Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki alueiden kehittämisestä. Samalla ehdotetaan kumottavaksi vuoden 2003 alusta voimaan tullut nykyinen alueiden kehittämislaki (602/2002 — HaVM 8/2002 vp — HE 55/2002 vp). Ensimmäinen laki, jossa alueiden kasvava merkitys on tunnustettu ja maakunnan liitoille on annettu keskeinen rooli aluekehitystyössä, on vuoden 1994 alusta voimaan tullut laki alueiden kehittämisestä (1035/1993 — HaVM 20/1993 vp — HE 99/1993 vp).

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä nykyisen alueiden kehittämislain säännökset on tarkoitus jakaa kahteen erilliseen lakiin. Säädettävään uuteen lakiin alueiden kehittämisestä sisällytetään säännökset alueiden kehittämisen suunnittelujärjestelmästä ja alueiden kehittämistä koskevia tehtäviä toteuttavista viranomaisista. Laissa eräiden työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan ohjelmien ja hankkeiden rahoittamisesta puolestaan säädetään tuen hakemisesta, myöntämisestä, maksamisesta ja takaisinperinnästä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin ja muutosehdotuksin.

Aluehallinnon uudistaminen

Vuoden 2010 alusta tulee voimaan poikkeuksellisen mittava maamme aluehallinnon uudistus, jonka perusteet sisältyvät hallintovaliokunnan mietintöön HaVM 13/2009 vp ja hallituksen esitykseen HE 59/2009 vp. Valtion viranomaisten tehtäviä koskevat yksityiskohtaisemmat muutokset erityislainsäädäntöön ilmenevät pääosin valiokunnan mietinnöstä HaVM 18/2009 vp ja poikkeuksellisen laajasta yli 1 100 sivua käsittävästä hallituksen esityksestä HE 161/2009 vp.

Hallituksen esitykseen HE 59/2009 vp aluehallinnon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi sisältyy myös lakiehdotus voimassa olevaan alueiden kehittämislakiin tehtävistä muutoksista. Muutosehdotukset koskevat muun muassa maakunnan liittojen tehtäviä, maakunnan liittojen yhteistoiminta-alueita ja niiden puitteissa hoidettavia tehtäviä sekä päätöksenteon järjestämistä yhteistoiminta-alueilla. Nämä ehdotukset muutettaviksi pykäliksi yksityiskohtaisine perusteluineen on otettu tähän hallituksen esitykseen saman sisältöisinä kuin ne sisältyvät hallituksen esitykseen HE 59/2009 vp. Valiokunta pitää tätä ratkaisua perusteltuna, koska voimassa oleva laki alueiden kehittämisestä ehdotetaan käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 146/2009 vp kumottavaksi. Samasta syystä valiokunta on ehdottanut mietinnössään HaVM 13/2009 vp hylättäväksi lakiehdotuksen alueiden kehittämislain muuttamisesta.

Maakunnan liittojen asemasta

Maakunnan liitoilla on aluekehitysviranomaisina vetovastuu alueellisesta kehittämisestä ja siihen liittyvästä yhteistyöstä muun muassa valtion aluehallinnon kanssa sekä laajat suunnittelu- ja koordinaatiotehtävät. Valtion talousarvioon sisältyvät alueiden kehittämisen voimavarat kanavoituvat pääosin valtionhallinnon kautta alueille. Rahavirrat kulkevat monimutkaisessa järjestelmässä eri virastojen ja hallinnonalojen kautta ennen päätymistään kohteisiinsa aluetasolla. Maakunnan liittojen keskeisten työvälineiden — maakuntasuunnitelmien, maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien — mahdollisuuksia ei kuitenkaan ole nykyjärjestelmässä kyetty täysimääräisesti hyödyntämään.

Tämän vuoksi onkin välttämätöntä ALKU-hankkeen (aluehallinnon uudistaminen) tavoitteen mukaisesti vahvistaa maakunnan liittojen roolia ja asemaa aluekehitystyössä sekä edistää samalla valtion aluehallinnon ja maakunnan liittojen yhteistyötä. Kuntien ohjaukseen ja kansanvaltaiseen päätöksentekoon perustuvien maakunnan liittojen tehtävien vahvistamisessa ja laajentamisessa valiokunta korostaa etenkin sellaisia tehtäväkokonaisuuksia, joilla on merkitystä alueellisen kehittämistyön edistämisessä ja vaikuttavuuden tehostamisessa ja jotka soveltuvat kokoavan ja yhteensovittavan aluekehitysviranomaisen rooliin. Valiokunta tähdentää, että kunnalliseen demokratiaan nojautuvat maakunnan liitot ovat alueensa yhteisen tahdon muodostajia ja niiden tehtävänä on työskennellä maakuntansa henkisen ja aineellisen hyvinvoinnin edistämiseksi.

