Yleisperustelut

Yleistä

Nykyinen valtionosuusjärjestelmä perustuu vuoden 1993 alusta toteutettuun uudistukseen, jolla on siirrytty tehtäväkohtaisista todellisiin kustannuksiin perustuvista valtionosuuksista laskennallisiin kustannuksiin perustuvaan valtionosuusjärjestelmään (HaVM 5—7/1992 vp — HE 214—216/1991 vp). Tuolloin tehtäväsidonnainen ja menoperusteinen ns. korvamerkitty järjestelmä oli tullut tiensä päähän. Uudistuksessa kunnat ja muut valtionosuuksiin oikeutetut tahot ovat saaneet oikeuden päättää valtionosuuksien kohdentamisesta eri käyttötarkoituksiin. Valtionosuuksien laskentaperusteet eivät enää sitoneet valtionosuuksien käyttöä. Vastaavasti kuntien velvollisuudeksi on tullut tästä perustavaa laatua olevasta uudistuksesta lähtien huolehtia lakisääteisistä tehtävistään käytettävissään olevalla rahoituksella. Mainittakoon, että valtionosuusjärjestelmään on tehty sittemmin vuosien 1996 ja 1997 alusta voimaan tulleita merkittäviä rakenteellisia muutoksia (HaVM 24/2005 vp — HE 88/2005 vp ja HaVM 24/1996 vp — HE 149/1996 vp).

Nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen lähtökohtana on laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007). Tämän niin sanotun PARAS-hankkeen puitelain 11 §:n mukaan kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmä uudistetaan tavoitteena muun muassa hallinnonalakohtaisten valtionosuuksien yhdistäminen. Lisäksi tavoitteena on yksinkertainen ja läpinäkyvä järjestelmä. Hallintovaliokunta on todennut mietinnössään, ettei nykyinen valtionosuusjärjestelmä ole edes tarkoitettu toiminnallisesti ohjaavaksi. Toiminnan perusteena on kunnan tehtäviä ja velvollisuuksia sääntelevä lainsäädäntö (HaVM 31/2006 vp — HE 155/2006 vp).

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin ja muutosehdotuksin. Eläinlääkintähuoltolaki (685/1990) on kumottu, minkä vuoksi 29. lakiehdotus on syytä hylätä.

Uudistuksen keskeisestä sisällöstä

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettavaan lakiin (1. lakiehdotus) koottaviksi eräin poikkeuksin nykyisistä hallinnonalakohtaisista valtionosuuksista yleinen valtionosuus sekä sosiaali- ja terveydenhuollon, esi- ja perusopetuksen, kirjastojen, yleisen kulttuuritoimen ja asukaskohtaisesti rahoitetun taiteen perusopetuksen valtionosuudet.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettavan lain keskeiset muutokset nykytilaan ovat seuraavat: 1) valtionosuuksien kokoaminen valtionvarainministeriön hallinnonalalle, 2) esi- ja perusopetuksen määräytymisperusteiden muuttuminen asukasperusteisiksi, 3) esi- ja perusopetukseen liittyvän kotikuntakorvausjärjestelmän käyttöönotto, 4) erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan ja saamelaisten kotiseutualueen lisäosien käyttöönotto ja 5) siirtyminen yhteiseen valtionosuusprosenttiin.

Valiokunta toteaa, ettei esityksessä ehdoteta muutettavaksi verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasausta, jonka tarkoituksena on tasata kuntien tulopohjassa olevia eroja. Tasaus koskee vain kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettavan lain mukaista valtionosuutta.

Tasausjärjestelmä sekä kunnan organisoima ns. ylläpitäjämallirahoitukseen perustuva koulutus muuna kuin kunnan omana toimintana mahdollistaa niin sanotun negatiivisen valtionosuuden eli tilanteen, jossa kunnan omarahoitusosuuden ja valtionosuuksien tasausvähennysten ylittäessä valtionosuuden kunta joutuu maksamaan erotuksen valtiolle. Perustuslakivaliokunta ja sosiaali- ja terveysvaliokunta ovat lausunnoissaan kiinnittäneet huomiota tähän seikkaan. Hallintovaliokunta katsookin, että jatkossa on syytä selvittää, voidaanko valtionosuusjärjestelmää kehittää niin, että negatiivisen valtionosuuden mahdollisuus suljetaan pois.

