Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki kunnallisesta viranhaltijasta
7 §. Terveydentilaa koskeva selvitys.
Valiokunta ehdottaa 7 §:n 3 momenttiin kielellistä täsmennystä siten,
että momentin toisen virkkeen ilmaisu "kuluttua" muutetaan
muotoon "kuluessa".
18 §. Sivutoimi ja kilpaileva toiminta.
Valiokunta ehdottaa 18 §:n 1 momenttia täsmennettäväksi
vastaamaan valtion virkamieslain (750/1994)
18 §:n 4 momenttia siten, että sivutoimen käsitteeseen
liittyvän työn tulee olla vastikkeellista, palkattua
työtä.
19 §. Terveystietojen antaminen.
Valiokunta ehdottaa 19 §:n 1 momentin ensimmäisen
virkkeen täsmentämistä siten, että viranhaltijalla
on velvollisuus antaa terveydentilaansa koskevia tehtävän
hoitamisen edellyttämän työ- tai toimintakyvyn
selvittämiseksi "tarpeellisia" tietoja.
Lisäksi valiokunta ehdottaa pykälän
2 momenttiin tehtäväksi kielellisen korjauksen
muuttamalla sanan "aiheutuvat" muotoon "aiheutuvissa".
25 §. Viranhaltijan asema liikkeen luovutuksessa.
Valiokunta ehdottaa 25 §:n 2 momentissa sääntelyn
selkeyttämistä jäsentelemällä momentti
uudelleen seuraavasti: "Edellä 1 momentissa tarkoitetussa
luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa
olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle
omistajalle tai haltijalle (poist.). Jos luovutus tapahtuu
yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle,
siirtyvät viranhaltijat työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan
palvelukseen. Mitä edellä on lausuttu oikeuksien
ja velvollisuuksien siirtymisestä, ei tällöin
kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka
johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole
ominaisia työsuhteelle."
Ehdotettu muutos ei muuta säännöksen
sisältöä.
30 §. Lomauttaminen.
Valiokunta ehdottaa 30 §:n 4 momentin jakamista
kahteen momenttiin esityksen perusteluista ilmenevän alkuperäisen
tarkoituksen mukaisesti siten, että hallituksen esityksen
4 momentin ensimmäinen virke erotetaan omaksi 4 momentikseen,
jolloin loppuosa alkuperäisestä 4 momentista muuttuu
uudeksi 5 momentiksi.
31 §. Lomautusmenettely.
Valiokunta ehdottaa 31 §:n 2 momentin ensimmäiseen
virkkeeseen kielellistä muutosta seuraavasti: "Lomautusta koskeva
päätös on annettava viranhaltijalle
tiedoksi kirjallisesti vähintään
14 päivää ennen lomautuksen alkamista."
34 §. Virkasuhteen päättyminen ilman
irtisanomista.
Valiokunta ehdottaa 1 momentin 5 kohdan tarkistamista vastaamaan
7 §:n 3 momentissa käytettyä ilmaisua
seuraavasti: "5) kun viranhaltijan tämän
lain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettua ehdollista valintaa
ei vahvisteta, valinnan raukeamista koskevan päätöksen tiedoksisaantipäivää seuraavasta
päivästä lukien; tai".
45 §. Menetettyjen ansioiden korvaaminen.
Vuoden 2003 alusta on tullut voimaan uusi työttömyysturvalaki
(1290/2002), jolla on kumottu aiempi työttömyysturvalaki
(602/1984) ja laki työmarkkinatuesta (1542/1993).
Valiokunta ehdottaa 45 §:ää tarkistettavaksi
ottaen huomioon edellä mainittu uudistus, jossa muun muassa etuuksien
nimet osittain muuttuivat.
Lisäksi valiokunta ehdottaa pykälään
lisättäväksi uuden 5 momentin, jossa
epäselvyyksien välttämiseksi ylimenokaudella
säädettäisiin viittauksesta aikaisempien
säännösten nojalla maksettuihin vastaaviin
etuuksiin seuraavasti: "Mitä tässä pykälässä säädetään
ansiopäivärahasta, peruspäivärahasta
ja työmarkkinatuesta, koskee myös työttömyysturvalain
(602/1984) perusteella maksettua ansioon suhteutettua työttömyyspäivärahaa
ja peruspäivärahaa sekä työmarkkinatuesta
annetun lain (1542/1993) perusteella maksettua työmarkkinatukea.
(Uusi 5 mom.)"
53 §. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen.
Hallituksen esityksessä ehdotetun perusteella oikeudenkäynnin
osapuolet asettuisivat oikeudenkäyntikulujen osalta eriarvoiseen
asemaan siten, että virkasuhteen heikommalla osapuolella pääsäännön
mukaan olisi korvausvelvollisuus, mutta työnantajan vastaava
velvollisuus olisi harkinnanvarainen.
