Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen (HE 88/2005 vp) mukaan kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistus on tarkoitus toteuttaa kaksivaiheisesti. Nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen sisältyvät vuoden 2006 alusta voimaan tulevat ensimmäisen vaiheen muutokset valtionosuusperusteiden tarkistamiseksi sekä valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistusmenettelyä koskevien säännösten uudistamiseksi. Toisessa vaiheessa rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän rakenteita varaudutaan uudistamaan siten, että järjestelmä yksinkertaistuu, lisää tuottavuutta ja kannustaa kuntien yhteistoiminnan lisäämiseen.

Nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen sisältyvät muun muassa ehdotukset kuntien valtionosuuslain (1147/1996), sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuusperusteista annetun lain (733/1992) sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) muuttamiseksi. Valtionosuusuudistukseen liittyy myös esitys vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamiseksi (HE 112/2005 vp), josta hallintovaliokunta on antanut lausunnon HaVL 27/2005 vp. Uudistukseen kytkeytyy myös esitys kiinteistöverolain muuttamiseksi (HE 145/2005 vp), josta hallintovaliokunta on antanut lausunnon HaVL 23/2005 vp. Näiden esitysten, kuten myös työmarkkinatukiuudistuksen (HE 164/2005 vp), taloudelliset vaikutukset on sisällytetty nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen taloudellisiin vaikutuksiin.

Hallintovaliokunta pitää valtionosuusjärjestelmää perusrakenteeltaan toimivana. Valtionosuuksien yleiskatteisuus on yksi laskennallisen valtionosuusjärjestelmän peruselementti, ja se on esityksessä säilytetty. Yleiskatteisuus on myös kunnallisen itsehallinnon kannalta olennainen kysymys. Nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä on keskitytty lähinnä sellaisiin valtionosuusperusteisiin, jotka eivät sovellu laskennalliseen valtionosuusjärjestelmään tai jotka muutoin ovat vanhentuneita. Lisäksi valtionosuusjärjestelmään ehdotetaan eräitä sellaisia uusia perusteita, joilla pyritään nykyistä paremmin ottamaan huomioon kuntakohtaisia poikkeuksellisia olosuhteita, palvelutarpeita tai kustannuksia. Valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistukseen liittyy ehdotus uudesta peruspalveluiden hintaindeksistä, jolla valtionosuuksia korjataan vuosittain kuntien kustannusten kehityksen perusteella.

Valiokunta tiedostaa käynnissä olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen ja sen, että siitä mahdollisesti voi aiheutua uusia muutostarpeita myös valtionosuusjärjestelmään. Valiokunta katsoo, että nykyistä järjestelmää on kuitenkin tarpeen tarkistaa jo sitä ennen, ja pitää nyt käsiteltävänä olevaa hallituksen esitystä perusteltuna. On tärkeää, että järjestelmä tunnistaa kuntien palvelu- ja kustannusrakenteissa sekä olosuhteissa — esimerkiksi väestön ikääntyminen, muuttoliike — tapahtuvan kehityksen. Valiokunta pitää tarpeellisena muun muassa myös sitä, että järjestelmän ennakoitavuutta ja selkeyttä lisätään ja että muutoksilla pyritään myös edistämään kuntien välistä yhteistyötä. Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä olevin eräin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Yhtenä valtionosuusjärjestelmän uudistamisen lähtökohtana nyt käsiteltävässä esityksessä on se, että muutokset edellytetään tehtävän kustannusneutraalilla tavalla. Asiantuntijakuulemisessa on esitetty kriittisiä huomioita eri valtionosuusperusteita kohtaan. Etenkin sosiaali- ja terveystoimen ja opetustoimen kertoimet ja laskentaperusteet ovat vaikeita asioita. Lisäksi on tuotu esiin huolia määrärahan riittävyydestä. Valiokunta toteaa, että ehdotetut muutokset valtionosuusperusteisiin muodostavat kokonaisuuden, jossa eri perustemuutokset voivat kunnissa vaikuttaa taloudellisesti eri suuntiin. Myös hallituksen esityksen taloudelliset vaikutukset on arvioitu tältä pohjalta. Yksittäisen perusteen muuttaminen voi johtaa kokonaisuuden kannalta ei-toivottuun lopputulokseen. Valiokunta toteaa, että edellä kuvatut seikat asettavat paineita valtionosuusuudistuksen seuraavaan vaiheeseen.

Hallintovaliokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa hallituksen edellytetään seuraavan tarkkaan valtionosuusuudistuksen ensimmäisen vaiheen eri valtionosuuskertoimien ja laskentaperusteiden toimivuutta sekä muutoinkin uudistuksen vaikutuksia ja ottavan seurannassa ilmenneet seikat huomioon valtionosuusuudistuksen toisessa vaiheessa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Kuntien valtionosuuslain muuttamisesta

Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että valtion ja kuntien kustannustenjaon tarkistusmenettely sovitetaan yhteen kullekin hallituskaudelle valtiontalouden kehysten kanssa. Tarkistukseen liittyvä valtionosuusprosentin määrittely tapahtuisi peruspalveluohjelmassa poikkihallinnollisesti tehtävän kokonaisarvioinnin pohjalta hallituskauden alussa. Tämän vuoksi kustannustenjaon tarkistus tehtäisiin joka neljäs vuosi. Valtionosuusprosenttien lisäksi kustannustenjaon tarkistuksessa valtionosuuden perusteena käytettävät laskennalliset kustannukset ja yksikköhinnat tarkistettaisiin toteutuneiden kustannusten mukaisiksi joka neljäs vuosi. Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotus parantaa valtionosuusjärjestelmän ennakoitavuutta ja selkeyttä. Neljän vuoden käytäntöä sovelletaan jo nykyisin sosiaali- ja terveydenhuollossa. Opetustoimessa ja kirjastossa ehdotus merkitsee, että yksikköhinnat tarkistetaan joka neljäs vuosi joka toisen vuoden asemesta. Asiantuntijakuulemisessa on myös tehty ehdotuksia, että tarkistus tulisi tehdä joka toinen vuosi tai jopa vuosittain. Hallintovaliokunta toteaa, että hallituksen esityksessä kustannustenjaon uusi tarkistusmenettely muodostaa eri hallinnonalat kattavan erottamattoman kokonaisuuden. Näin uudessa tarkistusmenettelyssä sosiaali- ja terveydenhuoltoa sekä opetus- ja kulttuuritointa on käsiteltävä myös aikataulullisesti samalla tavalla. Myös sivistysvaliokunta (SiVL 10/2005 vp) on pitänyt tarkoituksenmukaisena, että myös opetustoimessa kustannustenjaon tarkistus tehdään joka neljäs vuosi. Hallintovaliokunta toteaa, että kustannustenjaon tarkistus on valtion ja kuntien välinen kokonaistaloudellinen järjestely, ja valiokunta pitää perusteltuna, että kustannustenjaon tarkistusmenettely toteutetaan kaikilta osin hallituskauden kehysaikataulussa.

Hallituksen esityksen mukaan kustannustason muutos määräytyisi jatkossa uuden peruspalveluiden hintaindeksin mukaan, joka perustuisi sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetus- ja kulttuuritoimen käyttömenoilla painotettuun kustannustason muutokseen. Uutta indeksiä sovelletaan ensimmäisen kerran määrättäessä valtionosuuksia vuodelle 2006. Hallintovaliokunta pitää ehdotusta kannatettavana. Uuden indeksin voidaan katsoa kuvaavan nykyistä paremmin kuntien peruspalveluiden kustannusten todellista kehitystä ja vähentävän kuluttajahintaindeksin satunnaisesta vaihtelusta aiheutuvia ongelmia. Myönteistä on myös se, että indeksitarkistus on tarkoitus tehdä täysimääräisenä vuosittain. Siirtymäsäännöksen mukaan mahdollisuus tehdä lakisääteinen kustannustason tarkistus täysimääräistä pienempänä poistuisi vuoden 2008 alusta. Hallintovaliokunta viittaa vuoden 2006 valtion talousarvioesityksestä antamaansa lausuntoon (HaVL 20/2005 vp), jossa se on kiinnittänyt huomiota indeksitarkistuksiin ja toistanut sen jo aikaisempien talousarvioesitysten yhteydessä (mm. HaVL 24/2004 vp ja HaVL 4/2003 vp) esittämänsä kannan, että kustannustason nousu tulee kompensoida täysimääräisesti. Ottaen huomioon kuntien vaikean taloustilanteen on valiokunnan mielestä perusteltua, että tässä tilanteessa indeksitarkistukset tehdään täysimääräisinä jo ennen vuotta 2008.

Valtionosuusperusteiden tarkistaminen muuttaa kuntien valtionosuuksia asukaskohtaisesti laskettuna. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna ehdotusta, että kunnille valtionosuusperusteisiin ehdotetuista muutoksista aiheutuvia valtionosuusmuutoksia lievennetään kolmen vuoden siirtymäkauden ajan. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtionosuusmenetykset voivat jossain kunnassa nousta yli 200 euroon/asukas eli yhteensä noin 3,8 miljoonaan euroon. Seitsemässä kunnassa valtionosuusmenetys on yli 100 euroa/asukas. Noin 40 kunnassa valtionosuusmenetys on yli 50 euroa/asukas. Edellä mainittu siirtymäkauden tasaus rajaa menetyksen kunnassa —50 euroon asukasta kohden vuodessa vuosina 2006—2008. Valiokunnan käsityksen mukaan yksi merkittävistä tekijöistä on syrjäisyyskertoimen korvaaminen valtionosuusuudistuksessa syrjäisyyslukuun perustuvalla kertoimella. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kunnan talous voi olla jo myös muista syistä heikko. Hallintovaliokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa hallituksen edellytetään varautuvan siihen, että valtionosuusuudistuksen ensimmäisen vaiheen valtionosuusperusteiden muutoksista johtuvia huomattavia valtionosuusmenetyksiä voidaan tarvittaessa ottaa huomioon myönnettäessä kunnille harkinnanvaraisia rahoitusavustuksia siirtymäkauden 2006—2008 aikana, ja — ottaen huomioon vuoden 2009 alusta mahdollisesti säädettävät rahoitusjärjestelmän muutokset — tarvittaessa vielä mainitun siirtymäkauden jälkeenkin (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Teknisenä muutoksena hallintovaliokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotuksen 27 §:n 1 momentissa säädettävää yleisen valtionosuuden perusteena käytettävää keskimääräistä euromäärää tarkistetaan hallituksen esityksen antamisen jälkeen täsmentyneiden laskelmien mukaisesti. Täsmentynyt luku on 27,81 euroa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksista

Lastensuojelukerroin

Esityksessä ehdotetaan lastensuojelun suurten kustannusten erillisestä tasausjärjestelmästä luopumista ja sen korvaamista uudella lastensuojelukertoimella. Perustelujen mukaan nykyinen järjestelmä on osoittautunut kustannuksiltaan vaikeasti ennakoitavaksi ja alueellisesti eriarvoiseksi eikä se ole tehokkaasti tukenut pienempien kuntien toimintaa. Ongelmana on pidetty myös muun muassa kasvavia hallintokuluja sekä resurssien siirtymistä kuntien omasta ennaltaehkäisevästä ja avohuoltoa painottavasta lastensuojelutyöstä ja sen kehittämisestä tasausjärjestelmän rahoitusosuuksiin. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa (StVL 11/2005 vp) on kuvattu valiokuntakäsittelyssä esiin tuotuja sekä nykyiseen tasausjärjestelmään kriittisesti suhtautuvia että sitä puoltavia kokemuksia. Samoja seikkoja nousi esiin myös hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa.

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että uusi lastensuojelukerroin valtionosuuden määräytymisperusteena perustuu yksinomaan lastensuojelulain mukaisten lasten huostaanottojen määrään. Ehdotettu kerroin ei ota huomioon esimerkiksi niitä huomattavia kustannuksia, joita kunnalle aiheutuu avohuollon sijoituksista. Hallintovaliokunta pitää sosiaali- ja terveysvaliokunnan tavoin tärkeänä, ettei rahoitusjärjestelmä ohjaa lastensuojelun painopistettä varhaisesta puuttumisesta ja ehkäisevästä toiminnasta korjaavaan toimintaan, joka on ennaltaehkäisyä kalliimpaa ja sekä lapsen että perheen kannalta raskaampaa. Lastensuojelulain mukaan avohuollon tukitoimet ovat ensisijaisia ja pääsääntöisiä perhe- ja yksilökohtaisia lastensuojelutoimenpiteitä. Lastensuojelutoimenpiteitä arvioitaessa ensisijaisena on lapsen etu. Hallintovaliokunnan mielestä on tärkeää varmistaa, ettei järjestelmä edes välillisesti kavenna lastensuojelupalvelujen järjestämismahdollisuuksia.

Lastensuojelulain kokonaisuudistusta valmistellaan parhaillaan työryhmässä, jonka työn on tarkoitus valmistua maaliskuun lopussa 2006. Uudistus liittyy vuosina 2004—2007 toteutettavaan lastensuojelun laajapohjaiseen kehittämisohjelmaan. Hallintovaliokunta katsoo, että lastensuojelulain uudistamisen yhteydessä tulee myös selvittää lastensuojelukertoimen toimivuutta ja valmistella ehdotukset valtionosuuskriteerit täyttävälle lastensuojelun avohuollon määräytymisperusteelle. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan käsityksen mukaan kerroinmallia tulee kehittää niin, että siinä huomioitaisiin niin lastensuojelun avohuollossa, sijaishuollossa kuin jälkihuollossa olevien asiakkuuksien määrä. Tämä edellyttää myös, että lastensuojelua koskevaa tilastointia kehitetään.

Hallintovaliokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa hallituksen edellytetään lastensuojelulain uudistamisen yhteydessä kiireellisesti selvittävän lastensuojelukertoimen toimivuutta ottaen huomioon kertoimen kehittämisessä, että siihen voidaan sisällyttää huostaanottomäärän ohella valtionosuuskriteerit täyttävä avohuollon määräytymisperuste ja että tilastointia tähän liittyen kehitetään, sekä selvitystyön perusteella valmistelevan eduskunnalle antamista varten tarvittavat muutosehdotukset ensi tilassa ja jopa ennen lastensuojelulakiin liittyvien kehittämishankkeiden ja muiden uudistusten toteuttamista (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

