Yleisperustelut
Hallituksen esityksen tarkoituksena on lisätä mahdollisuuksia
maistraattien keskinäiseen erikoistumiseen, työn
tasaamiseen maistraattien kesken sekä päällekkäisen
työn vähentämiseen. Tavoitteena on tehostaa
maistraattien toimintaa ja edistää tasapainoista
alueellista kehitystä siirtämällä eräitä tehtäviä hoidettavaksi
pääkaupunkiseudun ruuhkautuneista maistraateista
muualle Suomeen. Esityksen tarkoituksena on omalta osaltaan toteuttaa
hallituksen tavoitteita palveluiden saatavuuden ja laadun turvaamisessa, alueellistamisessa
ja julkisen hallinnon tuottavuuden parantamisessa. Lisäksi
rekisterihallintolakia koskevan esityksen tarkoituksena on saattaa
sääntely vastaamaan nykyistä paremmin perustuslain
vaatimuksia. Hallintovaliokunta katsoo, että esityksen
tavoitteet ovat aiheellisia ja ehdotetut muutokset tavoitteita toteuttavia. Valiokunta
pitää selvänä, että ehdotetuilla
muutoksilla ei ole tarkoitettu heikentää Ahvenanmaan
lääninhallituksen maistraattiosaston toimintakykyä tai
vaarantaa palveluiden saatavuutta Ahvenanmaalla.
Hallintovaliokunta on hallintoselonteon johdosta antamassaan
mietinnössä (HaVM 2/2006 vp — VNS
2/2005 vp) pitänyt maistraattien toimialueiden
laajentamista perusteltuna. Valiokunta on samalla korostanut palveluiden
laadun ja saatavuuden merkitystä ja pitänyt tärkeänä, että riittävän
toimipaikkaverkon säilyminen varmistetaan. Jollei yksittäistä palvelupistettä voida
erillisenä pitää yllä, sen tarjoamat
palvelut on kuitenkin turvattava yhteispalvelun avulla. Tärkeää myös
on, että uudistuksen toteutuksessa turvataan palvelujen
tarjonta molemmilla kotimaisilla kielillä. Lisäksi
hallintovaliokunta korostaa alueiden kehittämislain (602/2002)
37 §:n 3 momentin mukaisen lausunto- ja neuvottelumenettelyn
noudattamista maistraattien toimialueita, sijaintipaikkaa ja maistraattien
yksiköitä koskevia päätöksiä tehtäessä.
Maistraattien tehtävärakennetta koskevilla ehdotuksilla
voidaan arvioida olevan toteutuessaan henkilöstövaikutuksia
sekä tehtäviä luovuttavissa että niitä vastaanottavissa
maistraateissa. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä,
että riittävät voimavarat ja osaaminen
turvataan ja maistraattien henkilöstön asemaan
vaikuttavat uudelleenjärjestelyt toteutetaan yhteistoiminnassa henkilöstön
ja henkilöstöjärjestöjen kanssa
ja valtioneuvoston 23.3.2006 tekemää periaatepäätöstä noudattaen.
Hallituksen esityksessä on arvioitu mahdollisuuksien
mukaan esityksen taloudellisia, viranomaistoimintaan kohdistuvia
sekä yhteiskunnallisia vaikutuksia. Paikoin käytännön
vaikutusten arviointi on jäänyt verrattain yleiselle
tasolle. Uudistuksen toteutuksen yhteydessä on valiokunnan
mielestä paikallaan tarkoin seurata, muiden seikkojen ohella,
miten uudistus käytännössä vaikuttaa
maistraattien tuottamien palveluiden laatuun ja saatavuuteen sekä maistraattien henkilöstöön.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa
selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Yksityiskohtaiset perustelut
Laki rekisterihallintolain muuttamisesta (1. lakiehdotus)
Hallituksen esitykseen sisältyvässä 1.
lakiehdotuksessa ehdotetaan rekisterihallintolakia muutettavaksi
siten, että nykyisin rekisterihallintoasetukseen (248/1996)
sisältyvä säännös,
jonka mukaan maistraattien toimialueista päätetään ministeriössä,
nostettaisiin lain tasolle. Lisäksi maistraattien toimintayksiköistä päättäminen ehdotetaan
siirrettäväksi hallintoselonteon linjausten
mukaisesti poliittisen päätöksenteon
tasolle eli lääninhallituksilta sisäasiainministeriön
tehtäväksi. Lääninhallitus päättäisi
maistraatin nimen kuten nykyisinkin.
