Perustelut
1. Johdanto
Alueiden kehittäminen on yhteistyötä.
Toimenpiteet vaikuttavat sitä tehokkaammin, mitä paremmin
eri toimijoiden yhteistyö sujuu.
Valtioneuvoston selonteossa käsitellään
kahta laajaa aihepiiriä — Euroopan unionin alue-
ja rakennepolitiikkaa sekä kansallisen aluepolitiikan kokonaisuutta.
Laatimistavaltaan selonteko jakautuu viiteen osaan. Ensimmäisessä luvussa
käsitellään eduskunnan lausuman (HaVM
9/1999 vp) pohjalta rakennerahastojen kansallisesta
hallinnoinnista annetun lain (1353/1999),
jäljempänä rakennerahastolaki, tavoitteita
ja toimivuutta. Luvussa arvioidaan myös unionin aluepolitiikan
vaikuttavuutta maassamme.
Toisessa luvussa tarkastellaan ensimmäisen vuoden kokemusten
perusteella vuoden 2003 alusta voimaan tulleeseen alueiden kehittämislakiin
(602/2002) perustuvaa uudistettua alueiden kehittämisen
kansallista suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmää.
Selonteon kolmannessa luvussa on kysymys kansallisen aluepolitiikan
linjauksista. Lukuun sisältyvät valtioneuvoston
päätös alueiden kehittämislain
tarkoittamista kansallisista valtakunnallisista alueiden kehittämisen
tavoitteista ja kuvaus näiden tavoitteiden toteuttamisvaiheesta sekä hallitusohjelman
mukaisista kansalliseen kehittämistyöhön
liittyvistä jatkoselvityksistä.
Euroopan unionin aluepolitiikan näkymät muodostavat
selonteon neljännen luvun. Lopuksi viidennessä luvussa
on kuvaus maamme alueellisista kehitysnäkymistä.
Valiokunta on tässä mietinnössään
seurannut selonteon rakennetta. Unionin aluepolitiikan näkymien
osiossa on arvioitu myös Euroopan unionin perustuslaillista
sopimusta sekä pohjoisen ulottuvuuden merkitystä alue-
ja rakennepolitiikan näkökulmasta.
2. Rakennerahasto-ohjelmien kansallinen hallinnointi ja ohjelmatyön
vaikuttavuus
Yleisiä näkökohtia
Selonteossa tarkastellaan EU:n rakennerahasto-ohjelmien hallinnointia
ensimmäisellä ohjelmakaudella (vuosina 1995—1999),
nykyisellä ohjelmakaudella hallinnoitavia ohjelmia ja niiden sisältöä sekä rakennerahastolain
tavoitteita, sisältöä ja toimivuutta.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa yleisesti,
että rakennerahastolain keskeiset tavoitteet ovat pääasiallisesti
toteutuneet. Sen lisäksi, että viranomaisten työnjako
on selkeytynyt, valiokunta pitää erittäin
tärkeänä, että eri viranomaisten
yhteistyö on myös käytännössä kaiken
aikaa parantunut keskushallinnossa samoin kuin alueillakin. Lisäksi
maakunnan yhteistyöryhmien toiminta on mahdollistanut sen, että alueellisten
rakennerahasto-ohjelmien toteutus perustuu laajaan, maakunnan liittojen, kuntien,
valtion eri viranomaisten ja sosiaalipartnereiden keskinäiseen
yhteistyöhön.
Asiantuntijakuulemisessa saatuihin lausuntoihin viitaten valiokunta
katsoo, että rakennerahastojen hallinnointiin liittyvät
keskeiset ongelmat ja tarpeelliset kehittämistoimenpiteet
ovat tulleet kuvatuiksi selonteossa.
Valiokunta yhtyy selonteon näkemykseen siitä,
että nykyjärjestelmässä havaittujen
epäkohtien korjaamiseen säädöstasolla
on perusteltua ryhtyä pääasiassa pitäen
silmällä vuodesta 2007 alkavaa uutta ohjelmakautta.
Nykyisellä ohjelmakaudella tulee kansallisesti sovellettavan
hallintomallin toimivuutta kehittää parantamalla yhteistyötä ohjelmien
toteutuksessa, parantamalla ohjeistuksen laatua ja yhdenmukaisuutta sekä tehostamalla
tarkastustoimintaa.
Hallinto- ja maksuviranomaiset
Hallinto- ja maksuviranomaisia koskeva sääntely
on selkeyttänyt eri viranomaisten tehtäviä ja toimivaltaa.
Tehtävien määrittelyssä on kuitenkin
ilmennyt joitakin puutteita.
Selonteossa lausuttuun viitaten valiokunta katsoo, että hallintoviranomaisen
tehtäviä tulee selkeyttää tavoiteohjelmissa.
Nämä lainsäädäntötoimenpiteet
koskevat muun muassa hallintoviranomaisen oikeutta antaa muita viranomaisia velvoittavia
ohjeita ja tehdä tarkastuksia sekä hallintoviranomaisen
tietojensaantioikeutta. Myös hallintoviranomaisen ja maksuviranomaisen
välistä yhteistyötä on tarpeen
lisätä.
Interreg-ohjelmatyössä on harkittava kansallisten
toimijoiden määrän vähentämistä vaarantamatta
kuitenkaan ohjelmien tavoitteiden toteutumista. Lisäksi
hankkeiden toteuttamisen nopeuttamiseksi on kansalliset määrärahat
pyrittävä jakamaan nykyistä harvemmille
hallinnonaloille.
Maakunnan yhteistyöryhmä
Rakennerahasto-ohjelmien toimeenpanoa ja alueiden
kehittämiseen vaikuttavien toimenpiteiden yhteensovittamista
varten jokaisessa maakunnassa on maakunnan yhteistyöryhmä. Näissä ryhmissä ovat
osapuolina maakunnan liitot ja niiden jäsenkunnat, ohjelmatyötä rahoittavat
valtion viranomaiset ja muut valtion hallintoon kuuluvat organisaatiot
sekä alueen kehittämisen kannalta tärkeimmät
työmarkkina- ja elinkeinojärjestöt.
Koska alueiden kehittäminen perustuu eri osapuolten
yhteistyöhön, valiokunta pitää tärkeänä,
että maakunnan yhteistyöryhmien asema on edelliseen
ohjelmakauteen verrattuna selvästi vahvistunut. Niiden
toiminta on myös kehittynyt strategisempaan suuntaan. Rakennerahastolain
mukaan työryhmät käsittelevät
maakunnan kehittämisstrategian kannalta merkittävät
ja ylimaakunnalliset hankkeet. Joissakin maakunnissa ryhmät
tosin käsittelevät edelleen kaikki hankkeet.
Tarkoitus on, että maakunnan yhteistyöryhmät
vaikuttavat rahoitettavien hankkeiden laatuun ja toimenpiteiden
vaikuttavuuteen hyväksymiensä valintakriteerien
kautta. Tämän vuoksi valiokunta korostaa, että yhteistyöryhmien strategiset
linjaukset on otettava huomioon valtion alueviranomaisten tekemissä hankepäätöksissä.
Yhteistyöryhmien sihteeristöt hoitavat asioiden
valmistelu-, esittely- ja täytäntöönpanotehtäviä.
Selonteosta ilmenee, että joissakin maakunnissa sihteeristöt
käsittelevät kaikki hankehakemukset. Tämä on
todettu höydylliseksi sekä hanketoiminnan koordinoinnin
ja ohjelman toimenpiteiden keskinäisen yhteensovittamisen kannalta
että erityisesti päällekkäisen
rahoituksen välttämiseksi.
Valiokunta katsoo, että yhteistyöryhmien työskentelyä on
syytä kehittää edelleen tehostamalla
erityisesti aluekehitystoimenpiteiden yhteensovittamista ja vahvistaa
kumppanuutta kytkemällä yksityinen sektori ja
yleensä kolmas sektori yhä kiinteämmin
maakuntien alueelliseen kehittämistyöhön.
Selonteossa esitetään yhteistyöryhmien
lakisääteisten jaostojen tehtäviin ja
toimintaan kohdistuvaa kritiikkiä. Lisäksi jaostojen
asema on muuttunut sen johdosta, että maakuntaohjelmaan
liittyen eri hallinnonalojen toimenpiteet käsitellään
maakunnan yhteistyöryhmässä. Valiokunta
yhtyy selonteon johtopäätökseen siitä, että maakunnan
yhteistyöryhmän lakimääräisten
jaostojen asema ja tehtävät tulee arvioida uudelleen
ja ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sääntelyn
tarkistamiseksi.
Maakunnan yhteistyöasiakirjamenettely ja rakennerahastovarojen
osoittaminen
Rakennerahastolain säätämiseen liittyvässä mietinnössään
hallintovaliokunta toteaa, että maakunnan yhteistyöasiakirja
on se väline, joka ohjaa viranomaisten toimintaa ja ohjelmien
toteuttamista. Samalla valiokunta korostaa yhteistyöasiakirjan
tosiasiallista sitovaa merkitystä ohjelmatyössä mukaan
lukien varojen käytön suunnittelu ja kohdentaminen
(HaVM 9/1999 vp).
Maakunnan yhteistyöasiakirjamenettely onkin mahdollistanut
aikaisempaa tehokkaamman varojen käytön suunnittelun
sekä ohjelmavarojen osoittamisen eri hallinnonaloille ja
edelleen maakuntiin. Yhteistyöasiakirjojen perusteella maakunnissa
tiedetään hyvissä ajoin ja täsmällisesti
niiden käyttöön vuosittain osoitettavat
ohjelmavarat. Tämä on välttämätöntä toimenpiteiden
ja hankkeiden asianmukaisen suunnittelun kannalta.
Yhteistyöasiakirjat ovat ohjelmavarojen irrotusten
ja jakojen pohjana keskushallinnossa. Niistä ilmenevät
eri hallinnonalojen osuudet rakennerahastovaroista sekä valtion
rahoituksesta. Yhteistyöasiakirjoilla myös varmistetaan
pysyminen ohjelmien mukaisissa rahoituskehyksissä. Maksuviranomaisena
toimivat ministeriöt ja rakennerahastoja käyttävät
ministeriöt jakavat varat näiden asiakirjojen
mukaisesti alueilla toimiville viranomaisille.
Valiokunta toteaa tyytyväisyydellä, että maakunnan
yhteistyöasiakirjamenettely on toiminut hyvin sekä keskushallinnon
että alueiden näkökulmasta. Se on kytkenyt
varojen käytön suunnittelun valtion talousarvioon
ja tarjonnut välineen ohjelmavarojen osoittamiseksi eri
hallinnonaloille ja maakuntiin.
Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota
vielä siihen yhteistyöasiakirjan tarkistamiseen
liittyvään ongelmaan, että hallinnonalojen
väliset tarpeellisetkin rahoitusosuuksien muutokset ovat
vaikeita toteuttaa.
Ohjelmatyön sisällöstä
Ohjelmatyötä koskevien arviointien perusteella ohjelmatyön
strategiat ovat toteutuneet sekä tavoiteohjelmissa että yhteisöaloiteohjelmissa. Kehittämistoimenpiteiden
kohdentuvuutta saattaa kuitenkin heikentää se
seikka, että strategiat ovat väljiä ja
tavoitteita on paljon. Joka tapauksessa painopisteiden ja teemojen
mukainen kehittäminen on lisääntynyt
edelliseen ohjelmakauteen verrattuna.
