Yleisperustelut

Poliisin paikallishallinnon kehittäminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan poliisin paikallishallinnon kehittämiseksi, että vastaisuudessa voidaan muodostaa toisaalta poliisilaitoksia, joiden toimialueena on useampi kuin yksi kihlakunta, ja toisaalta määrätä kihlakuntien poliisilaitokset hoitamaan tehtäviä yhteistoiminnassa. Tavoitteena on tehostaa poliisitoimen voimavarojen käyttöä sekä turvata poliisin palvelujen saatavuus ja laatu.

Hallintovaliokunta korostaa poliisin paikallishallinnon kehittämisessä hallintoselonteosta antamansa mietinnön tavoin, että peruslähtökohtana on kansalaisten oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen eli oikeus saada turvallisuuspalvelut asuinpaikasta riippumatta (HaVM 2/2006 vp — VNS 2/2005 vp).

Poliisia koskevaa lainsäädäntöä tulee mainitun valtioneuvoston selonteon mukaan muuttaa siten, että täydellisessä yhteistoiminnassa olevien paikallispoliisin toiminta-alueiden perustaminen on mahdollista. Hallintovaliokunta on tähän liittyen lausunut mietinnössään HaVM 2/2006 vp, että riittävän suuret alueet ja yksiköt mahdollistavat erikoistumisen ja useamman kuin yhden poliisipartion yhtäaikaisen toiminnan. Valiokunta on pitänyt poliisin yhteistoiminnan tehostamista toiminta-alueita laajentamalla — siis myöskin asiallisesti yhdestä tai useammasta kihlakunnasta muodostuvan poliisilaitoksen perustamista — mahdollisena edellyttäen, että se toteutetaan myös käytännössä niin, että poliisin palvelut ja tehtävät hoidetaan tällä tavoin nykyistä paremmin. Samalla valiokunta on todennut, että sellaisia nykyisiä yhteistyömuotoja, jotka ovat hyviä ja toimivia, on syytä myös vastaisuudessa hyödyntää.

Käsiteltävänä olevasta poliisihallintolain muutosehdotuksesta ilmenee, että muodostettaessa kihlakunnan poliisilaitos, jonka toimialueena on useampi kuin yksi kihlakunta, tulee ottaa huomioon eri alueiden erityispiirteet. Näitä ovat muun muassa asukasmäärä, asukastiheys, liikenneyhteydet sekä kieliolot ja aluejaotuksen vaikutus viranomaisen kielilain (423/2003) 6 §:ssä tarkoitettuun kielelliseen asemaan (6 §:n 2 mom.).

Kielilaissa turvataan perustuslaissa säädetty jokaisen oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa omaa kansalliskieltään, suomea tai ruotsia. Valiokunta painottaa hallituksen esityksen perusteluihin sisältyvää vaatimusta, jonka mukaan jatkossakin tulee olla ruotsia työkielenään käyttäviä poliisilaitoksia.

Kielilain 8 §:stä ilmenee, että saamen kielen käyttämisestä viranomaisessa ja julkiselle vallalle kuuluvaa tehtävää muutoinkin hoidettaessa säädetään erikseen. Saamen kielilain (1086/2003) 11 §:n perusteella saamelaisten oikeudet käyttää myös kihlakunnan viranomaisissa saamen kieltä suullisesti ja kirjallisesti sekä saada toimituskirjansa saamenkielellä riippuvat siitä, sijaitsevatko viranomaisen virastot saamelaisten kotiseutualueella vai ei. Valiokunta tähdentää, että poliisihallinnon kehittämistoimenpiteiden yhteydessä tulee myöskin saamelaisten kielellinen asema turvata.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain (126/1992) 2 §:n mukaan tavoitteena on muun muassa turvata valtion paikallishallinnon palvelujen riittävä ja tasapuolinen saatavuus maan eri osissa. Tämän valtion paikallishallinnon puitelain merkitys on eri hallinnonalojen erityislakien muuttamisen myötä vähenemässä. Tämän vuoksi ja koko käsiteltävänä olevan lainsäädäntöhankkeen hyväksyttävyyden kannalta valiokunta pitää välttämättömänä, että säädettävään lakiin otetaan velvoite vastata poliisin tehtäviin liittyvien kansalaisten palveluiden tasapuolisesta saatavuudesta ja laadusta maan eri osissa. Valiokunta katsoo, että vastuu tästä velvoitteesta kuuluu kaikille poliisihallinnon tasoille eli poliisin ylijohdolle, poliisin lääninjohdolle ja paikallispoliisin johdolle. Käsiteltävänä olevasta lakiehdotuksesta oma erillinen kysymyksensä on se, että poliittinen vastuu luonnollisesti kuuluu viime kädessä maan hallitukselle ja erityisesti sisäasiainministerille.

