Perustelut
1. Yleistä ortodoksisesta kirkosta ja sen asemasta
Suomen ortodoksinen kirkko on samanaikaisesti suomalainen julkisoikeudellinen
yhteisö ja osa maailmanlaajuista ortodoksista kirkkoa.
Suomen ortodoksinen arkkipiispakunta kuuluu autonomisena kirkkona
Konstantinopolin ekumeenisen patriarkaatin yhteyteen.
Suomen ortodoksinen kirkko perustuu Raamatun, perimätiedon,
ortodoksisen kirkon dogmien, kanonien ja muiden kirkollisten sääntöjen varaan.
Kanoneilla tarkoitetaan tässä yhteydessä kirkollisen
lain järjestykseen, etiikkaan ja tapoihin liittyviä sääntöjä,
jotka ovat muotoutuneet lähinnä yleisten ja paikallisten
kirkolliskokousten päätöksinä.
Kirkko on evankelis-luterilaisen kirkon ohella toinen maamme
kansallisista kirkoista, joiden oikeudellinen asema poikkeaa muista
uskonnollisista yhdyskunnista. Ortodoksinen kirkko ja sen seurakunnat
ovat julkisyhteisöjä, joiden asema ja järjestysmuoto
perustuvat lakiin ortodoksisesta kirkkokunnasta (521/1969).
Maamme ortodoksisessa kirkossa on noin 60 000 jäsentä.
Kirkko on jaettu Karjalan, Helsingin ja Oulun hiippakuntiin. Kirkon
päämies on Karjalan ja koko Suomen arkkipiispa.
Muiden hiippakuntien piispat ovat metropoliittoja.
Kirkon ylintä päätäntävaltaa
käyttävät kirkolliskokous ja piispainkokous.
Kirkollishallitus huolehtii kirkon hallinnosta sekä päätösten
täytäntöönpanosta.
2. Lainsäädännön uudistamisen
tarve ja merkitys
Voimassa oleva laki ortodoksisesta kirkkokunnasta on osin ongelmallinen
perustuslain kannalta. Sääntely ei kaikilta osin
vastaa nykyisiä vaatimuksia säädöstasosta,
vaan asetuksella on säädetty myös sellaisista
yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista, joista
perustuslain 80 §:n nojalla tulee säätää lailla.
Vuonna 1969 annettu laki on yli 35 vuotta vanha. Suurimpaan
osaan sen pykäliä on tehty muutoksia, minkä vuoksi
lainsäädäntö on muotoutunut
vaikeasti hahmottuvaksi ja myös osin epäjohdonmukaiseksi.
Lainsäädäntöön
sisältyy hyvinkin seikkaperäisiä säännöksiä yksittäisistä kysymyksistä ja menettelytavoista.
Toisaalta tiettyjä periaatteita koskeva sääntely
on nyky-yhteiskunnassa liian yleisellä tasolla.
Hallituksen esityksen keskeisin tavoite on vahvistaa ortodoksisen
kirkon itsehallintoa sen sisäisissä asioissa.
Lakiehdotuksen mukaan kirkolliskokous antaa tarkemmat säännökset
kirkon toimintaa ja hallintoa koskevissa asioissa. Hallintovaliokunta
tukee tätä tavoitetta.
Valiokunta tähdentää, että esityksellä ei
ole tarkoitus muuttaa ortodoksisen kirkon aseman perusteita suhteessa
valtioon. Tavanomaista laajempaa norminantovallan delegointia puoltaa kirkkokunnan
erityisluonne itsehallinnollisena uskonnollisena yhteisönä sekä uskonnonvapauteen
liittyvä uskonnollinen järjestäytymisvapaus.
Perustuslakivaliokunnan lausunnostakin ilmenee, ettei toimivallan
jako lainsäätäjän ja kirkolliskokouksen
välillä ole perustuslain kannalta ongelmallinen.
Hallintovaliokunta pitää eräittäin
tärkeänä ortodoksista kirkkoa koskevan
lainsäädännön kokonaisuudistusta.
Uudistuksella turvataan ortodoksisen kirkon hallinnollinen asema
ja taloudelliset toimintaedellytykset toisena kansallisena kirkkonamme
ja maamme tärkeänä vähemmistökulttuurina.
Samalla uudistus tuo lisää joustavuutta ja kehittämismahdollisuuksia
kirkon sisäiseen struktuuriin sekä kirkon mission
ja todistuksen toteuttamiseen. Lakiehdotus on nykyistä johdonmukaisempi
ja selkeämpi sekä hyvin valmisteltu.