Hallintoselonteon johdosta antamassaan mietinnössä hallintovaliokunta
on ottanut kantaa nykyisen kihlakuntahallinnon poliittiseen ohjaukseen
ja muun muassa todennut, että riippumatta siitä,
miten suhtaudutaan vastaisuudessa kihlakuntajärjestelmään,
toimialueista päättäminen on siirrettävä valtioneuvoston
yleisistunnolle, jotta kokonaisvaltainen arvio ja vastuuttaminen on
mahdollista keskeisissä valtion paikallishallinnon tehtävissä.
Edellä olevaan viitaten hallintovaliokunta pitää perusteltuna,
että maistraattien toimialueista säädetään
sisäasiainministeriön asetuksen sijaan valtioneuvoston
asetuksella, ja valiokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen 3 §:n
1 momenttiin tehtäväksi tätä koskevan
muutoksen. Sisäasiainministeriön asetuksella annettaisiin
näin ollen tarkemmat säännökset
maistraattien sijaintipaikasta ja maistraatin yksiköistä.
Lakiehdotuksen 3 a §:n 2 momentista ilmenee, että maistraattia
johtavan virkamiehen virkanimike olisi vastaisuudessa maistraatin
päällikkö, kun vastaavan virkamiehen
nimike nykyisin on henkikirjoittaja. Selvityksen mukaan säännöksessä on
pyritty ottamaan huomioon vireillä oleva virkanimikkeiden
uudistamista koskeva työ. Ehdotettu säännös
on kuitenkin ongelmallinen sikäli, että muualla
lainsäädännössä erinäisten
tehtävien ja toimivaltuuksien on osoitettu kuuluvan henkikirjoittajalle.
Koska ehdotuksella ei ole tarkoitettu tehtävän
toimivaltuuksiin asiallista muutosta, hallintovaliokunta ehdottaa
lisättäväksi siirtymäsäännöksenä lain
voimaantulosäännöksen yhteyteen säännöksen,
jonka mukaan laissa tai asetuksessa olevaa säännöstä,
joka koskee henkikirjoittajaa, sovelletaan myös maistraatin
päällikköön, jollei toisin säädetä.
Lait eräiden maistraatin toimivallan määräytymistä koskevia
säännöksiä sisältävien
lakien muuttamisesta (2.—5. lakiehdotus)
Asian siirrosta ilmoittaminen
Arvioidessaan maistraattien tehtävien siirtämiseen
liittyviä kysymyksiä perustuslakivaliokunta on
todennut, että maistraattia, jolle asia on siirretty, on
pidettävä perustuslain 21 §:n 1 momentin
perusteella lain mukaan toimivaltaisena viranomaisena, joka myös
asianmukaisesti voi käsitellä sille siirretyn
asian. Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisten hyvän
hallinnon vaatimusten kannalta on asianmukaista, että maistraatin
asiakkaalle annetaan kuitenkin tieto siitä, mikä maistraatti
hänen asiansa käsittelee. Tämän
voidaan katsoa olevan perustuslain esitöiden mukaan osa
hallinnon palveluperiaatetta ja sisältyvän hyvän
hallinnon takeisiin (HE 309/1993 vp,
s. 74/I). Sen vuoksi perustuslakivaliokunta on pitänyt
aiheellisena, että 2.—5. lakiehdotuksen asianomaisiin
pykäliin liitetään maininta, että kun
asian käsittely siirretään hakemuksen
vastaanottavasta maistraatista toiseen, tulee siirrosta ilmoittaa
hakijalle.
Hallintovaliokunta katsoo perustuslakivaliokunnan tavoin, että nimilain
muuttamista koskevan 3. lakiehdotuksen 15 §:ään
ja perintökaaren muuttamista koskevan 5. lakiehdotuksen
20 luvun 9 a §:ään on aiheellista lisätä säännökset
siitä, että asian siirrosta toiseen maistraattiin
on ilmoitettava hakijalle. Selkeyden vuoksi hallintovaliokunta ehdottaa
lisättäväksi kyseisiin säännöksiin
myös maininnan velvollisuudesta siirtää hakemus
toimivaltaiselle maistraatille, jos hakemus on otettu vastaan muussa
kuin toimivaltaisessa maistraatissa.
