Perustelut
Yleistä
Kuntien kalleusluokituksesta on säädetty ensimmäisen
kerran vuonna 1966, jolloin luokitus vahvistettiin vuosiksi 1968—1973.
Voimassa oleva kuntien kalleusluokituksesta annettu laki (955/1973)
koski aluksi vuosia 1974 ja 1975. Sittemmin lain voimassaoloaikaa
on jatkettu useaan kertaan.
Kalleusluokitusjärjestelmässä kunnat
on jaettu tutkimuksella todettujen kustannuserojen perusteella kahteen
kalleusluokkaan. Viimeksi elinkustannuserojen tutkimus on tehty
vuonna 1980. Kuntien kalleusluokitus on ajan myötä vinoutunut,
eivätkä kunnat ole nykyisessä luokituksessa
elinkustannusten suhteen oikein ryhmiteltyinä.
Laissa kuntien kalleusluokituksesta ei säädetä järjestelmän
soveltamisesta, vaan ainoastaan sen perusteista ja vahvistamismenettelyistä.
Sosiaaliturvaetuudet ja osittain myös palkat ovat ensimmäiseen
kalleusluokkaan kuuluvissa kunnissa suuremmat kuin toiseen kalleusluokkaan kuuluvissa
kunnissa. Sosiaaliturvaetuuksien porrastamisesta säädetään
etuuksia koskevassa lainsäädännössä.
Palkkojen kalleusluokitus perustuu työ- ja virkaehtosopimuksiin.
Luokituksen soveltaminen työmarkkinoilla on epäyhtenäistä,
ja useilla aloilla siitä on luovuttu kokonaan.
Voimassa olevan kalleusluokitusjärjestelmän ongelmat
ovat olleet tiedossa ainakin jo vuoden 1995 valtiopäivillä,
jolloin eduskunta on edellyttänyt hallituksen huolehtivan
osaltaan siitä, että valmistellaan sellaiset lainsäädäntö-
ja muut toimenpiteet, jotka mahdollistavat järjestelmästä luopumisen
vuoden 2000 alusta lukien (HaVM 6/1995 vp — HE
164/1995 vp).
Eduskunnan käsiteltävänä on
vuoden 1999 valtiopäivillä ollut hallituksen esitys
(HE 29/1999 vp), jossa on ehdotettu
luokitusjärjestelmää jatkettavaksi neljällä vuodella
vuoden 2003 loppuun. Hallintovaliokunta on tuolloin mietinnössään
todennut, että hallitus ei ole suhtautunut eduskunnan lausumaan
asianmukaisella tavalla eikä ole ryhtynyt riittäviin
toimenpiteisiin lausuman johdosta. Valiokunta on pitänyt vanhentuneeksi
todetusta kalleusluokituksesta luopumista välttämättömänä.
Se on kuitenkin ollut valmis hyväksymään
lain voimassaoloajan jatkamisen hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla.
Eduskunta on samalla edellyttänyt hallituksen huolehtivan
siitä, että eduskunnalle annetaan vuoden 2001
loppuun mennessä selvitys niistä toimenpiteistä,
joihin on ryhdytty yleisestä kalleusluokituksesta luopumiseksi
vuoden 2004 alusta lukien (HaVM 3/1999 vp).
Vuoden 2002 valtiopäivillä hallitus on jälleen
ehdottanut eduskunnalle järjestelmän voimassaolon
jatkamista, tällä kertaa vuoden 2007 loppuun.
Hallintovaliokunta on suostunut puoltamaan vieläkin lain
voimassaolon jatkamista kuitenkin siten, että laki on voimassa
vuoden 2005 loppuun saakka. Eduskunta on hallintovaliokunnan mietinnön
mukaisesti edellyttänyt hallituksen huolehtivan siitä,
että yleisestä kalleusluokitusjärjestelmästä luovutaan
viimeistään vuoden 2005 loppuun mennessä sekä että viimeistään
vuoden 2005 loppuun mennessä kumotaan kalleusluokituksen
soveltamista tarkoittavien erityislakien säännökset
(HaVM 22/2002 vp — HE
267/2002 vp).
Kalleusluokitusjärjestelmästä luopuminen
Käsiteltävänä olevan hallituksen
esityksen tarkoituksena on mahdollistaa nykyisen järjestelmän
jatkuminen vuoden 2007 loppuun. Kalleusluokitusjärjestelmän
poistaminen kerralla lisäisi valtion etuusmenoja esityksen
mukaan vuonna 2006 arviolta 130 miljoonalla eurolla ja kuntien toimeentulotukimenoja
noin 10 miljoonalla eurolla.
Esityksen perusteluista ilmenee, että valtiontalouden
kehyksissä vuosille 2006—2009 kalleusluokituksen
poistaminen on ajoitettu vuodelle 2008. Koko vaalikaudelle päätetyn
valtion talousarvion menojen kehyksen todetaan olevan olennainen
osa hallituksen finanssipolitiikkaa. Jotta päätetyissä kehyksissä voitaisiin
sovitulla tavalla pysyä, on kalleusluokituksen poistaminen
sen mittavien kustannusvaikutusten takia päädytty
ajoittamaan vuodelle 2008. Valtiontaloudellisista syistä hallituksen
esityksessä ehdotetaan, että kuntien yleistä kalleusluokitusta
jatketaan vielä vuoden 2007 loppuun.