Vaikka 2 momentin suhteellisen väljät säännökset
siitä, milloin viranhaltijaa ei velvoitettaisi korvaamaan
työnantajan oikeudenkäyntikuluja, tasapainottavat
sääntelyä, on perustuslakivaliokunnan
lausuntoonkin viitaten asianmukaista ulottaa viranhaltijoita koskevaksi
ehdotettu oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva sääntely
myös työnantajiin. Tämän johdosta
hallintovaliokunta ehdottaa pykälän 2 momenttia
tarkistettavaksi siten, että se koskee myös viranomaisia.
Valiokunnan ehdottama muotoilu tarkoittaa sitä, että jos
päätös osaksikin kumotaan, viranomainen
voidaan velvoittaa korvaamaan viranhaltijan oikeudenkäyntikulut.
Viranhaltijan heikompi asema huomioon ottaen hänen velvollisuuteensa
korvata oikeudenkäyntikulut on suhtauduttava pidättyvästi.
Yleisissä tuomioistuimissa suuret oikeudenkäyntikulut
saattavat käytännössä vaarantaa
kansalaisten mahdollisuuksia hakea oikeusturvaa oikeudenkäynnin avulla.
54 §. Yhdistysmisvapaus.
Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun yhdistymisvapauteen
sisältyy muun muassa oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys.
Tämän johdosta valiokunta ehdottaa 54 §:n
1 momentista poistettavaksi kriteerin "luvallinen".
2. Laki kuntalain muuttamisesta
44 §. Kunnan henkilöstö.
Pykälän 2 momentin mukaan tehtävää,
jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan
virkasuhteessa. Valiokunta toteaa, että asiantuntijakuulemisessa
on perustellusti epäilty julkisen vallan käytön
käsitteen sopivuutta virkasuhteen käyttöalan
määrittelyyn. Julkisen vallan käsitteen
käyttäminen saattaa rajata virkasuhteen henkilöllisen
soveltamisalan liian suppeaksi. Sääntelyllä on
erityistä merkitystä esimerkiksi terveydenhuollossa.
Asiantuntijakuulemisessa on esitetty vaihtoehdoksi määritellä virkasuhteen
käyttöala julkisen hallintotehtävän
käsitteen kautta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotettu kuntalain
muotoilu ei ole ongelmallinen perustuslain kannalta edellyttäen,
että julkisen vallan käsite tulkitaan riittävän
laajasti ja että virkasuhdetta käytetään
silloinkin, kun henkilön tehtäviin kuuluu vain
vähäisessä määrin julkisen
vallan käyttöä. Hallintovaliokunta toteaa,
että sääntelyä on tarkasteltava
säätämisjärjestyskysymystä laajemmin
julkisyhteisön tehtävien hoitamisen kannalta.
Valiokunta pitää lähtökohtana,
että julkisyhteisön tehtäviä hoidettaessa
korostetaan niiden hoitamisen lainmukaisuutta, yhtenäisyyttä ja
objektiivisuutta. Nämä seikat puoltavat virkasuhteen
laajaa käyttöalaa. Kunnan hoidettavana olevissa
tehtävissä on kysymys muun muassa erilaisista
hyvinvointipalveluista ja tehtäviin voi sisältyä myös
esimerkiksi yksilöön kohdistuvaa päätöksentekoa.
Hallituksen esityksessä julkisen vallan käytön
omaksumisessa virkasuhteen käyttöalan määrittelijänä on
kiinnitetty huomiota niihin seikkoihin, joilla virkasuhteisuuden
tarpeellisuutta on paljolti perusteltu. Virkamieshallintoperiaate
lähtee julkisen vallan käytöstä:
julkista valtaa voivat käyttää vain viranomaiset
ja viranomaisten nimissä vain laillisesti virkoihinsa nimitetyt
virkamiehet. Periaatteen tarkoituksena on turvata julkisen vallan
käyttöä koskevan päätöksenteon
lainmukaisuus, yhtenäisyys ja objektiivisuus. Hallintovaliokunta
on todennut, että virkamiehen oikeusasemaan kuuluvat riippumattomuuden
ja itsenäisyyden vaatimukset liittyvät keskeisesti
julkisen vallan käyttämiseen. Virkamiehen tehtävänä on
muun muassa turvata, että kansalainen saa hänelle
kuuluvat edut ja oikeudet. Virkamiehen virassapysymisoikeus on luotu
paljolti muun muassa virkamiehen objektiivisuutta ja riippumattomuutta
takaamaan (HaVM 5/1994 vp; HaVL
8/1998 vp). Virkamieshallintoperiaate on saanut
ilmentymänsä perustuslain 124 §:ssä,
johon on otettu säännökset siitä,
milloin julkinen hallintotehtävä voidaan antaa
muulle kuin viranomaiselle. Säännöksen
mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
antaa vain viranomaisille.
