Perustelut

Yleistä

Maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain (493/1999), jäljempänä kotouttamislaki, muuttamista koskevan hallituksen esityksen taustalla on osaltaan valtioneuvoston selonteko kotouttamislain toteuttamisesta ja toimivuudesta (VNS 5/2002 vp) sekä tätä koskeva hallintovaliokunnan mietintö (HaVM 20/2002 vp) ja eduskunnan vastaus (EV 39/2002 vp).

Kotouttamislain tavoitteena on muun muassa edistää maahanmuuttajien kotoutumista, tasa-arvoa ja valinnan vapautta toimenpiteillä, jotka tukevat yhteiskunnassa tarvittavien keskeisten tietojen ja taitojen saavuttamista. Kotoutumisella tarkoitetaan maahanmuuttajan yksilöllistä kehitystä tavoitteena osallistua työelämään ja yhteiskunnan toimintaan samalla omaa kieltään ja kulttuuriaan säilyttäen. Valiokunta pitää kotouttamislain tavoitteita edelleen tärkeinä ja yhä ajankohtaisempina.

Valiokunta tähdentää konkreettisen käytännön työn merkitystä maahanmuuttajan kotoutumisen kannalta. Viranomaisten, maahanmuuttajien, kansalaisjärjestöjen ja muiden tahojen hyvällä yhteistyöllä voidaan parhaiten edistää maahanmuuttajien kotoutumista, ehkäistä syrjäytymistä sekä vähentää ennakkoluuloja ja syrjintää. Onnistuneella kotouttamispolitiikalla ja nopealla työllistymisellä sekä työelämän ulkopuolella olevien kotoutumisen tukemisella on tässä suhteessa keskeinen merkitys.

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Toimijoiden yhteistyön tehostaminen

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä hallituksen esityksen tavoitetta tehostaa ja nopeuttaa maahanmuuttajien kotoutumista. Tässä suhteessa yhtenä tärkeänä tekijänä on viranomaisten tehtävien, työnjaon ja vastuiden selkeyttäminen ja koordinaation lisääminen. Tähän myös hallintovaliokunta kiinnitti muiden seikkojen ohella huomiota selonteosta antamassaan mietinnössä. Lakiehdotus sisältääkin useita selkeyttäviä säännöksiä eri hallinnontasoja koskevilta osin.

Hallituksen esityksen mukaan kunnan yleis- ja yhteensovittamisvastuuta tarkennettaisiin koskemaan maahanmuuttajien kotouttamisen kehittämistä, suunnittelua ja seurantaa. Kunnalla olisi myös muun muassa vetovastuu kotouttamisohjelman laatimisessa. Lisäksi kunta vastaisi työvoimaan kuulumattomien maahanmuuttajien kotouttamisesta. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotetut säännökset vahvistavat kunnan roolia kotouttamistyössä. Perustelujen mukaan lakiehdotukseen ei sisältyisi kunnan kannalta uusia lakisääteisiä tehtäviä, vaan kyse on maahanmuuttajien kotouttamisen laadullisesta kehittämisestä. Myöskään työnjako valtion ja kuntien välillä ei perustelujen mukaan muuttuisi. Tässä yhteydessä valiokunta tähdentää, että kunnilla tulee olla tosiasialliset taloudelliset edellytykset suoriutua tehtävistään.

Valiokunta pitää kannatettavana, että työvoimatoimiston ja kunnan välistä tehtäväjakoa selkeytetään. Samalla valiokunta tähdentää työvoimatoimiston ja kunnan välistä tiivistä yhteistyötä. Tämä on tärkeää etenkin ohjattaessa asiakasta lakiehdotuksen 6 c §:n 2 momentin mukaisesti kunnan toimenpiteiden ja palveluiden piiriin. On tarkoituksenmukaista, että työvoimatoimisto ja kunta yhdessä arvioivat esimerkiksi kotoutujan mahdolliset työkykyyn vaikuttavat terveydelliset seikat ja sen, milloin kotoutuja tarvitsee työvoimapoliittista koulutusta.

Lakiehdotuksessa korostuu valiokunnan mielestä oikein se, että maahanmuuttajaa tuetaan kotoutumaan ja integroitumaan suomalaiseen yhteiskuntaan koulutuksen ja työllistymisen kautta. Toisaalta kaikki eivät ajankohtaisesti tai pysyvästi pysty osallistumaan työelämään, kuten esimerkiksi lapset, kotiäidit, vanhukset, vammaiset ja työkyvyttömät. Heidän kotouttamisessaan kunnan rooli on tässä suhteessa merkittävä. Samalla valiokunta painottaa myös muiden, elämänkulkuun luonnollisesti liittyvien viranomaisten vastuuta. Valiokunta viittaa esimerkiksi lapsiperhepalveluihin, joiden antajien kautta on mahdollista tavoittaa kotona lapsia hoitavia äitejä. Valiokunta tähdentää perheen kokonaisvaltaisen kotoutumisen merkitystä.