Hallituksen esityksen perusteluista käy lisäksi
ilmi, että ennen vuoden 2008 alkua valmistellaan tarvittavat
etuuslakien muutokset, jotka mahdollistavat kalleusluokitusjärjestelmästä luopumisen
vuoden 2008 alusta lukien. Tällöin kalleusluokitusjärjestelmän
piirissä olleet sosiaalietuudet nostetaan koko
maassa ensimmäisen kalleusluokan etuuksien tasolle. Palkkojen osalta
muutokset ovat sopimuksenvaraisia Uusiin palkkausjärjestelmiin
siirtymisen myötä valtiolla on luovuttu kalleusluokituksesta,
ja myös kuntien palkoissa sen merkitys on vähentynyt.
Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan varsin
erikoisena, että hallitus on finanssipoliittisiin syihin
vedoten sivuuttanut perustuslakivaliokunnan aiemmassa lausunnossa
esitetyt valtiosääntöoikeudelliset näkökohdat
(PeVL 73/2002 vp) ja eduskunnan niiden
pohjalta hyväksymän selväsanaisen lausuman.
Hallituksen tulee perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan välittömästi
ryhtyä toimenpiteisiin kalleusluokitusjärjestelmän
lakkauttamiseksi tarvittavan lainsäädännön
aikaansaamiseksi. Hallintovaliokunnan onkin syytä vakavasti
harkita lain voimassaoloajan lyhentämistä ehdotetusta
kahdesta vuodesta yhteen vuoteen. Säätämisjärjestystä koskevana
johtopäätöksenä perustuslakivaliokunta
kuitenkin katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä (PeVL
38/2005 vp).
Hallintovaliokunta pitää eduskunnan aikaisemmin
hyväksymät lausumat, perustuslakivaliokunnan kannanotot
ja asiantuntijakuulemisessa esitetty huomioon ottaen epätyydyttävänä, että hallitus
yhä ehdottaa kalleusluokitusjärjestelmän
voimassaoloajan jatkamista. Olennaista kuitenkin on se, että kalleusluokitusjärjestelmästä
varmuudella
luovutaan ja että päätökset tehdään
nykyisen eduskunnan aikana, sekä se, että hallintovaliokunta
saa vielä kevätistuntokaudella käsiteltäväkseen
erityislakien muutosehdotukset, jotka mahdollistavat kalleusluokitusjärjestelmästä
luopumisen.
Hallituksen esityksen perustelujen ja valtiovarainministerin asiantuntijakuulemisessa
esittämän perusteella hallintovaliokunta on vakuuttunut
siitä, että näin tulee vihdoinkin tapahtumaan,
minkä vuoksi valiokunta on lopulta päätynyt
puoltamaan lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.
Hallintovaliokunta ehdottaa samalla lausuman hyväksymistä,
jossa edellytetään eduskunnalle annettavaksi vuoden
2006 toukokuun loppuun mennessä lakiehdotukset koskien
kalleusluokitusjärjestelmästä luopumista
viimeistään vuonna 2008 (Valiokunnan lausumaehdotus).
Valtiontalouden kehysmenettelyn osalta valiokunta toteaa lopuksi
mieltävänsä kehysmenettelyn tärkeyden
talouspolitiikan hoidossa. Asianmukaista olisi ollut joka tapauksessa
ottaa nyt esillä olevia etuuksia koskeva rahoitus, koska
asia on ollut tiedossa, eduskunnan edellyttämällä tavalla
jo alunperin menokehyksiin niiden "sidottuna osana". Tätä lähtökohtaa
ei poista se seikka, että kehykset ovat olleet eduskunnan
käsiteltävinä. Kehysmenettelyn kehittäminen
tältäkin osin on välttämätöntä muun
muassa niin, että myös toimialakohtaiset substanssivaliokunnat voivat
osallistua asian käsittelyyn. Kaikkiaan kehysmenettelyä on
tarpeen kehittää niin, että siinä voidaan
ottaa huomioon vaalikauden aikanakin tarpeellisia ja ainakin välttämättömiä menoja
lisääviä toimenpiteitä myös
ilman muihin menoihin kohdistuvia leikkauksia. Se seikka, että kehykset
asiallisesti ratkaistaan varsin nopeatempoisessa prosessissa koko
vaalikaudeksi tuskin muutoinkaan mahdollistaa riittävän
analyyttista tarkastelua. Kehyksillä on talouspolitiikan
uskottavuuden kannalta erityinen merkitys. Rengistä ei
kuitenkaan pidä tehdä isäntää.
Tässä yhteydessä on syytä vielä todeta
saadun selvityksen perusteella, että kehykset sisältävät
vain menopuolen eikä niissä oteta tulopuolen myönteistä kehitystä huomioon.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.