Valtionosuusjärjestelmän uudistus toteutetaan kustannusneutraalisti kuntien välillä. Myös järjestelmän muutoksen vaikutukset tasataan kuntien kesken. Tasauksessa ei kuitenkaan oteta huomioon erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan, saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosia eikä harkinnanvaraisen valtionosuuden korotusta.

Yhdistettävissä valtionosuuksissa tullaan käyttämään yhtä valtionosuusprosenttia, mutta järjestelmän perusrakennetta ei muuteta muilta osin tässä yhteydessä. Laissa säädettävä valtionosuusprosentti kuvaa valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa valtakunnan tasolla. Yksittäisen kunnan valtionosuus määräytyy sen sijaan laskennallisin perustein, joista vähennetään kunnan omarahoitusosuus, joka on kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri. Valtionosuusprosenttia on tarkoitus muuttaa määrävuosina tehtävän kustannustenjaon tarkistuksen perusteella. Tarkistusmenettelyä ei hallituksessa esityksessä ehdoteta muutettavaksi. Valtionosuusprosentin lisäksi perushinnat tarkistetaan kustannustenjaon tarkistuksessa joka neljäs vuosi.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi edellä mainitun lain kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta lisäksi uusi laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (2. lakiehdotus), joka korvaa nykyisen rahoituslain. Ehdotetussa laissa säädetään lukion, ammatillisen koulutuksen, ammatillisen aikuiskoulutuksen ja ammattikorkeakoulujen sekä liikuntatoimen, nuorisotoimen, museoiden, teatterien ja orkestereiden ja opetustuntikohtaisesti rahoitusta saavan taiteen perusopetuksen rahoituksesta. Rahoitusjärjestelmä on tarkoitus säilyttää rakenteeltaan ja periaatteiltaan näiden opetusministeriön hallinnonalalle jäävien opetus- ja kulttuuritoimintojen rahoituksen osalta pääosin nykyisellään.

Lisäksi hallituksen esitykseen sisältyy 27 muuta lakiehdotusta, jotka johtuvat keskeisesti edellä mainituista kahdesta lakiehdotuksesta ja ovat siten uudistuksen perusratkaisuista johtuen pääosin teknisluonteisia.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta

Voimassa olevaan lakiin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (635/1998) sisältyvien esiopetuksen ja perusopetuksen, yleisten kirjastojen, taiteen perusopetuksen asukasperusteisen ja kuntien kulttuuritoimen käyttökustannusten valtionosuuksista säädetään pääosin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettavassa laissa. Lakiehdotuksessa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta säädetään perusopetuslain mukaisten toimintojen rahoituksesta siltä osin kuin kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annettavassa laissa säädettävä perusopetuksen ikäluokkapohjainen rahoitus ei kata niitä perusopetuslain (628/1998) edellyttämässä laajuudessa. Muutoin sanotun säädettävän uuden lain osalta viitataan hallituksen esitykseen.

Valtionavustukset

Sivistysvaliokunnan lausuntoon viitaten hallintovaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että eräiden esi- ja perusopetuksen sekä kirjastojen voimassa olevan rahoitusjärjestelmän osana olleiden toimintojen rahoitus esitetään muutettavaksi valtionavustuksiksi, koska niitä ei ole mahdollista muuttaa asukasperusteisiksi (opetusryhmäkoon pienentäminen) tai koska asianomaisissa toiminnoissa ei ehdotetussa rahoitusjärjestelmässä ole yksikköhinnan harkinnanvaraisen korotuksen mahdollisuutta (keskuskirjasto- ja maakuntakirjastotehtävä). Myös siirtymäkauden tuki, jolla tasoitetaan uudistuksen vaikutuksia yksityisille koulutuksen järjestäjille, ehdotetaan myönnettäväksi valtionavustuksena opetusministeriön hallinnonalalta.

Valtionosuusjärjestelmän muutoksien tasaus

Sivistysvaliokunnan lausunnon johdosta hallintovaliokunta toteaa valtionosuusjärjestelmän muutoksien tasauksen osalta, että kuntakohtaiset muutokset lasketaan todellisina käyttämättä laskentaolettamia. Muutokset kyetään laskemaan kotikuntakorvaustietojen perusteella.