Aluetasolla työvoima- ja elinkeinokeskusten roolia täsmennetään. Aluetason yhteistyötä vahvistaa se, että lääninhallitukset nimenomaisesti kirjataan yhdeksi kotouttamisyhteistyön osapuoleksi. Käytännössä lääninhallitukset ovat jo aiemmin olleet osaltaan mukana viranomaisyhteistyössä. Esityksen mukaan lääninhallitus osallistuu toimialaansa kuuluvissa asioissa maahanmuuttajien kotoutumista edistävien ja tukevien toimenpiteiden ja palvelujen suunnitteluun, ohjaukseen ja valvontaan sekä huolehtii, että maahanmuuttajien tarpeet otetaan huomioon muita lääninhallituksen toimialaan kuuluvia palveluja ja toimenpiteitä suunniteltaessa ja järjestettäessä. Lääninhallituksessa maahanmuuttajien erityistarpeet tulevat lähinnä käsiteltäviksi sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä opetus-, kirjasto-, nuoriso- ja liikuntatoimessa sekä arvioitaessa kuntien vastuulla olevien palveluiden saatavuutta ja laatua.

Haasteena edelleenkin on, että toimijoita on useita ja kotouttamistoimenpiteet eriytyvät useiden viranomaisten toimialalle. Tämä asettaa koordinaatiolle ja yhteistyölle hallinnon eri tasoilla tavanomaista korkeampia vaatimuksia. Esityksen perusteluissa useammassa kohdin todetaan, että maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden palvelutarpeesta pyritään sopimaan yhteistyössä eri toimijoiden kanssa. Monia toimijoita tarvitaankin. Valiokunta korostaa lisäksi kansalaisjärjestöjen ja maahanmuuttajajärjestöjen osallistumista ja yhteistyötä viranomaisten kanssa kotouttamisprosessissa. Esityksessä ehdotetuista selkeyttävistä säännöksistä huolimatta toiminnan koordinaatioon ja kokonaisvastuun kantamiseen on kotouttamislain jatkoseurannassa syytä edelleen kiinnittää huomiota.

Maahanmuuttoasiain toimikunnat

Kotouttamisyhteistyön tehostamiseksi lakiehdotuksen 6 b §:n 3 momentin mukaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen tueksi voidaan perustaa maahanmuuttoasiain toimikunta, jonka tehtävänä on maahanmuuttajien kotouttamisen kehittäminen ja suunnittelu, muut maahanmuuttoon liittyvät kysymykset sekä etnisen yhdenvertaisuuden ja hyvien etnisten suhteiden edistäminen.

Asiantuntijakuulemisessa on maahanmuuttoasiain toimikuntien perustamiseen suhtauduttu lähtökohtaisesti myönteisesti. Toisaalta joiltain osin niiden perustamiseen on suhtauduttu varauksellisesti ja pohdittu, miten uusien toimikuntien asema suhteutuu esimerkiksi etnisten suhteiden alueellisiin neuvottelukuntiin.

Etnisten suhteiden neuvottelukunnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (96/2005) mukaisesti on perustettu valtakunnallisen neuvottelukunnan lisäksi kolme alueellista etnisten suhteiden neuvottelukuntaa. Neuvottelukunnat on perustettu Pohjois-Karjalan, Pohjois-Pohjanmaan ja Varsinais-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksiin. Alueelliset neuvottelukunnat ovat yhteistyö-, vuorovaikutus- ja asiantuntijaelimiä, jotka edistävät hyviä etnisiä suhteita ja lisäävät etnisten suhteiden tunnettavuutta. Nyt käsiteltävän hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tarkoituksenmukaisinta olisi, että maahanmuuttoasiain toimikunta ja etnisten suhteiden neuvottelukunta voisivat muodostaa yhteisen neuvotteluorganisaation ainakin mainitun kolmen työvoima- ja elinkeinokeskuksen alueella.

Valiokunnan käsityksen mukaan maahanmuuttoasiain toimikunnan tarkoituksena on nimenomaan yhteen sovittaa ja kehittää eri toimijoiden välistä käytännön yhteistyötä, jota tässä mietinnössä on edellisessä jaksossa kuvattu. Valiokunnan käsityksen mukaan maahanmuuttoasiain toimikuntia olisi lähtökohtaisesti useampia ja ne toimisivat pienemmillä alueilla kuin alueelliset neuvottelukunnat. Lakiehdotus jättää toimikunnan perustamisen aluetason harkintaan. Valiokunnan näkemyksen mukaan toimikuntien perustaminen edistää aluetason yhteistyötä ja koordinaatiota. Valiokunta kuitenkin korostaa, että toiminnan päällekkäisyyttä ja tarpeetonta byrokratiaa tulee välttää.

