Perustelut

Uudistuksen lähtökohdat

Valtionosuusuudistuksen tavoitteena on yksinkertaistaa järjestelmän rakennetta, ajantasaistaa valtionosuuksien määräytymisperusteita ja siirtää painopistettä kustannusten tasauksesta tulojen tasaukseen. Tavoitteena on myös, että valtionosuusjärjestelmän uudistus on kokonaisuutena valtion ja kuntien välillä kustannusneutraali. Kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmä koostuu yhtäältä peruspalvelujen tuottamisen kustannuserojen tasauksesta ja toisaalta tulopohjaerojen tasauksesta. Ehdotetulla lailla muutetaan molempien osien määräytymistekijöitä sekä niiden keskinäistä painotusta valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudessa.

Valtionosuusjärjestelmän uudistamiselle on selvä tarve. Käsitellessään edellistä, vuoden 2010 valtionosuusuudistusta hallintovaliokunta edellytti, että hallituksen tulee huolehtia siitä, että kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamista jatketaan saattamalla valtionosuuksien määräytymisperusteet ajan tasalle vastaamaan kuntien erilaisia olosuhteita ja palvelutarpeita (HaVM 19/2009 vp — HE 174/2009 vp). Myös sivistysvaliokunta ja sosiaali- ja terveysvaliokunta ovat kiinnittäneet huomiota valtionosuusperusteiden tarkistamiseen. Lisäksi tarvetta valtionosuusjärjestelmän rakenteen selkeyttämiseen on tähdennetty useissa eri yhteyksissä.

Uudistukseen sisältyvistä ehdotuksista

Valtionosuusjärjestelmää yksinkertaistetaan muun muassa vähentämällä merkittävästi valtionosuuksien määräytymisperusteita ja poistamalla niistä päällekkäisyyksiä. Uudessa järjestelmässä peruspalveluilla on nykyisten noin 50 laskentakriteerin sijasta kahdeksan laskennallisiin kustannuksiin perustuvaa kriteeriä sekä kolme ns. lisäosaa. Myös määräytymisperusteiden porrastuksia vähennetään.

Jatkossa valtionosuudet perustuvat olennaisessa määrin kunnan väestön ikärakenteeseen ja sairastavuuteen. Ikärakenteen osalta siirrytään yhteen ikärakenneluokitukseen, joka perustuu pääosin nykyiseen jaotteluun. Kokonaan uutena ikäryhmänä otetaan käyttöön 16—18-vuotiaat. Sairastavuuskertoimen määräytyminen uudistetaan muun muassa siten, että terveydenhuollon kustannustekijöinä otetaan huomioon keskeiset erityiskorvattavat sairaudet ja niiden yleisyyteen ja hoitokustannuksiin perustuvat painokertoimet. Ikärakenteen ja sairastavuuden kustannuspainot perustuvat pääosin Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja Valtiontalouden tutkimuslaitoksen tuoreisiin tutkimuksiin. Selvityksen mukaan ikäryhmäpainoja on tarkistettu jonkin verran muun muassa kuntien lausuntokierrospalautteen perusteella. Sairastavuuden osalta hallituksen esityksessä on rajattu sosioekonomiset tekijät kriteerin ulkopuolelle, koska niiden painokertoimien on katsottu olevan pieniä verrattuna sairauksien painokertoimiin ja sosioekonomiset tekijät ovat osin mukana muiden kriteerien kautta.

Muiden määräytymistekijöiden painot perustuvat osin nykyisiin kustannuspainoihin ja osin tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Selvityksen mukaan painoarvojen määrittämisen on tehnyt haasteelliseksi se, että riittävän tarkkoja tutkimuksia tai tilastoja eri kriteereiden kustannusvaikutuksista kuntiin ei ole juurikaan saatavilla esimerkiksi vieraskielisyyden, työttömyyden rakenteen, asukastiheyden tai syrjäisyyden osalta.

Tässä yhteydessä hallintovaliokunta kiinnittää sivistysvaliokunnan tavoin huomiota myös siihen, että uudessa järjestelmässä kaksikielisyysperuste ottaa huomioon vain virallisesti kaksikieliset kunnat. Kuitenkin yksikielisille suomen- tai ruotsinkielisille kunnille, joilla on asukkaita molemmista kieliryhmistä, aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia kahdella kielellä tarjottavista palveluista, esimerkiksi oppimateriaalista.

Yksi uusi peruste on työpaikkaomavaraisuus, jolla korvataan nykyinen taajamarakennekorotus. Työpaikkaomavaraisuuskriteeriä ei käytetä peruspalvelujen kustannuspohjassa olevien erojen tasaamiseen, vaan se on tarkoitettu muiden tehtävien rahoittamiseen erillisenä lisäosana. Se huomioi erityisesti keskusseutujen erityiskustannukset, esimerkiksi suuret ja useampaa kuntaa koskevat infrastruktuurihankkeet.

Ehdotetussa laissa toteutetaan siirtyminen kustannusten tasauksesta kohti tulojen tasausta lisäämällä valtionosuusjärjestelmässä kuntien tulopohjan painoarvoa. Myös tulopohjaan perustuvan tasauksen laskentatapaa muutetaan. Verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen tasausraja nostetaan 100 prosenttiin. Tasauslisäksi ehdotetaan 80 prosenttia tasausrajan ja kunnan asukaskohtaisen laskennallisen verotulon erotuksesta. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että tasauslisää saava kunta, jonka veropohja kasvaa, saa hyödyksi 20 prosenttia tästä kasvusta. Voimassa olevassa järjestelmässä tasausrajan alapuolella oleva kunta on menettänyt tulopohjan kasvusta saamansa hyödyn kokonaan. Uusi järjestelmä on siten kannustava myös tasausrajan alapuolella oleville kunnille.