Maakunnan liitoilla on oma roolinsa aluehallinnon virastojen ja keskusten strategisessa ohjauksessa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 7 §:stä ilmenee, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten strategia-asiakirja ja strategiset tulostavoitteet laaditaan yhteistyömenettelyssä, johon maakunnan liitot osallistuvat tärkeinä toimijoina. Keskeinen kysymys on, miten alueiden tarpeet ja alueellinen tahdonmuodostus kytketään riittävän tehokkaasti valtionhallinnon ohjausjärjestelmään. Tämä edellyttää sen varmistamista, että maakunnan liitot saavat myös käytännössä aidon vetovastuun alueensa strategiaperusteisesta kehittämisestä. Olennaisinta on, että maakunnan liittojen tahtotila sisältyy valtion keskus- ja aluetason suunnitelmiin ja ohjausprosesseihin ulottaen vaikutuksensa aina konkreettisiin maakunnan kehittämistoimenpiteisiin saakka.

Säädettävän uuden alueiden kehittämislain säännösten perusteella valtion viranomaisten tulee ottaa toiminnassaan huomioon maakuntaohjelmat ja niiden toteuttamissuunnitelmat, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluekehitykseen sekä huolehtia, ettei toimenpiteillä vaikeuteta niiden toteuttamista. Lisäksi valtion viranomaisten on pyydettävä maakunnan liitoilta lausunto sellaisista alueen kehittämisen kannalta merkittävistä suunnitelmista ja toimenpiteistä, jotka merkittävästi poikkeavat maakuntaohjelmasta tai eivät sisälly maakuntaohjelmaan, sekä arvioitava niiden vaikutuksia alueen kehitykseen. Jos valtion viranomainen aikoo poiketa maakunnan liiton lausunnosta, sen on perusteltava poikkeaminen neuvoteltuaan sitä ennen asiasta maakunnan liiton kanssa.

Valiokunta toteaa, että maakunnan liittojen lakisääteisen toimialan lisäksi niillä on monia kuntien antamia vapaaehtoisia tehtäviä, jotka painottuvat kunkin alueen omiin erityispiirteisiin. Näitä tehtäviä ovat muun muassa maakunnan yleinen edunvalvonta, elinkeinoelämän ja matkailun edistäminen sekä maakunnallisen kulttuuritoiminnan, koulutuksen ja kotiseututyön kehittäminen ja koordinointi.

Aluehallintouudistuksessa siirtyy tehtäviä valtionhallinnosta kuntapohjaiselle aluehallinnolle. Vaikutuksen on arvioitu olevan yhteensä noin 15—20 henkilötyövuotta koko maan tasolla. Valiokunta katsoo, että valtion tulee kompensoida tehtävien siirrosta aiheutuvat kustannukset asianomaisille maakunnan liitoille kustannusneutraliteettiperiaatetta noudattaen. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota maakunnan liittojen tehtäväkentän vahvistumisen ja laajenemisen edellyttämiin voimavaroihin sekä osaamisvaatimuksien kasvamiseen.

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että valtion vuoden 2010 talousarvioesitystä on täydennetty esityksellä, jossa otetaan huomioon aluehallintouudistuksesta johtuvien valtiolta siirrettävien tehtävien aiheuttamien kustannusten korvaaminen maakunnan liitoille. Menettelytapana on osoittaa valtiovarainministeriön hallinnonalan paikallis- ja aluehallinnon tukitoimet -momentille (28.40.03) 500 000 euroa jaettavaksi maakunnan liitoille uusien tehtävien hoitamista varten.

Valiokunta viittaa maakunnan liittojen tehtävien osalta lisäksi hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM 13/2009 vp, hallituksen esityksessä HE 59/2009 vp ja hallituksen esityksessä HE 161/2009 vp lausuttuun.

Maakunnan liittojen yhteistoiminta

Maakunnan liittojen yhteistoiminnan järjestämiseksi maa on tarkoitus jakaa liittojen yhteistoiminta-alueisiin. Yhteistoiminta-alueen tulee muodostaa toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukainen kokonaisuus tehtävien hoitamiselle.

