Yksityiskohtaiset perustelut

1. Laki kunnallisesta viranhaltijasta

7 §. Terveydentilaa koskeva selvitys.

Valiokunta ehdottaa 7 §:n 3 momenttiin kielellistä täsmennystä siten, että momentin toisen virkkeen ilmaisu "kuluttua" muutetaan muotoon "kuluessa".

18 §. Sivutoimi ja kilpaileva toiminta.

Valiokunta ehdottaa 18 §:n 1 momenttia täsmennettäväksi vastaamaan valtion virkamieslain (750/1994) 18 §:n 4 momenttia siten, että sivutoimen käsitteeseen liittyvän työn tulee olla vastikkeellista, palkattua työtä.

19 §. Terveystietojen antaminen.

Valiokunta ehdottaa 19 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen täsmentämistä siten, että viranhaltijalla on velvollisuus antaa terveydentilaansa koskevia tehtävän hoitamisen edellyttämän työ- tai toimintakyvyn selvittämiseksi "tarpeellisia" tietoja.

Lisäksi valiokunta ehdottaa pykälän 2 momenttiin tehtäväksi kielellisen korjauksen muuttamalla sanan "aiheutuvat" muotoon "aiheutuvissa".

25 §. Viranhaltijan asema liikkeen luovutuksessa.

Valiokunta ehdottaa 25 §:n 2 momentissa sääntelyn selkeyttämistä jäsentelemällä momentti uudelleen seuraavasti: "Edellä 1 momentissa tarkoitetussa luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle (poist.). Jos luovutus tapahtuu yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle, siirtyvät viranhaltijat työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan palvelukseen. Mitä edellä on lausuttu oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymisestä, ei tällöin kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle."

Ehdotettu muutos ei muuta säännöksen sisältöä.

30 §. Lomauttaminen.

Valiokunta ehdottaa 30 §:n 4 momentin jakamista kahteen momenttiin esityksen perusteluista ilmenevän alkuperäisen tarkoituksen mukaisesti siten, että hallituksen esityksen 4 momentin ensimmäinen virke erotetaan omaksi 4 momentikseen, jolloin loppuosa alkuperäisestä 4 momentista muuttuu uudeksi 5 momentiksi.

31 §. Lomautusmenettely.

Valiokunta ehdottaa 31 §:n 2 momentin ensimmäiseen virkkeeseen kielellistä muutosta seuraavasti: "Lomautusta koskeva päätös on annettava viranhaltijalle tiedoksi kirjallisesti vähintään 14 päivää ennen lomautuksen alkamista."

34 §. Virkasuhteen päättyminen ilman irtisanomista.

Valiokunta ehdottaa 1 momentin 5 kohdan tarkistamista vastaamaan 7 §:n 3 momentissa käytettyä ilmaisua seuraavasti: "5) kun viranhaltijan tämän lain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettua ehdollista valintaa ei vahvisteta, valinnan raukeamista koskevan päätöksen tiedoksisaantipäivää seuraavasta päivästä lukien; tai".

45 §. Menetettyjen ansioiden korvaaminen.

Vuoden 2003 alusta on tullut voimaan uusi työttömyysturvalaki (1290/2002), jolla on kumottu aiempi työttömyysturvalaki (602/1984) ja laki työmarkkinatuesta (1542/1993). Valiokunta ehdottaa 45 §:ää tarkistettavaksi ottaen huomioon edellä mainittu uudistus, jossa muun muassa etuuksien nimet osittain muuttuivat.

Lisäksi valiokunta ehdottaa pykälään lisättäväksi uuden 5 momentin, jossa epäselvyyksien välttämiseksi ylimenokaudella säädettäisiin viittauksesta aikaisempien säännösten nojalla maksettuihin vastaaviin etuuksiin seuraavasti: "Mitä tässä pykälässä säädetään ansiopäivärahasta, peruspäivärahasta ja työmarkkinatuesta, koskee myös työttömyysturvalain (602/1984) perusteella maksettua ansioon suhteutettua työttömyyspäivärahaa ja peruspäivärahaa sekä työmarkkinatuesta annetun lain (1542/1993) perusteella maksettua työmarkkinatukea. (Uusi 5 mom.)"

53 §. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen.

Hallituksen esityksessä ehdotetun perusteella oikeudenkäynnin osapuolet asettuisivat oikeudenkäyntikulujen osalta eriarvoiseen asemaan siten, että virkasuhteen heikommalla osapuolella pääsäännön mukaan olisi korvausvelvollisuus, mutta työnantajan vastaava velvollisuus olisi harkinnanvarainen.

