Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
uusi laki alueiden kehittämisestä. Samalla ehdotetaan
kumottavaksi vuoden 2003 alusta voimaan tullut nykyinen alueiden
kehittämislaki (602/2002 — HaVM
8/2002 vp — HE 55/2002 vp).
Ensimmäinen laki, jossa alueiden kasvava merkitys on tunnustettu
ja maakunnan liitoille on annettu keskeinen rooli aluekehitystyössä,
on vuoden 1994 alusta voimaan tullut laki alueiden kehittämisestä (1035/1993 — HaVM
20/1993 vp — HE 99/1993
vp).
Käsiteltävänä olevassa hallituksen
esityksessä nykyisen alueiden kehittämislain säännökset on
tarkoitus jakaa kahteen erilliseen lakiin. Säädettävään
uuteen lakiin alueiden kehittämisestä sisällytetään
säännökset alueiden kehittämisen suunnittelujärjestelmästä ja
alueiden kehittämistä koskevia tehtäviä toteuttavista
viranomaisista. Laissa eräiden työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan
ohjelmien ja hankkeiden rahoittamisesta puolestaan säädetään
tuen hakemisesta, myöntämisestä, maksamisesta
ja takaisinperinnästä.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä
ilmenevin
kannanotoin ja muutosehdotuksin.
Aluehallinnon uudistaminen
Vuoden 2010 alusta tulee voimaan poikkeuksellisen mittava maamme
aluehallinnon uudistus, jonka perusteet sisältyvät
hallintovaliokunnan mietintöön HaVM 13/2009
vp ja hallituksen esitykseen HE 59/2009
vp. Valtion viranomaisten tehtäviä koskevat
yksityiskohtaisemmat muutokset erityislainsäädäntöön
ilmenevät pääosin valiokunnan mietinnöstä HaVM
18/2009 vp ja poikkeuksellisen laajasta yli 1 100
sivua käsittävästä hallituksen
esityksestä HE 161/2009 vp.
Hallituksen esitykseen HE 59/2009 vp aluehallinnon
uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi
sisältyy myös lakiehdotus voimassa olevaan alueiden
kehittämislakiin tehtävistä muutoksista.
Muutosehdotukset koskevat muun muassa maakunnan liittojen
tehtäviä, maakunnan liittojen yhteistoiminta-alueita
ja niiden puitteissa hoidettavia tehtäviä sekä päätöksenteon
järjestämistä yhteistoiminta-alueilla.
Nämä ehdotukset muutettaviksi pykäliksi
yksityiskohtaisine perusteluineen on otettu tähän
hallituksen esitykseen saman sisältöisinä kuin
ne sisältyvät hallituksen esitykseen HE
59/2009 vp. Valiokunta pitää tätä ratkaisua
perusteltuna, koska voimassa oleva laki alueiden kehittämisestä ehdotetaan
käsiteltävänä olevassa hallituksen
esityksessä HE 146/2009 vp kumottavaksi.
Samasta syystä valiokunta on ehdottanut mietinnössään HaVM
13/2009 vp hylättäväksi
lakiehdotuksen alueiden kehittämislain muuttamisesta.
Maakunnan liittojen asemasta
Maakunnan liitoilla on aluekehitysviranomaisina vetovastuu alueellisesta
kehittämisestä ja siihen liittyvästä yhteistyöstä muun
muassa valtion aluehallinnon kanssa sekä laajat suunnittelu-
ja koordinaatiotehtävät. Valtion talousarvioon
sisältyvät alueiden kehittämisen voimavarat
kanavoituvat pääosin valtionhallinnon kautta alueille.
Rahavirrat kulkevat monimutkaisessa järjestelmässä eri
virastojen ja hallinnonalojen kautta ennen päätymistään
kohteisiinsa aluetasolla. Maakunnan liittojen keskeisten työvälineiden — maakuntasuunnitelmien,
maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien — mahdollisuuksia
ei kuitenkaan ole nykyjärjestelmässä kyetty
täysimääräisesti hyödyntämään.