Saadun selvityksen mukaan jo asian valmistelun aikana on vallinnut
yksimielisyys siitä, että esimerkiksi hoitotyötä tekevillä henkilöillä on tehtävissään
erityinen vastuu. Kuitenkaan valmistelussa ei ole katsottu tämän
vastuun taustalla olevien seikkojen vaativan virkasuhteen olemassaoloa.
Tällainen näkemys ei ole ongelmaton. Saamansa
selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että esimerkiksi
sairaanhoidon ja terveydenhuollon tehtävissä työskentelevän
henkilön tehtäviin saattaa sisältyä tosiasiallisesti myös
sellaisia osia, jotka vaativat virkasuhteen käyttöä julkisen
vallan käyttämisen perusteella.
Julkisen vallan käsite on omaksuttu muuallakin lainsäädännössä.
Rikosoikeudellisen virkavastuun alan henkilöllisessä ulottuvuuden
määrittelyssä on käytetty julkisen
vallan käsitettä ja vastikään
voimaantulleessa rikoslain 40 luvussa on nimenomaan julkisen vallan
käsitteen määritelmä.
Hallituksen esityksessä on lähdetty siitä,
että julkisen vallan käytölle on vakiintunut
tietty sisältö. Vaikka sisältö ei
ole tarkasti määriteltävissä,
se on rajoiltaan katsottu täsmällisemmäksi kuin
julkisen hallintotehtävän käsite. Julkisen vallan
käytöstä on muun muassa kysymys, kun henkilö "lakiin
perustuvan toimivaltansa perusteella yksipuolisesti päättää toisen
edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta tai antaa toista velvoittavan
määräyksen tai muulla tavalla tosiasiallisesti
puuttuu toisen etuun tai oikeuteen". Käytännön
soveltamistilanteita ajatellen julkisen vallan käytön
käsitettä on selostettu kuntalain uuden 44 §:n
perusteluissa sosiaali- ja terveydenhuoltoa, opetusalaa
sekä valvonta- ja pelastustehtäviä koskevin
esimerkein. Julkisen vallan käyttöä voi
sisältyä myös tehtävään,
johon sisältyy esittelyä kunnallisessa päätöksentekoprosessissa.
Niin ikään julkisen vallan käytöstä on
kyse viranhaltijan käyttäessä kunnan
delegoitua päätösvaltaa. Julkisen vallan
käyttöä voi sisältyä myös
erilaisiin valmistelutehtäviin. Hallituksen esityksen perustelujen
tapaan valiokunta korostaa, että jos tehtävään
sisältyy vain vähäisessäkin
määrin julkisen vallan käyttöä,
henkilö tulee ottaa virkasuhteeseen. Näin on asianlaita
silloinkin, vaikka julkisen vallan käyttö tulee
tehtävässä kyseeseen vain teoriassa.
Hallintovaliokunta uudistaa tässä yhteydessä opettajien
osalta aiemmin lausumansa (HaVL 8/1998 vp).
Esimerkiksi sosiaalitoimessa on perusteltua myös säilyttää nykyinen
erityissääntely.
Julkisen hallintotehtävän käsitteen
ongelma on, että se on rajoiltaan epämääräisempi
kuin julkisen vallan käsite. Julkisen hallintotehtävän käsitettä on
myös pidetty laajempana kuin julkisen vallan käsitettä.
Julkiseen hallintotehtävään ei välttämättä sisälly
julkisen vallan käyttöä. Julkisen hallintotehtävän
katsotaan viittaavan lainsäädännössä määriteltyyn
ja tietyn elimen tai yksikön hoidettavaksi osoitettuun
tehtävään. Tässä suhteessa
voidaan puoltaa julkisyhteisön tehtävässä julkista
hallintotehtävää virkasuhteen perustana.
Kuntalain 44 §:n sanamuotokin puhuu viranomaistehtävistä.
Kansalaisten on voitava luottaa siihen, että julkisyhteisön
tehtävät hoidetaan asianmukaisesti.
Valiokunta on lopulta päätynyt edellä lausuttu
huomioon ottaen siihen, että julkisen vallan käsite
on tässä yhteydessä perustellumpi tapa määrittää virkasuhteen
käyttöala. Asian tarkastelua on kuitenkin jatkettava
ja arvioitava perusteellisesti julkisen vallan käytön
raja-alueita.
46 §. Virkasuhteen muuttaminen työsuhteeksi.
Perustuslakivaliokunnan tavoin hallintovaliokunta pitää oleellisena,
että virkasuhteen muuttaminen työsuhteeksi ei
heikennä alkuperäisen palvelussuhteen ehtoja.
Tämä on pykälän soveltamisen
edellytys.
Lisäksi perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten
selvyyden vuoksi pykälän viimeistä virkettä on
aiheellista täydentää niin, että "virkasuhde
muuttuu pykälässä mainitussa tarjouksessa
tarkoitetuksi työsopimussuhteeksi".