Tässä yhteydessä hallintovaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota lastensuojeluperustein kotikunnan ulkopuolelle sijoitettujen lasten koulunkäynnistä asuinkunnalle aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Myös sivistysvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt asiaan huomiota. Kotikuntalain (201/1994) mukaan kotikuntansa ulkopuolelle lastensuojeluperustein asumaan sijoitettujen lasten kotikunta ei muutu. Toisaalta velvollisuus järjestää lapsen perusopetus sekä vastuu erityisopetuksen ja muun koulunkäynnissä tarvittavan erityisen avun järjestämisestä on lapsen asuinkunnalla. Käytännössä voi käydä esimerkiksi niin, että lapsen ensimmäisenä sijoitusvuonna lapsen kotikunta saa valtionosuuden, mutta asuinkunta joutuu kustantamaan osan lukuvuodesta lapsen opetuksen ja siihen liittyvät tukitoimet ilman valtionosuutta. Silloinkin, kun asuinkunta saa sijoitetusta lapsesta valtionosuuden, se ei saadun tiedon mukaan käytännössä välttämättä kata erityisopetusta ja/tai paljon tukitoimia tarvitsevien lastensuojelulasten opetuksen kustannuksia. Hallintovaliokunnan mielestä asiaan on syytä kiinnittää huomiota esimerkiksi lastensuojelulain uudistamisen yhteydessä.

Vammaiskerroin

Hallituksen esityksessä ehdotetaan otettavaksi käyttöön uusi vammaiskerroin, joka määräytyy kunnassa asuvien vaikeavammaisten henkilöiden suhteellisen osuuden mukaan. Kertoimessa otettaisiin huomioon ainoastaan tavanomaista suuremmat vammaisuudesta kunnille aiheutuvat kustannukset. Kerroin on rajattu niihin vaikeavammaisiin henkilöihin, joiden mahdollisuudet opiskella tai sijoittua työelämään ovat erittäin rajalliset ja edellyttävät mittavia tukitoimia. Kertoimen perusteena olevien vammaisetuuksien saajat ovat henkilöitä, jotka tarvitsevat ja käyttävät monia kunnallisia sosiaali- ja terveyspalveluja.

Hallintovaliokunta pitää uutta vammaiskerrointa tarpeellisena. Se parantaa omalta osaltaan vammaisten palveluiden saatavuutta ja tasoittaa kuntien välisiä eroja palveluiden toteuttamisessa. Valtakunnan tasolla järjestelmä ei tuo lisää resursseja vammaispalveluihin, mutta se kohdentaa resursseja uudelleen ja helpottaa osaltaan kuntien rahoitustilannetta. Etenkin pienille kunnille vammaisten palveluiden kustannuksilla on suuri merkitys.

Hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa viitattiin myös esimerkiksi vaikeavammaisen eri laeissa oleviin määritelmiin, vammaisuuden vuoksi laitoshuollossa oleviin sekä mielenterveyskuntoutujiin. Ehdotettiin myös, että vammaiskertoimen tulisi huomioida muun ohella myös vaikeavammaisten palveluasuminen ja henkilökohtaisen avustajan käyttö. Lisäksi tähdennettiin vammaisten ja vanhusten erilaisia palvelutarpeita. Hallintovaliokunta toteaa, että näihin kysymyksiin on muiden ohella mahdollista kiinnittää huomiota esimerkiksi valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevassa jatkotyössä.

Päivähoitokerroin

Hallituksen esityksessä ehdotetaan nykyisen työssäkäyntikertoimen nimi muutettavaksi päivähoitokertoimeksi. Selvityksen mukaan nykyisen kertoimen on katsottu edelleen korreloivan parhaiten päivähoidon todellisia kustannuksia, ja esityksessä on tämän vuoksi päädytty pitämään nykyinen kerroin perusteiltaan entisellään. Päivähoitokerroin lasketaan jakamalla palvelu- ja jalostusaloilla toimivien kunnan asukkaiden ja kunnan työllisen työvoiman osamäärä koko maan vastaavalla osamäärällä. Hallintovaliokunta viittaa lasten päivähoitoa koskevaan subjektiiviseen oikeuteen ja kiinnittää huomiota siihen, ettei kerroin näytä huomioivan päivähoidosta aiheutuvien kustannusten rakennetta niissä yleensä maaseutuvaltaisissa kunnissa, joissa on paljon pienyrittäjyyttä ja maataloustoimintaa.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta

Perusopetus

Perusopetuksen osalta ehdotetaan käyttökustannuksiin myönnettävän valtionosuuden perusteena käytettävien yksikköhintojen laskentatapaa yksinkertaistettavaksi ja yksikköhintojen eri määräytymisperusteiden painoarvoa muutettavaksi. Yksikköhinnan määräytymistekijät säilyisivät pääosin ennallaan. Uutena porrastusperusteena otettaisiin käyttöön vieraskielisten oppilaiden lukumäärä. Sivistysvaliokunta on lausunnossaan tukenut tehtyjä ehdotuksia ja kiirehtinyt perusopetuksen yksikköhinnan jälkeenjääneisyyden korjaamista. Hallintovaliokunta pitää esityksiä kannatettavina. Porrastustekijöistä ja niiden kertoimista säätäminen lainsäädännössä edistää myös kuntien mahdollisuuksia arvioida nykyistä paremmin rahoituksensa muodostumista etukäteen.