Lakiehdotuksen 6 b §:n 4 momentin mukaan toimikuntien perustamisesta ja toimialueesta päättävät työvoima- ja elinkeinokeskukset neuvoteltuaan asiasta lääninhallitusten kanssa. Esityksen mukaan työvoima- ja elinkeinokeskukset nimeäisivät jäsenet toimikuntaan. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan toimikunta voisi olla usean työvoima- ja elinkeinokeskuksen yhteinen. Valiokunta ehdottaa 6 b §:n 4 momenttia selvennettäväksi ja täsmennettäväksi siten, että toimikunnan asettamispäätöksen tekee yksi työvoima- ja elinkeinokeskus silloinkin, kun toimikunnassa olisi mukana useampi työvoima- ja elinkeinokeskus. Valiokunnan käsityksen mukaan tarkoituksena on, että toimikuntaan edustetuiksi tulevat tahot nimeäisivät edustajansa toimikuntaan, jonka työvoima- ja elinkeinokeskus asettaa. Toimikunnan asettamisesta, kokoonpanosta ja tehtävistä säädettäisiin tarkemmin työministeriön asetuksella. Pykälän 4 momentti kuuluu valiokunnan ehdottamassa muodossa seuraavasti: "Maahanmuuttoasiain toimikunnan perustamisesta ja toimialueesta päättävät asianomaiset työvoima- ja elinkeinokeskukset neuvoteltuaan lääninhallituksen kanssa. Toimikunnan asettaa työvoima- ja elinkeinokeskus. Toimikunnan asettamisesta, kokoonpanosta ja tehtävistä säädetään muutoin työministeriön asetuksella."

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan toimikunnassa tulisi olla edustettuna ainakin lääninhallitus, alueen muita työvoima- ja elinkeinokeskuksia, maakunnan liitto, alueen suurimmat maahanmuuttajia vastaanottavat kunnat, kansalaisjärjestöjä sekä tarpeen ja mahdollisuuksien mukaan muita alueellisia tahoja. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös maahanmuuttajajärjestöillä ja elinkeinoelämällä on mahdollisuus olla edustettuna toimikunnissa.

Kotouttamisen ja turvapaikanhakijoiden vastaanoton neuvottelukunta

Hallituksen esityksen mukaan eri ministeriöiden välisen yhteistyön ja kansalaisjärjestöjen vaikutusmahdollisuuksien tehostamiseksi perustettaisiin kotouttamisen ja turvapaikanhakijoiden vastaanoton neuvottelukunta työministeriön yhteyteen. Neuvottelukunta korvaisi nykyisen turvapaikanhakijoiden vastaanoton neuvottelukunnan.

Asiantuntijakuulemisessa on suhtauduttu pääsääntöisesti myönteisesti neuvottelukunnan perustamiseen, mutta toisaalta joissain puheenvuoroissa on suhtauduttu varauksellisesti neuvottelukunnan tehtäväalaan ja siihen, miten uusi neuvottelukunta suhteutuu esimerkiksi etnisten suhteiden neuvottelukuntaan ja vähemmistöasiain neuvottelukuntaan.

Etnisten suhteiden neuvottelukunnan tarkoituksena on viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja eduskunnassa edustettuna olevien puolueiden sekä maahanmuuttajien ja etnisten vähemmistöjen välisen vuorovaikutuksen kehittäminen valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla (valtioneuvoston asetus 96/2005). Neuvottelukunnan tehtävänä on muun muassa edistää hyviä etnisiä suhteita, etnistä yhdenvertaisuutta sekä eri toimijoiden välistä vuorovaikutusta, toimia asiantuntijana, osallistua maahanmuuttajien järjestötoiminnan edistämiseen ja tiedottaa sekä maahanmuuttajiin että yhteiskuntaan päin. Kokoonpanossa on noin 1/3 maahanmuuttajien edustajia, lisäksi poliittisten puolueiden, kansalaisjärjestöjen ja virkamiesten edustajat. Alueellisten neuvottelukuntien roolia on käsitelty edellä tässä mietinnössä.

Etnisen syrjinnän ehkäisyä, hyvien etnisten suhteiden edistämistä, etnisten vähemmistöjen sekä ulkomaalaisten aseman ja oikeuksien turvaamista samoin kuin etnisen syrjimättömyyden periaatteen valvontaa varten on työministeriön yhteydessä vähemmistövaltuutettu (laki 660/2001). Vähemmistövaltuutetun apuna toimii vähemmistöasiain neuvottelukunta etnisen syrjinnän ehkäisyyn, seurantaan ja valvontaan liittyvien kysymysten sekä eri viranomaisten yhteistyön edistämistä varten. Syrjintäkysymyksissä on myös muita viranomaisia ja järjestöjä.

Nykyisen turvapaikanhakijoiden vastaanoton neuvottelukunnan tehtävänä on tehdä ehdotuksia ja antaa lausuntoja turvapaikanhakijoiden vastaanoton kehittämiseksi, seurata vastaanottoa ja olosuhteita ja tehdä tarvittaessa parannusehdotuksia, kehittää ja seurata turvapaikanhakijoiden vastaanottoon osallistuvien yhteistyötä ja seurata kansainvälistä kehitystä. Neuvottelukunnassa on valtion viranomaisten, kuntien, järjestöjen ja vastaanottokeskusten edustus. Selvityksen mukaan kysymys on hallinnollisesta, lainvalmisteluun liittyvästä ja toiminnallisesta yhteistyöstä. Nyt käsiteltävä esitys tarkoittaa käytännössä sitä, että neuvottelukunnan tehtäviä laajennettaisiin siten, että siellä voitaisiin käsitellä myös kotouttamiseen liittyviä poikkihallinnollisia kysymyksiä ja esimerkiksi lakiesityksiä. Erittäin poikkihallinnollisesti hoidettavaa kotouttamista ei saadun selvityksen mukaan tällä hetkellä koordinoida missään. Lakiehdotuksen 6 §:ssä tarkoitetun neuvottelukunnan perustamista voidaan tässä suhteessa pitää tarkoituksenmukaisena. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että uudessa neuvottelukunnassa olisi muiden tahojen ohella myös maahanmuuttajien edustus.