Tämän vuoksi onkin välttämätöntä ALKU-hankkeen
(aluehallinnon uudistaminen) tavoitteen mukaisesti vahvistaa maakunnan
liittojen roolia ja asemaa aluekehitystyössä sekä edistää samalla
valtion aluehallinnon ja maakunnan liittojen yhteistyötä.
Kuntien ohjaukseen ja kansanvaltaiseen päätöksentekoon
perustuvien maakunnan liittojen tehtävien vahvistamisessa
ja laajentamisessa valiokunta korostaa etenkin sellaisia tehtäväkokonaisuuksia,
joilla on merkitystä alueellisen kehittämistyön
edistämisessä ja vaikuttavuuden tehostamisessa
ja jotka soveltuvat kokoavan ja yhteensovittavan aluekehitysviranomaisen
rooliin. Valiokunta tähdentää, että kunnalliseen
demokratiaan nojautuvat maakunnan liitot ovat alueensa yhteisen
tahdon muodostajia ja niiden tehtävänä on
työskennellä maakuntansa henkisen ja aineellisen
hyvinvoinnin edistämiseksi.
Maakunnan liitoilla on oma roolinsa aluehallinnon virastojen
ja keskusten strategisessa ohjauksessa. Elinkeino-, liikenne-
ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009)
7 §:stä ilmenee, että elinkeino-, liikenne-
ja ympäristökeskusten strategia-asiakirja ja strategiset
tulostavoitteet laaditaan yhteistyömenettelyssä,
johon maakunnan liitot osallistuvat tärkeinä toimijoina.
Keskeinen kysymys on, miten alueiden tarpeet ja alueellinen tahdonmuodostus
kytketään riittävän tehokkaasti
valtionhallinnon ohjausjärjestelmään.
Tämä edellyttää sen varmistamista, että maakunnan
liitot saavat myös käytännössä aidon
vetovastuun alueensa strategiaperusteisesta kehittämisestä.
Olennaisinta on, että maakunnan liittojen tahtotila sisältyy
valtion keskus- ja aluetason suunnitelmiin ja ohjausprosesseihin ulottaen
vaikutuksensa aina konkreettisiin maakunnan kehittämistoimenpiteisiin
saakka.
Säädettävän uuden alueiden
kehittämislain säännösten perusteella
valtion viranomaisten tulee ottaa toiminnassaan huomioon maakuntaohjelmat
ja niiden toteuttamissuunnitelmat, edistää niiden
toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia
aluekehitykseen sekä huolehtia, ettei toimenpiteillä vaikeuteta
niiden toteuttamista. Lisäksi valtion viranomaisten on pyydettävä maakunnan
liitoilta lausunto sellaisista alueen kehittämisen kannalta
merkittävistä suunnitelmista ja toimenpiteistä,
jotka merkittävästi poikkeavat maakuntaohjelmasta
tai eivät sisälly maakuntaohjelmaan, sekä arvioitava
niiden vaikutuksia alueen kehitykseen. Jos valtion viranomainen
aikoo poiketa maakunnan liiton lausunnosta, sen on perusteltava
poikkeaminen neuvoteltuaan sitä ennen asiasta maakunnan
liiton kanssa.
Valiokunta toteaa, että maakunnan liittojen lakisääteisen
toimialan lisäksi niillä on monia kuntien antamia
vapaaehtoisia tehtäviä, jotka painottuvat kunkin
alueen omiin erityispiirteisiin. Näitä tehtäviä ovat
muun muassa maakunnan yleinen edunvalvonta, elinkeinoelämän
ja matkailun edistäminen sekä maakunnallisen kulttuuritoiminnan,
koulutuksen ja kotiseututyön kehittäminen ja koordinointi.