Hallituksen esityksen mukaan kouluverkkotekijä otettaisiin huomioon vain harvimmin asutuissa kunnissa ja saaristokunnissa, joissa koulutuksen saavutettavuuden takia joudutaan ylläpitämään laajaa kouluverkkoa pienilläkin oppilasmäärillä. Selvityksen mukaan kouluverkkotekijän muutos ei vähennä jaettavan yksikköhintarahoituksen kokonaismäärää, vaan aikaisemmin kouluverkon perusteella jaettu valtionosuus jaettaisiin muiden porrastusten perusteella. Tällöin muun muassa asukastiheyden merkitys korotusperusteena kasvaa, mikä ohjaisi valtionosuutta pääsääntöisesti samoille kunnille kuin nykyinen kouluverkkotekijä. Kouluverkkotekijän poistuminen ei siis sinällään merkitse koulujen lakkauttamista. Mahdollisimman kattavan kouluverkon säilyminen on hallintovaliokunnan mielestä tärkeää. Samalla valiokunta korostaa, että koko valtionosuusjärjestelmä on laskennallinen ja että kuntien itsehallinnon mukaisesti kouluverkkoa koskevat päätökset tehdään kunnissa. On myös tärkeää, etteivät päätökset johda oppilaiden ja opiskelijoiden kannalta epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin. Tässä yhteydessä hallintovaliokunta tähdentää myös lähi- ja kyläkoulujen merkitystä hyvänä oppimisympäristönä ja alueen vetovoimatekijänä. Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että opetusministeriö seuraa, millaisia mahdollisia vaikutuksia valtionosuuksiin ehdotetuilla muutoksilla on kouluverkon kannalta ja ottaa seurannan tulokset huomioon valtionosuusuudistuksen seuraavaa vaihetta valmisteltaessa.

Hallintovaliokunta korostaa myös lasten koulumatkajärjestelyiden laadun ja toimivuuden merkitystä. Peruspalveluiden arviointisuunnitelman mukaan lääninhallitukset arvioivat vuosittain perus- ja esiopetuksen osalta koulumatkaan käytettävän ajan pituutta. Valiokunta pitää tätä tärkeänä. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota koulumatkajärjestelyiden kokonaisuuteen ja tarpeeseen järjestää ne lapsen kokonaishyvinvointia tukevalla tavalla. Valiokunta katsookin, että seuraavaan lääninhallitusten peruspalveluiden arviointiohjelmaan on paikallaan sisällyttää myös koulumatkajärjestelyiden ja -prosessin arviointi.

Ammatillinen koulutus

Ammatilliseen koulutukseen ehdotetaan tuloksellisuuden ottamista käyttökustannusten laskennallisen rahoituksen uudeksi porrastusperusteeksi. Tuloksellisuutta mitattaisiin työllistymistä, jatko-opintoihin siirtymistä, opintojen keskeyttämistä, koulutuksen läpäisyastetta sekä opetushenkilöstön kelpoisuutta ja henkilöstön kehittämistä koskevien tekijöiden perusteella. Rahoitus perustuisi kuitenkin edelleen pääosin opiskelijamäärän ja yksikköhinnan tuloon perustuvaan rahoitukseen. Tuloksellisuusrahoituksen ulkopuolelle jäisivät muun muassa erityisoppilaitokset. Sivistysvaliokunta on lausunnossaan pitänyt esityksen tuloksellisuuteen ja kannustavuuteen tähtääviä tavoitteita kannatettavina. Se on pitänyt myös hyvänä, että tuloksellisuutta ei mitata vain yhden tekijän perusteella, vaan useamman tekijän muodostaman kokonaisuuden perusteella, ja korostanut muun ohella erilaisten koulutuksen järjestäjien toimintaedellytysten huomioon ottamista. Hallintovaliokunta yhtyy näihin näkemyksiin. Hallintovaliokunta tähdentää lisäksi, että myös koulutuksen laadun kehittämismahdollisuuksiin tulee kiinnittää huomiota.

Ammattikorkeakoulut

Ammattikorkeakouluja koskeva lainsäädäntö uudistettiin vuonna 2003. Vastauksessaan hallituksen esitykseen ammattikorkeakoululaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi eduskunta edellytti rahoitusjärjestelmän uudistamistoimenpiteisiin ryhtymistä (EV 306/2002 vp — HE 206/2002 vp). Hallintovaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että uudistus on sisällytetty nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen.

Hallituksen esityksessä ammattikorkeakoulujen rahoituksen perusteena käytettäisiin todellisen opiskelijamäärän sijasta opetusministeriön ja ammattikorkeakoulun ylläpitäjän yhdessä ammattikorkeakoulun kanssa tekemän tavoitesopimuksen mukaista opiskelijamäärää. Ammattikorkeakoulun valtionrahoituksen perusteena käytettävä yksikköhinta muodostuisi opiskelijoiden lukumäärän ja suoritettujen tutkintojen mukaan määräytyvästä osasta. Ammattikorkeakoulujen yksikköhintoja ei enää laskettaisi tutkinnoittain. Ammatillista opettajankoulutusta varten myönnettäisiin valtionavustuksen sijasta valtionosuutta.