Ohjausvaikutuksien muutokset

Sivistysvaliokunta on lausunnossaan katsonut, että paine normiohjaukseen kasvaa esi- ja perusopetuksen valtionosuusperusteiden sisältyessä osaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuuskriteereitä ja valtionosuusjärjestelmän hallinnon siirtyessä opetusministeriöltä valtionvarainministeriölle.

Hallintovaliokunta toteaa, että esi- ja perusopetuksen valtionosuus ei ole kunnan ollessa opetuksen järjestäjänä korvamerkitty, vaan se on jo aiemmin ollut laskennallinen ja yleiskatteellinen. Hallintovaliokunta painottaa, että valtionosuusperusteita koskevat muutokset on valmisteltava tulevaisuudessa poikkihallinnollisena yhteistyönä ministeriöiden kesken. Lisäksi hallintovaliokunta korostaa sivistysvaliokunnan lausuntoon viitaten tietoperusteisen ohjauksen tärkeyttä, jotta voidaan turvata koulutuksen määrällisen ja laadullisen yhdenvertaisuuden toteutuminen maamme kouluissa.

Erityisopetus

Sivistysvaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota siihen, että erityisopetuksen saatavuutta ja resursointia tulisi seurata ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin. Hallituksen tulisi antaa asiasta sivistysvaliokunnalle selvitys vuoden 2012 loppuun mennessä.

Hallintovaliokunta yhtyy siihen, että erityisopetuksen saatavuutta ja resursointia tulee seurata varsinkin, kun erityisopetusta koskevia toiminnallisia säännöksiä ollaan muuttamassa. Sivistysvaliokunta samoin kuin hallintovaliokuntakin voivat koska tahansa perustuslain 47 §:n 2 momentin nojalla pyytää valtioneuvostolta tai asianomaiselta ministeriöltä kirjallisen selvityksen toimialaansa kuuluvasta asiasta.

Hallintovaliokunnalle esitetyn selvityksen perusteella opetusministeriön tarkoitus on selvittää valtionosuusuudistuksen vaikutuksia oppilaiden sivistyksellisiin oikeuksiin. Tähän sisältyy myös erityisopetuksen saatavuuden ja resursoinnin selvittäminen ottaen huomioon eduskunnassa käsiteltävänä oleva hallituksen esitys HE 109/2009 vp (tehostetusta ja erityisestä tuesta).

Erilliset rahoitusmuodot

Sivistysvaliokunnan lausunnosta ilmenevät uudistuksen ulkopuolelle ja opetusministeriön erillisen rahoituksen piiriin jätetyn toiminnot, jotka eivät sovellu asiakaskohtaisesti määräytyviksi, ja lausunnossa mainitaan erikseen maahanmuuttajien valmistava opetus, perusopetuksen aineopinnot ja joustava perusopetus. Sivistysvaliokunta on pitänyt hyvänä sitä, että osaan esi- ja perusopetuksesta myönnetään erillinen rahoitus opetusministeriöstä. Hallintovaliokunta toteaa, että lausunnossa mainittujen toimintojen lisäksi erikseen rahoitettavia toimintoja ovat myös perusopetuslaissa tarkoitettu lisäopetus, muille kuin oppivelvollisille järjestettävä esi- ja perusopetus sekä eräät korotukset ja lisät.

Yksityiskoulut

Sivistysvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että yksityiset koulutuksen järjestäjät saavat kotikuntakorvauksena 90 prosenttia varsinaisesta kotikuntakorvauksesta. Vähennys perustuu kuntien eräisiin, yksityisten koulutuksen järjestäjien menoihin verrattuna ylimääräisiin menoihin, joita muun muassa erityisopetuksesta aiheutuu. Lisäksi sivistysvaliokunta katsoo muun muassa, että kotikuntakorvausjärjestelmään siirtyminen muuttaa yksityisten koulujen rahoitusta sekä positiiviseen että negatiiviseen suuntaan riippuen niiden oppilasrakenteesta.

Saadun selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää porrastuksen säilyttämistä perusteltuna, koska kunnalla on perusopetuslain mukaan kokonaisvastuu perusopetuksen järjestämisestä ja koska kunnan kustannuksiin sisältyy, kuten sivistysvaliokunnan lausunnosta ilmenee, myös sellaisia osatekijöitä, joita yksityisellä koulutuksenjärjestäjällä ei välttämättä ole (esim. erityisopetus, maahanmuuttajat).