Tavoiteohjelmien rakenne on paljolti määritelty
rakennerahastoja koskevassa yleisasetuksessa. Tehdyissä väliarvioinneissa
kaikkien tavoiteohjelmien rakennetta pidetään
hajanaisena ja monimutkaisena. Toimenpidekokonaisuuksia on paljon,
samoin toimijoita, mikä vaikeuttaa tehokkaan ohjauksen
sekä toimenpiteiden tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden
tarkastelua. On kuitenkin huomattava, että ohjelmien toteutus saattaa
kärsiä, jos toimijoiden määrää supistetaan
merkittävästi. Hallinnonalojen määrän
vähentäminen vaikuttaa käytettävissä oleviin
rahoitusinstrumentteihin, jolloin ohjelman vaikuttavuus voi heiketä.
Tavoite 2 -ohjelma-alueen laajuus ja epäyhtenäisyys
on väliarviointiraporttien mukaan osoittautunut ongelmalliseksi
ohjelman kokonaisvaltaisen toteuttamisen ja toimenpiteiden keskinäisen
koordinoinnin kannalta. Alueen maakunnat saattavat olla maantieteellisesti
hyvinkin etäällä toisistaan. Myös
maakuntien kehittämislähtökohdat voivat
vaihdella suuresti. Alueiden pirstoutuneisuutta lisäävät
vielä ohjelmaan kuulumattomat kunnat sekä siirtymäkauden
tuen alueet, joiden osalta hankepäätökset
tehdään erillisinä varsinaisesta tavoite
2 -ohjelmasta.
Valiokunta pitää välttämättömänä,
että ohjelmat ovat rakenteeltaan ja hallinnoinniltaan tulevaisuudessa
yksinkertaisempia niiden paremman kohdentamisen sekä tehokkuuden
ja tuloksellisuuden saavuttamiseksi. Lisäksi valiokunta katsoo
selonteon tavoin, että ohjelma-alueiden tulisi muodostaa
nykyistä enemmän toiminnallisia kokonaisuuksia,
joiden sisällä varoja keskitetään
teemapohjaisiin kokonaisuuksiin. Varojen suuntaaminen saavutettujen
tulosten perusteella tehostaa ohjelmien toteuttamista. Myös
kumppanuutta ohjelmatyössä tulee edelleen vahvistaa.
Hankkeiden rahoittaminen
EU:n rakennerahasto-ohjelmien rahoitus muodostuu EU-osuudesta,
kansallisesta julkisesta rahoituksesta ja yksityisestä rahoituksesta.
Valiokunta toteaa, ettei selonteosta riittävän
selkeästi ilmene kuntien rooli aluekehitystyössä. Kunnat
ovat kuitenkin merkittäviä julkisia rahoittajia
aluepoliittisissa toimenpiteissä myös suoraan
eivätkä ainoastaan maakunnan liittojen kautta.
Alueelliset rakennerahasto-ohjelmat rahoitetaan useammasta rahastosta.
Tästä johtuen ohjelmien rahoittamiseen osallistuvat
useiden hallinnonalojen valtion viranomaiset. Saatujen kokemusten
valossa tämä vaikeuttaa ohjelmien hallinnointia
ja seurantaa. Myös varojen hallinnointi on järjestetty
liian monimutkaisesti, eikä viranomaisten työnjako
ole rahoituksen myöntämisessä riittävästi
selkiintynyt, vaan siinä esiintyy päällekäisyyttä.
Usealla viranomaisella on mahdollisuus erityislainsäädännön
nojalla myöntää tukea samantyyppisiin
hankkeisiin. Lisäksi erilaisista hallintokäytännöistä on
aiheutunut maksatuksen viivästymisiä.
Valiokunta kiinnittää vielä huomiota
viranomaisten toisistaan poikkeavaan toimintatapaan siltä osin,
kilpailutetaanko hankkeita keskenään tukea myönnettäessä vai
ei. Toisilla viranomaisilla tuen myöntäminen perustuu
hakuaikoihin, jolloin hankkeita voidaan vertailla keskenään. Toisilla
on meneillään jatkuva haku, jolloin hankkeiden
valinta tapahtuu viranomaisen arvioiman hankkeitten tason
perusteella ilman tietoa siitä, millaisia hakemuksia tulee
myöhemmin. Valiokunnan käsityksen mukaan erilliset määräaikoihin
perustuvat hakukierrokset varmistavat lähtökohtaisesti
parhaiten hakijoiden tasavertaisuuden.
Rakennerahastolain soveltamisalaan eivät kuulu tuen
myöntämiseen liittyvät kysymykset, vaan
tuen myöntämisen yksinkertaistaminen riippuu paljolti
hallinnonalakohtaisista säännöksistä ja
omista ohjeista. Toisistaan poikkeavilla menettelyillä on
vaikutusta ohjelmien hallinnointiin ja tuloksiin.
Suoritettujen väliarviointien mukaan hakijat ovat kuitenkin
olleet tyytyväisiä hankkeiden valinta- ja päätöksentekomenettelyihin
sekä toimeenpanoon, vaikka rahoitusmenettelyjä pidetäänkin
monimutkaisina.
Ohjelmareservi ja ylimaakunnalliset hankkeet
Rakennerahastovaroja käyttävät ministeriöt
voivat jättää osan rahastojen varoista
ja vastaavasta valtion rahoituksesta reserviin. Maakunnan yhteistyöasiakirjassa
voidaan esittää arvio ohjelmareservin tarpeesta
hallinnonaloittain. Reserviä voidaan käyttää muun
muassa ohjelman toteuttamiseksi tarpeellisiin joustoihin ja valtakunnallisiin
tai muuten laaja-alaisiin hankkeisiin.
Selonteosta ilmenee, että ohjelmareserviä ei ole
merkittävästi varattu maakunnan yhteistyöasiakirjoissa.
Sen käyttöä on saattanut vähentää pelko
siitä, että ohjelmareserviin jätetyt
varat voitaisiin lopulta siirtää käytettäväksi
jonkun toisen maakunnan hankkeisiin. Valiokunta toteaa,
että varojen käytön joustavuus ei olekaan toteutunut
odotetulla tavalla. Kuitenkin ohjelmien toteutuksen kannalta jousto
on tärkeä, koska sillä voidaan tehostaa
varojen käyttöä ja hanketoimintaa.
Keskeisenä ongelmana valiokunta pitää sitä, että ohjelmareservi
on esitettävä hallinnonaloittain. Tämän
seurauksena reserviin jätettävät varat
pilkkoutuvat pieniin osiin, kun käytännössä niitä on
tarve koota suurempiin kokonaisuuksiin. Valiokunta näkee
tärkeänä, että rahoituskausittain
tulee seurata ja raportoida siitä, miten eri sektoreiden
resurssit on maakunnissa käytetty ja miten ne ovat palvelleet
kyseisen sektorin toimialaa.
Ohjelmareserviä tulee kehittää toteuttamalla riittävän
kokonaisvaltainen menettely. Parhaiten tämä toteutuu
siten, että hallintoviranomainen päättää ohjelmareservistä.
Tarkoituksenmukaista on myös, että reservin suuruus
määritellään suhteessa ohjelman
kokonaiskehykseen. Silloin se kohdistuu jakamattomana koko ohjelma-alueeseen
ja voidaan osoittaa sinne, missä sen käyttö on
toteutuksen kannalta tarkoituksenmukaisinta. Järjestelmän
toimivuuden takaamiseksi tarvitaan nykyistä tarkemmat säännökset ohjelmareservin
käytöstä, noudatettavista menettelytavoista
ja päätöksenteosta.
Yksi syy ohjelmareservin vähäiseen käyttöön on
saadun selvityksen mukaan ylimaakunnallisten hankkeiden vähäisyys.
Selonteon mukaan niitä ei synny, koska alueilla on pulaa
osaavista ja asiantuntevista hankkeiden kokoajista ja toteuttajista.
Niiden toteuttamisen on katsottu olevan liian työlästä ja
vaativan resursseja, joita viranomaisilla ei ole ollut irrottaa
hankkeisiin. Lisäksi esimerkiksi saman toimialan sisällä yritykset
voivat kokea toisensa kilpailijoikseen, mikä haittaa ylimaakunnallisten
hankkeiden synnyttämistä. Myös pitkät
välimatkat esimerkiksi Pohjois-Suomessa katsotaan verkostoitumista
ja ylimaakunnallisia hankkeita hidastavaksi tekijäksi.
Eräs keino parantaa tilannetta on maakuntien ja kuntien
välisen yhteistyön lisääminen.
Maakuntien liittoutumat eli allianssit, jotka ovat myös
merkittäviä aluepolitiikan toimijoita, voisivat
muodostaa tehokkaan tavan edistää maakuntien välistä yhteistyötä ohjelmatoiminnassa.
Seuranta
Rakennerahastolain keskeisiin tavoitteisiin kuuluu parantaa
ohjelmien seurantaa ja tuloksellisuutta lisäämällä ohjelmien
säännöllistä arviointia. Rakennerahasto-ohjelmissa
suoritetaankin kolme arviointia, ennakkoarviointi, väliarviointi
ja loppuarviointi. Selonteossa käsitellään
suoritettujen arviointien ja erityisesti vuonna 2003 valmistuneiden
väliarviointiraporttien perusteella ohjelmatyössä saavutettuja
tuloksia.
Seurantatiedot kerätään hankkeiden
toteuttajilta. Ohjelmien seurantajärjestelmä on
osittain hajanainen koostuen eri hallinnonalojen ja maakuntien omista
seurantajärjestelmistä. Rakennerahastovaroja käyttävät
ministeriöt toimittavat hallintoviranomaisten ylläpitämiin
keskitettyihin seurantajärjestelmiin hallinnonaloilla rahoitettavien
hankkeiden päätös- ja seurantatiedot. Sisäasiainministeriö vastaa
alueohjelmien seurantatietojen kattavuudesta, luotettavuudesta ja ajankohtaisuudesta.
Sillä on kuitenkin vähän mahdollisuuksia
vaikuttaa muiden hallinnonalojen seurantarekistereihin liittyviin
ratkaisuihin.
Saadun selvityksen perusteella myöskin seurantaindikaattoreiden
sisältömäärityksissä on epätarkkuutta
eivätkä ne ole yhteismitallisia eri hallinnonalojen
kesken. Lisäksi väliarvioinnissa pidetään
ongelmana laadullisten indikaattorien puutetta. Ongelmia
on myös indikaattoritietojen keräämisessä ja
tallentamisessa. Hankkeiden tuloksia on arvioitu osin liian positiivisesti tai
merkitty virheellisesti seurantatiedoksi hankkeiden etukäteen
asettamia tavoitelukuja, joita ei ole korjattu hankkeiden päättymisen
jälkeen. Seurantatietojen tarkistaminen on usein ollut puutteellista
vähäisten resurssien vuoksi. Puutteellisuuksista
huolimatta seurantatietojen voidaan katsoa kertovan varsin hyvin
ohjelmien etenemisestä ja tuloksellisuudesta. Seurantatietojen
systemaattinen kerääminen ja analysoiminen on
myös koko ajan tehostunut.
Valiokunta pitää välttämättömänä seurannan kehittämistä luomalla
yhtenäinen rahastokohtainen seurantajärjestelmä siten,
että saatava tieto on mahdollisimman ajantasaista ja luotettavaa
ja palvelee ohjelmien toteuttajien käyttötarpeita. Tämä edellyttää hallinnonalojen
yhteistyön lisäksi, että lakiin otetaan
tarkemmat säännökset seurantajärjestelmistä,
niiden toiminnasta ja niihin liittyvistä menettelyistä.