3.Kirkon hallinnosta
Kirkon hallinnon perusyksikkö on hiippakunta, jonka
asemaa on pyritty asteittain kehittämään. Hallituksen
esityksessä ehdotetaan uuden toimielimen, hiippakuntaneuvoston,
perustamista. Sen on tarkoitus toimia hiippakunnan toimintaa suunnittelevana
ja koordinoivana toimielimenä ilman sitovaa päätösvaltaa.
Hiippakunnat jakautuvat vastaisuudessakin kirkon tehtäviä toteuttaviin
seurakuntiin. Ortodoksisen kirkkokunnan kokonaisjäsenmäärä on 1980-luvun
loppupuolelta tasaisesti kasvanut, vaikka samanaikaisesti esimerkiksi
väestöään menettäneillä Savon
ja Pohjois-Karjalan alueilla pienten seurakuntien jäsenmäärä on
vähentynyt. Toisaalta esimerkiksi Helsingin seurakunnan
jäsenmäärä on kasvanut voimakkaasti.
Tapahtunut kehitys edellyttää hiippakuntahallinnon
asteittaisen kehittämisen ohella konkreettisia välineitä seurakuntien
toiminnan uudelleen järjestämiseen. Hallituksen
esitys sisältääkin seurakuntajakomuutoksia,
kappeliseurakuntia ja yhteistoimintasopimuksia koskevat säännökset. Valiokunta
arvioi hiippakuntahallinnon tulevaisuuden ja seurakuntien toiminnan
järjestämisen kytkeytyvän varsin tiiviisti
yhteen.
Ortodoksisen kirkon keskus- ja hiippakuntahallinnon toimintamenot
maksetaan nykyisin pääosin valtion varoista. Hallituksen
esityksessä ehdotetaan keskus- ja hiippakuntahallinnon aseman
muuttamista riippumattomammaksi suhteessa valtioon siirtämällä se
kirkon itsensä ylläpidettäväksi.
Kirkon taloudellisten toimintaedellytysten turvaamiseksi kirkko
saisi kuitenkin jatkossa vastaavan suuruista valtion apua.
Ortodoksisen kirkon itsehallintoa vahvistetaan myös
siirtämällä opetusministeriölle
eräissä asioissa kuuluva kirkon sisäistä toimintaa koskeva
päätösvalta kirkon omille toimielimille.
Lisäksi uudesta laista jäisi pois säännös
kirkon ylimmän hallinnon kuulumisesta maan hallitukselle.
4. Virkasuhteen muuttaminen työsopimussuhteeksi
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että ortodoksisen
kirkon ja seurakuntien koko henkilöstö olisi vastaisuudessa
työsopimussuhteessa. Näin ollen seurakuntien palveluksessa
olevien pappien, diakonien ja kanttorien sekä kirkon
keskus- ja hiippakuntahallinnon virkamiesten virkasuhteet muuttuisivat
työsopimussuhteiksi suoraan lain nojalla. Ortodoksisen
kirkon ja sen seurakuntien työntekijöiden oikeudet
ja velvollisuudet määräytyisivät
uudistuksen jälkeen lähtökohtaisesti
yleisen työlainsäädännön
perusteella. Palvelussuhteen ehdoista sovittaisiin kirkkoa ja seurakuntia
työnantajana edustavan kirkollishallituksen ja työntekijöiden
yhdistysten välisellä työehtosopimuksella.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että henkilöstön
aseman osalta esityksen valmistelussa on ollut esillä myös
vaihtoehto, jossa virkasuhde ja työsopimussuhde säilyisivät
edelleen rinnakkaisina palvelussuhdelajeina. Perustelujen mukaan
kahden eri palvelussuhdelajin säilyttämistä ei
ole kuitenkaan pidetty tarkoituksenmukaisena, kun otetaan huomioon
ortodoksisen kirkon ja seurakuntien pieni henkilöstömäärä.
Ongelmana kahden eri palvelussuhdelajin käytössä olisi
myös se, että se aiheuttaa henkilöstöhallinnossa
päällekkäistä työtä ja
tarvetta kaksinkertaisille järjestelmille. Hallituksen
esityksessä katsotaan, että ortodoksisen kirkon
ja sen seurakuntien työntekijöiden tehtäviin
ei myöskään sisälly siinä määrin
julkisen vallan käyttöä, että virkasuhteen
käyttö olisi välttämätöntä niin
sanotun virkamieshallintoperiaatteen näkökulmasta.