Hallintovaliokunta katsoo edelleen, että poliisihallinnon tulostavoitteiden lisäksi tulee asettaa nimenomaan palvelujen laatua ja saatavuutta koskevat tavoitteet. Kansalaisten palvelujen kannalta on merkityksellistä saavuttaa mahdollisimman hyvä tasapaino taajaan asuttujen alueiden lukuisten yhtäaikaisten ja pitkien etäisyyksien harvalukuisimpien palvelutarpeiden turvaamisessa. Palvelujen saatavuuteen ja laatuun kuuluu olennaisesti myös palvelujen takaaminen lähellä kansalaista molemmilla kansallisilla kielillä paikallisten kieliolojen mukaan samoin kuin saamen kielellä saamelaisten kotiseutualueella.

Paikallispoliisin toimialueiden laajentamisella pyritään tehostamaan peruspoliisitoimintaan kuuluvia kenttäpartiointia mukaan lukien hälytystoiminta, rikostutkintaa ja lupapalveluja. Samalla sisäisestä hallinnosta — talous-, henkilöstö- ja muu hallinto — sekä poliisitoiminnallisista tukitoimista vapautuvia voimavaroja voidaan kohdistaa peruspoliisitoimintaan. Vaikka poliisipäälliköiden määrä tulee jatkossa vähenemään, tämä ei tarkoita johtamistarpeen vähenemistä. Päinvastoin johtamista tulee vahvistaa nykyaikaisen poliisitoiminnan vaatimusten mukaisesti.

Valiokunta korostaa, että poliisin hälytystoiminnan kehittämisen lähtökohtana tulee olla hälytyspalvelujen tuottaminen lähellä kansalaista. Kansalaisille on ensiarvoisen tärkeää se, että poliisilta saadaan hälytyspalvelut nopeasti ja tehtävät suoritetaan asianmukaisesti. Kaikilla poliisilaitoksilla tai yhteistoiminta-alueilla tulee olla valmius ympärivuorokautiseen hälytystoimintaan. Lisäksi muut järjestyspoliisitoimintaan kuuluvat tehtävät on turvattava läheisyysperiaatteella myös harvaan asutulla alueella, mikä edellyttää toiminta-alueiden mahdollisesti laajentuessa erityisiä toimenpiteitä harvaan asuttujen alueiden turvallisuuspalveluiden järjestämiseksi. Kenttäpartioiden puuttuminen lisäisi rikollisten toimintamahdollisuuksia näillä alueilla, minkä vuoksi on huolehdittava, että poliisin läsnäolo ja näkyvyys ei vähene, vaan pikemminkin paranee. Uudistuksella pyritään nimenomaan kansalaisten arjen turvaamiseen.

Rikostutkinnan osalta valiokunta katsoo, että poliisilaitoksen tai yhteistoiminta-alueen tulee kyetä järjestämään ainakin tavanomaisten väkivaltarikosten, omaisuusrikosten, talous- ja petosrikosten sekä huumausainerikosten tutkinta. Lähtökohtana tulee olla myös harvaan asutuilla alueilla tutkintapalveluiden turvaaminen ja paikallistuntemuksen säilyttäminen. Valiokunta tähdentää keskusrikospoliisin roolia erityisesti kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa (muun muassa talousrikollisuus, rahanpesu, pankkirikokset, osa pörssirikoksista), minkä vuoksi paikallispoliisin rikostutkinnan osaamista ja erikoistumista on tarpeen vahvistaa.