Euroopan unionin alue- ja rakennepolitiikan vaikuttavuus
Taloudellinen panostus EU:n rakennerahasto-ohjelmiin on vuosina
2000—2006 lähes 8,5 miljardia euroa, josta EU-osuus
on noin 2,2 miljardia euroa ja kansallinen julkinen rahoitus noin 2,7
miljardia euroa. Yksityisen rahoituksen osuudeksi on muodostunut
3,5 miljardia euroa.
Vuoden 2004 talousarviossa niillä momenteilla, jotka
on määritelty alueiden kehittämislain
mukaiseksi rahoitukseksi tai joissa on maininta alueiden kehittämisen
rahoituksesta, on yhteensä 1 575 miljoonaa euroa.
EU-ohjelmien (rakennerahastot ja valtion vastaava rahoitus) osuus
tästä rahoituksesta on yhteensä noin
719 miljoonaa euroa eli 46 prosenttia, ja siitä rakennerahastojen
osuus on 330 miljoonaa euroa eli 21 prosenttia. Rahoituksen kohdentamisesta päätetään
pääosin maakunnissa ja suurin osa varoista käytetään
alueellisiin kehittämishankkeisiin.
Nykyisellä ohjelmakaudella tavoite 1 ja 2 -ohjelmissa
on käynnistetty saadun tiedon mukaan kesäkuun
2004 loppuun mennessä yli 25 600 hanketta. EU:n
rakennerahastojen ja valtion varoja on käytetty 1,74 miljardia
euroa. Kunnat ovat osallistuneet hankkeisiin 322 miljoonalla eurolla.
Yksityistä rahoitusta on sidottu 1,8 miljardia euroa. Vuosittain
toteutetaan keskimäärin 5 600 hanketta.
Hankkeissa ei ole toteutettu yleensä suuria investointeja,
vaan ne ovat pääosin pienimuotoisia ja liittyvät
pk-yritysten tukemiseen sekä yhdyskunta- ja ympäristöhankkeisiin.
Investoinnit infrastruktuuriin kohdistuvat lähinnä pienempiin
teihin, vesiväyliin ja laajakaistaverkkoihin.
Tavoitteita 1 ja 2 koskevilla ohjelmilla on myötävaikutettu
vuoden 2003 loppuun mennessä 49 000 uuden työpaikan
syntymiseen ja 67 000 työpaikan säilymiseen.
Uusia yrityksiä on syntynyt vuoden 2003 loppuun mennessä 7 500.
Koulutushankkeissa aloittaneiden määrä vastaavaan
ajankohtaan mennessä on ollut 216 500.
Arvioinneissa on todettu, että valitut kehittämisstrategiat
ovat toimivia ja niiden perusteella voidaan jatkaa ohjelmien toteuttamista.
Ohjelmilla on selvästi vaikutettu myönteisesti
tavoitealueiden kehitykseen.
Väliarviointiraporteissa on nostettu esiin kysymys
siitä, tulisiko ohjelmarahoitusta suunnata pääsääntöisesti
innovatiivisuutta ja lisäarvoa korostaviin hankkeisiin
vai hankkeisiin, joita rahoitetaan kansallisista varoista. Lisäksi
esimerkiksi sosiaalista syrjäytymistä estävien
ja vähentävien hankkeiden rahoittaminen alueellisissa rakennerahasto-ohjelmissa
on herättänyt keskustelua. Yleisesti on kuitenkin
todettu, että innovatiivisuuden ohella oleellista on toimenpiteiden
suuntaaminen alueiden lähtökohtien ja kehittämistarpeiden
perusteella.
Strategioiden toteutumista mitataan ohjelmissa ilmaistujen määrällisten
tavoitteiden avulla. Tavallisimpia ovat uudet työpaikat,
säilytetyt työpaikat, uudet yritykset sekä erilaisten
toimenpiteiden (esimerkiksi koulutuksen kohteena olevien ja ESR-toimenpiteen
aloittaneiden lukumäärä).
Komissio edellyttää kattavaa määrällisten
tavoitteiden asettamista ja niiden toteutumisen systemaattista seurantaa.
Vuosien mittaan arviot on saatu realistisemmiksi, eri
alueiden ja eri maidenkin arvioita voidaan aiempaa paremmin verrata
keskenään.
Alueellisten ohjelmien tavoitteet ovat toteutumassa varsin hyvin
eräitä poikkeuksia lukuunottamatta. Uusien työpaikkojen
tavoitteet ovat toteutumassa jopa huomattavasti asetettuja tavoitteita
nopeammin, kun taas säilytettyjen työpaikkojen
tavoitteet ovat jäljessä aikataulusta. Myöskään
uusia yrityksiä ei ole syntynyt ohjelmissa asetettujen
tavoitteiden mukaisesti. ESR-toimenpiteiden aloittaneiden määrä puolestaan on
toteutunut selvästi yli asetetun tavoitteen.
Ohjelmissa on määritelty yhteisöpolitiikkojen
ja muut horisontaaliset tavoitteet koskien tasa-arvoa, kestävää kehitystä,
maaseudun ja kaupungin välistä vuorovaikutusta
ja tietoyhteiskuntaa. Alueellisten ohjelmien osalta horisontaaliset
tavoitteet ovat toteutuneet kohtuullisesti. Kaupungin ja maaseudun
vuorovaikutuksen tarkastelua on vaikeuttanut tavoitteiden määrittelyn
epäselvyys. Vuorovaikutusta lisääviä hankkeita
on syntynyt vähän.
Suuri osa rahoituksesta näyttää keskittyvän maakuntien
suurimpiin keskuksiin. Erityisesti keskuksiin, joissa toimii yliopistoja
tai korkeakouluja, sijoittuu runsaasti hanketoimintaa. Tämä johtuu
huippuosaamisen ja yleensä innovaatioympäristöjen
priorisoinnista hankevalinnoissa. Toisaalta myös niihin
maakuntakeskuksiin, joissa ei ole yliopistoja, on rahoitettu huomattavissa
määrin korkeampaan opetukseen ja huippuosaamiseen
liittyviä hankkeita.
Yritystoiminnan edistämiseen ja yritysten toimintaedellytysten
parantamiseen on kohdennettu noin puolet ohjelmien rahoituksesta.
Huolestuttavaa on, että uusien yritysten määrä on
laskenut viime vuosina ja lopettaneiden yritysten määrä on
kasvanut suuremmaksi kuin uusien yritysten.
Yhteenvetona valiokunta toteaa, että EU:n rakennerahastojen
merkitys on suuri Suomen alueiden kehittämisessä.
Huolimatta ohjelmamenettelyn ja hallinnon monimutkaisuudesta, ohjelmien
toteutus on saatu toimimaan tehokkaasti, ja tulokset maakunnissa
ovat varsin hyviä. EU:n rakennerahastoihin perustuva ohjelmatyö täydentää kansallista
aluepolitiikkaa osana maassamme harjoitettavan aluepolitiikan kokonaisuutta.
Alueiden kehittämislakiin perustuva alueiden kehittämisen
suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmä vahvistaa
edelleen kansallisen ja EU:n rakennepolitiikan ohjelmatyön
kokonaisuutta ja keskinäisiä kytkentöjä.
3. Alueiden kehittämisen suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmä
Järjestelmän lähtökohdista
ja toimivuudesta
Vuoden 2003 alusta voimaan tulleen uuden alueiden
kehittämislain tavoitteena on ollut vahvistaa kansallista
aluepolitiikkaa muun muassa tehostamalla ja parantamalla aluepoliittista suunnittelua
ja yksinkertaistamalla ohjelmatyötä esimerkiksi
niin, että päällekkäisyyksiä voidaan
vähentää. Maan eri alueita kehitettäessä tulee
ottaa huomioon kunkin alueen erilaiset väestö-,
elinkeino- ja aluerakenteen mahdollisuudet ja kehittämistarpeet.
Lakia valmisteltaessa on hyödynnetty rakennerahasto-ohjelmien
hallinnoinnista saadut hyvät kokemukset.
Valiokunta toteaa, että alueiden kehittämistä koskevan
lainsäädännön uudistaminen on
ollut välttämätöntä,
jotta aluepolitiikalla voidaan paremmin vastata avoimen talouden
ja eriytyvän aluekehityksen haasteisiin. Eduskunnassa alueiden
kehittämislaki hyväksyttiin yksimielisesti, mikä merkitsee
sitä, että maassamme on laaja yhteisymmärrys
ja yhteinen näkemys aluepoliittisesta suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmästä
sekä aluepolitiikan
tavoitteista.
Aluepolitiikan tavoitteena on eri alueiden kilpailukyvyn vahvistaminen
ja sitä kautta alueiden kehityksen tasapainottaminen ja
eri alueiden kehittyneisyyserojen vähentäminen
koko maan mitassa. Valiokunta pitää tärkeänä,
että perinteisten yritystukien ja yritysten kilpailukyvyn
vahvistamisen rinnalle on nostettu yritysten toimintaympäristön
ja kehitysedellytysten parantaminen. Tämä merkitsee
muun muassa aikaisempaa voimakkaampaa eri tahojen samansuuntaista
panostusta yritysten toimitiloihin, teollisuus- ja teknologiakeskusten
sekä -puistojen kehittämiseen, alueella olevan
osaamisen tason nostamiseen sekä paikalliseen infrastruktuuriin
ja logistiikkaan.
Alueiden kilpailukyvyssä on kysymys keskeisesti niistä ominaisuuksista,
jotka tekevät alueet houkutteleviksi ja kehittyviksi ympäristöiksi
taloudelliselle toimeliaisuudelle ja työvoiman sijoittumiselle.
Kilpailukykyä kasvattavat erityisesti vahva osaamisperusta,
hyvät edellytykset yrittäjyydelle ja verkostoitumiselle,
toimivat innovaatio-, rahoitus- ja tukijärjestelmät,
työmarkkinoiden ja infrastruktuurin toimivuus sekä asumis-
ja elinympäristön viihtyvyys.
Tasapainoiseen alueelliseen kehitykseen liittyy yhtenä elementtinä aluerakenteen
hallittu muutos. Tällä tarkoitetaan tuotannon,
työpaikkojen, väestön ja näiden
tarvitseman perusrakenteen muutosten tapahtumista eri alueilla ilman suuria
sopeutumisongelmia, ja aluerakenteen monikeskuksisuuden vahvistumista.
Uudella lailla ohjataan maakunnan ja valtakunnan tasolla eri
osapuolten yhteistyötä siten, että kehittämistyö muodostaa
alue- ja keskushallinnon toimenpiteiden sekä muiden eri
toimijoiden vuorovaikutteisen kokonaisuuden ja samalla jatkuvan
prosessin. Valiokunta painottaa, että eri ministeriöiden
hallinnonalakohtaisten toimintapolitiikkojen tulee kytkeytyä entistä tiiviimmin
alueiden kehittämiseen.
Alueiden kehittämisen poliittinen ohjaus toteutuu valtakunnan
tasolla valtioneuvoston päättämien valtakunnallisten
alueiden kehittämisen tavoitteiden ja ministeriöiden
hyväksymien hallinnonalakohtaisten strategioiden kautta.