Hallintovaliokunta toteaa, että virkamieshallintoperiaatteen
ei ole katsottu merkitsevän ehdotonta estettä antaa
julkista valtaa ja julkisia tehtäviä muille kuin
viranomaisille tai virkamiehille, jos tehtävien hoitamisesta
ja siinä noudatettavasta menettelystä säädetään
riittävän yksityiskohtaisesti, jos oikeusturvanäkökohdat
otetaan huomioon ja jos julkisia tehtäviä hoitavat henkilöt
kuuluvat rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin (esimerkiksi PeVL
14/1999 vp).
Perustuslakivaliokunta on käsiteltävänä olevasta
lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa katsonut, etteivät
ortodoksisen kirkon julkiset tehtävät edellytä perustuslain
124 §:n kannalta virkasuhteen säilyttämistä ortodoksisessa
kirkossa. Perustuslakivaliokunta toteaa, että työsopimuslainsäädäntö ja
ehdotetun lain 122 §:n mukaiset eläkeoikeusjärjestelyt
turvaavat riittävässä määrin
kirkon ja seurakuntien työntekijöiden oikeudellisen
aseman.
Ortodoksisen kirkon ja sen seurakuntien asemasta julkisyhteisönä johtuen
hallintovaliokunta olisi pitänyt luontevana myös
sitä ratkaisua, että virkamieshallintoperiaateen
mukaisesti virkasuhde säilytetään nykyiseen
tapaan ortodoksisen kirkon palvelussuhteena. Ottaen kuitenkin huomioon
hallituksen esityksen perustelut ja perustuslakivaliokunnan lausunnon
hallintovaliokunta on päätynyt puoltamaan hallituksen
esitystä yksittäisenä ratkaisuna myös
tältä osin.
5. Kirkolliskokouksen tehtävät
Kirkolliskokouksen tehtävänä on lakiehdotuksen
20 §:n 2 momentin 10 kohdan nojalla vahvistaa kirkon toimintasuunnitelma
ja talousarvio. Valiokunta ehdottaa kyseiseen lain kohtaan tehtäväksi
teknisen täsmennyksen siten, että kirkolliskokouksen
tehtävänä on vahvistaa kirkon toiminta-
ja taloussuunnitelma sekä talousarvio.
6. Muutoksenhausta
Kirkon ja sen seurakuntien päätöksiä koskeva muutoksenhakumenettely
uudistetaan säädettävällä lailla.
Nykyisin muutoksenhakujärjestelmä perustuu hallinnon
sisäiseen muutoksenhakuun, jossa ensimmäisenä valitusasteena
toimii kirkollishallitus. Kirkollishallituksen ja piispan päätöksistä valitetaan
suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallituksen esityksen mukaan valituksen
pakolliseksi esivaiheeksi tulee hallintomenettelyssä käsiteltävä oikaisuvaatimus
kirkollishallitukselle. Valituksen voi tehdä vasta kirkollishallituksen
oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä,
ja ensimmäisenä valitusasteena on aina hallinto-oikeus.
Lakiehdotuksen 111 § koskee toimituskieltoa ja pappeuden
menettämistä. Pykälän 1 momentin
nojalla piispa voi määrätä papin
tai diakonin enintään kuuden kuukauden mittaiseen
toimituskieltoon, jos pappi tai diakoni toimii vastoin 109 §:ssä säädettyjä papin
ja diakonin yleisiä velvollisuuksia. Kuutta kuukautta pitemmästä toimituskiellosta
päättää piispainkokous.
Pykälän 2 momentin nojalla piispainkokous voi
määrätä pappeuden menetetyksi,
jos papin tai diakonin 1 momentin mukainen toiminta tai velvollisuuksien
vastainen käyttäytyminen osoittaa hänet
kanonisesti sopimattomaksi pappeuteen.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan ottaen huomioon
toimituskieltoon määräämisen ja
pappeuden menettämisen merkityksen asianomaiselle, että valiokunta
pitää asianmukaisena täydentää ehdotettua
111 §:ää siten, että mainitut
seuraamukset ovat seurauksena vasta vakavasta tai toistuvasta rikkomisesta
eivätkä varoitukset tai huomautukset ole johtaneet
toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen.
Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon
johdosta 111 §:ään lisättäväksi
uudet 3 ja 4 momentin, joissa säädetään 1 ja
2 momentista ilmenevien seuraamusten käytön edellytykseksi,
että kysymys on vakavasta tai toistuvasta lainvastaisesta
menettelystä. Valiokunta tähdentää lisäksi,
että kyseisten seuraamusten käyttöön
ottaminen tulee muutoinkin lähtökohtaisesti kysymykseen
vasta, kun varoitukset ja huomautukset eivät ole saaneet
tilannetta korjaantumaan.
Valiokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon muidenkin
muutoksenhakua koskevien säännösehdotusten
osalta.