Yhteistoiminnan piiriin kuuluvat uudistuksessa tehtävät, jotka ovat 1) alueen pitkäjänteisen kehittämisen kannalta merkittäviä, 2) sisältyvät maakuntaohjelmiin ja niiden toteuttamissuunnitelmiin tai muihin alueiden kehittämiseen merkittävästi vaikuttaviin suunnitelmiin sekä 3) koskevat yhteistoiminta-aluetta yhteisesti. Valiokunta muistuttaa, että vasta kaikkien kolmen edellä mainitun edellytyksen täyttyessä kyseisiä tehtäviä hoidetaan laissa tarkoitetussa yhteistoiminnassa. Maakunnan liittojen jäsenkunnat päättävät lakiin perustuvan ohjauksen pohjalta yhteistoiminnassa hoidettavista tehtävistä. Tietyin laissa säädettävin edellytyksin yhteistoiminnan piiriin voidaan ottaa muitakin edellä mainitun kaltaisia tehtäviä. Yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien maakunnan liittojen jäsenkuntien on sovittava yhteistoiminnan piiriin kuuluvien asioiden käsittelyn ja päätöksenteon järjestämisestä joko yhteisessä toimielimessä tai siten, että päätösvaltaa käyttävät maakunnan liitot yhtäpitävin päätöksin.

Maakunnan liitot ja niiden jäsenkunnat vastaavat yhteistoiminnan järjestämisestä ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisesta. Jos ne eivät saa sovittua näistä asioista, voi valtioneuvosto hallituksen esityksen mukaan velvoittaa asianomaiset maakunnan liitot aloittamaan yhteistoimintaa koskevat neuvottelut ja määrätä muista tähän liittyvistä välttämättömistä asioista. Valtioneuvoston määräys on voimassa vain siihen saakka, kunnes yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien maakunnan liitojen jäsenkunnat ovat toisin sopineet.

Valiokunta muistuttaa, että maakunnan liitot voivat tehdä vapaaehtoisesti muitakin tarpeellisia ja tarkoituksenmukaisia yhteistyöjärjestelyjä. Tämä on tärkeää, jottei muodostu esteitä nykyisin hyvin toimivalle yhteistyölle (esimerkiksi koulutuksessa). Myös yhteistoiminta-alueiden ja yhteistoiminnassa hoidettavien tehtävien määritteleminen perustuu keskeisesti kuntien yhteiseen tahtoon. Tämänkin vuoksi on perusteltua lähteä siitä, että yhteistoiminnassa kyetään hoitamaan muitakin kuin 1. lakiehdotuksen 12 §:ssä tarkoitettuja tehtäviä. Yhteistoiminta-aluejako tulee mainitun lakiehdotuksen 11 §:n 2 momentin mukaan ottaa huomioon muodostettaessa sellaisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialueita, joissa hoidetaan kaikkia keskuksen toimialaan kuuluvia asioita. Käytännössä on kysymys siitä, että muodostettavat yhteistoiminta-alueet ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset eivät saa mennä alueellisesti ristikkäin. Ajatus on, että keskukset ja yhteistoiminta-alueet muodostavat myös alueellisesti toimivan vastinparin. Muussa tapauksessa maakunnan yhteistoiminta-alueet menettäisivät merkityksensä ja järjestelmä tulisi käytännössä mahdottomaksi hallita.

Valiokunta edellyttää hallituksen joka tapauksessa tarkkaan seuraavan maakunnan liittojen yhteistoimintajärjestelyjä ja niiden toimivuutta sekä ryhtyvän välittömästi toimenpiteisiin maakunnan liittojen yhteistyötä haitallisesti rajoittavien esteiden poistamiseksi, mikäli tällaisia esteitä ilmenee yhteistoiminnassa, jota tehdään alueella, joka poikkeaa alueiden kehittämisestä annettavan lain 11 §:ssä tarkoitetusta yhteistoiminta-alueesta (Valiokunnan lausumaehdotus).

Maakunnan liittojen yhteistoimintaan liittyen valiokunta toteaa, että säädettävä laki alueiden kehittämisestä koskee myös Kainuun maakuntaa. Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003) on kuitenkin Kainuun maakunnan osalta erityislaki, joka yleisten laintulkintaperiaatteiden mukaan tulee sovellettavaksi ennen alueiden kehittämislakia siltä osin kuin kyseisten lakien välillä on ristiriitaa.

Yhteistoiminnassa voidaan käsitellä näistä tehtävistä vain niitä, jotka koskevat yhteistoiminta-aluetta yhteisesti. Kainuun hallintokokeilulain määrittelemiin tehtäviin — toisin sanoen Kainuun kehittämisrahan piirissä oleviin asioihin — yhteistoimintavelvoite ei ulotu, vaikka nämä asiat koskisivat maakunnan yleistä kehittämistä ja olisivat maakuntaohjelmassa tai sen toteuttamissuunnitelmassa määriteltyjä.

Käytännössä Kainuusta yhteistoimintamenettelyyn voisi mennä asioita, jotka eivät ole maakunnan omassa päätösvallassa Kainuun kehittämisrahan tai hallintokokeilulaissa mainitun EU-rahoituksen kautta ja jotka koskevat pitkäjänteisesti myös Pohjois-Pohjanmaata. Tällaisia asioita voisivat olla esimerkiksi liikenneinvestoinnit, joita ei rahoiteta Kainuun kehittämisrahasta.