Kansalaisnäkökulmasta on tärkeää lupapalvelujen saatavuus kohtuullisella etäisyydellä joko asuin- tai työpaikkakunnalla. Tämän vuoksi on pidettävä yllä riittävää poliisin palveluverkostoa ja täydennettävä sitä muiden viranomaisten kanssa yhteisillä asiakaspalvelua tarjoavilla yhteispalvelupisteillä. Lisäksi palvelua tulee tehostaa uusia palvelumuotoja, kuten liikkuvia ja sähköisiä palveluja, kehittämällä.

Lakiehdotuksen perusteella tapahtuvassa paikallispoliisin yhteistoiminnassa ei ole kysymys täydellisestä yhteistoiminnasta. Valiokunta katsoo, että pysyväisluonteinen yhteistoiminta koskee luontevasti lähinnä hälytys- ja kenttäpartiotoimintaa sekä rikostutkintaa erityisesti harvaan asutuilla alueilla. Yhteistoiminnan järjestelyjen osalta on kiinnitettävä huomiota siihen ainakin periaatteessa liittyviin rakenteellisiin kysymyksiin, koska yhteistoiminta-alueen päälliköllä ja alueen poliisipäälliköllä on päällekkäistä valtaa ja vastuuta.

Hallintovaliokunta korostaa aiemmin lausuttuun viitaten, ettei hallinnollisten rajojen muutoksia — muodostamalla useamman kuin yhden kihlakunnan käsittäviä poliisilaitoksia — saa toteuttaa siten, että kansalaisten palvelut heikkenevät. Tavoitteena on nimenomaan palvelujen turvaaminen. Hallinnollisten rajojen mahdolliset muutokset antavatkin tähän toiminnalliset mahdollisuudet. Tarkoitus ei myöskään ole keskittää poliisimiehiä toimimaan vain keskuspaikoista, vaan muun muassa nykyisiä poliisilaitoksia tulee hyödyntää poliisin tehtäviä hoidettaessa. Valiokunta viittaa tässäkin yhteydessä säännökseen, joka velvoittaa turvaamaan palvelut maan eri osissa.

Poliisilaitosten ja kihlakuntien määrä on tällä hetkellä 90. Kihlakuntien määrään hallituksen esityksellä ei puututa. Vaikka jokaisessa kihlakunnassa ei olisikaan omaa poliisipäällikköä, on kaikissa kihlakunnissa oltava asianmukaiset poliisin palvelut.

Valiokunta tähdentää myös sitä, ettei ulosoton ja syyttäjätoimen paikallishallinnon järjestämisellä ole vaikutusta poliisin hallinnolliseen jaotukseen. Poliisitoimen ratkaisut lähtevät sen omista lähtökohdista, joihin liittyy olennaisesti kansalaisten palvelujen turvaaminen. Ulosotossa ja syyttäjän tehtävissä ei ole samalla tavoin kysymys palvelujen tarjoamisen tarpeesta. Myös esitutkintaa johtavan poliisin yhteistoiminta syyttäjän kanssa voidaan järjestää asianmukaisesti hallinnollisista rajoista riippumatta.

Tällä hetkellä paikallispoliisin aluejaotuksen, toimipaikkaverkoston ja yhteistoiminnan kehittämiseen liittyvä kokonaisselvitys on meneillään valtiosihteeri Kari Salmen johdolla. Näin ollen konkreettisia toimenpide-ehdotuksia ei ole valiokunnan käytettävissä. Valiokunta edellyttääkin hallituksen huolehtivan siitä, että hallintovaliokuntaa informoidaan kirjallisesti muutoshankkeesta perusteluineen hyvissä ajoin ennen poliisilaitoksen muodostamista useammasta kuin yhdestä kihlakunnasta (Valiokunnan 1. lausumaehdotus). Valiokunta voi sitten tarpeen mukaan pyytää lisäselvitystä tai myös perustuslain 47 §:n 2 momentissa tarkoitetun selvityksen ja antaa sen johdosta sisäasiainministeriölle tai valtioneuvostolle perustuslaissa tarkoitetun lausunnon.

Poliisihallinnon muun rakenteen kehittäminen

Syyttäjäntoimen osalta on jo aiemmin luovuttu läänitason organisaatiosta. Nykyisin syyttäjät on hallinnollisesti järjestetty kaksiportaisesti valtakunnansyyttäjän virastoon ja paikallistasolle.