Valiokunta toteaa, että kaikki edellä mainitut neuvottelukunnat toimivat osaltaan etnisten suhteiden ja etnisen yhdenvertaisuuden edistämiseksi, mutta niiden toiminnan näkökulma ja sisältö poikkeavat toisistaan. Kuten aluetason työn osalta, myös tässä valiokunta kuitenkin tähdentää, että turhaa päällekkäisyyttä tulee välttää.

Kotouttamisohjelma

Kotouttamisohjelma on kunnan yleis- ja yhteensovittamisvastuun toteuttamisessa keskeinen väline. Valiokunta on selonteosta antamassaan mietinnössä korostanut kotouttamisohjelman osalta muun muassa viranomaisten vastuiden ja ohjelman sisällön tarkempaa määrittelyä sekä ohjelman jatkuvaa seurantaa ja kehittämistä. Hallituksen esityksessä ehdotetaankin asianomaista sääntelyä tarkennettavaksi näiltä osin.

Lakiehdotuksen 7 a §:n mukaan kunta vastaa kotouttamisohjelman laatimisesta, toimeenpanosta, kehittämisestä sekä ohjelman toteutumisen ja vaikutusten seurannasta. Valiokunta pitää tärkeänä, että säännöksessä on aikaisempaa selkeämmin määritelty myös työvoima- ja muiden viranomaisten velvollisuutta osallistua ohjelman laatimiseen ja toimeenpanoon sekä maahanmuuttaja- ja työmarkkinajärjestöjen kuulemista ohjelman laadinnassa ja toimeenpanossa.

Valiokunta korostaa edelleen kotouttamisohjelman jatkuvaa seurantaa, arviointia ja kehittämistä. Tässä kunnalle on yleis- ja yhteensovittamisvastuullisena viranomaisena aivan oikein asetettu vastuu. Samalla valiokunta tähdentää, että ohjelman vaikuttavuuden arvioimiseksi ja kehittämisen onnistumiseksi tarvitaan myös muiden ohjelman toteuttamiseen osallistuvien panosta ja hyvää yhteistyötä.

Valiokunta tähdentää, että kaikkien maahanmuuttajien kotoutumisesta tulee huolehtia. Valiokunta on selontekomietinnössään lähtenyt siitä ajatuksesta, että kotouttamisohjelma edistäisi myös niiden maahanmuuttajien kotoutumista, joille ei laadita kotoutumissuunnitelmaa. Valiokunnan mielestä tämä lähestymiskulma on edelleenkin huomionarvoinen.

Kotoutumista edistävät ja tukevat toimenpiteet ja palvelut

Valiokunta pitää kannatettavana lakiehdotuksen 7 §:ssä esitettyä luetteloa kotoutumista edistävistä ja tukevista toimenpiteistä ja palveluista. Valiokunnan näkemyksen mukaan luettelo antaa nykyistä selkeämmän perustan kotoutumisohjelmien ja kotoutumissuunnitelmien laatimiselle ja auttaa käytännön työssä. Kotoutumissuunnitelmaan toimenpiteitä kirjattaisiin maahanmuuttajan henkilökohtaisen tarpeen mukaisesti.

Tässä yhteydessä hallintovaliokunta erityisesti painottaa suomen tai ruotsin kielen opetuksen merkitystä maahanmuuttajan työllistymisen ja koko kotoutumisen kannalta. Suomen tai ruotsin kielen taitoa maahanmuuttajat tarvitsevat opiskelussa ja työelämässä sekä toimiessaan suomalaisessa yhteiskunnassa. Opetuksessa on tarpeen kiinnittää huomiota siihen, että maahanmuuttajat — lapset ja aikuiset — voivat osallistua oikeantyyppisiin ja omantasoisiin opetusryhmiin. Hallintovaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin ensiarvoisen tärkeänä, että tosiasialliset mahdollisuudet saada riittävästi suomen tai ruotsin kielen opetusta turvataan siten kuin lakiehdotuksen tavoitteissa on mainittu. Tämä edellyttää myös riittäviä voimavaroja.

Valiokunta pitää tärkeänä, että säännöksessä mainitaan nimenomaisesti myös tulkkauspalvelut. Maahanmuuttaja, joka ei osaa riittävästi tai ollenkaan suomen tai ruotsin kieltä, tarvitsee ammattimaista tulkkausta monissa asioissa, esimerkiksi terveydenhuollon, sosiaalipalveluiden ja lastensuojelukysymysten yhteydessä. Erityisen tärkeää on huolehtia siitä, etteivät lapset joudu tulkkaamaan vanhempiaan. Muun muassa terveydenhuollon asiakastilanteissa tulee kiinnittää huomiota myös nais- ja miestulkkien saamiseen.

