Perustelut
Yleistä
Vuonna 2005 allekirjoitettiin seitsemän EU:n jäsenvaltion
välinen sopimus rajat ylittävän yhteistyön
tehostamisesta erityisesti terrorismin, rajat ylittävän
rikollisuuden ja laittoman muuttoliikkeen torjumiseksi, ns. Prümin
sopimus. Sopimus sisältää DNA-, sormenjälki-
ja ajoneuvorekisteritietojen vaihtamista, rajat ylittävää operatiivista
yhteistyötä sekä terrorismin ja laittoman muuttoliikkeen
torjumista koskevia määräyksiä. Sopimus
sisältää myös yksityiskohtaiset
määräykset tietosuojasta. Sopimus
on nykyisin voimassa 14 EU:n jäsenvaltiossa. Sopimus on
tullut Suomen osalta voimaan 17.6.2007 (SopS 53 ja 54/2007).
Suurin osa Prümin sopimuksen määräyksistä on
saatettu osaksi EU:n lainsäädäntöä rajat
ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti
terrorismin ja rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi
tehdyllä neuvoston päätöksellä (2008/615/YOS),
jäljempänä Prüm-päätös,
sekä rajat ylittävän yhteistyön
tehostamisesta erityisesti terrorismin ja rajat ylittävän
rikollisuuden torjumiseksi tehdyn päätöksen
2008/615/YOS täytäntöönpanosta
tehdyllä neuvoston päätöksellä (2008/616/YOS).
Prümin sopimuksen piiriin jäävät
edelleen muun muassa lennon turvahenkilöt, laittoman maahanmuuton
torjunta sekä toimet välittömissä vaaratilanteissa.
Hallintovaliokunta on arvioinut Prümin sopimuksen merkitystä vakavan
kansainvälisen rikollisuuden torjunnan ja unionin sisäisen
turvallisuuden näkökulmasta ja todennut Suomen
kannalta sopimuksen lisäarvon olevan ennen kaikkea lainvalvontaviranomaisten
välisen tietojen vaihdon tehostamisessa ja siitä koituvassa
rikostutkinnallisessa ja -torjunnallisessa hyödyssä (HaVM
36/2006 vp, HaVL 22/2006 vp).
Perustuslakivaliokunta on antanut sopimuksesta lausunnon PeVL 56/2006
vp. Lisäksi hallintovaliokunta on antanut Prüm-päätöstä koskevasta
ehdotuksesta lausunnon HaVL 7/2007 vp.
Prüm-päätös ei tuo asiasisällöllisesti
uutta Prümin sopimuksen mukaiseen yhteistyöhön verrattuna,
mutta se laajentaa yhteistyön päätöksessä säädetyiltä osin
kattamaan kaikki EU:n jäsenvaltiot. Hallintovaliokunta
katsoo tämän parantavan merkittävästi
jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten yhteistyötä ja
tiedonvaihtoa sekä tehostavan oikeusapumenettelyä jäsenvaltioiden
välillä. Alueellisen sovellettavuuden laajeneminen
lisää yhteistyön avulla saatavia rikostutkinnallisia
ja -torjunnallisia hyötyjä. Suomen näkökulmasta
huomionarvoista on myös se, että Prüm-päätöksen
myötä kyseisen yhteistyön piiriin tulevat
muun muassa Ruotsi ja Viro. Lähivaltioiden mukaantulo monenväliseen,
automatisoituun tietojenvaihtojärjestelmään
vähentää tarvetta kahdenvälisille
sopimuksille.
Käsiteltävänä olevan hallituksen
esityksen tarkoituksena on antaa kansallisesti tarvittavat säännökset
edellä mainittujen Prüm-päätöksen ja
sen täytäntöönpanoa koskevan
neuvoston päätöksen täytäntöön
panemiseksi Suomessa. Kansallinen täytäntöönpano
edellyttää Prümin sopimusta koskevan
voimaansaattamislain (277/2007) muuttamista
siltä osin kuin Prüm-päätöstä sovelletaan
Prümin sopimuksen määräysten
sijaan. Lisäksi mainittujen päätösten täytäntöön
panemiseksi on tarpeen säätää laki rajat
ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti
terrorismin ja rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi
tehdyn neuvoston päätöksen eräiden
säännösten täytäntöönpanosta
sekä muuttaa tarvittavilta osin ampuma-aselakia (1/1998), henkilötietojen
käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia (761/2003)
ja ajoneuvoliikennerekisteristä annettua lakia (541/2003).
Hallituksen esitykseen sisältyvät näitä koskevat
lakiehdotukset.
Hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esitykseen sisältyvien
lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin
ja muutosehdotuksin.