Aluetasolla poliittinen ohjaus tapahtuu puolestaan keskeisesti siten,
että maakunnan liiton ylin päättävä toimielin,
maakuntavaltuusto, hyväksyy maakuntaohjelman.
Ohjelmatyön aikataulu sopeutetaan valtioneuvoston,
valtion vuosittaisen talousarvion sekä toiminta- ja taloussuunnittelun
laadinnan ja maakuntavaltuustojen työskentelyrytmiin.
Poliittisen ohjauksen toteuttamiseksi suunnittelujärjestelmän
aikataulu on lisäksi sidottu eduskunta- ja kunnallisvaalien
rytmiin. Alueiden kehittämisen valtakunnallisten tavoitteiden tultua
hyväksytyksi ministeriöiden alueelliset ohjelmat
valmistellaan tavoitepäätöstä seuraavan
toiminta- ja taloussuunnitelman yhteydessä. Maakuntaohjelmat
taas hyväksytään maakuntavaltuuston toisen
vuoden loppuun mennessä. Eduskunta- ja kunnallisvaalien
erilainen ajoitus korostaa käytännössä alueellisen
suunnittelujärjestelmän eri osien vuorovaikutusta.
Maakunnan toteuttamissuunnitelman valmistelu on puolestaan sidottu
valtion talousarvion laadintarytmiin. Siksi toteuttamissuunnitelman
ja ministeriöiden aluehallinnon tulosohjausprosessin aikataulut
tulisi mahdollisimman pitkälle samanaikaistaa ja sovittaa
yhteen.
Valiokunta katsoo, että uusi alueiden suunnittelu-
ja päätöksentekojärjestelmä on
siitä tähän mennessä saatujen
kokemusten perusteella osoittautunut toimivaksi. Eri osapuolten
vastuu ja rooli on selkeytynyt. Alueiden asema on vahvistunut alueiden
kehittämisen suunnittelussa ja toteuttamisessa. Tärkeää on
korostaa myös sen seikan merkitystä, että alueille
syntyy maakunnan tavoitteista käsin yksi yhteinen kehittämisstrategia
valtakunnalliset, hallinnonaloittaiset ja maakunnan tavoitteet yhdistäen.
Myös yrittäjien puolella nähdään
uudistusten luoneen aikaisempaa toimivamman järjestelmän
yrittämisen edellytysten parantamiseen. Kansallinen suunnittelujärjestelmä on
siten kehittynyt yrittäjyydenkin näkökulmasta
oikeaan suuntaan. Valiokunta pitää yrityslähtöisyyden
vahvistamista edelleen haasteena järjestelmän
kehittämisessä.
Maakuntaohjelma
Maakuntaohjelma, jota valmistellaan maakunnan yhteistyöryhmässä,
muodostaa aluekehittämisen ytimen. Ohjelma sisältää maakunnan mahdollisuuksiin
ja tarpeisiin perustuvat kehittämisen tavoitteet, maakunnan
kehittämisen kannalta olennaiset toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi
ja suunnitelman ohjelman rahoittamiseksi. Maakuntaohjelmassa kuvataan maakunnan
nykytila, asetetaan kehittämisen tavoitteet sekä esitetään
toimenpiteet ja keskeiset hankkeet tavoitteiden saavuttamiseksi.
Ohjelmassa arvioidaan myös sen toteuttamisen vaatima rahoitus.
Maakuntaohjelma kattaa kaikki alueella toteutettavat ohjelmat.
Maakuntaohjelmassa otetaan kantaa koko maakunnan lähivuosien
kehitykseen, ja siitä saa kokonaiskuvan eri ohjelmien
asemasta maakunnan tavoitteiden toteuttamisessa. Näin alueiden
kehittämislaissa mainitut erityisohjelmat, joilla kehitetään
aluekeskuksia, osaamiskeskuksia, maaseutua tai saaristoa, ovat osa
maakuntaohjelmaa. Samoin maakuntaohjelmassa otetaan huomioon maakunnassa
toteutettavat Euroopan unionin rakennerahastojen alueelliset tavoiteohjelmat
ja yhteisöaloitteet. Lapin maakuntaohjelmaan sisältyy
saamelaiskäräjien valmistelema saamelaiskulttuuria
ja saamelaiselinkeinojen kehittämistä koskeva
osa, jonka toimenpiteitä toteutetaan osana Lapin maakuntaohjelman
toteuttamissuunnitelmaa.
Pääsääntönä on,
että maakuntaohjelmassa kuvataan eri hallinnonalojen toimenpiteitä yleisemmällä tasolla,
vaikka ohjelmaan voivat sisältyä maakunnan kehittämisen
kannalta olennaiset hankkeet. Jotta aluetason keskeisimmällä kehittämisasiakirjalla
on myös tosiasiallisesti perustavaa laatua oleva merkitys
alueiden kehittämisessä, on huolehdittava siitä,
ettei maakuntaohjelma jää liian yleiselle tasolle.
Ohjelman vaikuttavuuden varmistamiseksi hallintovaliokunta on alueiden
kehittämislain säätämiseen liittyvässä mietinnössään
pitänyt tarpeellisena, että maakuntaohjelma sisältää myös
keskeisimmät hankkeet ja hankekokonaisuudet neljän
vuoden aikajänteellä. Ohjelman merkitys riippuu
paljolti siitä, miten kehittämistavoitteiden ohella
maakunnan kehittämisen kannalta keskeiset hankkeet ja muut
olennaiset toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi ja suunnitelma
ohjelman rahoittamisesta kyetään esittämään
maakuntaohjelmassa (HaVM 8/2002 vp).
Maakuntaohjelma on luonteensa mukaisesti alueellisten tarpeiden
ja tahdonmuodostuksen ilmentymä, joka kaikkien valtion
viranomaisten on asianmukaisesti otettava huomioon. Yleisellä tasolla
maakuntaohjelmaan vaikuttavat myös valtakunnalliset alueiden
kehittämisen tavoitteet, hallinnonaloittaiset alueiden
kehittämisen strategiat ja maakuntaa koskevat alueiden
kehittämislaissa tarkoitetut erityisohjelmat. Ministeriöiden
päättämät hallinnonalakohtaiset
strategiat, jotka ovat saadun tiedon mukaan eritasoisia,
alkavat olla valmiina. Valtakunnalliset tavoitteet ja hallinnonalakohtaiset
strategiat eivät ole vielä ehtineet vaikuttaa
maakuntaohjelmien sisältöön niiden laatimisen
ensimmäisellä kierroksella. Maakuntaohjelmat tulevat
tarkistettaviksi vuosina 2005 ja 2006.
Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota
tarpeeseen vahvistaa maakunnan liittojen roolia alueen kuntien elinvoimaisuuden
tukemisessa. Maakunnan liitto voisi esimerkiksi yhteistyössä vaikeuksissa
olevan kunnan kanssa arvioida kokonaisvaltaisen tarkastelun
pohjalta uusia toimintatapoja ja yhteistyömuotoja, jotta kunta
voitaisiin pitää elinvoimaisena.
Maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma
Määrärahojen alueelliseen jakautumiseen
ja käyttöön vaikutetaan maakuntaohjelmalla
ja erityisesti sen vuosittaisella toteuttamissuunnitelmalla. Konkreettisimmin
rahoitus määritellään maakuntaohjelman
toteuttamissuunnitelmassa, jossa esitetään myös
keskeiset hankkeet. Suunnitelma valmistellaan yhteistyössä valtion
viranomaisten, kuntien ja muiden ohjelmaa rahoittavien tahojen kanssa.
Toteuttamissuunnitelma käsitellään maakunnan
yhteistyöryhmässä ja kukin rahoittaja
hyväksyy sen omalta osaltaan. Eri ohjelmiin kuuluvien hankkeiden
toteuttamisesta voidaan lisäksi tehdä ohjelmasopimuksia.
Maakunnan yhteistyöryhmän roolia on vahvistettu
siten, että se käsittelee sekä kansalliset alueiden
kehittämiseen että EU:n alue- ja rakennepolitiikkaan
liittyvät tehtävät yhtenä kokonaisuutena.
EU:n ohjelmatyössä käytetty yhteistyöasiakirjamenettely
on otettu käyttöön myös kansallisella
puolella maakuntaohjelmien toteuttamissuunnitelmien muodossa. Menettely
vahvistaa maakunnan kehittämisstrategioiden ja -tavoitteiden
toteuttamista selkeän kokonaisnäkemyksen pohjalta.
4. Kansallinen aluepolitiikka
Aluekehityksen visio
Aluekehittämisstrategiatyöryhmän
mietinnössä, joka on ollut yhtenä tausta-asiakirjana
valmisteltaessa valtakunnallisia alueiden kehittämisen
tavoitteita, kuvataan valiokunnan mielestä hyvin Suomen
aluekehityksen tulevaisuuden tavoitetila (sisäasiainministeriön
julkaisu 10/2003). Visio vuodelle 2013 on seuraava:
-
Kaikki maakunnat ovat elinvoimaisia,
jokaisessa maakunnassa on vahvoja ja kilpailukykyisiä kaupunkiseutuja,
joita ympäröi elinvoimainen maaseutu. Helsingin
seutu on kansainvälisesti houkutteleva metropolialue.
-
Suomen eri alueet tarjoavat aidosti erilaisia elinympäristöjä.
Alueiden omaleimaisuus on vahvaa. Hyvinvointierot eri alueiden välillä ovat
pieniä, palvelujen saatavuus on turvattu ja julkiset peruspalvelut toimivat
hyvin koko maassa, myös harvaan asutulla maaseudulla. Ihmisille
on tarjolla hyvinvoinnin edellytykset ja hyvä elinympäristö ja
yrityksille hyvä toimintaympäristö koko
maassa.
-
Suomella on oma erikoistunut roolinsa globaalissa
kilpailussa. Erilaiset alueet sopeutuvat joustavasti elinkeinorakenteiden muutoksiin.
Aluerakenne muuttuu hallitusti ja tavoitteellisesti tukien tasapainoista alueellista
kehitystä ja vahvistaen monikeskuksisuutta. Suomi on edelläkävijä tietoyhteiskuntakehityksessä
ja
tietotekniikan antamien mahdollisuuksien hyödyntämisessä etäisyyksien
voittamiseksi.
Valtakunnalliset alueiden kehittämisen tavoitteet
Valtakunnalliset alueiden kehittämisen tavoitteet ovat
alueiden kehittämislakiin perustuva valtioneuvoston aluepoliittinen
ohjausväline. Valtioneuvoston päätöksellä tarkennetaan
lain tavoitteita ja osoitetaan alueiden kehittämistoimenpiteiden
painopisteet valtakunnan tasolla vuosien 2003—2007 ajaksi.
Tehtyä tavoitepäätöstä toteutetaan
valtiontalouden kehysten ja talousarvioiden puitteissa. Päätöksellä linjataan aluepolitiikan
tavoitteita myös pidemmällä aikavälillä.
Tavoitepäätöstä voidaan tarvittaessa
tarkistaa.
Valtioneuvoston päätös suuntaa ja
sovittaa yhteen maakuntaohjelmia ja eri hallinnonalojen kehittämisen
tavoitteita ja toimenpiteitä. Valiokunta muistuttaa, että alueiden
kehittämislain nojalla valtion viranomaisten on otettava
toiminnassaan huomioon valtakunnalliset alueiden kehittämisen
tavoitteet, edistettävä niiden toteuttamista ja
arvioitava toimenpiteidensä vaikutuksia alueiden kehittämisen
kannalta. Tärkeää on lisäksi
painottaa, että alueiden kehittämistä koskeva
suunnittelu on osa normaalia kunkin hallinnonalan toiminnan ja talouden
suunnittelua.