Aluehallintouudistuksessa siirtyy tehtäviä valtionhallinnosta
kuntapohjaiselle aluehallinnolle. Vaikutuksen on arvioitu olevan
yhteensä noin 15—20 henkilötyövuotta
koko maan tasolla. Valiokunta katsoo, että valtion tulee
kompensoida tehtävien siirrosta aiheutuvat kustannukset
asianomaisille maakunnan liitoille kustannusneutraliteettiperiaatetta
noudattaen. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota
maakunnan liittojen tehtäväkentän vahvistumisen
ja laajenemisen edellyttämiin voimavaroihin sekä osaamisvaatimuksien
kasvamiseen.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että valtion
vuoden 2010 talousarvioesitystä on täydennetty
esityksellä, jossa otetaan huomioon aluehallintouudistuksesta
johtuvien valtiolta siirrettävien tehtävien aiheuttamien kustannusten
korvaaminen maakunnan liitoille. Menettelytapana on osoittaa valtiovarainministeriön
hallinnonalan paikallis- ja aluehallinnon tukitoimet -momentille
(28.40.03) 500 000 euroa jaettavaksi maakunnan
liitoille uusien tehtävien hoitamista varten.
Valiokunta viittaa maakunnan liittojen tehtävien osalta
lisäksi hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM
13/2009 vp, hallituksen esityksessä HE
59/2009 vp ja hallituksen esityksessä HE 161/2009
vp lausuttuun.
Maakunnan liittojen yhteistoiminta
Maakunnan liittojen yhteistoiminnan järjestämiseksi
maa on tarkoitus jakaa liittojen yhteistoiminta-alueisiin. Yhteistoiminta-alueen
tulee muodostaa toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukainen
kokonaisuus tehtävien hoitamiselle.
Yhteistoiminnan piiriin kuuluvat uudistuksessa tehtävät,
jotka ovat 1) alueen pitkäjänteisen kehittämisen
kannalta merkittäviä, 2) sisältyvät maakuntaohjelmiin
ja niiden toteuttamissuunnitelmiin tai muihin alueiden kehittämiseen
merkittävästi vaikuttaviin suunnitelmiin sekä 3) koskevat
yhteistoiminta-aluetta yhteisesti. Valiokunta muistuttaa, että vasta
kaikkien kolmen edellä mainitun edellytyksen täyttyessä kyseisiä tehtäviä hoidetaan
laissa tarkoitetussa yhteistoiminnassa. Maakunnan liittojen jäsenkunnat päättävät
lakiin perustuvan ohjauksen pohjalta yhteistoiminnassa hoidettavista
tehtävistä. Tietyin laissa säädettävin
edellytyksin yhteistoiminnan piiriin voidaan ottaa muitakin edellä mainitun
kaltaisia tehtäviä. Yhteistoiminta-alueeseen
kuuluvien maakunnan liittojen jäsenkuntien on sovittava
yhteistoiminnan piiriin kuuluvien asioiden käsittelyn ja
päätöksenteon järjestämisestä joko
yhteisessä toimielimessä tai siten, että päätösvaltaa
käyttävät maakunnan liitot yhtäpitävin
päätöksin.
Maakunnan liitot ja niiden jäsenkunnat vastaavat yhteistoiminnan
järjestämisestä ja yhteistoiminta-alueiden
muodostamisesta. Jos ne eivät saa sovittua näistä asioista,
voi valtioneuvosto hallituksen esityksen mukaan velvoittaa asianomaiset
maakunnan liitot aloittamaan yhteistoimintaa koskevat neuvottelut
ja määrätä muista tähän
liittyvistä välttämättömistä asioista.
Valtioneuvoston määräys on voimassa vain siihen
saakka, kunnes yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien maakunnan liitojen
jäsenkunnat ovat toisin sopineet.
Valiokunta muistuttaa, että maakunnan liitot voivat
tehdä vapaaehtoisesti muitakin tarpeellisia ja tarkoituksenmukaisia
yhteistyöjärjestelyjä. Tämä on
tärkeää, jottei muodostu esteitä nykyisin
hyvin toimivalle yhteistyölle (esimerkiksi koulutuksessa).