Prüm-päätöksen oikeusvaikutuksista
Valiokunta toteaa esityksen perusteluissa olevan käsitteellistä epätarkkuutta
Prüm-päätöksen oikeusvaikutuksia
koskevilta osin. Päätös on hyväksytty
ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa silloin voimassa olleen
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 30, 31, 32 ja 34 artiklan
asianomaisten kohtien perusteella. Kyseisten oikeusperustojen nojalla
annettujen säädösten oikeusvaikutuksista
määrättiin SEU 34 artiklassa, jonka 2
kohdan c alakohdan mukaan neuvosto voi "tehdä muita tämän
osaston tavoitteiden mukaisia päätöksiä,
jäsenvaltioiden lainsäädännön
lähentämistä lukuun ottamatta. Nämä päätökset
ovat velvoittavia, mutta niillä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta;
neuvosto toteuttaa määräenemmistöllä kyseisten
päätösten täytäntöönpanon
edellyttämät toimenpiteet unionin tasolla". Lissabonin
sopimukseen liitetyn siirtymämääräyksiä koskevan
pöytäkirjan (N:o 36) mukaan kyseisten "säädösten
oikeusvaikutukset säilyvät niin kauan kuin näitä säädöksiä ei
kumota, julisteta mitättömiksi tai muuteta perussopimusten
nojalla". Prüm-päätöstä ei
ole muutettu Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen,
joten sen oikeusvaikutukset määräytyvät yhä mainitun
SEU 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan.
Edellä olevan perusteella valiokunta toteaa, että Prüm-päätöksellä ei
voida katsoa olevan välitöntä oikeusvaikutusta,
jolla on EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu
sitä, että päätökseen
voi tiettyjen edellytysten täyttyessä sisältyä myös
yksityisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttavia määräyksiä myös
ilman kansallisia täytäntöönpanotoimia.
Tästä huolimatta Prüm-päätös
on oikeudellisesti sitova ja sen määräykset
velvoittavat kansallisia viranomaisia. Kansallinen sääntely
on kuitenkin näidenkin velvoitteiden kohdalla tarpeen siltä osin kuin
jotkin päätöksen määräykset
sitä nimenomaisesti edellyttävät tai
ne eivät muutoin tulisi Suomessa tehokkaasti täytäntöön
pannuiksi. Kansallinen sääntely on myös
tarpeen sikäli kuin päätös sisältää viranomaisten
yhteistyötä koskevien määräysten
lisäksi myös yksityisiin kohdistuvia velvoitteita
tai oikeuksia luovia säännöksiä.
Tullilaitosta koskeva toimivaltasäännös
Prüm-päätöksen täytäntöönpanoa
koskevan lakiehdotuksen (1. lakiehdotus) 2 §:ssä säädetään toisen
jäsenvaltion virkamiehen osallistumisesta yhteiseen operaatioon
Suomessa. Pykälän 3 momentin mukaan toisen
jäsenvaltion yhteiseen operaatioon osallistuvalle virkamiehelle
voidaan antaa oikeus kantaa Suomen alueella ampuma-aseita ja muita
voimankäyttövälineitä. Tätä koskevan
päätöksen tekisi poliisissa päällystöön kuuluva
poliisimies ja rajavartiolaitoksessa pidättämiseen
oikeutettu virkamies. Tullilaitoksessa päätöksen
tekisi tullipiirin johtaja. Pykälän perusteluista
ei kuitenkaan ilmene, miksi toimivalta tässä tarkoitetun
päätöksen tekemiseen tulisi tullilaitoksessa
kuulua tullipiirin johtajalle. Valiokunta katsoo, että tullilaitoksen
kohdalla ei ole syytä poiketa poliisille ja rajavartiolaitokselle
esitetystä päätöksentekotasosta.
Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa 3 momenttia muutettavaksi
siten, että tullilaitoksessa kyseisen päätöksen
tekisi pidättämiseen oikeutettu virkamies. Lisäksi
valiokunta on johdonmukaisuussyistä tarkistanut momentin
viimeisen virkkeen sanajärjestystä.
Lakien voimaantulosta
Valiokunta kiinnittää vielä huomiota
siihen, että lakiehdotusten voimaantulosäännösten
perustelujen samoin kuin esityksen voimaantuloa koskevan jakson
mukaan lait tulisivat voimaan 26 päivänä elokuuta
2011. Esityksen perusteluissa on selostettu kaksivaiheista Prüm-päätöksen voimaantulovaihetta,
jonka mukaan automaattista tietojenvaihtoa koskevat säännökset
tulisivat sovellettavaksi 26.8.2011 alkaen ja muut säännökset
26.8.2009 alkaen. Koska hallituksen esitys on eduskunnan käsiteltävänä sanottujen
määräpäivien
jälkeen, valiokunta pitää perusteltuna
esityksen pääasiallisessa sisällössä mainittua
voimaantuloajankohtaa eli sitä, että lait tulisivat
voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty
ja vahvistettu.