Perustelut

Yleistä

Terrorismin vastaiset talouspakotteet ovat vuoden 2001 jälkeen vakiintuneet keskeiseksi osaksi keinovalikoimaa, jolla kansainvälisesti pyritään torjumaan terrorismia ja sen rahoitusta. Tärkeimmät varojen jäädyttämistä terrorismin torjumiseksi koskevat kansainväliset velvoitteet perustuvat Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan 1373 (2001), jonka nojalla jäsenvaltioiden tulee jäädyttää terroritekoihin osallistuvien tai niiden toteuttamista edistävien henkilöiden ja yhteisöjen varat. Päätöslauselma edellyttää niin ikään, että varojen luovuttaminen tällaisille henkilöille ja yhteisöille kielletään. YK:n asettamat velvoitteet on pantu Euroopan unionissa toimeen yhteisellä kannalla ja asetuksella, jotka eivät kuitenkaan koske niin sanottuja EU:n sisäisiä terroristeja. OECD:n yhteydessä toimiva rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastainen asiantuntijaelin (Financial Action Task Force, FATF) ja YK:n turvallisuusneuvoston terrorismin vastainen komitea (Counter-Terrorism Committee, CTC) ovat katsoneet, että Suomi on pannut päätöslauselman sisältämät velvoitteet puutteellisesti täytäntöön, koska maallamme ei ole kansallista varojen jäädyttämismekanismia. Hallintovaliokunta on omalta osaltaan pitänyt jo vuonna 2007 tärkeänä kansallisen hallinnollisen varojen jäädytysjärjestelmän luomista terrorismin rahoituksen estämiseksi (HaVL 23/2007 vp).

Hallituksen esityksen tavoitteena on panna Suomessa täytäntöön YK:n turvallisuusneuvoston edellä mainitun päätöslauselman velvoitteet niiltä osin kuin niiden EU-tason täytäntöönpanon on katsottu olevan puutteellista. Ehdotetulla lailla varojen jäädyttämisestä terrorismin torjumiseksi on tarkoitus jäädyttää sellaisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden varat, joita on syytä epäillä tai joille vaaditaan rangaistusta taikka jotka on tuomittu rikoslain mukaisesta terrorismirikoksesta. Lisäksi jäädytetään Euroopan unionin neuvoston yhteisen kannan liitteessä lueteltujen unionin alueella toimivien terroristien varat, joita ei ole jäädytetty Euroopan unionin neuvoston asetuksen perusteella. Säädettävä laki mahdollistaa myös varojen jäädyttämisen toisen valtion tekemän pyynnön perusteella. Lisäksi uusi laki mahdollistaa edellä tarkoitettujen tahojen omistuksessa tai määräysvallassa olevien oikeushenkilöiden varojen jäädyttämisen. Samalla kielletään jäädytettyjen varojen käyttäminen ja varojen luovuttaminen sellaisille tahoille, joiden varat on päätetty jäädyttää.

Varojen jäädyttäminen

Varojen jäädyttämistä terrorismin torjumiseksi koskevan ensimmäisen lakiehdotuksen mukaan on jäädytettävä muun muassa varat, jotka kuuluvat sellaiselle henkilölle tai oikeushenkilölle, jota on syytä epäillä rikoslain (39/1889) 34 a luvussa rangaistavaksi säädetystä terrorismirikoksesta (lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin 2 kohta). Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että hallintovaliokunnan on syytä harkita tämän jäädyttämiskynnyksen nostamista siten, että henkilön varat voidaan jäädyttää vain, jos häntä voidaan todennäköisin syin epäillä mainitusta rikoksesta.