Luku- ja kirjoitustaidon opettaminen ja perusopetuksen täydentäminen

Lakiehdotuksen 6 c §:n mukaan työvoimahallinto vastaa yhdessä työvoima- ja elinkeinokeskuksen kanssa muun muassa luku- ja kirjoitustaidon opetuksen ja perusopetuksen järjestämisestä työnhakijaksi rekisteröidylle maahanmuuttajalle. Asiantuntijakuulemisessa on esitetty sekä ehdotusta kannattavia näkemyksiä että niitä näkemyksiä, joiden mukaan tehtävän tulisi olla opetushallinnolla. Työ- ja tasa-arvovaliokunta on lausunnossaan katsonut, että vastuu luku- ja kirjoitustaidottomien opetuksen järjestämisestä olisi tarkoituksenmukaisempaa siirtää kaikilta osin opetushallinnon tehtäväksi.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan edellä tarkoitetun koulutuksen rahoitusvastuu ehdotetaan tässä vaiheessa työvoimahallinnolle. Sisällön kehittämisestä vastaisi edelleen opetushallitus. Hallintovaliokunnan kuulemisessa opetusministeriö on kannattanut lakiehdotusta ja todennut esityksen selventävän asiasta käytyä keskustelua ja eri työryhmissä ja valmisteluelimissä olleita keskenään ristiriitaisia ehdotuksia. Opetushallitus on pitänyt hyvänä sitä, että lakiehdotuksessa viranomaisten vastuunjakoa on selkeytetty ja merkitty vastuutahot erillisten pykälien alle. Opetushallitus on myös todennut kehittävänsä osaltaan koulutusjärjestelmää ja sen eri koulutusmuotoja siten, että maahanmuuttajien erityistarpeet tulevat otetuiksi huomioon. Suomen Kuntaliitto on pitänyt erittäin hyvänä ja luontevana sitä, että tehtävä on nimenomaisesti säädetty työhallinnon tehtäväksi. Saadun selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena edetä asiassa hallituksen esityksessä ehdotetun mukaisesti. Hallintovaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että ehdotuksen toimivuutta seurataan ja tarvittaessa ryhdytään lainsäädäntötoimenpiteisiin.

Tiedottaminen

Selonteon yhteydessä kiinnitettiin huomiota muun muassa siihen, että vain harvalla maahanmuuttajalla on ollut käsitystä kotouttamislaista ja sen luomista mahdollisuuksista vaikuttaa rakentavasti omaan elämään. Siihen nähden nyt käsiteltävässä esityksessä on kotouttamista ja siihen liittyviä toimenpiteitä ja palveluita koskeva tiedottaminen valiokunnan mielestä varsin vähän esillä.

Lakiehdotuksen 6 d §:n 3 momentin mukaan kunta antaa maahanmuuttajalle tietoja työvoimatoimiston ja muiden palveluiden tuottajien tarjoamista palveluista. Valiokunta katsoo, että tiedottaminen ja tiedon jakaminen kuuluu kaikkien viranomaisten normaaliin hallintotoimintaan niin keskus-, alue- kuin paikallistasollakin. Erityisen tärkeää tiedon jakaminen on paikallistasolla käytännön kotouttamistyössä. Tämän ulottuvuuden vahvistamiseksi valiokunta ehdottaa, että 6 c §:ään, joka koskee työvoimatoimiston tehtäviä, lisätään sen 3 momenttiin maininta kotoutumista edistäviä ja tukevia toimenpiteitä ja palveluita koskevasta tiedottamisesta yhteistyössä kunnan kanssa.

Kotoutumissuunnitelman sisältö

Lakiehdotuksen tarkoituksena on tarkentaa myös kotoutumissuunnitelmaa koskevia säännöksiä. Lain 10 §:ssä säädettäisiin kotouttamissuunnitelman sisällöstä. Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että säännöksessä korostetaan suunnitelman yksilöllisyyttä ja tarvelähtöisyyttä. Suunnitelmassa kiinnitettäisiin huomiota myös maahanmuuttajan perheen tarpeisiin. Valiokunta tähdentää maahanmuuttajan omaa aktiivisuutta ja osallisuutta suunnitelman laatimisessa.

Merkittävää maahanmuuttajan koulutuksen ja tutkintojen täydentämisen kannalta on se, että kotoutumissuunnitelma voisi lakiehdotuksen 10 §:n 2 momentin mukaan sisältää myös perusopintoja ja ammatillisia opintoja, lukio-opintoja, korkeakoulututkintoihin johtavaa koulutusta sekä täydennyskoulutusta ja jatkokoulutusta. Edellä tarkoitettua koulutusta voitaisiin rinnastaa työvoimapoliittiseen koulutukseen. Valiokunta ehdottaa pykälän 2 momenttia täsmennettäväksi siten, että ilmaisu "ammattikorkeakoulu- ja yliopistotutkintoon johtavaa koulutusta" korvataan ilmaisulla "korkeakoulututkintoihin johtavaa koulutusta". Siten muotoilu kattaa ammattikorkeakoulututkinnot, ylemmät ammattikorkeakoulututkinnot sekä yliopistotutkinnot.