Hallintovaliokunta ei kuitenkaan pidä aiheellisena
lisätä kotikuntalakiin (2. lakiehdotus) vastaavaa
säännöstä, koska 2. lakiehdotuksen
9 §:n 4 momentissa on kysymys siitä, että ilmoituksen vastaanottanut
maistraatti voisi tietyissä tapauksissa tehdä merkinnän
väestötietojärjestelmään alueellisesti
toimivaltaisen maistraatin puolesta. Ilmoitusta ei siis tällöin
siirrettäisi käsiteltäväksi
henkilön kotikunnan maistraattiin. Niissä tapauksissa,
joissa ilmoituksen vastaanottanut maistraatti siirtää ilmoituksen
edelleen alueellisesti toimivaltaiselle maistraatille, ei siirrosta
ilmoittaminen ole hallintovaliokunnan käsityksen mukaan
myöskään tarpeen, koska voimassa olevan
kotikuntalain 9 §:n 1 momentin mukaan maistraatin on tehtävä merkintä tai
pyydettävä tarvittavat lisäselvitykset
kolmen arkipäivän kuluessa ilmoituksen saapumisesta.
Mahdollisten lisäselvitysten pyytämisen yhteydessä muuttoilmoituksen
tekijä saa tiedon siitä, mikä maistraatti
hänen asiaansa käsittelee. Lisäksi tieto merkinnän
tehneestä maistraatista talletetaan väestötietojärjestelmään,
josta tieto on tarvittaessa helposti saatavilla.
Myöskään isyyslakiin (4. lakiehdotus)
ei hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan ole aiheellista
lisätä velvoitetta ilmoittaa asian siirrosta,
koska 4. lakiehdotuksen 20 §:n 1 momentin mukaan lastenvalvojan
on lähetettävä asiakirjat suoraan sille
maistraatille, joka on toimivaltainen ratkaisemaan asian. Jos toimivalta
on siirretty lastenvalvojan toimialueen maistraatilta jollekin toiselle
maistraatille, lastenvalvojan tulee lähettää asiakirjat
suoraan sille maistraatille, jolle toimivalta on siirtynyt.
Tässä yhteydessä hallintovaliokunta
toteaa vielä yleisesti, että hallintoasioita käsiteltäessä tulevat
sovellettaviksi yleiset hallinto-oikeudelliset säännökset.
Esimerkiksi sellaiseen tilanteeseen, jossa viranomaiselle on erehdyksestä toimitettu
asiakirja sen toimivaltaan kuulumattoman asian käsittelemiseksi,
sovellettaisiin yleissäännöksenä hallintolain
21 §:ää.
Maistraatin tehtävien siirtäminen
Asetuksenantovaltuuksien osalta perustuslakivaliokunta on todennut,
että toiselle maistraatille siirrettävistä tehtävistä on
säädetty lakiehdotuksissa riittävän
täsmällisesti eikä kysymys ole rajoittamattomasta
tehtävien siirtämisestä toiselle viranomaiselle
ja että sääntely tältä osin
täyttää asetuksenantovallan edellytykset.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan 2. lakiehdotuksen 9 §:n
4 momentin nojalla maistraateille on annettu kuitenkin tietty harkintavalta
siirron suhteen. Vaikka tarkoituksena näyttää olevan, että hakemuksen
vastaanottava maistraatti voi itsekin ratkaista asian, on perustuslakivaliokunta pitänyt
perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaisen yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteiden lakisidonnaisuuden ja
perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisen hallinnon
lainalaisuuden kannalta asianmukaisena täsmentää sääntelyä.
Perustuslakivaliokunnan mukaan se voitaisiin toteuttaa esimerkiksi
3. lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentin mallin mukaisesti,
jota valiokunta on pitänyt ehdotuksista selkeimpänä ja
yksiselitteisimpänä. Ylipäänsä perustuslakivaliokunnan
mielestä olisi perusteltua käyttää tehtävien
siirron osalta kaikissa lakiehdotuksissa 2.—5. yhdenmukaista
sääntelyä.