Valtioneuvoston päätöksen mukaan
alueiden kehittämisen yleiset tavoitteet ovat alueiden
kilpailukyvyn vahvistaminen, palvelurakenteen turvaaminen koko maassa
sekä tasapainoisen aluerakenteen kehittäminen.
Tavoitteita edistetään toimenpiteillä,
jotka on ryhmitelty näiden yleisten otsikoiden alle.
Valtakunnallisilla alueiden kehittämisen tavoitteilla
tähdätään alueiden kilpailukyvyn
ja taloudellisen kasvun vahvistamiseen, jotta voidaan turvata alueiden
menestys avoimessa taloudessa. Tämä edellyttää alueiden
osaamisen parantamista ja alueiden omien vahvuuksien hyödyntämistä sekä omaehtoiseen
erikoistumiseen perustuvaa kehittämistä. Tavoitteet
sisältävät myös alueiden perusinfrastruktuurin
ja palveluiden tason turvaamisen. Peruslähtökohtiin kuuluu
myös tasapainoinen aluerakenne, jotta kaikki maakunnat
voidaan pitää elinvoimaisina ja mahdollistaa nykyistä tasaisempi
taloudellinen kasvu ja työllisyyden kehitys koko maassa.
Tavoitepäätöksen toteutumisen kokonaisseurannasta
vastaa keskushallinnossa sisäasiainministeriö sekä aluetasolla
valtion aluehallintoviranomaiset ja maakunnan liitot. Valiokunta
tähdentää tavoitteiden toteutumisen säännöllistä arviointia.
Valiokunta toteaa, että valtioneuvoston päätös
kansallisista alueiden kehittämistavoitteista on laaja-alainen
ja monipuolinen kokonaisuus. Se antaa vahvan perustan maamme kansallisen aluepolitiikan
vahvistamiselle muuttuneessa toimintaympäristössä.
Työ tavoitteiden ja toimenpiteiden eteenpäin viemiseksi
on meneillään laajalla rintamalla ministeriöissä,
valtion aluehallinnossa ja maakunnissa. Valiokunnan käsityksen
mukaan tavoitepäätökseen sisältyy — luonnollisesti
konkreettisempana — edellä kuvattuun alueiden
kehityksen visioon perustuva ajattelu.
Alueellistaminen
Alueellistaminen tarkoittaa valtion toimintojen sijoittamista
pääkaupunkiseudun ulkopuolelle. Tätä toimintaa
sääntelevät ensisijaisesti laki (362/2002)
ja valtioneuvoston asetus (567/2002) valtion
yksikköjen ja toimintojen sijoittamista koskevasta toimivallasta.
Näitä säädöksiä täydentävät
valtioneuvoston ohje (15.4.2001) valtion yksikköjen ja
toimintojen sijoittamisen valmistelusta ja käsittelystä sekä valtioneuvoston periaatepäätös
(8.11.2001) valtion toimintojen sijoittamisen strategiasta.
Edellä mainitun toimivaltalain keskeisenä tavoitteena
on, että valtion toimintojen ja yksikköjen sijoittamispäätökset
turvaavat valtion tehtävien tuloksellisen hoitamisen, edistävät
maan tasapainoista alueellista kehitystä, tukevat työllisyyttä maan
eri osissa ja turvaavat työvoiman saantia valtion tehtäviin.
Lain käsittelyn yhteydessä eduskunta hyväksyi
lausuman, jonka mukaan alueellistamistoimenpiteissä tulee
painottaa erityisesti alueellisia näkökohtia ja
vaikutuksia (HaVM 3/2002 vp).
Valtioneuvoston periaatepäätöksen (8.11.2001)
mukaan alueellistettavia toimintoja voivat periaatteessa olla kaikki
valtion yksiköt ja toiminnot. Tällaisia toimintoja
ovat muun muassa: 1) hallinnon tukitehtävät, 2)
hallinnollisten päätösten, kuten lupa-
ja valvonta-asioiden valmistelu, 3) tilastointi-, informaatio-,
tutkimus-, selvitys- ja arviointitehtävät sekä muut
atk-intensiiviset tehtävät sekä 4) alue-
ja paikallistasolle soveltuvat muut lähinnä operatiiviset
tehtävät.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että alueellistamisessa kullekin toiminnolle etsitään
ympäristö, jossa toiminto ja ympäristö tukevat
toisiaan. Toimeenpanossa on kiinnitettävä huomiota
toimivien verkostojen ja eri hallinnonalojen yhteistyön
ylläpitämiseen. Toimintoja ja yksiköitä sijoitettaessa
on huolehdittava siitä, että kielilain edellyttämät
molempien kansalliskielien palveluvelvoitteet täyttyvät.
Vaihtoehtoisia sijoitus-paikkoja arvioitaessa on otettava huomioon
olemassa olevat ja kehittyvät osaamis- ja toimintokeskittymät
eli klusterit sekä valtioneuvoston hyväksymät
valtakunnalliset alueiden kehittämisen tavoitteet. Alueellistamisella
voidaan edistää myös kuntien seutuyhteistyötä,
aluekeskusten kehittämistä sekä osaamiskeskusten
kehittämistä ja muuta osaamisen laajaa alueellista
hyödyntämistä.
Valiokunta toteaa, että maakunnan liitot ovat esittäneet
näkemyksensä alueiden toiminnallisista klustereista
ja niiden kehitysnäkymistä sekä ehdotuksensa
valtion toimintojen sijoittamisesta näihin kasvualustoihin.
Ministeriöt ovat omalta osaltaan esittäneet näkemyksensä tämän hetken
alueellistamismahdollisuuksista ja -valmiuksista sekä niiden
suhtautumisesta alueiden ehdotuksiin. Vuodesta 2001 lähtien
on alueellistamisprosessin päätösten,
joista osa on jo pantu toimeen, henkilötyövuosimäärä tähän
mennessä yhteensä noin 500 henkilötyövuotta.
Parhaillaan valmisteltavina olevien selvitysten mukaiset uudet
alueellistamistoimet koskevat yli 1 900 henkilötyövuotta.
Alueellistaminen on pitkäjänteinen prosessi, josta
on tullut osa hallinnon jatkuvaa kehittämistä.
Alueellistamisessa on käytettävä hyväksi
valtion keskushallinnon uudistamisen ja henkilöstön
luonnollisen poistuman suomat mahdollisuudet turvaten samalla nykyisen
henkilöstön asema. Valiokunta korostaa alueellistamisen
tärkeyttä aluekeskusten kehittämiseen
tähtäävän politiikan välineenä ja
valtion henkilöstön saannin turvaamisessa. Valiokunta
edellyttää, että alueellistamistarkastelun
piiriin otetaan koko valtion hallinto — mukaan lukien muussakin kuin
virastomuodossa hoidettavat toiminnot — ministeriöiden
ydinosia lukuun ottamatta (Valiokunnan lausumaehdotus 1).
Valiokunta on lausunnossaan HaVL 4/2003 vp valtion
talousarvioesityksestä vuodelle 2004 (HE 55/2003
vp) kiinnittänyt huomiota tarpeeseen turvata
valtion keskushallinnolle pätevän työvoiman
saanti, kun henkilöstöä jää eläkkeelle
poikkeuksellisen runsaasti lyhyen ajan sisällä ja
kun kilpailu työvoimasta pääkaupunkiseudulla
on kiristymässä. Valiokunta on lähtenyt
siitä, että tällöin on huolehdittava
pääkaupunkiseudulle jäävän
valtion henkilöstön osalta valtiotyönantajan
kilpailukyvystä suhteessa yksityiseen sektoriin.
Alueellistamistoimenpiteistä saattaa siirtymävaiheessa
aiheutua valtiolle ylimääräisiä menoja,
minkä vuoksi valtion talousarvioon on otettava määräraha
näiden kustannusten kattamiseen (Valiokunnan lausumaehdotus
1). Pitemmällä aikavälillä näiden
kustannusten voidaan arvioida kertyvän valtiolle takaisin
parempana tuottavuutena, kun tietyt kustannukset (esimerkiksi kiinteistömenot)
alenevat sekä alueellistamiseen liittyvien toimintaprosessien
ja organisoinnin uudistamisen myötä toimintaa
voidaan tehostaa.
Aluehallinnon vahvistaminen
Sisäasiainministeriö on asettanut aluehallinnon vahvistamishankkeen
valmistelemaan hallitusohjelman mukaisia toimenpiteitä.
Tavoitteena on siirtää aluehallinnolle tehtäviä ja
toimivaltaa kiinnittäen erityistä huomiota alueiden
kehittämisen kannalta merkittävien julkisten voimavarojen
suuntaamiseen ja siihen liittyvään päätöksentekoon,
aluehallinnon toimintojen ja niiden organisoinnin selkeyttämiseen
ja koordinointiin sekä aluejaotuksiin ja aluehallinnon
kansanvaltaisen ohjauksen tehostamiseen.
Aluekehitykseen käytettävät kansalliset
voimavarat — mukaan lukien rakennerahastojen vastinrahoitus — on
perusteltua koota nykyistä suuremmiksi kokonaisuuksiksi
ja valtion talousarviossa omalle momentilleen tai ainakin hallinnonaloittain
yhdelle momentille.
Valiokunta edellyttääkin, että alueellisen
kehittämisen kannalta merkittäviä taloudellisia voimavaroja
kootaan yhteen ja alueellistetaan sekä lisätään
sitomattomien maakunnallisten kehittämisvarojen osuutta.
Lisäksi maakunnan liittojen roolia aluekehityslain mukaisina
aluekehitysviranomaisina tulee vahvistaa maakuntien kehittämiseen
tarkoitettujen voimavarojen suuntaamisessa. Tämä merkitsee
muun muassa asiantuntijakuulemisessa esiin tuotua maakuntaohjelmien
toteuttamissuunnitelmien sitovuuden ja vaikuttavuuden lisäämistä.
(Valiokunnan lausumaehdotus 2).
Valiokunta toteaa, että aluekehitysmäärärahojen
kokoaminen, alueellistaminen ja maakuntien liittojen suuntaamisvallan
lisääminen ovat loogista jatkoa 1990-luvulla käynnistyneelle aluehallinnon
uudistamiselle. Muutokset selkiyttävät
nykyistä suunnittelu- ja rahoitusjärjestelmää sekä vahvistavat
eduskunnan ja alueiden asemaa aluekehitykseen vaikuttamisessa.
Metropolialueen kilpailukyky
Eurooppa integroituu yhä syvemmin poliittisen integraation
lisäksi myös taloudellisten suhteiden ja verkostojen
kansainvälistyessä. EU:n laajentumisen jälkeen
myös Baltian maiden pääkaupungit kilpailevat
entistä vahvemmin Helsingin kanssa kansainvälisistä sijoituksista.
Metropolialueen kansainvälisen vetovoiman, tunnettuuden
ja markkinoinnin hyväksi tarvitaan tiivistä kansallisten
viranomaisten ja seudun kuntien yhteistoimintaa.
Helsingin seudulla on maailmanluokan osaamiskeskittymiä tietyillä aloilla.