Täydentäviä näkökohtia alueiden kehittämisestä

Uuden lain alueiden kehittämisestä tavoitteisiin kuuluu lain luonteen selkeyttäminen nykyiseen verrattuna aluekehityksen suunnittelua koskevana lakina. Tarkoituksena on luoda alueiden kehittämisen järjestelmä, joka perustuu vuorovaikutukseen ja verkostoitumiseen.

Valtakunnallisten alueiden kehittämisen tavoitteiden tarkoitus on tarkentaa säädettävän lain tavoitteita ja osoittaa alueiden kehittämisen painopisteet määräajaksi. Myös tässä yhteydessä valiokunta tähdentää sen seikan tärkeyttä, että maakunnan liittojen tahdonmuodostus ilmenee painokkaasti valtakunnallisissa tavoitteissa.

Mainittakoon lisäksi, että maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelman merkittävyyttä ja ohjausvaikutusta ehdotetaan lisättäväksi kytkemällä suunnitelman laatiminen ja sitä koskevat neuvottelut aluehallintoviranomaisten strategista ohjausta koskeviin ohjausmenettelyihin ja tulosneuvotteluihin. Toteuttamissuunnitelma sisältää myös suunnitelman keskeisten hankkeiden ja muiden toimenpiteiden rahoittamisesta. Sääntelyllä parannetaan valtion ja muiden tahojen toimenpiteiden kohdentamista sekä tehostetaan samalla valtion ja kuntien määrärahojen käyttöä.

Valiokunta tähdentää, että hallituksen esityksen keskeisenä ajatuksena on eri alueiden — kaupungeista harvaan asuttuun maaseutuun — kehittäminen niiden omista lähtökohdista ja luoda edellytyksiä kehittämistyölle. Eri alueiden haasteet sisällytetään maakuntaohjelmaan, jossa tulee olla maakunnan eri osien — erityisesti maaseutu-, kaupunki- ja saaristoalueiden — erityispiirteet huomioiva osio. Lisäksi valtakunnan tasolla eri alueiden erityispiirteet huomioidaan laatimalla tällaisia politiikkalohkoja koskevia valtioneuvoston periaatepäätöksiä.

Maakunnan liiton tehtävien tarkentaminen

Valiokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen 10 §:ssä maakunnan liittojen tehtäviä tarkennettavaksi epäselvyyksien välttämiseksi pykälän 1 momentin 6 kohdassa seuraavasti: "vastaa alueellisen pitkän ja keskipitkän aikavälin koulutustarpeiden ennakoinnin yhteensovittamisesta ja alueellisten koulutustavoitteiden valmistelusta osana koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnittelua, vastaa liikennejärjestelmäsuunnitelman, lukuun ottamatta Helsinginseudun liikennejärjestelmäsuunnitelmaa, sekä alueellisten laaja-alaisten luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien suunnitelmien osalta suunnitteluprosessin käynnistämisestä, siihen liittyvän yhteistyön johtamisesta ja kyseisen suunnittelun yhteensovittamisesta maakunnan suunnittelun kanssa".

Siltä osin, mitä tarkoitetaan alueellisilla laaja-alaisilla luonnonvaroja ja ympäristöä koskevilla suunnitelmilla, valiokunta viittaa 1. lakiehdotuksen 10 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 22 §:n muuttaminen

Valiokunta ehdottaa mietintöönsä HaVM 13/2009 vp sisältyvän 2. lakiehdotuksen 22 §:n (laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista, 897/2009) muuttamista siten, että siinä viitataan nyt säädettävään uuteen lakiin alueiden kehittämisestä. Tämä sääntely sisältyy valiokunnan ehdottamaan uuteen 5. lakiehdotukseen.

Muut kannanotot

Hallintovaliokunnan mietintöön HaVM 13/2009 vp sisältyy lausuma, jossa hallituksen edellytetään muun muassa seuraavan aluehallintouudistuksen toimeenpanoa ja antavan eduskunnalle selonteon vuoden 2012 loppuun mennessä aluehallintouudistuksen toimeenpanosta ja toteutumisesta. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että nyt käsiteltävänä oleva asiaokonaisuus kuuluu mainitun lausuman seuranta- ja selontekovelvoitteen piiriin (muun muassa lausuman 10 -kohta, alueellisen tahdonmuodostuksen käytännön vaikuttavuus valtion toimenpiteissä eli maakunnan liittojen aseman vahvistuminen). Samalla valiokunta pitää tärkeänä rahoitusjärjestelmän ja suunnittelujärjestelmän yksinkertaistamista ja selkeyttämistä.