Myös yhteistoiminta-alueiden ja yhteistoiminnassa hoidettavien
tehtävien määritteleminen perustuu keskeisesti
kuntien yhteiseen tahtoon. Tämänkin vuoksi on
perusteltua lähteä siitä, että yhteistoiminnassa
kyetään hoitamaan muitakin kuin 1. lakiehdotuksen 12 §:ssä tarkoitettuja
tehtäviä. Yhteistoiminta-aluejako tulee mainitun
lakiehdotuksen 11 §:n 2 momentin mukaan ottaa
huomioon muodostettaessa sellaisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten
toimialueita, joissa hoidetaan kaikkia keskuksen toimialaan kuuluvia
asioita. Käytännössä on kysymys
siitä, että muodostettavat yhteistoiminta-alueet
ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset
eivät saa mennä alueellisesti ristikkäin.
Ajatus on, että keskukset ja yhteistoiminta-alueet muodostavat
myös alueellisesti toimivan vastinparin. Muussa
tapauksessa maakunnan yhteistoiminta-alueet menettäisivät
merkityksensä ja järjestelmä tulisi käytännössä mahdottomaksi
hallita.
Valiokunta edellyttää hallituksen joka tapauksessa
tarkkaan seuraavan maakunnan liittojen yhteistoimintajärjestelyjä ja
niiden toimivuutta sekä ryhtyvän välittömästi
toimenpiteisiin maakunnan liittojen yhteistyötä haitallisesti rajoittavien
esteiden poistamiseksi, mikäli tällaisia esteitä ilmenee
yhteistoiminnassa, jota tehdään alueella, joka
poikkeaa alueiden kehittämisestä annettavan lain
11 §:ssä tarkoitetusta yhteistoiminta-alueesta
(Valiokunnan lausumaehdotus).
Maakunnan liittojen yhteistoimintaan liittyen valiokunta toteaa,
että säädettävä laki
alueiden kehittämisestä koskee myös Kainuun
maakuntaa. Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003) on
kuitenkin Kainuun maakunnan osalta erityislaki, joka yleisten laintulkintaperiaatteiden
mukaan tulee sovellettavaksi ennen alueiden kehittämislakia
siltä osin kuin kyseisten lakien välillä on
ristiriitaa.
Yhteistoiminnassa voidaan käsitellä näistä tehtävistä vain
niitä, jotka koskevat yhteistoiminta-aluetta yhteisesti.
Kainuun hallintokokeilulain määrittelemiin tehtäviin — toisin
sanoen Kainuun kehittämisrahan piirissä oleviin
asioihin — yhteistoimintavelvoite ei ulotu, vaikka nämä asiat
koskisivat maakunnan yleistä kehittämistä ja
olisivat maakuntaohjelmassa tai sen toteuttamissuunnitelmassa määriteltyjä.
Käytännössä Kainuusta yhteistoimintamenettelyyn
voisi mennä asioita, jotka eivät ole maakunnan
omassa päätösvallassa Kainuun kehittämisrahan
tai hallintokokeilulaissa mainitun EU-rahoituksen kautta ja jotka
koskevat pitkäjänteisesti myös Pohjois-Pohjanmaata.
Tällaisia asioita voisivat olla esimerkiksi liikenneinvestoinnit, joita
ei rahoiteta Kainuun kehittämisrahasta.
Täydentäviä näkökohtia
alueiden kehittämisestä
Uuden lain alueiden kehittämisestä tavoitteisiin kuuluu
lain luonteen selkeyttäminen nykyiseen verrattuna aluekehityksen
suunnittelua koskevana lakina. Tarkoituksena on luoda alueiden kehittämisen
järjestelmä, joka perustuu vuorovaikutukseen ja
verkostoitumiseen.
Valtakunnallisten alueiden kehittämisen tavoitteiden
tarkoitus on tarkentaa säädettävän lain
tavoitteita ja osoittaa alueiden kehittämisen painopisteet
määräajaksi. Myös tässä yhteydessä valiokunta
tähdentää sen seikan tärkeyttä,
että maakunnan liittojen tahdonmuodostus ilmenee painokkaasti
valtakunnallisissa tavoitteissa.