Vaikka 2 momentin suhteellisen väljät säännökset siitä, milloin viranhaltijaa ei velvoitettaisi korvaamaan työnantajan oikeudenkäyntikuluja, tasapainottavat sääntelyä, on perustuslakivaliokunnan lausuntoonkin viitaten asianmukaista ulottaa viranhaltijoita koskevaksi ehdotettu oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva sääntely myös työnantajiin. Tämän johdosta hallintovaliokunta ehdottaa pykälän 2 momenttia tarkistettavaksi siten, että se koskee myös viranomaisia. Valiokunnan ehdottama muotoilu tarkoittaa sitä, että jos päätös osaksikin kumotaan, viranomainen voidaan velvoittaa korvaamaan viranhaltijan oikeudenkäyntikulut. Viranhaltijan heikompi asema huomioon ottaen hänen velvollisuuteensa korvata oikeudenkäyntikulut on suhtauduttava pidättyvästi. Yleisissä tuomioistuimissa suuret oikeudenkäyntikulut saattavat käytännössä vaarantaa kansalaisten mahdollisuuksia hakea oikeusturvaa oikeudenkäynnin avulla.

54 §. Yhdistysmisvapaus.

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun yhdistymisvapauteen sisältyy muun muassa oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys. Tämän johdosta valiokunta ehdottaa 54 §:n 1 momentista poistettavaksi kriteerin "luvallinen".

2. Laki kuntalain muuttamisesta

44 §. Kunnan henkilöstö.

Pykälän 2 momentin mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Valiokunta toteaa, että asiantuntijakuulemisessa on perustellusti epäilty julkisen vallan käytön käsitteen sopivuutta virkasuhteen käyttöalan määrittelyyn. Julkisen vallan käsitteen käyttäminen saattaa rajata virkasuhteen henkilöllisen soveltamisalan liian suppeaksi. Sääntelyllä on erityistä merkitystä esimerkiksi terveydenhuollossa. Asiantuntijakuulemisessa on esitetty vaihtoehdoksi määritellä virkasuhteen käyttöala julkisen hallintotehtävän käsitteen kautta.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotettu kuntalain muotoilu ei ole ongelmallinen perustuslain kannalta edellyttäen, että julkisen vallan käsite tulkitaan riittävän laajasti ja että virkasuhdetta käytetään silloinkin, kun henkilön tehtäviin kuuluu vain vähäisessä määrin julkisen vallan käyttöä. Hallintovaliokunta toteaa, että sääntelyä on tarkasteltava säätämisjärjestyskysymystä laajemmin julkisyhteisön tehtävien hoitamisen kannalta.

Valiokunta pitää lähtökohtana, että julkisyhteisön tehtäviä hoidettaessa korostetaan niiden hoitamisen lainmukaisuutta, yhtenäisyyttä ja objektiivisuutta. Nämä seikat puoltavat virkasuhteen laajaa käyttöalaa. Kunnan hoidettavana olevissa tehtävissä on kysymys muun muassa erilaisista hyvinvointipalveluista ja tehtäviin voi sisältyä myös esimerkiksi yksilöön kohdistuvaa päätöksentekoa.

Hallituksen esityksessä julkisen vallan käytön omaksumisessa virkasuhteen käyttöalan määrittelijänä on kiinnitetty huomiota niihin seikkoihin, joilla virkasuhteisuuden tarpeellisuutta on paljolti perusteltu. Virkamieshallintoperiaate lähtee julkisen vallan käytöstä: julkista valtaa voivat käyttää vain viranomaiset ja viranomaisten nimissä vain laillisesti virkoihinsa nimitetyt virkamiehet. Periaatteen tarkoituksena on turvata julkisen vallan käyttöä koskevan päätöksenteon lainmukaisuus, yhtenäisyys ja objektiivisuus. Hallintovaliokunta on todennut, että virkamiehen oikeusasemaan kuuluvat riippumattomuuden ja itsenäisyyden vaatimukset liittyvät keskeisesti julkisen vallan käyttämiseen. Virkamiehen tehtävänä on muun muassa turvata, että kansalainen saa hänelle kuuluvat edut ja oikeudet. Virkamiehen virassapysymisoikeus on luotu paljolti muun muassa virkamiehen objektiivisuutta ja riippumattomuutta takaamaan (HaVM 5/1994 vp; HaVL 8/1998 vp). Virkamieshallintoperiaate on saanut ilmentymänsä perustuslain 124 §:ssä, johon on otettu säännökset siitä, milloin julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle. Säännöksen mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaisille.