Valiokunta ehdottaa lisäksi, että kotoutumissuunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden rinnastamista koskevaa 10 §:n 3 momenttia täydennettäisiin rinnastamisen edellytyksiä koskevalla säännöksellä. Valiokunta ehdottaa, että momenttiin lisätään tätä koskeva uusi toinen virke seuraavasti: "Rinnastamisen edellytyksenä on, että toimenpide edistää maahanmuuttajan kotoutumista ja parantaa maahanmuuttajan työllistymismahdollisuuksia."

Oikeus kotoutumissuunnitelman laatimiseen

Lakiehdotuksen 11 §:n 1 momentin mukaan oikeus kotoutumissuunnitelmaan olisi, kuten nykyisinkin, Suomessa asuvalla maahanmuuttajalla, joka on työtön ja rekisteröity työttömäksi työnhakijaksi tai joka saa toimeentulotuesta annetun lain mukaista toimeentulotukea. Valiokunta pitää tärkeänä parannuksena sitä, että kotoutumissuunnitelman laatimista tulee tietyin edellytyksin tarjota alle 18-vuotiaalle maahanmuuttajalle, vaikka pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset eivät täyttyisi.

Oikeus kotoutumissuunnitelmaan olisi lähtökohtaisesti kolme vuotta maahanmuuttajan ensimmäisen kotikunnan väestötietojärjestelmään merkitsemisestä. Lakiehdotuksen 11 §:n 3 momentin perusteella aikaa voitaisiin kuitenkin pidentää enintään kahdella vuodella, jos se on tarpeen luku- ja kirjoitustaidon tai perusopetuksen oppimäärän hankkimista varten tai muusta perustellusta syystä. Säännöksen perusteella oikeutta kotoutumissuunnitelmaan pidentää myös aika, jona maahanmuuttajalla ei ole oikeutta työmarkkinatukeen työttömyysturvalain 3 luvun 4 luvun 3 kohdan mukaan. Valiokunta pitää ehdotuksia tarpeellisina kotouttamislain tavoitteiden kannalta.

Valiokunta pitää asianmukaisena, että 11 §:n 3 momentin sisältöä vielä täsmennetään "perusteltua syytä" koskevilta osin. Pykälän perustelujen mukaan perusteltu syy suunnitelmaan oikeutetun ajan pidentämiseen voisi olla maahantulovaiheen ikä, lastensuojelutoimenpiteistä aiheutuvat tarpeet taikka vamma tai sairaus. Lisäksi muuna perusteltuna syynä voitaisiin pitää äitiys- tai isyysvapaata vastaavaa aikaa myös niissä tapauksissa, joissa kyseessä olevalla henkilöllä ei lainsäädännön mukaan ole oikeutta äitiys-, erityisäitiys-, isyys- tai vanhempainrahaan. Valiokunta ehdottaa 11 §:n 3 momentin toisen virkkeen täydentämistä siten, että se selkeämmin huomioisi pykälän perusteluissa tarkoitetut seikat. Kyseisen virkkeen loppu kuuluisi valiokunnan ehdottamassa muodossa seuraavasti: "…, jos se on tarpeen luku- ja kirjoitustaidon tai perusopetuksen oppimäärän hankkimista varten tai maahanmuuttajan iän, vamman, sairauden tai lastensuojelutoimenpiteestä aiheutuvan tarpeen vuoksi, äitiys- tai isyysvapaata vastaavan ajan mahdollistamiseksi taikka muusta vastaavasta perustellusta syystä."

Lakiehdotuksen 11 a §:ssä säädetään kotouttamissuunnitelman laatimisesta. Lakiehdotuksen mukaan suunnitelma on laadittava viimeistään silloin, kun asiakkaan työttömyys tai toimeentulotuen saaminen on kestänyt kaksi kuukautta aiemman viiden kuukauden sijaan. Valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena, jotta kotouttamistoimet päästään aloittamaan mahdollisimman pian.

Hallintovaliokunta on selonteon johdosta antamassaan mietinnössä pitänyt muun ohella tärkeänä, että kotoutumissuunnitelmia seurataan, arvioidaan niiden vaikuttavuutta ja tehdään niihin tarpeellisia muutoksia. Osaltaan näitä näkökohtia toteuttavat lakiehdotuksen 11, 11 a ja 11 b §:n säännökset, joilla pyritään täsmentämään suunnitelman sisältöä, laatimista ja muuttamista, vaikkakaan seurannasta ja arvioinnista ei säännöksissä nimenomaisesti ole mainintaa. Valiokunta korostaa toimenpiteiden vaikuttavuuden seurantaa sekä sen arvioimista, kuinka pian maahanmuuttaja on päässyt konkreettisiin kotouttamista edistäviin ja/tai tukeviin toimenpiteisiin. Valiokunta ehdottaa 11 b §:n 2 momentista poistettavaksi tarpeettomana sanan "kuitenkin".

