvertaisuuden on katsottu vaarantuvan, mikäli samankaltaisista tehtävistä maksetaan palkkausta eri perusteilla. Myöskin nykyisten virastojen palkkausjärjestelmät on tehty erilaisten organisaatioiden tarpeeseen, eivätkä ne sellaisenaan välttämättä sovi uuteen organisaatioon. Edelleen on katsottu, että perustettavien virastojen esimiesten on mahdotonta hallita useiden toisistaan poikkeavien järjestelmien soveltamista.

Valiokunta toteaa sekä aluehallintovirastojen että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävissä olevan hallinnonaloista riippumatta myös samankaltaisuuksia. Lisäksi uusia virastoja ja keskuksia perustettaessa on tarkoituksenmukaista tehdä tarvittavassa määrin tehtävien uudelleen organisointia. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että virastoille ja keskuksille saadaan mahdollisimman pian uudistettu ja mahdollisimman yhtenäinen palkkausjärjestelmä.

Siirtyminen euromääräisille palkoille ei kuitenkaan merkitse sitä, että henkilöstön palkkakehitys pysähtyisi, vaan henkilöstö saa joka tapauksessa valtion virkaehtosopimusten mukaiset yleiskorotukset. Valtiovarainministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö ovat saadun selvityksen mukaan käynnistäneet yhteistoiminta-, luottamus- ja muiden tarvittavien vastaavien sopimusten valmistelun siten, että ne voivat tulla voimaan 1.1.2010 alusta lukien. Valiokunta tähdentää palvelussuhteen ehtoihin ja muuhun edellä mainittuun sopimustoimintaan liittyen rakentavan yhteistyön tärkeyttä henkilöstöjärjestöjen kanssa.

Valiokunta on lopulta päätynyt hyväksymään uudistuksen poikkeuksellisesta laaja-alaisuudesta johtuen hallituksen esityksen palkkauksen osalta. Tämä kannanotto on ollut valiokunnalle periaatteellisista syistä valiokunnan toimiala huomioon ottaen vaikea. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että hallitus huolehtii omalta osaltaan henkilöstöjärjestöjen kanssa käytävillä neuvotteluilla siitä, että uudistetussa valtion aluehallinnossa on käytettävissä asianmukaiset henkilöstön palkkausjärjestelmät mahdollisimman pian ja ainakin vuoden 2011 alusta lukien. Valtiovarainministeriön tulee antaa hallintovaliokunnalle vuoden 2010 aikana asiassa perustuslain 47 §:n 2 momentissa tarkoitettu kirjallinen selvitys.

Henkilöstövaikutukset

Aluehallinnon uudistamisen tavoitteena on parantaa aluehallinnon tuottavuutta ja tuloksellisuutta. Tuottavuus ja tuloksellisuus nähdään muun muassa aluehallinnon toiminnan tehostamisena ja asiakaspalvelun laadun parantumisena. Tuottavuuden kehittämisen keskeisenä tavoitteena on luoda aluehallinnon rakenteeseen soveltuvia toimintatapoja ja menetelmiä mukaan lukien sähköiset menetelmät ja sähköinen palvelutuotanto. Tavoitteena on kehittää myös aluehallintoviranomaisten asiantuntijuutta ja aluehallinnossa hoidettavien tehtävien keskinäistä synergiaa, joka johtaa aluehallinnon parempaan tuottavuuteen ja kilpailukykyyn.

Uusille aluehallintoviranomaisille kohdennettu tuottavuustavoite vuosille 2010—2013 on valtiontalouden kehyspäätöksen perusteella yhteensä 1 136 henkilötyövuotta. Tuottavuustavoitteiden jako aluehallintovirastoille ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille on sisällytetty kehyspäätökseen aluehallinnon uudistushankkeen valmisteluryhmän ehdotusten pohjalta. Tuottavuusvähennysvelvoitteesta aluehallintovirastojen osuus olisi 174 henkilötyövuotta ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten 962 henkilötyövuotta.

Valiokunta edellyttää, että uudistuksessa turvataan sekä virastojen että keskusten osalta eri tehtävien hoitamisen vaatimat asianmukaiset taloudelliset voimavarat henkilöresurssit mukaan lukien siinäkin tapauksessa, että sanottu merkitsisi muun muassa luopumista kehyspäätöksen henkilötyövuositavoitteista.