Mainittakoon lisäksi, että maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelman
merkittävyyttä ja ohjausvaikutusta ehdotetaan
lisättäväksi kytkemällä suunnitelman
laatiminen ja sitä koskevat neuvottelut aluehallintoviranomaisten
strategista ohjausta koskeviin ohjausmenettelyihin ja tulosneuvotteluihin.
Toteuttamissuunnitelma sisältää myös
suunnitelman keskeisten hankkeiden ja muiden toimenpiteiden rahoittamisesta.
Sääntelyllä parannetaan valtion ja muiden
tahojen toimenpiteiden kohdentamista sekä tehostetaan samalla
valtion ja kuntien määrärahojen käyttöä.
Valiokunta tähdentää, että hallituksen
esityksen keskeisenä ajatuksena on eri alueiden — kaupungeista
harvaan asuttuun maaseutuun — kehittäminen niiden
omista lähtökohdista ja luoda edellytyksiä kehittämistyölle.
Eri alueiden haasteet sisällytetään maakuntaohjelmaan,
jossa tulee olla maakunnan eri osien — erityisesti maaseutu-,
kaupunki- ja saaristoalueiden — erityispiirteet huomioiva
osio. Lisäksi valtakunnan tasolla eri alueiden erityispiirteet
huomioidaan laatimalla tällaisia politiikkalohkoja koskevia valtioneuvoston
periaatepäätöksiä.
Maakunnan liiton tehtävien tarkentaminen
Valiokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen 10 §:ssä maakunnan
liittojen tehtäviä tarkennettavaksi epäselvyyksien
välttämiseksi pykälän 1 momentin
6 kohdassa seuraavasti: "vastaa alueellisen pitkän ja keskipitkän
aikavälin koulutustarpeiden ennakoinnin yhteensovittamisesta
ja alueellisten koulutustavoitteiden valmistelusta osana koulutuksen
ja tutkimuksen kehittämissuunnittelua, vastaa liikennejärjestelmäsuunnitelman,
lukuun ottamatta Helsinginseudun liikennejärjestelmäsuunnitelmaa,
sekä alueellisten laaja-alaisten luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien suunnitelmien
osalta suunnitteluprosessin käynnistämisestä,
siihen liittyvän yhteistyön johtamisesta ja kyseisen
suunnittelun yhteensovittamisesta maakunnan
suunnittelun kanssa".
Siltä osin, mitä tarkoitetaan alueellisilla
laaja-alaisilla luonnonvaroja ja ympäristöä koskevilla suunnitelmilla,
valiokunta viittaa 1. lakiehdotuksen 10 §:n yksityiskohtaisiin
perusteluihin.
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun
lain 22 §:n muuttaminen
Valiokunta ehdottaa mietintöönsä HaVM 13/2009
vp sisältyvän 2. lakiehdotuksen 22 §:n (laki
elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista, 897/2009)
muuttamista siten, että siinä viitataan nyt säädettävään
uuteen lakiin alueiden kehittämisestä. Tämä sääntely
sisältyy valiokunnan ehdottamaan uuteen 5. lakiehdotukseen.
Muut kannanotot
Hallintovaliokunnan mietintöön HaVM
13/2009 vp sisältyy lausuma, jossa hallituksen
edellytetään muun muassa seuraavan aluehallintouudistuksen
toimeenpanoa ja antavan eduskunnalle selonteon vuoden 2012 loppuun
mennessä aluehallintouudistuksen toimeenpanosta ja toteutumisesta.
Tässä yhteydessä on syytä todeta,
että nyt käsiteltävänä oleva
asiaokonaisuus kuuluu mainitun lausuman seuranta- ja selontekovelvoitteen
piiriin (muun muassa lausuman 10 -kohta, alueellisen
tahdonmuodostuksen käytännön vaikuttavuus
valtion toimenpiteissä eli maakunnan liittojen aseman vahvistuminen).
Samalla valiokunta pitää tärkeänä rahoitusjärjestelmän
ja suunnittelujärjestelmän yksinkertaistamista
ja selkeyttämistä.