Hallintovaliokunnalle esitetyn tiedon perusteella FATF:n antamat 40 suositusta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi muodostavat alan keskeisen standardin. Suosituksiin sisältyvässä tulkintaohjeessa otetaan kantaa siihen, mihin kynnykseen varojen jäädyttäminen tulisi sitoa. Järjestön tulkinnan mukaan jäädyttämisen kynnyksen tulisi olla tasolla "reasonable grounds" tai "reasonable basis" siten kuin se kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestelmässä ymmärretään. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa tämä vastaa parhaiten hallituksen esitykseen sisältyvää syytä epäillä -tasoa. Suosituksissa todetaan myös nimenomaisesti, että jäädyttämisen edellytykseksi ei saisi kansallisessa laissa asettaa samanaikaisen "rikosprosessin" (criminal proceeding) olemassaoloa. Suosituksissa ei täsmennetä, tarkoitetaanko termillä tässä yhteydessä suppeammin pelkkää rikosoikeudenkäyntiä vai laajemmin rikostutkinnan, syyteharkinnan ja seuraamusten täytäntöönpanon muodostamaa kokonaisuutta. Selvältä kuitenkin vaikuttaa, että varojen jäädyttämisen sitominen asiallisesti syytteen nostamisen kynnykseen (todennäköiset syyt -kynnykseen) olisi Suomen kansainvälisten velvoitteiden täysimääräisen täytäntöön panemisen kannalta ongelmallista.

Hallituksen esityksen lähtökohtana on ollut, että kansallinen jäädyttämispäätös vastaa luonteeltaan mahdollisimman läheisesti Euroopan unionin neuvoston asetukseen perustuvaa varojen jäädyttämisjärjestelmää. Hallituksen esityksessä on myös lähdetty siitä, että jäädyttäminen muistuttaa toimenpiteenä lähinnä voimassa olevan pakkokeinolain (450/1987) mukaisia hukkaamiskieltoa ja vakuustakavarikkoa, jotka korvataan ensi vuoden alussa voimaan tulevan uuden pakkokeinolain (806/2011) mukaisella vakuustakavarikolla. Voimassa olevassa pakkokeinolaissa hukkaamiskiellolta ja vakuustakavarikolta edellytetään vuonna 2003 tehdyn lainmuutoksen (646/2003) mukaisesti syytä epäillä -kynnyksen täyttymistä. Myös ensi vuoden alusta voimaan tulevassa uudessa pakkokeinolaissa on päädytty tähän kynnykseen.

Hallituksen esityksessä on lisäksi katsottu, että varojen jäädyttämispäätöksen tarkoituksen toteutumisen edellytyksenä on se, ettei päätöksen kohde saa etukäteen tietää aikeesta jäädyttää varoja ja siten tilaisuutta piilottaa niitä tai siirtää niitä viranomaisten ulottumattomiin. Tästä syystä esityksessä on päädytty muun muassa siihen, että hallintolain (434/2003) pääsäännöstä poiketen varojen jäädyttämispäätöksen kohdetta ei ole tarpeen kuulla ennen päätöksen tekemistä. Varojen jäädyttämisen sitominen syytteen nostamista koskevaan todennäköiset syyt -kynnykseen tarkoittaisi mitä ilmeisimmin myös sitä, että päätöksen tehokkuuden edellytyksenä olevasta yllätyksellisyyden elementistä laajasti luovuttaisiin. Tällainen järjestelmä olisi omiaan aiheuttamaan haittaa tehokkaan jäädyttämisen ja tehokkaan esitutkinnan yhtäaikaiselle toteuttamiselle.

Hallintovaliokunta katsoo, että asian luonne, hallituksen esitystä puoltavat seikat ja johdonmukaisuusnäkökohdat huomioon ottaen jäädyttämispäätöksen sitominen vakuustakavarikon tavoin syytä epäillä -kynnyksen täyttymiseen on perusteltua.

Varojen jäädyttämisestä päättävä viranomainen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että päätöksen varojen jäädyttämisestä tekee keskusrikospoliisi. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että perustellumpaa olisi osoittaa päätöksenteko tuomioistuimille. Toisaalta valiokunta katsoo, että myös hallituksen esityksessä ehdotetun menettelyn voidaan katsoa täyttävän oikeusturvan vähimmäisvaatimukset.