Lisäksi seutu lukeutuu niihin suuriin keskuksiin, joihin
kansainvälisten yritysten voidaan odottaa sijoittavan toimintojaan
pohjoisessa Euroopassa. Seudulla on myös yhteistyötä muun
muassa Tallinnan ja Pietarin alueiden kanssa. Seutu tarjoaa suuren kaupunkialueen
laajat ja monipuoliset työmarkkinat, korkeaa osaamista
ja innovatiivisuutta. Pääkaupunkiseutu onkin ollut
yksi nopeimmin kasvavista Euroopan suurkaupungeista. Kasvu palvelee
elinkeinoelämän tehokkuusetuja, mutta asettaa
kovat haasteet asunto- ja palvelutuotannolle, sosiaalisen eheyden
säilyttämiselle ja yhdyskuntarakenteen kestävälle
kehitykselle.
Valiokunta pitääkin välttämättömänä,
että Helsingin seudun kansainvälistä kilpailukykyä maamme
ainoana metropolialueena vahvistetaan. Tämä edellyttää seudullisen
yhteistyön lisäämistä. Seudullisen
yhteistyön lisääminen koskee erityisesti
kaavoitus-, maa-, asunto-, liikenne-, elinkeino- sekä tutkimus-,
koulutus- ja kulttuuripolitiikkaa mukaan lukien monikulttuurisuuden
vahvistaminen. Työperäisessä maahanmuuttopolitiikassa
tarvitaan seudun ja valtion voimakasta yhteistyötä.
Tämä kysymys koskettaa väestön
ikääntyessä laajasti eri valtioita koko EU:n
puitteissa. Väestörakenne johtaa varsin lyhyellä aikavälillä tilanteeseen,
jossa työvoimaa tarvitaan muun muassa kolmansista maista
yhä enemmän (HaVL 23/2004 vp). Myös
Helsingin metropolialueen korkeakoulujen yhteistyötä on tarpeen
tiivistää kansainvälisesti entistä merkittävämpien
koulutusyksiköiden muodostamiseksi ja entistä useampien
ulkomaisten opiskelijoiden ja tutkijoiden saamiseksi pääkaupunkiseudulle.
Lisäksi pääkaupunkiseudun vaikutuspiirissä olevien
kehyskuntien muodostamia toiminnallisia seutuja on tuettava osana
laajan Helsingin seudun kehittämistä.
Suomen kilpailuetuna on osaava työvoima, turvallisuus
ja yhteiskunnallinen vakaus. Tässä yhteydessä valiokunta
kiinnittää huomiota siihen metropolialueen kannalta
tärkeään seikkaan, joka koskee maatamme
metropolialuetta laajemminkin, että maamme osaamista tulee hyödyntää lisäämällä merkittävästi
yhteistyötä Venäjän ja Baltian
maiden kanssa. Koko Itämeren alue voi muodostaa tulevaisuudessa
yhä vahvemman poliittis-taloudellisen kokonaisuuden. Venäjä on
Suomelle entistä tärkeämpi kauppakumppani,
ja sen merkitys tulee yhä kasvamaan, mikäli maassa
jatkuu nopea tuotannon kasvu ja yritystoiminnan kehittyminen.
Suurten kaupunkiseutujen kansainvälisen kilpailukyvyn
vahvistaminen
Valtioneuvoston päätöksessä alueiden
kehittämislain mukaisista valtakunnallisista alueiden kehittämisen
tavoitteista todetaan, että aluekeskus- ja osaamiskeskusohjelman
pohjalta valmistellaan erityinen suurten kaupunkien politiikkakokonaisuus,
jolla voidaan vastata niiden kehittämistarpeisiin, erityisesti
kansainvälisen kilpailukyvyn vahvistamiseen. Toiminnan
tehostamiseksi aluekeskus- ja kaupunkipolitiikkaa eriytetään
käsittelemään suurten, monipuolisten
kaupunkiseutujen, teollisten keskusten ja muiden keskisuurten ja
pienten kaupunkiseutujen erityisongelmia ja kehittämismahdollisuuksia.
Tässä yhteydessä yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen
niin sanotun kolmannen tehtävän merkitys on yksi
avainasioita. Yliopistoille on juuri annettu uutena lakisääteisenä tehtävänä velvoite
toimia
vuorovaikutuksessa ympäröivän yhteiskunnan
kanssa sekä edistää tutkimustulosten
yhteiskunnallista vaikuttavuutta (HE 10/2004 vp, SiVM
10/2004 vp). Ammattikorkeakoulujen merkitys korostuu
alueellisina oppilaitoksina. Niiden tehtäviin kuuluu tukea
työelämää ja aluekehitystyötä sekä alueen
elinkeinorakenteen huomioon ottavaa tutkimus- ja kehitystyötä (HE 206/2002
vp, SiVM 19/2002 vp).
Valiokunta pitää tärkeänä,
että suurille kaupunkiseuduille kohdistetaan niiden erityispiirteiden
edellyttämiä valtion panostuksia niiden omien
kehittämisstrategioiden perusteella. Osaamiskeskusohjelmalla
on vahvistettava näiden seutujen keskinäisiä kytkentöjä ja
kansainvälistä yhteistyötä.
Kaupunkiseutujen politiikkakokonaisuus tulee sovittaa yhteen maakuntaohjelman
ja sen toteuttamissuunnitelman kanssa niin, että kaupunkiseutu
tukee koko maakunnan kehitystä ja päinvastoin.
Maakuntakeskukset
Valiokunta toteaa, että tulevaisuudessa tarvitaan eriytyvää kaupunkipolitiikkaa.
Kunkin alueen kilpailukyky perustuu sen omiin vahvuuksiin.
Helsingin metropolialueen on kyettävä toimimaan
tehokkaasti globaalissa kaupunkiverkossa. Muilla monipuolisilla
yliopistoseuduilla on merkittävä tehtävä kansainvälisen
tason kasvualustojen vahvistamisessa ja löytämisessä.
Tämän lisäksi maakuntakeskuksilla on keskeinen
palvelutehtävä omassa maakunnassaan. Jokaisessa
maakunnassa onkin oltava ainakin yksi vahva maakunnallinen keskus.
Suomessa on suhteellisen yksipuolisia teollisia seutuja toistakymmentä,
mutta näiden seutujen metsä- ja metalliteollisuus
on osa taloutemme vahvaa ydintä. Pienemmät kaupunkiseudut
ja kaupunkiseutuja ympäröivät seudut
vaativat omaa tehokasta politiikkaa pontentiaalinsa hyödyntämiseen
esimerkiksi matkailu- ja virkistyspalveluissa. Eriyttävä kaupunkipolitiikka
voi taata koko kansallisen kaupunkiverkon kilpailukyvyn.
Valiokunta korostaa, että kansantalouden ja koko maan
kehittämisen kannalta on tarpeen vahvistaa ja kehittää olemassa
olevaa osaamista eri tyyppisillä kaupunkiseuduilla, kuten
osaamiskeskusohjelmalla ja aluekeskusohjelmalla tehdään.
Alueiden näkökulmasta tällainen politiikka
voi näyttää keskittävältä,
mutta koko maan kehittämisen kannalta se on hajauttavaa
ja merkitsee maassa olevan osaamisen ja muiden resurssien tehokasta
käyttöä. Koko maan mitassa tulisi panostaa
voimakkaasti informaatio- ja kommunikaatioteknologian (ICT) hyödyntämiseen
kaikilla toimialoilla.
Maaseutu- ja saaristopolitiikan vahvistaminen
Maaseutupolitiikan tehtävänä on tukea
alueiden välisten kehittyneisyyserojen kaventamista, muuttoliikkeen
ja väestörakenteen tasapainottamista sekä palvelurakenteen
turvaamista. Kansallisin toimenpitein ja EU-politiikkoihin vaikuttamalla
on huolehdittava maa-, metsä- ja kalatalouden elinvoimaisuudesta
ja kannattavuudesta. Taajamien välittömässä läheisyydessä on otettava
huomioon maatalouden tarpeet maankäytön suunnittelussa.
Valiokunta muistuttaa maa- ja metsätalouselinkeinojen ratkaisevasta merkityksestä
maaseutu-
ja haja-asutusseutupolitiikassa. Väestökato tulee
nopeutumaan haja-asutusseuduilla, jos mainittujen elinkeinojen tulevaisuutta
ei voida turvata.
Paikallista omaehtoista kehittämistyötä voidaan
vahvistaa kylä- ja asukastoiminnalla sekä toimintaryhmätyöllä.
Valiokunta tähdentää, että vapaa-ajan
asumisen kasvu on otettava entistä enemmän huomioon
myös maankäytön suunnittelussa sekä palvelujen
ja infrastruktuurin mitoituksessa. Vapaa-ajan asuntojen rakentamista
ja muuttamista pysyviksi asunnoiksi on tuettava kehittämällä kaavoitusta
ja lupakäytäntöjä. Osa-aikaista
asumista maalla on kannustettava edistämällä ympärivuotista
vapaa-ajan asumista ja mökillä tehtävää etätyötä.
Maaseutu-, kulttuuri- ja luontomatkailua tulee kehittää uusien
työpaikkojen luomiseksi erityisesti maan itäisissä ja
pohjoisissa osissa.
Maaseudun kehityksen kannalta ovat keskeisiä ne strategiset
toimenpiteet, joilla huolehditaan elinvoimaisesta ja monipuolisesta
elinkeinotoiminasta, elämisen laadun ja hyvinvoinnin parantamisesta
sekä monipuolisesta kehittäjäverkostosta
ja maaseudun osaamisrakenteesta.
Ensin mainittuun toimenpideryhmään kuuluvat
monipuolinen yritystoiminta, elinvoimainen maatalous ja elintarviketuotanto,
kestävä metsä- ja puutalous sekä toimiva
kala-, riista- ja porotalous.
Elämisen laadun ja hyvinvoinnin parantaminen edellyttävät
kattavia maaseudun peruspalveluja, laadukasta asuin-, työ-
ja vapaa-ajan ympäristöä sekä toimivaa
infrastruktuuria.
Monipuolisen kehittäjäverkoston ja toimivan maaseudun
osaamisrakenteen luominen vaatii vahvaa ohjelmallisuutta ja voimakasta
paikallista omaehtoisuutta, voimistuvaa yhteistyötä muun
muassa seututasolla sekä hallinnonalan toimintojen alueellistamista.
Saaristo-, rannikko- ja vesistöalueiden kehittämisen
painopisteenä on saariston yritystoiminnan toimintaedellytysten
parantaminen ja julkisten palvelujen saatavuuden turvaaminen uusien toimintamallien
avulla ja uutta viestintä- ja muuta teknologiaa hyödyntämällä sekä turvaamalla liikenneyhteyksien
toimivuus. Valiokunta katsoo, että on selvitettävä tarve
tarkistaa saaristo-osakuntien valtionosuuksissa saamat saaristolisät
ottaen huomioon saaristoisuuden aiheuttamat haitat ja kustannukset.
Maaseudun kehitys perustuu osaltaan vahvaan ja tasavertaiseen
vuorovaikutukseen kaupunkiseutujen kanssa. Tämän
vuoksi valiokunta painottaa mahdollisimman monipuolisen aluekeskusten
verkoston merkitystä maaseudun kehityksen kannalta. Samalla
valiokunta huomauttaa, että aluekeskusten heijastusvaikutukset
eivät ole tähän mennessä juurikaan
ulottuneet työssäkäyntialueiden ulkopuolelle.