Sivistysvaliokunta on lausunnossaan kannattanut hallituksen esittämiä muutoksia perusteisiin, joiden mukaan valtionosuus jakautuu ammattikorkeakoulujen kesken, investointien rahoitusjärjestelmään sekä ammatillisen opettajankoulutuksen rahoitukseen. Se on pitänyt myös ammattikorkeakoulujen valtionosuusperusteissa huomioon otettavaa tuloksellisuutta myönteisenä muutoksena. Tutkintojen vaikutus rahoitukseen luo paineita kehittää läpäisyastetta ja vähentää keskeyttämistä. Uusi rahoitusmalli poistaa myös sen pitkään tiedossa olleen ongelman, mikä on aiheutunut opiskelijamäärien yllättävistä muutoksista. Hallintovaliokunta voi yhtyä näihin näkemyksiin. Lisäksi hallintovaliokunta korostaa koulutuksen laadun kehittämistä ja hyvän koulutustarjonnan ylläpitämistä.

Hallintovaliokunta toteaa, että lopulliseen uuteen rahoitukseen vaikuttavat yksikköhinnan perustan muuttumisen lisäksi investointien uusi rahoitusmalli sekä viiden ammattikorkeakoulun kohdalla opettajankoulutuksen ottaminen mukaan yksikköhintarahoitukseen. Ammattikorkeakoulukohtaisia muutoksia pienennetään siirtymäsäännöksellä, joka rajoittaa rahoituksen muutoksen määrää kolmen vuoden ajan lain voimaantulosta.

Hallintovaliokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa hallituksen edellytetään seuraavan ja arvioivan ammattikorkeakoulujen rahoitusjärjestelmän toimivuutta ja uudistuksen vaikutuksia muun muassa järjestelmän läpinäkyvyyteen, koulutuksen tuloksellisuuteen ja laatuun sekä rahoitusperustaan ja ensi tilassa ryhtyvän tarvittaessa seurannan ja arvioinnin perusteella tarpeellisiin lainsäädäntötoimenpiteisiin (Valiokunnan lausumaehdotus 4).

Ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen investointien rahoitusjärjestelmä

Ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen valtionosuusrahoituksessa esitetään luovuttavaksi erillisestä investointirahoituksesta. Tilojen ja laitteiden rakentamisesta ja hankkimisesta syntyvät perustamiskustannukset otettaisiin huomioon käyttökustannusten yksikköhintarahoituksessa ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen kirjanpitoon perustuvien poistojen kautta. Koska poistojärjestelmä ei alkuvaiheessa tuota kaikkien poistuvien erien suuruista rahoitusta muun muassa lahjoitettujen kiinteistöjen ja perustamishankkeisiin myönnettyjen valtionosuuksien vuoksi, uudistukseen liitetään siirtymäkauden järjestelynä vuoden 2005 rahoitustason mukainen korotus yksikköhintaan (takuusumma).

Hallintovaliokunta pitää siirtymistä uudenmalliseen järjestelmään sinänsä perusteltuna. Uusi järjestelmä antaa valiokunnan näkemyksen mukaan nykyistä paremmat edellytykset suunnitelmalliselle investointitoiminnalle, kun hankkeiden toteutus ei ole sidoksissa valtion rahoitussuunnitelmaan ja investoinnit voidaan siten toteuttaa toiminnan kannalta haluttuna ajankohtana. Kustannusneutraaliussyistä vuoden 2005 tasosta olevasta perustamishankerahoituksesta voidaan siirtää vuosittain käyttökustannusten yksikköhintoihin se osa, jota kyseisenä vuonna ei tarvita perustamishankkeiden hankekohtaisiin niin sanottuihin jälkirahoitteisiin valtionosuuksiin. Tällöin takuusummasta vähennetään lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen mukaisesti vuosittain talousarviossa jälkirahoituksena maksettava osuus. Valiokunnan mielestä on myönteistä, että muutos tuo yksikköhintaan lisärahoitusta heti lain tullessa voimaan. Selvityksen mukaan ammatillisen koulutuksen rahoitukseen saadaan vuodelle 2006 noin 33 euron korotus opiskelijaa kohti. Tämä korotus kasvaa jo myönnettyjen valtionosuuksien jälkirahoituserien maksujen pienentyessä.

Hallituksen esityksen mukaan ammatillisen koulutuksen vuoden 2006 yksikköhintojen valmistelussa on lähdetty siitä, että eräille pienille koulutuksen järjestäjille myönnettäisiin rahoitussuunnitelmassa olevan hankkeen perusteella yksikköhinnan harkinnanvarainen korotus, koska rakennushankkeen toteuttamisen on arvioitu muutoin muodostuvan näille koulutuksen järjestäjille taloudellisesti erityisen rasittavaksi. Valiokunta pitää ehdotusta perusteltuna ja katsoo, että mahdollisuuteen myöntää harkinnanvaraista korotusta olisi tarpeen varautua eräissä tapauksissa myös vuosina 2007—2008.