Muutoksenhakukielto

Lakiehdotuksen 44 §:n mukaan kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisestä ja työvoimatoimiston 10 §:n 3 momentissa tarkoitetusta päätöksestä ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla. Lakiehdotuksen 10 §:n 3 momentissa on kyse kotoutumista edistävien toimenpiteiden rinnastamisesta aikuiskoulutukseen tai eräisiin työmarkkinatoimenpiteisiin.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 52/2005 vp) viitannut perustuslain 21 §:n 1 momenttiin ja todennut tulkintakäytännössään katsoneensa kiellon hakea muutosta työvoimatoimiston rinnastamispäätökseen olevan sopusoinnussa perustuslain kanssa, jos on selvää, että kotoutumissuunnitelman sisällön lainmukaisuutta voidaan valittajan vaatimuksesta arvioida esimerkiksi työmarkkinatuen tai toimeentulotuen myöntämisestä tai epäämisestä tehdyn valituksen käsittelyn yhteydessä (PeVL 20/1998 vp, s. 2). Lakiehdotuksen 44 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan muutoksenhaku on kielletty "erikseen", mikä viittaa siihen, että muutoksen hakeminen rinnastamispäätökseen on mahdollista pääasian yhteydessä (PeVL 40/2000 vp , s. 3/II). Perustuslakivaliokunnan mukaan työvoimatoimiston 10 §:n 3 momentin nojalla tekemään päätökseen kohdistuva muutoksenhakukielto ei näin ollen ole ristiriidassa perustuslain 21 §:n kanssa. Hallintovaliokunta ehdottaa kuitenkin säännöstä tältä osin selkeytettävän muotoon "saa hakea muutosta valittamalla vain pääasian yhteydessä".

Perustuslakivaliokunnan mukaan kotoutumissuunnitelman tekeminen tai sen epääminen näyttäisivät lakiehdotuksen 11, 11 a ja 11 b §:n sekä 12 §:n 4 momentin perusteella voivan joissakin tapauksissa vaikuttaa yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin välittömän oikeussuojan tarpeen aiheuttavalla tavalla. Ehdotettu muutoksenhakukielto "kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisestä" ei perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 21 §:n takia ulotu erittelemättä tällaisiin päätöksiin. Varsinaiset kotoutumista edistävät toimenpiteet ovat sen sijaan yleensä ns. tosiasiallisia hallintotoimia, joista ei tehdä esimerkiksi hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua valituskelpoista päätöstä ja joihin siksi ei ole mahdollista hakea muutosta. Tältä osin kielto on tarpeeton. Koska tarpeettomien muutoksenhakukieltojen säätämistä tulee perustuslain 21 §:n takia välttää (PeVL 40/2002 vp, s. 7/II), on valituskielto kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisestä perustuslakivaliokunnan mielestä syytä poistaa lakiehdotuksesta.

Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 44 §:stä poistettavaksi muutoksenhakukiellon "kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämistä" koskevilta osin. Hallintovaliokunta toteaa, että hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:ssä säädetään siitä, mitä tarkoitetaan päätöksellä, josta saa valittaa, ja viime kädessä hallintotuomioistuin ratkaisee ennen valitusasian tutkimista sen, onko kyseessä valituskelpoinen päätös.

Kotouttamislakia koskeva jatkotyö

Hallintovaliokunta kiinnitti jo selonteosta antamassaan mietinnössä huomiota siihen, että haastatelluille maahanmuuttajille ei pääsääntöisesti ollut selvinnyt kotoutumissuunnitelman tavoite ja tarkoitus. Voi olla, että taustalla on ollut esimerkiksi kielellisiä ongelmia tai uuden lain "sisäänajosta" johtuvia syitä. Valiokunta kuitenkin kiinnittää huomiota kotoutumissuunnitelmaa ja sen laatimista koskevassa sääntelyssä edelleen olevaan monimutkaisuuteen ja oikeudelliseen epätarkkuuteen. Esimerkiksi oikeus kotoutumissuunnitelmaan on määritelty selvästi maahanmuuttajan oikeudeksi, mutta laista ei ilmene esimerkiksi se, mitä tapahtuu, jos suunnitelmaa ei tehdä määräajassa tai ollenkaan taikka suunnitelman tekemiseen pääseminen ylipäänsä evätään. Oikeudelliselta kannalta on epäjohdonmukaista esimerkiksi se, että kotoutumissuunnitelman muuttamisesta, kestosta ja keskeyttämisestä päättää työvoimatoimisto tai kunta, mutta suunnitelman vahvistamisesta ei lakiin sisälly säännöksiä. Lain 14 §:stä ilmenee välillisesti, että kotoutumissuunnitelmasta sovitaan. Lakiehdotuksesta käy toisaalta ilmi kotoutumissuunnitelman merkityksellisyys; lain 11 a §:n 3 momentin mukaan suunnitelmasta voi aiheutua viranomaisille vastuita ja maahanmuuttajalle oikeuksia ja velvollisuuksia.