Henkilöstön sijoittumisesta aluehallintoviranomaisiin ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin tehdyt alustavat suunnitelmat ovat valmistuneet kuluvan vuoden toukokuun loppuun mennessä. Saadun selvityksen mukaan tässä yhteydessä on käyty myös kaikkien uudistuksen piirissä olevien henkilöiden kanssa muutoskeskustelut. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan alustavat henkilöstön sijoittamissuunnitelmat tarkistetaan sen jälkeen, kun käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvät virastoja (1. lakiehdotus) ja keskuksia (2. lakiehdotus) koskevat lait sekä virastoja ja keskuksia koskevat asetukset on annettu. Myös tässä yhteydessä käydään henkilöstön kanssa muutoskeskustelut, mikäli heidän tehtävänsä tai sijoittumispaikkansa saattaa muuttua alustavaan suunnitelmaan nähden.

Uudistuksessa nykyisten virastojen virka- ja työsopimussuhteinen henkilöstö sekä vastaavat virat ja tehtävät siirtyvät eräitä lakkautettavia virkoja lukuun ottamatta asianomaisiin virastoihin ja keskuksiin. Myös määräaikaisia tehtäviä hoitava henkilöstö siirtyy asianomaisen aluehallintoviraston tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen palvelukseen määräaikaisen palvelussuhteensa keston ajaksi. Virkojen ja tehtävien siirtyminen samalla työssäkäyntialueella ei edellytä virkamiehen tai työntekijän suostumusta. Viran tai tehtävän siirtyessä työssäkäyntialueelta toiselle sen sijaan tarvitaan henkilön suostumus.

Hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, että määräaikaisessa palvelussuhteessa olevaa henkilöstöä kohdellaan tasapuolisesti ja yhdenvertaisesti vakinaisessa virka- ja tai työsuhteessa olevien kanssa muutoksen toteutuessa. Muutos ja tehtävien siirtäminen uusiin viranomaisiin ei ole peruste olla jatkamatta määräaikaisia palvelussuhteita.

Lakiehdotuksessa uudistuksen voimaanpanosta virastojen ja keskusten toimipaikkoja koskeva siirtymäaika on enintään kolme vuotta lain voimaantulosta. Tänä aikana on mahdollista hoitaa tehtäviä vanhassa toimipaikassa. Tämä kolmen vuoden aika olisi nimenomaan aikaa, joka antaisi aikaa järjestää tehtävät tulevaisuuden kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Olennaista on, että kyseistä aikaa ei käytetä passiiviseen odotteluun, vaan se hyödynnetään tehokkaasti uudistuksen toimeenpanossa.

Tarvittavat siirtymiset toiselle työssäkäyntialueelle eivät saadun selvityksen mukaan ole uudistuksen laajuuteen nähden merkittäviä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kolmen vuoden siirtymäkauden aikana tarvittava henkilöstön sijoittaminen uusiin toimipaikkoihin voidaan tehdä hallitusti ja henkilöstön siirrot paikkakuntien välillä voidaan tehdä vapaaehtoisuuden pohjalta ja eläköitymistä hyödyntäen. Hankkeessa kerättyjen tietojen mukaan vuosina 2010—2015 nykyisestä valtion aluehallinnon palveluksessa olevasta henkilöstöstä yhteensä noin 1 100 on jäämässä eläkkeelle tai saavuttaa 64 vuoden iän.

Maakunnan liittojen yhteistoiminta

Maakunnan liittojen yhteistoiminnan järjestämiseksi maa on tarkoitus jakaa liittojen yhteistoiminta-alueisiin. Yhteistoiminta-alueen tulee muodostaa toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukainen kokonaisuus tehtävien hoitamiselle.

Yhteistoiminnan piiriin kuuluvat uudistuksessa tehtävät, jotka ovat alueen pitkäjänteisen kehittämisen kannalta merkittäviä, sisältyvät maakuntaohjelmiin ja niiden toteuttamissuunnitelmiin tai muihin alueiden kehittämiseen merkittävästi vaikuttaviin suunnitelmiin sekä koskevat yhteistoiminta-aluetta yhteisesti. Tietyin laissa säädettävin edellytyksin yhteistoiminnan piiriin voidaan ottaa muitakin edellä mainitun kaltaisia tehtäviä. Yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien maakunnan liittojen jäsenkuntien on sovittava yhteistoiminnan piiriin kuuluvien asioiden käsittelyn ja päätöksenteon järjestämisestä joko yhteisessä toimielimessä tai siten, että päätösvaltaa käyttävät maakunnan liitot yhtäpitävin päätöksin.

Maakunnan liitot ja niiden jäsenkunnat vastaavat yhteistoiminnan järjestämisestä ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisesta. Jos ne eivät saa sovittua näistä asioista, voi valtioneuvosto esityksen mukaan velvoittaa asianomaiset maakunnan liitot aloittamaan yhteistoimintaa koskevat neuvottelut ja määrätä muista tähän liittyvistä välttämättömistä asioista. Valtioneuvoston määräys on voimassa vain siihen saakka, kunnes yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien maakunnan liitojen jäsenkunnat ovat toisin sopineet.