Ammatillisen koulutuksen erityisopetuksen yksikköhintaan ehdotetaan tehtäväksi valtioneuvoston asetuksella säädettävä korotusten muutos, joka on saadun selvityksen mukaan luonteeltaan tekninen. Muutos johtuu siitä, että yksikköhinnassa investointien takuusumma sisältyy sekä ammatillisen koulutuksen keskimääräiseen yksikköhintaan että koulutusalakohtaisiin hintoihin. Keskimääräiseen yksikköhintaan sidottuja korotuksia muutetaan, jotta niiden vaikutus rahoitukseen ei olisi useammankertainen. Asiassa ei ole siten kyse nykyisten korotusten tason laskemisesta. Ammatillisten erityisoppilaitosten rahoitusmuutos vastaa pääsääntöisesti ammatillisen koulutuksen rahoituksen keskimääräistä neljän prosentin kasvua.

Tässä yhteydessä hallintovaliokunta tähdentää, että ammatillisen erityisopetuksen rahoituksessa tulee jatkossakin huolehtia siitä, että erityistä tukea saavilla on mahdollisuus edellytystensä mukaiseen laadukkaaseen ammatilliseen erityisopetukseen. Myös erityisopetuksen tarpeen jatkuva lisääntyminen on rahoituksessa otettava huomioon. Tähän liittyy myös se, että erityisoppilaitosten toiminnan kehittämisedellytyksistä huolehditaan.

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota vuokratiloissa toimivien koulutuksen järjestäjien asemaan. Selvyyden vuoksi hallintovaliokunta toteaa, että jatkossa vuokrakustannukset sisältyvät kustannuspohjaan ja koulutusalakohtaisiin kustannuksiin ja vaikuttavat sitä kautta koulutusalakohtaisiin ja järjestäjäkohtaisiin yksikköhintoihin. Hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, että eräiden koulutuksen järjestäjien yksikköhintaa on tarpeen poistuvien erillisten vuokrien perusteella korottaa hakemuksesta ainakin siirtymävaiheessa sillä perusteella, että erillisten vuokrien poistumisen vaikutus yksittäisen koulutuksen järjestäjän rahoitukseen on merkittävä. Hallintovaliokunta katsoo, että erityisesti eräiden pienten yksityisten koulutuksen järjestäjien osalta menettelyä on tarpeellista jatkaa siirtymävaiheen jälkeenkin.

Valtionavustusten nettouttaminen

Nykyisen järjestelmän mukaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain ja ammattikorkeakoululain mukaisen kehittämis- ja muun toiminnan kustannukset, joihin myönnetään opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaisia valtionavustuksia, voidaan ilmoittaa myös valtionosuusrahoituksen piiriin kuuluviksi kustannuksiksi. Tätä on pidetty epäkohtana. Hallituksen esityksessä ehdotetaan päällekkäisen rahoituksen poistamiseksi, että opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain ja ammattikorkeakoululain nojalla valtionrahoituksen piiriin kuuluvaa toimintaa varten myönnettyjä avustuksia vastaava euromäärä vähennetään asianomaisen toiminnan kokonaiskustannuksista. Muutos alentaisi sekä valtionosuuden että kuntien rahoitusosuuden määrää. Nettoutus ei koskisi ammattikorkeakoululain mukaista tuloksellisuusrahoitusta vastaavaa euromäärää eikä pelkästään valtion talousarvioon perustuvia valtionavustuksia. Nettouttamista sovellettaisiin ensimmäisen kerran laskettaessa valtionosuuden perusteena käytettäviä yksikköhintoja vuodelle 2008.

Valiokunta pitää päällekkäisen rahoituksen välttämistä sinänsä hyväksyttävänä lähtökohtana. Samanaikaisesti valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtionavustuksilla on merkittävä rooli oppilaitosten kehittämistyössä ja suuntauksessa. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin huoli siitä, että oppilaitosten kehittämistoiminta voisi vaarantua, jos kehittämistyöhön tarkoitettuja avustuksia ei haeta sen vuoksi, että myönnetyt avustukset pienentäisivät valtionosuuden perusteena olevaa kustannuspohjaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että oppilaitosten mahdollisuuksiin kehittää koulutustarjontaa ja toiminnan laatua kiinnitetään riittävästi huomiota.

Kirjastot ja kulttuuritoimi

Kirjastojen kohdalla suurin muutos on siirtyminen asutusrakenneryhmiin pohjautuvista yksikköhinnoista yhteen yksikköhintaan. Kirjastopalveluiden saatavuuden kannalta hallintovaliokunta pitää sivistysvaliokunnan tavoin myönteisenä sitä, että yksikköhintaa voidaan porrastaa valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävällä tavalla harvaan asutuissa kunnissa ja saaristokunnissa. Myönteistä on myös se, että sellaisen kunnan yksikköhintaa korotetaan, jonka kirjasto on määrätty hoitamaan yleisten kirjastojen keskuskirjaston tai maakuntakirjaston tehtäviä. Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että kirjastojen yksikköhintojen laskentatapaan ehdotettavat muutokset eivät lisää kirjastojen valtionosuusrahoituksen kokonaismäärää.