Myös ulosoton hallinnossa ollaan siirtymässä kaksiportaiseen hallintomalliin. Lääninhallitusten oikeushallinto-osastoille nykyisin kuuluvat tehtävät on tarkoitus siirtää uudelle ulosoton keskusvirastolle. Hallintovaliokunta on puoltanut mainittuja hallituksen esitykseen HE 83/2006 vp sisältyviä ulosoton hallinnon uudistuksia (HaVL 47/2006 vp).

Valiokunta katsoo, että myös poliisin osalta on arvioitava poliisin lääninjohdon tehtävät ja asema (Valiokunnan 2. lausumaehdotus).

Poliisin tekniikkakeskuksen tehtävät

Poliisin tekniikkakeskuksen tehtävänä on hankkia, ylläpitää ja kehittää poliisin kalustoa, välineitä ja varusteita.

Tarkoitus on, että poliisin tekniikkakeskus voi hankkia, ylläpitää ja kehittää myös muiden valtion ja kunnan turvallisuusviranomaisten kalustoa, välineitä ja varusteita sekä muidenkin valtion ja kunnan viranomaisten turvakalustoa, -välineitä ja -varusteita.

Samalla tekniikkakeskukselle ehdotetaan annettavaksi tärkeitä hallinto- ja lupaviranomaistehtäviä. Tehtäviin kuuluisi ratkaista ampuma-aseiden, aseen osien, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten kaupalliseen toimintaan liittyvät lupa-asiat, asekeräilijän hyväksyntää koskevat hakemusasiat ja erityisen vaarallisten ampuma-aseiden hankkimislupa-asiat. Poliisin tekniikkakeskuksen ratkaistavaksi kuuluisivat myös asealan elinkeinonharjoittamista ja ase-elinkeinon harjoittajan vastuuhenkilön hyväksyntää koskevat hakemusasiat sekä ampuma-aseiden kaupallista siirtoa, tuontia, vientiä ja kauttakuljetusta koskevat hakemusasiat. Edelleen tekniikkakeskus toimisi Suomessa ampuma-aseiden ja patruunoiden käyttöturvallisuuden tarkastusta suorittavana tarkastuslaitoksena.

Lisäksi tekniikkakeskukselle esitetään siirrettäväksi yksityisen turvallisuusalan valtakunnallinen valvonta ja ohjaus. Kysymys on vartioimisliiketoiminnasta, turvasuojaustoiminnasta ja järjestyksenvalvontatoiminnasta. Tekniikkakeskus myöntäisi ja peruuttaisi vartioimisliikeluvat sekä hyväksyisi vartioimisliikkeiden vastaavat hoitajat. Se myös kehittäisi vartioimisliikkeisiin ja järjestyksenvalvontaan kohdistuvaa käytännön valvontatoimintaa poliisilaitosten kanssa.

Hallintovaliokunta toteaa, että poliisin tekniikkakeskus on sisäasiainministeriön poliisiosaston alainen tukipalveluyksikkö, joka toimii nettobudjetoituna tilivirastona ja jonka suoritteet on hinnoiteltu liiketaloudellisin perustein. Tekniikkakeskuksen keskeisiä asiakkaita ovat poliisi, Hätäkeskuslaitos ja muut turvallisuualan viranomaiset. Yksityiselle sektorille suuntautunut myynti on toistaiseksi jäänyt vähäiseksi. Poliisin tekniikkakeskus toimii alan yksityisiin yrityksiin nähden hankintojen kilpailuttajana ja toteuttajana sekä jossakin määrin myös kilpailijana maahantuonnissa ja lopputuotemarkkinoilla.

Poliisin tekniikkakeskukselle annettavaksi esitettyjen viranomaistehtävien osalta hallintovaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että suunnitellut viranomaistehtävät ovat omiaan vaarantamaan Poliisin tekniikkakeskuksen toiminnan uskottavuuden poliisin ja muiden turvallisuusviranomaisten hankintojen tasapuolisena ja syrjimättömänä kilpailuttajana ja toteuttajana, jos sillä samalla on kilpailutukseen osallistuviin elinkeinonharjoittajiin kohdistuvia lupa-, valvonta- tai tarkastustehtäviä. Nämä ongelmat eivät poistu, vaikka viranomaistehtävät ja niitä koskeva päätöksenteko pyrittäisiinkin eriyttämään poliisin tekniikkakeskuksen markkinaehtoisesta toiminnasta.