Maaseutupoliittinen ohjelma ja saaristo-ohjelma ovat myös
aluekehityslain mukaisia erityisohjelmia, jotka tulee sisällyttää maakuntaohjelmaan.
Valiokunta katsoo, että laatimismenettely tulee hajauttaa
samaan tapaan kuin on tehty aluekeskusohjelmien ja osaamiskeskusohjelmien
osalta.
Periferiapolitiikka
Erityisen haasteen aluepolitiikalle muodostavat ne maaseudun
kaikkein syrjäisimmät alueet, jotka ovat jo pitkään
menettäneet työpaikkoja ja väestöä.
Tyypillistä näille kunnille ja seutukunnille on
siellä vielä asuvan väestön
ikääntyminen, kuntien talouksien kriisiytyminen
ja palveluiden heikkeneminen. Palveluiden saatavuuden eriarvioistumista
lisää myös se seikka, että nämä seudut
eivät kykene houkuttelemaan osaavaa työvoimaa.
Kuntien yhteistyömahdollisuuksien täysimääräisen
hyödyntämisen lisäksi tarvitaan muun
muassa keskushallinnon tasolla peruspalvelustrategian luomista.
Lisäksi henkilöstön saatavuuden turvaamiseksi
on etsittävä esimerkiksi joustavia palvelussuhteen
ehtoja parantavia ratkaisuja.
Valiokunta katsoo, että kaikkein syrjäisimmillä seuduilla,
joilla eivät tehoa nykyisin käytettävissä olevat
aluepoliittiset toimenpiteet, tarvitaan uudenlaista periferiapolitiikkaa.
Näistä seuduista on pidettävä huolta
yhteisvastuullisesti. Kuntien ja seutukuntien välisellä yhteistyöllä voidaan
osaksi tukea ihmisten mahdollisuutta asua kotiseudullaan ja saada
siellä palveluita. Selonteossa mainittujen Itä-Suomen
kehittämisen ja Itä-Lapin kehittämisen
voidaan nähdä edustavan pyrkimystä alueellisiin
erityistoimenpiteisiin. Valiokunnan käsityksen mukaan periferiapolitiikka
vaatii tulosten aikaansaamiseksi aivan uusia, nopeasti selvitettäviä,
valmisteltavia ja toteutettavia toimenpiteitä.
Aluekeskusohjelma
Aluekeskusohjelmaa toteutetaan valtioneuvoston nimeämällä 34
ohjelma-alueella ja Kauhajoen verkostopilottialueella
vuoden 2006 loppuun saakka. Kaupunkipolitiikan ja aluekeskusohjelman
toteutuksen tukea on lisätty nostamalla perusrahoitus ohjelman
ensimmäisen vuoden — vuoden 2001 — 4,2
miljoonan euron tasosta 10 miljoonaan euroon vuonna 2004.
Ohjelmaa koskevan arvioinnin mukaan vuosina 2001—2003
ohjelma on vahvistanut kaupunkiseutujen sisäistä yhteistyötä,
tiivistänyt yhteistyösuhteita, jäntevöittänyt
kehittämistyötä ja koonnut sirpaleisia
toimenpiteitä yhtenäisiksi ja siten vaikuttavammiksi
kokonaisuuksiksi. Ohjelma on edistänyt seutujen vahvempaa
erikoistumista ja kehityshaasteiden ja kehittämiskohteiden
kokonaisvaltaista tarkastelua.
Hallituksen asettamien vaikuttavuustavoitteiden mukaan aluekeskuksilla
on vuoden 2006 loppuun mennessä toimivat seudulliset yhteistyörakenteet,
toimivat yhteistyöverkostot ympäröivien
seutujen, elinkeinoelämän, oppi- ja tutkimuslaitosten
kanssa ja myönteisiä tuloksia seudun elinvoiman
kehittymisessä.
Valiokunta katsoo, että tulokselliseksi osoittautunutta
aluekeskuspolitiikkaa on jatkettava — myös vuoden
2006 jälkeen — vahvistamalla aluekeskusten vetovoiman
ja vaikuttavuuden ulottuvuutta myös keskusten ulkopuolella.
Erityisen tärkeää tämä on
osaamiskeskittymien synnyttämiseksi ympäri maata.
Aluekeskuspolitiikkaa on tuettava erityisesti valtion toimintojen alueellistamisessa
tavoitteena synnyttää omiin vahvuuksiin erikoistuneita,
kilpailukykyisiä aluekeskusklustereita kaikkiin maakuntiin. Aluekeskukset
eivät luonnollisestikaan saa erkaantua maakunnan muusta
kehittämisestä, vaan niiden on tuettava sitä osana
kehittämistoimenpiteiden kokonaisuutta.
Osaamiskeskusohjelma
Osaamiskeskusohjelma on kuuden ministeriön välinen
yhteishanke, jota koordinoi osaamiskeskustyöryhmä.
Ohjelmalla tuetaan huippuosaamisen hyödyntämistä valtioneuvoston
nimeämissä 18 osaamiskeskuksessa sekä puutuotealan,
elintarvikealan ja matkailun valtakunnallisissa verkosto-osaamiskeskuksissa
sekä Perämeren metallialan alueellisessa verkosto-osaamiskeskuksessa.
Alueilla toteutettavat ohjelmat ovat yrityslähtöisiä ja
niiden toimenpiteet kohdistuvat osaamisintensiivisen uuden liiketoiminnan
synnyttämiseen, yritysten kasvuun ja työllisyyden edistämiseen.
Valtion ohjelmaan osoittama perusrahoituksen määrä vuosina
1999—2003 on ollut 28 miljoonaa euroa ja ohjelmassa toteutettavien
hankkeiden koko rahoitusvolyymi valittujen osaamisalueiden kehittämiseksi
vastaavana ajankohtana noin 300 miljoonaa euroa. Ohjelman perusrahoituksen
määrä vuonna 2004 on 9,5 miljoonaa euroa.
Perusrahoitusta suunnattaessa on painotettu erityisesti keskusten
kansainvälisen ja kansallisen yhteistyön lisäämistä sekä toimenpiteiden
alueellisen vaikuttavuuden parantamista.
Valiokunta tähdentää, että alueita
on kehitettävä vahvoina innovaatioympäristöinä,
jotka houkuttelevat myös ulkomaisia yrityksiä ja osaajia
sijoittumaan Suomeen. Tavoitteena on pidettävä,
että osaamiskeskusohjelman aluevaikuttavuutta lisätään
keskusten ulkopuolelle varmistamalla osaamis- ja teknologiarahoituksen riittävyys.
Osaamiskeskustyö on onnistunut hyvin, minkä vuoksi
valiokunta pitää välttämättömänä,
että myös osaamiskeskusohjelmaa jatketaan vuonna
2006 päättyvän ohjelmakauden jälkeen
ja näkökulma aluekehittämisessä laajennetaan
kattamaan entistä paremmin alueellisten innovaatiojärjestelmien
kehittäminen osana kansallista innovaatiopolitiikkaa.
Valiokunta pitää perusteltuna, että aluepolitiikan
linjauksissa on painotettu alueiden menestymisen ja osaamisen tason
välistä yhteyttä. Aluekeskuksilla, osaamiskeskuksilla
sekä seudullisen elinkeinotoiminnan edistämisellä onkin merkittävä rooli
kehittämistyössä. Valiokunta korostaa
lisäksi myös sen lähtökohdan
merkitystä, että osaamisen rakennetta tarkastellaan
kokonaisuutena koko maassa ja kaikissa maakunnissa erikseen. Suomen
vahvuus on korkeassa koulutustasossa, jonka perustana on laadukas
peruskoulujärjestelmä ja korkeatasoinen jatkokoulutus
ammatillisesta koulutuksesta yliopistoihin asti. Eri alueiden osaamisprofiileita
vahvistetaan muun muassa yliopistojen, ammattikorkeakoulujen, tutkimuslaitosten
ja Tekesin avulla sekä kannustamalla alueita erikoistumaan
entistä selkeämmin. Esimerkiksi jokaisen yliopistopaikkakunnan
tarjoamat mahdollisuudet on hyödynnettävä kunkin
yliopiston profiilin mukaisesti. Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen osaamisen
alueellista vaikuttavuutta tulisi lisätä myös
rakennerahastovaroin.
Liikenne ja tietoliikenne
Yhteiskunnan alueellisesti tasapuolisen ja nopean
kehittymisen edellytyksenä on toimiva infrastruktuuri.
Liikennejärjestelmien toimivuus onkin Suomen kaltaisessa
maassa yksi keskeisistä kysymyksistä. Elinkeinoelämän
logistiset kustannukset ovat maan laajuuden, ilmasto-olosuhteiden
ja päämarkkina-alueiden etäisyyden vuoksi
eurooppalaista keskitasoa korkeammat. Tasapainoisen aluerakenteen
turvaaminen ja eri alueiden voimavarojen tehokas käyttöön
ottaminen edellyttävät nopeita ja laadukkaita
yhteyksiä. Myös joukkoliikenteen kehittämistä on edistettävä.
Rataverkon on tarjottava mahdollisuus nopeille ja täsmällisille
henkilöliikenteen junayhteyksille sekä kustannustehokkaille
tavarankuljetuksille. Tieverkon on muun muassa mahdollistettava
nopeat kaupunkikeskusten väliset yhteydet. Lisäksi
on huolehdittava alemmanasteisen tieverkon kunnosta.
Koko Suomen kannalta on tärkeää, että esimerkiksi
puun kuljetus metsä- ja puunjalostusteollisuuden tarpeita varten
voidaan turvata jatkossakin. Korkean teknologian merkityksen kasvu
merkitsee lentokuljetusten kysynnän kasvua. Logististen
kustannusten alentamiseksi ja yhteyksien turvaamiseksi merikuljetusratkaisuja
on pystyttävä kehittämään
edelleen ja kansainvälisen lentoliikenteen hyvä palvelutaso
on turvattava.
Tietoyhteiskuntakehitys on siirtynyt Suomessa 2000-luvulla toiseen
vaiheeseen. Ensimmäistä vaihetta leimasi tieto-
ja tietoliikenneteknologian nopea kehitys ja leviäminen.
Toisessa vaiheessa nämä teknologiat alkavat entistä voimakkaammin
vaikuttaa yhteiskunnan rakenteisiin ja toimintatapoihin.
Tietoyhteiskunnan murroksessa on huolehdittava siitä,
että nopeat tietoliikenneyhteydet ovat kohtuukustannuksin
kaikkien yritysten ja kansalaisten ulottuvilla. Nopeiden tietoverkkoyhteyksien
ja käyttäjäystävällisen
tietotekniikan lisäksi tarvitaan ihmisten tarpeisiin vastaavia
julkisia ja kaupallisia sähköisiä palveluja
ja sisältöjä.
5. Euroopan unionin aluepolitiikan näkymät
Euroopan unionin alue- ja rakennepolitiikan uudistus
Nykyinen alue- ja rakennepoliittinen EU-lainsäädäntö on
voimassa vuoden 2006 loppuun saakka. EU tulee kohtaamaan seuraavalla
rahoituskaudella suuria haasteita. Niitä ovat kilpailukyvyn
ja kestävän talouden kasvun turvaaminen globalisoituvassa
taloudessa sekä unionin laajentuminen Itä-Eurooppaan.