Edellä viitatut seikat ovat olennaisia maahanmuuttajan oikeusturvan kannalta. Säännösten epäselvyys ei myöskään ole omiaan kohentamaan kotoutumissuunnitelman merkitystä maahanmuuttajan näkökulmasta. Valiokunta edellyttää hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin kotouttamislain kehittämiseksi ja tarkistamiseksi ainakin siten, että erityistä huomiota kiinnitetään sääntelyn täsmällisyyteen, johdonmukaisuuteen ja normien välisiin suhteisiin siltä osin kuin kysymys on maahanmuuttajan oikeuksista ja velvollisuuksista, viranomaisten vastuista ja toimivaltuuksista sekä yksilön oikeusturvaan liittyvistä seikoista ja muista hyvän hallinnon takeista (Valiokunnan lausumaehdotus). Valiokunta pitää myös tärkeänä, että jatkotyössä kuullaan muiden asianomaisten tahojen lisäksi myös kansalais- ja maahanmuuttajajärjestöjä sekä vähemmistövaltuutettua.

Kotouttamistyön voimavarat

Valiokunta on edellä jo joiltain osin kiinnittänyt huomiota kotouttamistyössä tarvittaviin taloudellisiin ja henkilövoimavaroihin. Valiokunta katsoo, että voimavaroja ja osaamista tulee keskittää etenkin kuntiin ja työvoimatoimistoihin, jotka kohtaavat maahanmuuttajan arkipäivän kotouttamistyössä ja joilla on vastuu konkreettisten kotouttamistoimenpiteiden ja -palveluiden järjestämisestä. Lisäksi valiokunta toteaa, että myös maahanmuuttajajärjestöjen tukeminen on keskeistä ja tärkeää maahanmuuttajien kotoutumisessa. Valiokunta korostaakin, että valtion, kuten eri ministeriöiden, ja Raha-automaattiyhdistyksen tulee edelleen kehittää toimintaansa maahanmuuttajajärjestöjen toiminnan tukemisessa.

Valiokunta on selonteon johdosta antamassaan mietinnössä edellyttänyt, että pikaisesti selvitetään mahdollisimman tarkkaan maahanmuuttajan erilaiset palvelutarpeet — mietinnön kannanotot huomioon ottaen — ja niistä aiheutuvat kustannukset sekä monipuolisesti arvioidaan kuntien ja valtion kustannustenjakoon liittyvät kysymykset sekä laajemminkin maahanmuuton taloudelliset vaikutukset. Valiokunta on pitänyt lisäksi lähtökohtana, ettei kuntataloutta rasiteta lisääntyvästi kotouttamislain toimeenpanon johdosta. Kuntien kannalta myöskään silloinen tilanne ei ole ollut tyydyttävä. Valiokunta pitää tärkeänä, että sille annetaan selontekomietinnössä edellytetyn mukaisesti vuoden 2005 loppuun mennessä selvitys kotouttamiseen liittyvistä rahoitusta sekä valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa koskevista kysymyksistä.

Tilapäisen oleskeluluvan saaneet

Työ- ja tasa-arvovaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota ulkomaalaislain (301/2004) 51 §:n tilapäisen oleskeluluvan saaneiden asemaan ja pitänyt välttämättömänä säännösten muuttamista siten, että myös tilapäisen oleskeluluvan saaneille turvataan työnteko-oikeus, oikeus kotikuntaan ja mahdollisuus päästä sellaisten kotoutumistoimenpiteiden ja palveluiden piiriin, joilla luodaan hyvät valmiudet kotoutumisprosessin jatkamiseen tarvittaessa.

Hallintovaliokunta katsoo, että kannanotto liittyy pikemminkin ulkomaalaislakiin kuin kotouttamislakiin. Tässä yhteydessä hallintovaliokunta toteaa, että ulkomaalaislain 51 §:n mukaisia oleskelulupia annetaan ulkomaalaisille siinä tarkoituksessa, että he eivät tule jäämään Suomeen. Luvat on tarkoitettukin tilapäisiksi, eikä lupaan siitä syystä sisälly esimerkiksi oikeutta perheen yhdistämiseen tai rajoittamatonta työnteko-oikeutta. Myöskään kotouttamista ei tässä yhteydessä ole tarkoitettu. Kun tilapäinen maasta poistumisen este on poistunut, henkilö poistetaan maasta. Jos hänen poistamisensa ei kahden vuoden kuluttua edelleenkään ole mahdollista, myönnetään hänelle jatkuva määräaikainen oleskelulupa. Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota lisäksi siihen, ettei 51 §:n mukainen oleskelulupa ole ainoa tilapäinen oleskelulupa ulkomaalaislaissa. Tilapäisen määräaikaisen oleskeluluvan voi saada muillakin perusteilla, esimerkiksi 45 §:n perusteella, joka mahdollistaa oleskeluluvan myöntämisen esimerkiksi tilapäistä työntekoa tai tilapäistä elinkeinonharjoittamista varten.