Kustannustenjaon tarkistus säilyy osana valtionosuusjärjestelmää. Tarkistusväliä kuitenkin tihennetään. Jatkossa kustannustenjaon tarkistus tehdään vuosittain. Ensimmäinen ehdotetun lain mukainen tarkistus tehdään varainhoitovuodelle 2016 vuoden 2013 kustannustietojen perusteella.

Lisäksi valtionosuusjärjestelmän selkeyden ja hallittavuuden vuoksi valtionosuus ja -avustus oppilaitosten perustamiskustannuksiin ja yleisten kirjastojen perustamiskustannuksiin siirretään kehyspäätöksen mukaisesti kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen.

Johtopäätökset

Kokonaisarviona hallintovaliokunta katsoo, että uudistus toteuttaa varsin hyvin sille asetetut tavoitteet. Järjestelmän rakennetta ja perusratkaisuja voidaan pitää oikeansuuntaisina. Järjestelmä yksinkertaistuu ja läpinäkyvyys paranee. Erityisen tärkeää on, että valtionosuuden määräytymisperusteita uudistetaan vastaamaan paremmin kuntien nykyisiä olosuhdetekijöitä ja palvelutarpeita. Valiokunta pitää myös perusteltuna, että järjestelmän peruslähtökohta, valtionosuuksien kustannusten laskennallisuus, säilyy.

Myös sivistysvaliokunta on pitänyt kuntien valtionosuusuudistuksen keskeisiä muutoksia ja peruslinjauksia kannatettavina. Se on todennut nykyisen järjestelmän olevan vaikeaselkoinen ja määräytymisperusteiden vanhentuneita eikä järjestelmä ole ollut kokonaisuutena kannustava. Sivistysvaliokunta on pitänyt valtionosuusjärjestelmän ja verotuloon perustuvan tasausjärjestelmän tarkistamista ja uudistamista välttämättömänä.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on myös pitänyt tärkeänä, että päällekkäisyyksiä poistetaan ja järjestelmää yksinkertaistetaan. Lausunnossaan sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että sairastavuuskertoimen määräytymisperusteiden uudistaminen johtaa valtionosuuden kohdentumiseen periaatteeltaan nykyistä oikeudenmukaisemmin. Valiokunta on pitänyt valtionosuusjärjestelmän uudistusta sosiaali- ja terveydenhuollon osalta parannuksena nykyiseen järjestelmään.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallintovaliokunta on mietintöä laatiessaan ottanut perustuslakivaliokunnan lausunnon huomioon.

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää uudistuksen toteuttamista välttämättömänä. Esityksen mukaan uusi valtionosuusjärjestelmä on tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 2015 alusta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksen voimaantulosäännökseen on tavanomaisesta lainvalmistelukäytännöstä poiketen kirjoitettu voimaantulopäivämäärä. Ottaen huomioon, että kuntien kannalta on tässä tilanteessa erityisen tärkeää, että niillä on tieto uudistuksen sisällöstä ja vaikutuksista valmistellessaan vuoden 2015 talousarvioita, hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä myös tältä osin muuttamattomana.

Valtionosuusjärjestelmän edelleen kehittäminen ja seuranta

Ehdotetun lain mukaan ikärakenteen sekä sairastavuuden painot ja sisällöt arvioidaan ja selvitetään jatkossa viiden vuoden välein. Esityksen käsittelyn yhteydessä on myös voitu todeta, että kaikkiin valtionosuuden määräytymiskriteereihin ei ole ollut mahdollista valmistella tarvittavia korjauksia. Valiokunta katsoo, että valtionosuusjärjestelmän kehittämistä on syytä jatkaa mahdollisimman pian. Nyt ehdotettujen määräytymistekijöiden ja painotusten toimivuutta on tarpeen samalla seurata ja tarvittaessa tarkistaa sekä arvioida muun muassa mahdollisuudet ottaa terveyden edistämiseen ja sairauksien ennaltaehkäisyyn liittyvät tekijät nykyistä paremmin huomioon. Lisäksi kuntien peruspalveluiden järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia tulee seurata myös jatkossa tehtäväkohtaisesti. Parhaillaan on käynnissä muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistaminen, kuntalain kokonaisuudistus sekä rakennepoliittisen ohjelman toimeenpano. Näistä mahdollisesti aiheutuvat tarpeet on mahdollista ottaa valtionosuusuudistuksen jatkoselvityksen yhteydessä huomioon.

Kuntien ja valtion välisessä suhteessa ehdotettu valtionosuuden määräytymisperusteiden muutos on kustannusneutraali. Uudet määräytymisperusteet aiheuttavat kuitenkin yksittäisten kuntien kohdalla merkittäviä muutoksia. Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että nykyisessä järjestelmässä käytettävät laskentaperusteet ovat keskeisiltä osin vanhentuneita ja sisällöltään päällekkäisiä eivätkä ne ota riittävästi huomioon kuntien välisiä eroja palvelutarpeissa. Muutosten tasoittamiseksi lainsäädännön soveltamista ehdotetaan porrastettavaksi siten, että yksittäisten kuntien valtionosuuksien vähennykset ja lisäykset toteutetaan siirtymätasausten avulla vähitellen viiden vuoden kuluessa. Hallintovaliokunta korostaa, että valtionosuuksia menettävien kuntien sopeutumismahdollisuuksia on edelleen arvioitava uudistuksen täytäntöönpanon aikana.