Valiokunta muistuttaa, että maakunnan liitot voivat tehdä vapaaehtoisesti muitakin tarpeellisia ja tarkoituksenmukaisia yhteistyöjärjestelyjä. Yhteistoiminnan rajaaminen aluehallintouudistuksessa vain yhteen alueeseen saattaa muodostaa esteitä nykyisin hyvin toimivalle yhteistyölle (esimerkiksi koulutuksessa). Maakunnan liittojen asema määritellään yksityiskohtaisesti hallituksen eri esityksen pohjalta säädettävässä uudessa laissa alueiden kehittämisestä. Valiokunnan on tarkoitus huolehtia mainitun lakiehdotuksen käsittelyn yhteydessä siitä, ettei tällaisia yhteistoiminnan esteitä synny (HE 146/2009 vp).

Maakunnan liittojen yhteistoimintaan liittyen valiokunta toteaa, että laki alueiden kehittämisestä (602/2002) koskee myös Kainuun maakuntaa. Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003) on kuitenkin Kainuun maakunnan osalta erityislaki, joka yleisten laintulkintaperiaatteiden mukaan tulee sovellettavaksi ennen alueiden kehittämislakia siltä osin kuin kyseisten lakien välillä on ristiriitaa.

Aluehallintouudistuksessa maakunnan liittojen yhteistoiminta rajoittuu 9. lakiehdotuksen alueiden kehittämislain 7 a §:n mukaisiin tehtäviin. Vastaava sääntelyehdotus sisältyy hallituksen esitykseen HE 146/2009 vp. Yhteistoiminnassa voidaan käsitellä näistä tehtävistä vain niitä, jotka koskevat yhteistoiminta-aluetta yhteisesti. Kainuun hallintokokeilulain määrittelemiin tehtäviin — toisin sanoen Kainuun kehittämisrahan piirissä oleviin asioihin — yhteistoimintavelvoite ei ulotu, vaikka nämä asiat koskisivat maakunnan yleistä kehittämistä ja olisivat maakuntaohjelmassa tai sen toteuttamissuunnitelmassa määriteltyjä.

Käytännössä Kainuusta yhteistoimintamenettelyyn voisi mennä asioita, jotka eivät ole maakunnan omassa päätösvallassa Kainuun kehittämisrahan tai hallintokokeilulaissa mainitun EU-rahoituksen kautta ja jotka koskevat pitkäjänteisesti myös Pohjois-Pohjanmaata. Tällaisia asioita voisivat olla esimerkiksi liikenneinvestoinnit, joita ei rahoiteta Kainuun kehittämisrahasta.

Valmistelu, toimeenpano ja seuranta

Uudistus perustuu hallitusohjelmaan, jonka pohjalta hallinto- ja kuntaministeri Kiviniemi on 29.6.2007 asettanut aluehallinnon uudistamishankkeen (ALKU-hanke). Hankkeelle on samalla asetettu ohjausryhmä ja valmisteluryhmä. Syksyllä 2007 on asetettu erilliset selvitysryhmät.

Hankkeen valmistelussa on järjestetty alueellisia seminaareja, sidosryhmäkuulemisia, asetettu alatyöryhmiä ja muutostyöryhmiä sekä järjestetty lausuntokierros. Määräajassa valmistelijoille on toimitettu yhteensä yli 300 lausuntoa. Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä (Halke) on puoltanut kokouksessaan 15.4.2009 hallituksen esityksen antamista eduskunnalle.

Valtakunnallisia työryhmiä hankkeella on ollut yhteensä 26, ja kaikissa työryhmissä on ollut ministeriöiden, muun keskushallinnon ja aluehallintoviranomaisten edustajia sekä valtion kaikkien kolmen henkilöstön pääsopijajärjestön edustus (JUKO, JHL, Pardia). Työryhmillä on ollut mahdollisuus perustaa omia alatyöryhmiään ja projektiryhmiään.

Alueellisten muutosryhmien keskikoko on ollut noin 20 jäsentä. Muutosryhmät ovat koostuneet niiden virastojen edustajista joiden tehtäviä uuteen aluehallintoviranomaiseen on esitetty siirtyväksi. Lisäksi muutosryhmissä on ollut mainittujen kolmen henkilöstöjärjestön edustus. Lähes kaikki alueelliset muutosryhmät ovat perustaneet uusia alatyöryhmiä.

Valiokunta toteaa, että hankkeen aikataulu on ollut varsin tiukka. Se on kuitenkin tästä huolimatta kyetty valmistelemaan laaja-alaisesti ja tehokkaasti. Mainittakoon vielä, että hankkeen työryhmissä on vuosien 2007—2009 aikana ollut saadun selvityksen perusteella noin 1 000 jäsentä.

Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksellä luodaan asianmukaiset lainsäädännölliset puitteet uudistuksen onnistuneelle toimeenpanolle. Tavoitteiden toteutumisessa korostuu kuitenkin toimeenpanon merkitys. Muutoksen johtaminen, henkilöstön sitoutuminen ja resurssien riittävyys ovat tässä suhteessa ensiarvoisen tärkeitä seikkoja. Erityisen haastavaa tulee muun muassa palvelujen saatavuuden kannalta olemaan tulevan vuodenvaihteen uuden organisaatiorakenteen käynnistysvaihe.

Uudistuksen sisältö konkretisoituu yksityiskohdittain kunkin hallinnonalan erityislainsäädännössä useisiin hallituksen esityksiin sisältyvillä lakiehdotuksilla. Näistä laajin on yli 1 100- sivuinen HE 161/2009 vp aluehallinnon tehtäviä koskevan lainsäädännön muuttamiseksi. Eri hallinnonalan tehtäviä ei juurikaan esitetä aluehallintouudistuksen tässä vaiheessa muutettaviksi. Sanottu koskee esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä, joita koskevia muutoksia tulee tehtäväksi noin 40 erityislakiin.

Tässä yhteydessä on syytä todeta, että eräitä aluehallintoviranomaisia ja keskushallinnon alueyksikköjä sekä välilliseen julkishallintoon kuuluvia viranomaistehtäviä alueella hoitavia organisaatioita jää tässä vaiheessa uudistuksen ulkopuolelle. Tarkoituksena on kuitenkin jatkaa uudistamista niin, että tämän uudistuksen ulkopuolelle jääviä organisaatioita tai niille kuuluvia viranomaistehtäviä voidaan myöhemmin kytkeä osaksi nyt perustettavaa valtion aluehallinnon viranomaisorganisaatiota. Jatkotyö on tärkeää käynnistää aluehallintouudistuksen tultua voimaan. Samalla on muutoinkin seurannan ja toimeenpanosta saatavien kokemusten perusteella arvioitava mahdollisuuksia ja tarvetta uudistusprosessien jatkamiseen esimerkiksi tarkastelemalla eri tehtävien substansseja ja niihin liittyviä kehittämis- ja uudistamismahdollisuuksia.

Samanaikaisesti aluehallintouudistuksen kanssa jatkuu tärkeän kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpano. Valiokunta pitää luonnollisena, että PARAS-hankkeesta johtuvat mahdolliset kuntarajojen muutokset otetaan heijastusvaikutuksina huomioon valtion aluehallinnon aluejaotuksessa.

Hallintovaliokunta edellyttää, että eduskunnalle annetaan seikkaperäinen selonteko vuoden 2012 loppuun mennessä aluehallintouudistuksen toimeenpanosta ja toteutumisesta ottaen huomioon muun ohella 1) uudistuksen eri tavoitteet, 2) virastojen ja keskusten toiminta-ajatus, toimiala ja tehtävät, 3) aluejakojen toimivuus, 4) asiakas- ja kansalaislähtöisyyden toteutuminen sekä palvelujen saatavuus kielelliset palvelut mukaan lukien, 5) ohjausjärjestelmä ja johtaminen, 6) taloudelliset resurssit ja henkilöstön asema, 7) tuottavuus ja vaikuttavuus, 8) asioiden käsittelyn riippumattomuus ja puolueettomuus sekä oikeusturva, 9) viranomaisyhteistyö eri hallinnon tasoilla ja niiden välillä ja 10) alueellisen tahdonmuodostuksen käytännön vaikuttavuus valtion toimenpiteissä sekä että tarvittaessa ryhdytään jo aikaisemmin uudistuksen seurannan edellyttämiin toimenpiteisiin (Valiokunnan lausumaehdotus).

Erikoisvaliokuntien lausunnot

Hallintovaliokunta on mahdollisuuksien mukaan ottanut huomioon eri valiokuntien lausunnoissa esitetyn. Monet näkökohdat ilmenevät mietinnöstä ilman eri viittausta yksittäisiin lausuntoihin. Osaksi on kysymys myös muun muassa aluehallinnon kokonaisuuteen liittyvistä yleisemmällä tasolla valiokunnan mietinnössä ilmaistuista kannanotoista. Hallintovaliokunta hyödyntää tarpeen mukaan lausunnoissa esitettyä käsitellessään uudistukseen liittyvää erityislainsäädäntöä (HE 161/2009 vp, ks. myös HE 146/2009 vp).

Säätämisjärjestyksen osalta viitataan siitä tässä mietinnössä erikseen lausuttuun.