Teattereiden yksikköhintaan ehdotetaan tehtäväksi vuosittainen indeksitarkistus. Lisäksi lakiin ehdotetaan tuotavaksi neljän vuoden välein tapahtuva yksikköhinnan tarkistus. Hallintovaliokunta pitää sivistysvaliokunnan tavoin muutoksia myönteisinä. Tärkeä lisä on myös teattereille ja orkestereille tuleva mahdollisuus anoa harkinnanvaraista valtionavustusta erilaisiin kehittämishankkeisiin. Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotukset parantavat taide- ja kulttuurilaitosten toimintaedellytyksiä ja turvaavat osaltaan kulttuuripalveluiden saatavuutta eri puolilla maata.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksen valvontaan ja tarkastukseen liittyvät säännökset

Hallintovaliokunta pitää asianmukaisena, että lakiin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ehdotetaan sisällytettäväksi säännökset rahoituksen valvonnasta, takaisinperinnästä, maksatuksen keskeytyksestä, tietojen saannista ja virka-avusta. Muilta osin viitattaisiin valtionavustusten osalta valtionavustuslakiin (688/2001). Opetus- ja kulttuuritoimen sektorilla on suuri määrä myös yksityisten ylläpitämiä laitoksia. On asianmukaista, että viranomaisten toimivaltuuksien rajat ja tarkastuksen kohteena olevan oikeudet ja velvollisuudet määritellään selkeästi laissa.

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota 4. lakiehdotuksen 54 §:n 2 momentin sanamuotoon, joka synnyttää vaikutelman, että Opetushallituksen toimivalta tarkastuksen toimittamiseen voisi perustua opetusministeriön päätökseen. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan (esim. PeVL 38/2004 vp ja PeVL 52/2001 vp) tarkastustoiminnan kaltaisen julkisen vallan käyttämisen tulee perustua suoraan lakiin. Säännöksen perusteluista ilmenee myös, että käytännössä tarkastuksesta päättää opetusministeriö ja sen toteuttavat opetushallituksen virkamiehet. Toisaalta myös opetusministeriöllä itsellään tulee olla mahdollisuus suorittaa tarkastuksia. Valiokunta ehdottaa, että säännöstä muutetaan näiden perusteiden mukaisesti.

Edellä mainitun 2 momentin mukaan rahoituksen saajan on annettava tarkastusta suorittavalle virkamiehelle kaikki tarkastuksen kannalta tarpeelliset tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto sekä muutoinkin avustettava tarkastuksessa. Käytännössä säännöksessä tarkoitetut tiedot ovat yleensä muita kuin henkilötietoja. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään (esim. PeVL 47/2005 vp, PeVL 42/2005 vp ja PeVL 4/2005 vp) pitänyt kuitenkin asianmukaisena, että viranomaisen tietojensaantioikeus ulotetaan tällöinkin vain sen tehtävien hoitamisen kannalta välttämättömiin tietoihin. Hallintovaliokunta ehdottaa säännöstä muutettavaksi tämän mukaisesti.

Lisäksi edellä mainitussa 2 momentissa perustettaisiin tarkastusta suorittavalle virkamiehelle myös oikeus päästä tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa rahoituksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin rahoitettavassa toiminnassa käytettäviin tiloihin ja muille alueille. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen käytäntöön (esim. PeVL 43/2005 vp ja PeVL 39/2005 vp) viitaten hallintovaliokunta ehdottaa, että tarkastusoikeuden ulkopuolelle rajataan kotirauhan piiriin kuuluvat tilat. Samanlainen rajaus on myös valtionavustuslain 17 §:n 3 momentissa.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakiin ehdotettavat tekniset muutokset

Hallintovaliokunta ehdottaa sivistysvaliokunnan lausuntoon viitaten, että 4. lakiehdotuksen johtolauseessa kumottaisiin tarpeettomana opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain 33 §:n 4 momentti (1389/2001).

Lisäksi hallintovaliokunta ehdottaa 4. lakiehdotuksen 28 §:n 1 momenttia täsmennettäväksi siten, että säännöksestä ilmenee selkeästi, että museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhinnat määrää opetusministeriö.

Hallituksen esityksen 4. lakiehdotuksen 44 §:n 2 momentissa säädetään ammattikorkeakoulujen rahoituksen laskemisen perusteena käytettävistä opiskelijamääristä ja suoritettujen tutkintojen määristä. Säännöksessä käytetty ilmaisu viittaa vain ammattikorkeakoulututkintoon, vaikka tutkintojen määrään luetaan mukaan sen ohella ylemmät ammattikorkeakoulututkinnot sekä ammatillisesta opettajankoulutuksesta valmistuneet. Hallintovaliokunta ehdottaa säännöstä tarkennettavaksi siten, että ilmaisu kattaa myös nämä seikat.

Lakialoitteet

Koska valiokunta on hyväksynyt lakiehdotukset hallituksen esityksen HE 88/2005 vp pohjalta, valiokunta ehdottaa, että lakialoitteisiin LA 91/2005 vp ja LA 98/2005 vp sisältyvät lakiehdotukset hylätään.