Hallintovaliokunta toteaa, että 2. lakiehdotuksen 9 §:n
4 momentin perusteella ilmoituksen vastaanottanut maistraatti saa
tehdä tietyissä selvissä tapauksissa
merkinnän väestötietojärjestelmään
siirtämättä ilmoitusta edelleen alueellisesti
toimivaltaiselle maistraatille. Oikeus merkinnän
tekemiseen esitetään laissa rajattavaksi niihin
tapauksiin, joissa merkintä voidaan tehdä ilman
lisäselvityksiä. Tarkemmat säännökset
ilmoituksista, jotka maistraatti voi tehdä, ja maistraateista,
jotka voivat tehdä merkinnät, annetaan sisäasiainministeriön
asetuksella. Lisäselvityksiä edellyttävät
tapaukset tulee siirtää käsiteltäväksi
edelleen alueellisesti toimivaltaiselle maistraatille kotikuntalain
9 §:n 1 momentissa säädetyssä kolmen
arkipäivän määräajassa.
Hallintovaliokunta toteaa, että 2. lakiehdotuksen 9 §:n
4 momentin säännös on rakenteeltaan vastaavanlainen
kuin voimassa olevan väestötietolain (507/1993)
2 §:n 4 momentti, jonka perusteella maistraatin alueellisesti
määräytyvästä toimivallasta
väestötietojärjestelmään
tehtävien merkintöjen osalta voidaan tietyissä tapauksissa
poiketa. Väestötietolain säännöksen mukaan
maistraateista, jotka voivat rekisteröidä kyseessä olevia
ilmoituksia, ja ilmoituksista, joita maistraatti voi rekisteröidä,
säädetään tarkemmin sisäasiainministeriön
asetuksella. Säännös on lisätty
väestötietolakiin lailla 299/2003 (HaVM
25/2002 vp, PeVL 72/2002 vp — HE 236/2002
vp).
Hallintovaliokunta pitää asioiden luonne huomioon
ottaen tarkoituksenmukaisena, että kotikuntalain ja väestötietolain
mainitut säännökset ovat rakenteeltaan
vastaavat, eikä kotikuntalain muuttamista samanlaiseksi
kuin ehdotettu nimilain 14 §:n 1 momentti ole edellä mainituista syistä pidettävä
perusteltuna.
Hallintovaliokunta ehdottaa kuitenkin mainittua 2. lakiehdotuksen
9 §:n 4 momenttia täsmennettäväksi
johdonmukaisesti voimassa olevan väestötietolain
2 §:n 4 momentin kanssa siten, että asetuksenantovaltuussäännöksessä ilmoituksilla
viitataan nimenomaan momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuihin
tapauksiin, joissa muu kuin alueellisesti toimivaltainen maistraatti
ottaa ilmoituksen vastaan.
Hallintovaliokunta toteaa, että 2.—5. lakiehdotuksessa
esitetyt säännökset koskevat maistraattien
keskinäisen toimivallan järjestelyä tietyissä maistraateille
kuuluvissa tehtävissä. Kussakin tehtävässä on
omat toiminnalliset erityispiirteensä, ja säännösehdotuksissa
on tarpeen ottaa huomioon myös asianomainen sääntelykokonaisuus.
Lisäksi eri tehtäviä koskevissa toimivallan
järjestelyjen keskeisissä tavoitteissa on eroavaisuuksia.
Tämän vuoksi hallintovaliokunta ei pidä perusteltuna,
että sääntely on yhdenmukainen kaikkien
lakiehdotusten 2.—5. osalta. Hallintovaliokunnan mielestä on
kuitenkin asianmukaista, että isyyslain (4. lakiehdotus) 20 §:n
2 momentin ja perintökaaren 9 a §:n 2 momentin
(5. lakiehdotus) sanamuotoja tarkistetaan vastaamaan 3. lakiehdotuksen
14 §:n 1 momentin rakennetta.
Lisäksi hallintovaliokunta ehdottaa teknistä korjausta
2. lakiehdotuksen johtolauseeseen.