Lakivaliokunta on omassa lausunnossaan todennut, että päätöksenteon osoittaminen poliisiviranomaiselle on jossakin määrin poikkeuksellinen ratkaisu ja että jäädyttämispäätökset olisi voitu luontevasti osoittaa käräjäoikeuksien tehtäväksi. Lakivaliokunta katsoo kuitenkin, että hallituksen esitys ratkaisuvallan antamisesta keskusrikospoliisille voidaan valiokunnan mielestä kuitenkin hyväksyä paitsi päätöksenteon nopeuden turvaamiseksi myös siksi, että jäädyttämispäätöstä tulee sen tietyistä rikosoikeudellisista liittymäkohdista huolimatta pitää luonteeltaan hallinnollisena päätöksenä.

Hallintovaliokunta toteaa hallituksen esityksessä lähdetyn siitä, että päätöksenteon nopeuden turvaaminen on varojen jäädyttämisen tavoitteiden turvaamiseksi välttämätöntä. Päätös jäädyttämisestä on voitava tehdä viipymättä sen perusteiden tultua poliisiviranomaisen tietoon, jotta voidaan estää varojen piilottaminen ja siirtäminen ulkomaille sekä pahimmassa tapauksessa niiden käyttäminen terroristisiin tarkoituksiin. Valiokunta korostaa, että päätöksentekijällä tulee olla myös mahdollisimman tarkat tiedot toimenpiteen kohteesta sekä nopeat ja suorat kansainväliset yhteydet. Keskusrikospoliisin yhteydessä toimivalla rahanpesun selvittelykeskuksella on käytössään normaalien kansainvälisten tiedonvaihtokanavien lisäksi eri rahanpesun selvittelykeskusten väliset yhteistyö- ja tiedonvaihtoverkostot, joten kansainvälisen tiedonvaihdon ja yhteistyön tehokkuus on tältä osin taattu. Kun otetaan huomioon terrorismin muodostama vakava uhka ihmishengelle, omaisuudelle ja yleiselle turvallisuudelle, hallintovaliokunta katsoo hallituksen esityksessä esitetyn tavoin, että riittävän nopean päätöksenteon turvaamiseksi toimivalta on asianmukaista antaa keskusrikospoliisille.

Varojen jäädyttäminen on luonteeltaan hallintopäätös, joka on muutoinkin luontevinta antaa keskusrikospoliisin tehtäväksi. Päätöksen kohteen oikeudet on otettu esityksessä huomioon luomalla hallituksen esityksestä ilmenevä tehokas muutoksenhakujärjestelmä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla ja perustuslain 21 § edellyttävät muun muassa, että jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Ensimmäisen lakiehdotuksen nojalla jäädyttämispäätöksen kohteena olevalla on aina oikeus vaatia keskusrikospoliisilta oikaisua sen tekemästä jäädyttämispäätöksestä ja valittaa keskusrikospoliisin antamasta päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen ja viime kädessä aina korkeimpaan hallinto-oikeuteen saakka.

Päätöksen julkaiseminen ja rikosoikeudellisen vastuun alkaminen

Hallituksen esitykseen sisältyvällä lakiehdotuksella varojen jäädyttämisestä terrorismin torjumiseksi kielletään jäädytettyjen varojen liikuttaminen, siirtäminen, muuntaminen ja käsitteleminen tavalla, joka muuttaisi niiden määrää, sijaintia, omistusta, hallintaa, luonnetta tai käyttötarkoitusta (6 §). Lisäksi kielletään varojen luovuttaminen suoraan tai välillisesti luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, jonka varat on jäädytetty (7 §). Kieltojen rikkominen säädetään rangaistavaksi rikoslain 46 luvun 1—3 §:n mukaisena säännöstelyrikoksena.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen näkökulmasta ongelmallisena sitä, että näiden kieltojen rikkomisen rikosoikeudellinen vastuu järjestettäisiin niin, että kiellon rikkominen olisi rangaistavaa siitä lukien, kun päätös on julkaistu Virallisessa lehdessä. Perustuslakivaliokunta katsookin, että sääntelyä olisi tarvittaessa syytä tarkistaa siten, että kiellon kohteena oleva teko muuttuu rangaistavaksi vasta, kun sen tekijä on saanut tosiasiallisesti tiedon jäädyttämisestä. Lakivaliokunta on omalta osaltaan katsonut, että rikosoikeudellinen laillisuusperiaate edellyttää rangaistavan käyttäytymisen kohtuullista ennalta-arvattavuutta, ja kehottanut hallintovaliokuntaa harkitsemaan, onko jäädyttämisen julkaiseminen ehdotetulla tavalla Virallisessa lehdessä riittävän tehokasta.

Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetun järjestelmän tehokkuus perustuu ratkaisevilta osin jäädyttämispäätöksen välittömään voimaantuloon ja sitovuuteen. Terrorismirikoksesta epäillyllä on merkittävä intressi piilottaa omaisuutensa viranomaisilta tai siirtää sitä ulkomaille heti, kun tieto jäädyttämisestä tai sen riskistä tulee hänen tietoonsa. Päätöksen kohdetta ei tästä syystä kuulla ennen päätöksentekoa, sillä etukäteinen tieto jäädyttämisestä olennaisesti vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteuttamisen. Päätös on kuitenkin jo perusoikeussyistä annettava sen kohteelle viivytyksettä tiedoksi päätöksenteon jälkeen. Varojen tehokas jäädyttäminen edellyttää sitä, että niiden siirtäminen estetään mahdollisimman pian sen jälkeen, kun päätös on tehty ja annettu tiedoksi kohteelle. Helpoiten viranomaisten ulottumattomiin siirrettävissä lienevät tilivarat ja muu sähköisesti siirrettävissä oleva rahoitusomaisuus. Jäädyttämisen kohde voi esimerkiksi matkapuhelimeen ladatun verkkopankkiohjelmiston avulla siirtää varansa toiselle tilille ja jopa ulkomaille minuuteissa siitä, kun hän saa tiedon varojensa jäädyttämisestä.

Keskusrikospoliisin on aina ilmoitettava jäädyttämisestä viipymättä suoraan sen kohteelle. Ei kuitenkaan voida realistisesti odottaa, että poliisilla olisi aina tiedossaan esimerkiksi kaikki ne luotto- ja rahoituslaitokset ja muut toimijat, jotka tarjoavat päätöksen kohteelle pankki- ja rahoituspalveluita. Tämän vuoksi on jäädyttämisen tehokkaan toteutumisen turvaamiseksi välttämätöntä, että lainsäädännöstä johtuu taloudellisille toimijoille kannustin aktiivisesti seurata keskusrikospoliisin jäädyttämispäätöksiä eikä jäädä passiivisesti odottamaan mahdollista tosiasiallista tiedonsaamista. Käytännössä esimerkiksi luotto- ja rahoituslaitokset toimivat näin jo nykyisellään EU:n pakotejärjestelmien osalta seuraamalla automaattisten järjestelmien avulla muutoksia EU:n pakotelistoilla. Tätä varten, ja muutoinkin tiedonkulun nopeuttamiseksi, hallituksen esityksessä ehdotetun lakiehdotuksen mukaan jäädyttämispäätökset on aina julkaistava Virallisen lehden ohella myös keskusrikospoliisin tätä tarkoitusta varten ylläpitämällä verkkosivulla.

Lisäksi on huomattava, että turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1373 (2001) edellyttää, että jäsenvaltioiden tulee jäädyttää terroritekoihin osallistuvien tai niiden toteuttamista edistävien henkilöiden ja yhteisön varat viipymättä (without delay). Siten Suomen kansainvälisten velvoitteiden täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää, että kansallisessa järjestelmässä turvataan varojen tosiasiallinen jäädyttäminen mahdollisimman pian sen jälkeen, kun peruste jäädyttämiseen on todettu ja sitä tarkoittava päätös on tehty.