Alue- ja rakennepolitiikan kannalta keskeistä on tulevan
budjetin kokonaistaso, alue- ja rakennepolitiikan osuus koko budjetista,
rahoituksen jakautuminen kaikkein köyhimpien alueiden ja
muiden alueiden kesken sekä tulevan politiikan sisältö ja
toimenpidevalikoiman laajuus. Nämä ratkaisut tehdään jäsenmaiden
välillä käytävissä poliittisissa
neuvotteluissa. Selonteossa on arvioitu, että Suomi tulisi
saamaan seuraavalla kaudella suunnilleen nykyisen suuruisen alue-
ja rakennepoliittisen rahoituksen, keskimäärin
noin 300 miljoonaa euroa vuodessa.
Euroopan yhteisön komissio on 14.7.2004 antanut osan
esityksistään rakennerahastojen uudistuskokonaisuutta
koskeviksi säädöksiksi (Agenda 2007).
Nämä esitykset sisältävät
useita ehdotuksia, joilla pyritään yksinkertaistamaan rakennerahastovarojen
hallinnointia. Monet ehdotukset ovat aluepoliittisessa selonteossa
esitettyjen ohjelmatyötä ja hallintoa koskevien
linjauksien mukaisia (esimerkiksi tavoitteiden ja rakennerahastojen
määrän supistaminen kolmeen, strategisen
otteen lisääminen suunnittelussa ja ohjelmatyössä,
yhden rahaston periaate toimenpideohjelmissa sekä ohjelmarakenteen yksinkertaistaminen).
Ohjelmien tuloksellisuuden parantamiseksi esitetään
suoritusvarauksen ohella tavoitekohtaista kansallisen ohjelmareservin
muodostamista, josta tulisi laatia erillinen toimenpideohjelma.
EU:n alue- ja rakennepolitiikan uudistusehdotukset tulevat eduskunnan
asianomaisten valiokuntien käsittelyyn vielä syysistuntokauden 2004
aikana. Tulevaan EU:n alue- ja rakennepolitiikkaan vuosille 2007—2013
liittyen valiokunta viittaa tähän mennessä antamiinsa
lausuntoihin (HaVL 3/2004 vp — E
13/2004 vp, Valtioneuvoston selvitys komission
kolmannesta koheesioraportista, HaVL 4/2004 vp — E 4/2004
vp, Valtioneuvoston selvitys komission 10.2.2004 antamaan
rahoitustiedonantoon ja HaVL 21/2004 vp — E
58/2004 vp Valtioneuvoston selvitys komission
esityksistä koskien alueellisia valtiontukia ja rakennerahastojen käyttöä investointien
osarahoituksena).
Perustuslaillinen sopimus
Hallintovaliokunta on omalta osaltaan antanut ulkoasiainvaliokunnalle
lausuntonsa valtioneuvoston selonteosta konventin tuloksista ja
valmistautumisesta hallitusten väliseen konferenssiin (HaVL
3/2003 vp — VNS 2/2003
vp). Lausunnossaan hallintovaliokunta lähti siitä,
että perustuslailliseen sopimukseen tulee ehdottomasti
sisällyttää määräys,
jolla pysyvästi tunnustetaan maamme pohjoisten ja itäisten
harvaan asuttujen alueiden erityisasema ja mahdollistetaan näiden
alueiden kehittäminen tulevaisuudessakin erityisesti valtiontukien
ja rakennerahastojen kautta. Valiokunta katsoi, että tällaisen
määräyksen sisällyttäminen
perustuslailliseen sopimukseen tulee asettaa yhdeksi Suomen kaikkein
tärkeimmistä tavoitteista hallitusten välisessä konferenssissa.
Brysselin Eurooppaneuvoston kokouksessa 18. kesäkuuta
2004 Suomen harvaan asuttujen alueiden erityiskohtelun oikeusperusta
vahvistettiinkin osana EU:n koheesiopolitiikkaa. Perustuslailliseen
sopimukseen koheesiopolitiikan tavoiteartiklaan otettiin määräys,
jonka mukaan erityistä huomiota on kiinnitettävä vakavista
tai pysyvistä luontoon tai väestöön
liittyvistä haitoista kärsiviin alueisiin, kuten
pohjoisimpiin alueisiin, joiden väestötiheys on
erittäin alhainen. Samassa yhteydessä mainitaan
myös saaristo-, vuoristo- ja rajaseutualueet. Suomen ja Ruotsin
harvaan asutut alueet määritellään
perustuslaillisen sopimuksen erillisessä liittymissopimuksia
koskevassa pöytäkirjassa. Suomen harvaan asuttuun
alueeseen kuuluu edellisen ohjelmakauden tavoite 6 -alue.
Harvaan asuttujen alueiden erityiskohtelun vahvistaminen on
olennainen osa Suomen strategiaa pitää nämä alueet
EU-rahoituksen piirissä myös pidemmällä aikavälillä.
Maininta perustuslaillisessa sopimuksessa ei suoraan merkitse rahoituksen
jatkumista, siitä päätetään
erikseen Agenda 2007 -neuvotteluissa, mutta se antaa oikeudellisen
perustan ja nykyistä vahvemmat perustelut pysyvistä maantieteellisistä haitoista kärsivien
alueiden tukemiselle.
Eurooppa-neuvoston päätös on maamme aluepolitiikan
kannalta erityisen hyvä saavutus, kun otetaan huomioon
lähtökohdat (komission aiemmat kannat ja eräiden
maiden vastustus aivan loppuvaiheeseen saakka).
Pohjoisen ulottuvuuden merkityksestä aluepolitiikassa
Pohjoinen ulottuvuus on vähitellen vahvistunut Euroopan
unionin toiminnassa. Sillä tavoitellaan kestävää kehitystä,
yhteistyötä ja vakautta unionin pohjoisilla alueilla
ja rajojen yli. Pohjoinen ulottuvuus ei ole, ainakaan vielä,
unionissa oma erityinen toimintalohkonsa, vaan yhteistyömuoto,
jolla pyritään edistämään
pohjoisten alueiden kannalta keskeisiä tavoitteita.
Pohjoisen ulottuvuuden piiriin kuuluu yhteistyö pohjoisilla
arktisilla alueilla kuin myös Itämeren piirissä.
Pohjoisella ulottuvuudella ei ole omaa erityisrahoitusta, vaan sen
puitteissa hyödynnetään olemassa olevia
ohjelmia ja rahoitusvälineitä.
Pohjoinen ulottuvuus on keskeisesti Euroopan unionin ja Venäjän
federaation yhteistyötä. Venäjän
osalta painopistealueena on Luoteis-Venäjä. Pohjoisen
ulottuvuuden tavoitteita on voitu edistää nykyisen
EU:n ohjelmakauden ohjelmilla ja rahoituksilla, ja uusia mahdollisuuksia
on avautumassa vuonna 2007 alkavalla uudella kaudella. Interreg-
ja TACIS-ohjelmien lisäksi kysymys on naapuruusohjelmista
sekä uudesta naapuruusinstrumentista.
Pohjoisen ulottuvuuden puitteissa pyritään edellä kuvatun
yhteistyön ja koordinaation lisäksi myös
pienimuotoiseen kehittämistyöhön pohjoisilla
alueilla ja rajojen yli. Myös tätä konkreettisempaa
työtä tehdään olemassa olevilla
ohjelmilla ja instrumenteilla. EU:n uutta ohjelmakautta 2007—2013
koskevissa esityksissä on hyödyllisiä aineksia
käytännön kehittämistyön nostamiseksi
uudelle tasolle. Pohjoisten erittäin harvaan asuttujen
alueiden erityisolosuhteet on tunnistettu EU:n perustuslakisopimuksessa.
Komissio on tehnyt esityksiä pohjoisia alueita koskeviksi
erityistoimiksi, joille esitetään erityisrahoitusta
uuden ohjelmakauden alueellisissa sekä rajat ylittävissä ohjelmissa.
Komissio esittää myös mahdollisuutta
myöntää arktisilla alueilla yritystukea
toimintatuen tyyppisesti. Tämä merkitsee poikkeusta
yhteisön yleiseen kilpailupolitiikkaan. Jäsenmaiden
tehtävänä on tehdä ehdotuksia
siitä, minkä tyyppisiin tukitoimiin tätä poikkeusmahdollisuutta
voitaisiin soveltaa.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että Pohjois- ja Itä-Suomen infrastruktuuri pidetään
kunnossa, jotta taloudellisen yhteistyön kehittämiselle
on olemassa asianmukaiset edellytykset. Suomen kannalta on tavoiteltavaa,
että Euroopan unioni ottaa pohjoisen ulottuvuuden ja sen
mukanaan tuomat haasteet aiempaa vahvemmin huomioon muotoiltaessa
pohjoisten harvaan asuttujen alueiden alue- ja rakennepolitiikkaa.
6. Loppupäätelmiä
Valiokunta katsoo, että selonteossa on kuvattu hyvin
maamme aluepolitiikan kokonaisuus. Siitä ilmenevät
EU:n alue- ja rakennepolitiikan ohjelmatyö — mukaan
lukien voimassa oleva lainsäädäntö — sen
vaikuttavuus ja kehittämistarpeet sekä unionin
alue- ja rakennepolitiikan näkymät selonteon laatimisvaiheessa.
Asiantuntijakuulemisessa on arvosteltu selonteon keskittyvän
liiaksi hallinnon tarkasteluun. Valiokunta pitää muun
muassa rakennerahastolain hallintomallin tarkastelua laajahkosti
perusteltuna eduskunnan asiaa koskevan nimenomaisen lausuman vuoksi.
Myös tästä mietinnöstä alue-
ja rakennepolitiikan erilaisten menettelyjen arviointi muodostaa
merkittävän osan. Alue- ja rakennepolitiikan toimintajärjestelmien
on oltava entistä toimivampia ja tehokkaampia, jotta alue-
ja rakennepolitiikalla voidaan saavuttaa entistä enemmän
tuloksia.
Kansallisen aluepolitiikan vahvistaminen on käynnistetty
uuden aluekehityslain nojalla. Suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmän
edellyttämät ensimmäisen kierroksen maakuntaohjelmat
on laadittu ja niitä tarkistetaan lähitulevaisuudessa.
Työ alueiden kehittämisen valtakunnallisten ja
hallinnonalakohtaisten tavoitteiden kytkemiseksi järjestelmään
on meneillään. Saatujen kokemusten valossa uusi
alueiden kehittämisen toimintamalli, jossa kansallinen
ja EU:n politiikka kytkeytyvät entistä tiiviimmin toisiinsa,
on osoittautunut toimivaksi.
Selonteko on osoittanut, että alue- ja rakennepolitiikan
kokonaisuuteen liittyy laajalti mahdollisuuksia. Nämä mahdollisuudet
onkin kyettävä hyödyntämään
käytännön työssä. Valiokunta
edellyttääkin hallituksen seuraavan tarkkaan alue-
ja rakennepolitiikkaan liittyvien toimintajärjestelmien
ja menettelytapojen toimivuutta sekä aluepolitiikan vaikuttavuutta
ja ryhtyvän seurannan edellyttämiin tarpeellisiin
toimenpiteisiin (Valiokunnan lausumaehdotus 3).
Valtioneuvoston selonteon ja saamansa selvityksen perusteella
valiokunta puoltaa selonteon hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin
huomautuksin ja kannanotoin. Siltä osin kuin valiokunta
ei ole ottanut erikseen kantaa selonteossa lausuttuun tai esittänyt
erilaisia kannanottoja taikka painotuksia, valiokunta on yhtynyt
selonteossa lausuttuun.