Mainitut muutosehdotukset vaarantavat myös tekniikkakeskuksen organisaation tulevan kehittämisen. Keskuksen liikelaitostaminen voi kilpailunäkökohtien johdosta tulla ajankohtaiseksi, jos sen myynti poliisihallinnon ulkopuolisille markkinoille laajentuu merkittävästi.

Edellä lausutun perusteella hallintovaliokunta ehdottaa viranomaistehtäviä koskevien ehdotusten poistamista lakiehdotuksista.

Tehtävään määrääminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan poliisin ylimmän johdon osalta siirryttäväksi järjestelmään, jossa virkaan nimittäminen ja tehtävään määrääminen erotettaisiin toisistaan. Järjestely koskisi sisäasiainministeriön yhteensä kolmen poliisijohtajan (lainsäädäntöasioiden, kansainvälisten asioiden ja poliisitoiminta-asioiden poliisijohtajat), keskusrikospoliisin, suojelupoliisin ja liikkuvan poliisin päälliköiden sekä Helsingin poliisilaitoksen päällikön ja viiden läänin poliisijohtajan virkaa.

Osaan mainituista viroista nimittää nykyisin valtioneuvosto ja osaan sisäasiainministeriö. Näiden virkojen kelpoisuusvaatimuksiin kuuluu perehtyneisyys tehtäväalueeseen, joka on eri viroissa erilainen. Jonkin edellä mainitun viran tultua avoimeksi, nimittäminen tapahtuisi ensin poliisineuvoksen virkaan. Sisäasiainministeriö voisi sitten määrätä tällaisia virkoja hoitavat henkilöt eri tehtäviin. Tehtävää täytettäessä ei enää noudatettaisi haku- tai ilmoittautumismenettelyä eikä siihen myöskään liittyisi hakijoiden tai ilmoittautuneiden keskinäistä vertailua perustuslain 125 §:n 2 momentissa säädettyjen nimitysperusteiden — taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto — perusteella.

Hallituksen esityksessä on perusteltu muutoshanketta viittaamalla ainoastaan eduskunnan käsiteltävänä olevaan valtion ylimmän virkamiesjohdon niin sanottuun virkapankkilainsäädäntöön, joka on parhaillaan perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä lausunnon antamista varten (HE 245/2006 vp).

Hallintovaliokunta katsoo, että nimittämisen tulee tapahtua käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa mainittuihin virkoihin ja tehtäviin avoimen hakuprosessin kautta, jolloin kaikilla pätevillä hakijoilla on mahdollisuus jättää hakemuksensa täytettävänä olevaan tehtävään ja siten valinta voi kohdistua pätevimpään henkilöön. Hallintovaliokunta ehdottaakin tehtävään määräämistä koskevien säännösten poistamista lakiehdotuksesta.

Poliisikoulutuksesta

Valiokunta pitää perusteltuna Poliisiammattikorkeakoulun ja Poliisikoulun yhdistämistä yhdeksi uudeksi oppilaitoskokonaisuudeksi, jossa annetaan poliisialan ammattikorkeakoulutusta, poliisin jatko- ja täydennyskoulutusta sekä poliisin peruskoulutusta. Valiokunta puoltaa uuden oppilaitoksen muodostamista ammattikorkeakouluksi poliisihallinnon erityisoppilaitoksena. Poliisin koulutuksen korkean tason ylläpitämiseksi tämä on perusteltua ottaen samalla huomioon poliisikoulutuksen vaativuus. Tarkoitus on saadun selvityksen mukaan pitemmällä tähtäimellä nostaa myös poliisin peruskoulutus ammattikorkeakoulutasolle. Muutoinkin maassamme on yleisiä ammattikorkeakouluja, joissa annetaan myös muuta kuin ammattikorkeakouluopetusta.