Hallituksen esityksen lähtökohtana on ollut, että kansallinen jäädyttämispäätös vastaisi luonteeltaan mahdollisimman läheisesti EU:n neuvoston asetukseen perustuvaa jäädyttämisjärjestelmää, johon on kiinnitetty huomiota myös lakivaliokunnan lausunnossa. Hallintovaliokunta toteaa tässä kohdin saamansa selvityksen perusteella, että EU:n terrorismipakotteita koskevat asetukset — myös ne, joilla lisätään uusia henkilöitä varojen jäädyttämisen kohteiksi — tulevat Suomessa suoraan sovellettaviksi niiden tullessa voimaan eli sinä päivänä, kun ne julkaistaan Euroopan unionin Virallisessa lehdessä. Asetusten mukaisen jäädyttämisen ja varojen luovuttamiskiellon rikkominen on julkaisupäivästä alkaen rangaistavaa säännöstelyrikoksena suoraan rikoslain 46 luvun 1 §:n nojalla.

Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan ja lakivaliokunnan rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta esittämien näkökohtien osalta, että niillä on merkitystä erityisesti yksityisille luonnollisille henkilöille, koska ei voitane olettaa, että he seuraisivat aktiivisesti Virallisessa lehdessä julkaistuja päätöksiä tai keskusrikospoliisin verkkosivuja. Sen sijaan esimerkiksi luotto- ja rahoituslaitosten tyyppisten taloudellisten toimijoiden voitaneen olettaa olevan selvillä sekä EU:n että Suomen virallisen lehden sisällöstä.

Hallintovaliokunta tähdentää, että teon tahallisuutta on aina arvioitava erikseen rikosoikeuden yleisten oppien ja siitä annettujen säännösten valossa. Pelkästään se seikka, että varojen jäädyttämispäätös on julkaistu Virallisessa lehdessä ei johda siihen, että lakiehdotuksen 6 tai 7 §:ssä tarkoitettu kielletty varojen luovutus voidaan katsoa tehdyksi tahallisena rikoksena, eikä voi näin ollen olla pelkästään perusteena rikosoikeudelliselle vastuulle viitaten ensimmäisen lakiehdotuksen 4 §:n 3 momenttiin.

Valitusten keskittäminen

Asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että nimenomaisella erityissäännöksellä keskitettäisiin valituksen käsittely Helsingin hallinto-oikeuteen. Hallintovaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että asioiden keskittämistä Helsingin hallinto-oikeuteen puoltaa se seikka, että keskusrikospoliisin toimialueena on koko maa. Tästä seuraa, että valitus keskusrikospoliisin päätöksestä tehdään hallintolainkäyttölain (586/1996) 12 §:n 2 momentin mukaan sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomion piirissä sijaitsee sen henkilön kotikunta tai sen yhteisön kotipaikka, johon päätös pääosin liittyy. Jos asiassa ei ole tämän mukaisesti toimivaltaista hallinto-oikeutta, valitus tehdään Helsingin hallinto-oikeudelle. Koska suurin osa varojen jäädyttämispäätöksistä todennäköisesti kohdentuisi henkilöihin tai yhteisöihin, joilla ei ole kotipaikkaa Suomessa, voidaan arvioida, että Helsingin hallinto-oikeuteen ohjautuisi joka tapauksessa myös suhteellisesti suurin osa valituksista jo hallintolainkäyttölain nojalla. Hallintovaliokunta puoltaa muutoksenhaun järjestämistä hallituksen esityksessä ehdotulla tavalla.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Seuranta

Terrorismirikoksiin liittyy huomattavia oikeusturvanäkökohtia sekä potentiaalisten uhrien ja rikoksesta epäiltyjen osalta. Tämän vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että säädettävän lain vaikutuksia ja seurauksia seurataan tarkasti ja mahdollisiin ongelmiin puututaan ripeästi.

Yhteenveto

Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja samaansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.