Saadun selvityksen mukaan jo asian valmistelun aikana on vallinnut yksimielisyys siitä, että esimerkiksi hoitotyötä tekevillä henkilöillä on tehtävissään erityinen vastuu. Kuitenkaan valmistelussa ei ole katsottu tämän vastuun taustalla olevien seikkojen vaativan virkasuhteen olemassaoloa. Tällainen näkemys ei ole ongelmaton. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että esimerkiksi sairaanhoidon ja terveydenhuollon tehtävissä työskentelevän henkilön tehtäviin saattaa sisältyä tosiasiallisesti myös sellaisia osia, jotka vaativat virkasuhteen käyttöä julkisen vallan käyttämisen perusteella.

Julkisen vallan käsite on omaksuttu muuallakin lainsäädännössä. Rikosoikeudellisen virkavastuun alan henkilöllisessä ulottuvuuden määrittelyssä on käytetty julkisen vallan käsitettä ja vastikään voimaantulleessa rikoslain 40 luvussa on nimenomaan julkisen vallan käsitteen määritelmä.

Hallituksen esityksessä on lähdetty siitä, että julkisen vallan käytölle on vakiintunut tietty sisältö. Vaikka sisältö ei ole tarkasti määriteltävissä, se on rajoiltaan katsottu täsmällisemmäksi kuin julkisen hallintotehtävän käsite. Julkisen vallan käytöstä on muun muassa kysymys, kun henkilö "lakiin perustuvan toimivaltansa perusteella yksipuolisesti päättää toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta tai antaa toista velvoittavan määräyksen tai muulla tavalla tosiasiallisesti puuttuu toisen etuun tai oikeuteen". Käytännön soveltamistilanteita ajatellen julkisen vallan käytön käsitettä on selostettu kuntalain uuden 44 §:n perusteluissa sosiaali- ja terveydenhuoltoa, opetusalaa sekä valvonta- ja pelastustehtäviä koskevin esimerkein. Julkisen vallan käyttöä voi sisältyä myös tehtävään, johon sisältyy esittelyä kunnallisessa päätöksentekoprosessissa. Niin ikään julkisen vallan käytöstä on kyse viranhaltijan käyttäessä kunnan delegoitua päätösvaltaa. Julkisen vallan käyttöä voi sisältyä myös erilaisiin valmistelutehtäviin. Hallituksen esityksen perustelujen tapaan valiokunta korostaa, että jos tehtävään sisältyy vain vähäisessäkin määrin julkisen vallan käyttöä, henkilö tulee ottaa virkasuhteeseen. Näin on asianlaita silloinkin, vaikka julkisen vallan käyttö tulee tehtävässä kyseeseen vain teoriassa. Hallintovaliokunta uudistaa tässä yhteydessä opettajien osalta aiemmin lausumansa (HaVL 8/1998 vp). Esimerkiksi sosiaalitoimessa on perusteltua myös säilyttää nykyinen erityissääntely.

Julkisen hallintotehtävän käsitteen ongelma on, että se on rajoiltaan epämääräisempi kuin julkisen vallan käsite. Julkisen hallintotehtävän käsitettä on myös pidetty laajempana kuin julkisen vallan käsitettä. Julkiseen hallintotehtävään ei välttämättä sisälly julkisen vallan käyttöä. Julkisen hallintotehtävän katsotaan viittaavan lainsäädännössä määriteltyyn ja tietyn elimen tai yksikön hoidettavaksi osoitettuun tehtävään. Tässä suhteessa voidaan puoltaa julkisyhteisön tehtävässä julkista hallintotehtävää virkasuhteen perustana. Kuntalain 44 §:n sanamuotokin puhuu viranomaistehtävistä. Kansalaisten on voitava luottaa siihen, että julkisyhteisön tehtävät hoidetaan asianmukaisesti.

Valiokunta on lopulta päätynyt edellä lausuttu huomioon ottaen siihen, että julkisen vallan käsite on tässä yhteydessä perustellumpi tapa määrittää virkasuhteen käyttöala. Asian tarkastelua on kuitenkin jatkettava ja arvioitava perusteellisesti julkisen vallan käytön raja-alueita.

46 §. Virkasuhteen muuttaminen työsuhteeksi.

Perustuslakivaliokunnan tavoin hallintovaliokunta pitää oleellisena, että virkasuhteen muuttaminen työsuhteeksi ei heikennä alkuperäisen palvelussuhteen ehtoja. Tämä on pykälän soveltamisen edellytys.

Lisäksi perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten selvyyden vuoksi pykälän viimeistä virkettä on aiheellista täydentää niin, että "virkasuhde muuttuu pykälässä mainitussa tarjouksessa tarkoitetuksi työsopimussuhteeksi".