Perustamiskustannusten rahoitus

Sivistysvaliokunnan lausunnossa on todettu, että perustamishankkeiden rahoituksen harkinnanvaraistaminen on väärä signaali perustamishankkeiden tärkeyteen nähden. Hallintovaliokunta katsoo, ettei ole oleellista, kutsutaanko perustamishankkeiden lakisääteistä rahoitusta valtionosuudeksi vai -avustukseksi. Tärkeämpää on, missä määrin hankkeisiin on rahoitusta myönnettävissä. Hallintovaliokunta yhtyy sivistysvaliokunnan huoleen alhaisesta perustamishankkeiden rahoitustasosta.

Sosiaali- ja terveydenhuolto

Hallitukseen esitykseen sisältyy lakiehdotus sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) muuttamisesta (3. lakiehdotus). Muutosehdotuksessa on ennen kaikkea kysymys siitä, että sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannuksia ja valtionosuuksien määräytymisperusteita koskevat säännökset kumotaan ja ne siirretään uuteen säädettävään kuntien peruspalvelujen lakiin. Voimassa olevat sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksien määräytymisperusteet säilyvät uudistuksessa ennallaan.

Hallintovaliokunta toteaa, että uudessa niin sanotun yhden putken valtionosuusjärjestelmässä sosiaali- ja terveysministeriö vastaa edelleen oman hallinnonalan valtionosuustehtävistä, arvioi uusien tehtävien ja nykyisten tehtävien laadun ja laajuuden, muutosten talousvaikutukset sekä muutoksien vaikutuksen valtionosuusperusteisiin. Hallintovaliokunta tähdentää, että 1. lakiehdotuksen 46 §, joka koskee yhteistoimintaa valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä opetusministeriön kesken valtionosuustehtävissä, antaa hyvän ja rakentavan pohjan yhteistyölle valtionosuusasioissa.

Hallintovaliokunta viittaa sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon valtionosuuksien määräytymisperusteiden kehittämisestä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta mainitsee esimerkinomaisesti lastensuojelukertoimeen ja sairastavuuskertoimeen liittyviä puutteita. Sosiaali- ja terveyssektorin uusien, toimivampien kerroinmallien kehittämistä tulee kiirehtiä. Tältä osin valiokunta ottaa lisäksi kantaa asiakokonaisuuteen erikseen jäljempänä.

Valtionosuusjärjestelmän kehittäminen

Valtionosuusjärjestelmän keskeisenä tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla kunnilla on olosuhteista, palvelutarpeista ja kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selvitä erityisesti lakisääteisistä tehtävistään. Valtionosuuksien uudistamista koskeva sinänsä myönteinen meneillään oleva hanke toteutetaan kustannusneutraalisti valtio-kuntasuhteessa sekä kuntien kesken. Tämän vuoksi uudistus ei lähtökohtaisesti muuta hallituksen esityksessä tarkoitettujen valtionosuustehtävien kustannustenjakoa valtion ja kuntien välillä. Vuonna 2010 kuntien peruspalvelujen valtionosuuksia lisätään kuitenkin 30 miljoonaa euroa. Lisäksi veroperustemuutosten johdosta korvataan kunnille verotulomenetyksien kompensaationa 375 miljoonaa euroa.

Valiokunta toteaa uudistuksen jäävän sikäli keskeneräiseksi, että se on toteutettu kunta-valtiosuhteessa kustannusneutraalisti ja että valtionosuusperusteita ei ole voitu uudistaa. Valtionosuusperusteiden korjaaminen vastaamaan paremmin kuntien olosuhdetekijöitä, mihin sekä sivistysvaliokunta että sosiaali- ja terveysvaliokunta ovat kiinnittäneet huomiota, olisi aiheuttanut huomattavia kuntakohtaisia muutoksia tilanteessa, jossa myös kuntatalous on suurissa vaikeuksissa. Valtionosuuksien määräytymisperusteet tulee kuitenkin saattaa mahdollisimman pian ajan tasalle julkisen talouden vakautuessa.

Valiokunta edellyttääkin hallituksen huolehtivan siitä, että 1) kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamista jatketaan saattamalla valtionosuuksien määräytymisperusteet ajan tasalle vastaamaan kuntien erilaisia olosuhteita ja palvelutarpeita ja 2) samalla kustannusneutraliteettiperiaatteesta poiketen lisätään selkeästi valtionosuuksia kuntien lakisääteisten tehtävien turvaamiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus).