Yleisperustelut

Kokeilulainsäädännön tarve

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi vuoden 2015 alusta voimaan tuleva ja vuoden 2016 loppuun saakka voimassa oleva määräaikainen laki kuntien velvoitteiden ja ohjauksen vähentämistä sekä monialaisten toimintamallien edistämistä koskevista kokeiluista. Lakiehdotuksen tarkoituksena on mahdollistaa kuusi erilaista kokeilua, joihin laissa nimettävät kokeilukunnat voivat osallistua esityksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla. Nämä kokeilut ovat:

1. hyvinvoinnin integroitua toimintamallia koskeva kokeilu,
2. koulutuspalveluja koskeva kokeilu,
3. asumispalveluja koskeva kokeilu,
4. kuntien toiminnan valvontaa koskeva kokeilu,
5. kuntien ja Kansaneläkelaitoksen yhteistyötä koskeva kokeilu ja
6. nuorisotakuuta koskeva kokeilu.

Kunnille osoitetut lakisääteiset tehtävät ovat pidemmän ajallisen tarkastelun perusteella lisääntyneet selvästi. Tehtävissä asetetaan kunnille myös sisällöllisesti varsin yksityiskohtaisia menettelytapoja ja velvoitteita koskevia vaatimuksia. Meneillään olevalla vaalikaudella laaditun selvitysraportin mukaan kunnilla on ollut 1.8.2012 yhteensä 535 lainsäädäntöön perustuvaa tehtävää, joihin on sisältynyt yhteensä 974 velvoitetta. Selvityksen mukaan tehtäviä on kymmenen ministeriön toimialalta. Näistä selkeästi eniten tehtäviä on asetettu sosiaali- ja terveysministeriön (194), ympäristöministeriön (82), liikenne- ja viestintäministeriön (62) sekä opetus- ja kulttuuriministeriön (60) hallinnonalojen lainsäädännössä. Yhteensä tehtäviä koskevia lakeja ja asetuksia on selvityksen perusteella 138. Sen jälkeen voimaan tullut lainsäädäntö huomioon ottaen tehtäviä on todennäköisesti jonkin verran enemmän.

Kuntien lakisääteisten tehtävien ja velvoitteiden jatkuva kasvu on lisännyt kuntien kustannuksia. Hallituksen esityksestä ilmenee kuntien ymmärrettävä tyytymättömyys myös siihen, että valtiollisessa valvonnassa suositusluonteinen ohjaus on ainakin osittain muuttunut tosiasiallisesti sitovaksi. Kehityksen yhtenä taustatekijänä esityksen perusteluissa arvioidaan, että valtionosuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä löyhennettyä resurssiohjausta on sittemmin korvattu normiohjauksella. Tähän voidaan täydentävästi lisätä, että erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollossa vuoden 1992 loppuun asti voimassa olleeseen suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmään on liittynyt myös varsin yksityiskohtaista normiohjausta, josta on luovuttu samalla, kun valtionosuudet on muutettu laskennallisiksi ja niiden korvamerkinnöistä on pääsääntöisesti myös luovuttu vuoden 1993 alussa (HaVM 5—7/1992 vp). 1980- ja 1990-luvun vaihteessa on toteutettu myös kunnianhimoiset normitalkoot, jotka ovat johtaneet kuntien normiohjauksen olennaiseen supistamiseen. Sittemmin normilainsäädännön tultua kumotuksi normiohjauksen kasvu sekä sitovan ja suositusluonteisen ohjauksen rajanvedon hämärtyminen ovat kääntäneet kuntia velvoittavien normien määrän uudelleen kasvuun.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että maassamme voidaan turvata myös tulevaisuudessa kansalaisille laadukkaat ja yhdenvertaiset kunnalliset hyvinvointipalvelut. Tämä edellyttää myös riittävää taloudellista kantokykyä ja määrätietoista ponnistelua järjestämis- ja tuotantotapojen kehittämiseksi. Onnistuneella ja tuloksia tuottavalla kokeilulla voidaan osaltaan vahvistaa kuntien edellytyksiä vastata asukkaidensa palvelujen ja palvelukokonaisuuksien järjestämisestä, vauhdittaa normien purkua ja etsiä uusia tuottavampia tapoja järjestää palvelut asiakaslähtöisesti sekä kehittää viranomaisten yhteistoimintaa. Valiokunta toteaa tyytyväisyydellä, että kokeilulaissa asiakaslähtöisyys korostuu kauttaaltaan läpäisyperiaatteella. Olennaista on kokeilun onnistumisen kannalta, että asiakaslähtöisyys toteutuu myös kokeilun käytännön toimeenpanossa ja sen myötä kokeilun tulosten hyödyntämisessä. Kokeilulaki voi myös käytännössä kuntatasolla lisätä päättäjien motivaatiota uudistuksiin kokeilujen kautta laajemminkin, kuten sivistysvaliokunta lausunnossaan toteaa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo puolestaan lausunnossaan, että kokeilulla on tärkeä merkitys myös meneillään olevan sosiaali- ja terveydenhuollon integraation kannalta.

Hyvinvoinnin integroidun toimintamallin edistäminen

Hyvinvoinnin integroitua toimintamallia koskevassa kokeilussa on tarkoituksena edistää asiakaslähtöisten ja moniammatillisten toimintamallien luomista ja käyttämistä kuntien vastuulla olevia lakisääteisiä palveluja järjestettäessä ja tuotettaessa. Hallituksen esityksen mukaan selvityksissä on todettu, että 10 prosenttia kuntalaisista käyttää noin 80 prosenttia palveluista. Valiokunta pitää hallituksen esityksen tavoin tällaisten useiden eri palveluita tarvitsevien ja käyttävien asiakkaiden (palveluita käyttävien henkilöiden) osalta erityisen tärkeänä toimenpiteiden vaikuttavuuden parantamiseksi sovittaa palveluita yhteen niitä suunniteltaessa ja toteutettaessa. Samalla voidaan saavuttaa myös tehokkuushyötyjä muun muassa yhdistämällä resursseja asiakkaan lähtökohdista ja hyväksi.

Hyvinvointipalveluja koskevassa lainsäädännössä on eri palvelujen osalta olemassa — etenkin sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä opetustoimessa — laajalti velvoitteita yksilöllisten palvelusuunnitelmien tekemiseen. Suunnitelmien yhdistämisen avulla on tarkoitus sovittaa asiakkaan eri palvelutarpeita koskevat suunnitelmat yhteen siten, että asiakas saa tarvitsemansa palvelut mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla sekä että palvelut voidaan tuottaa asiakkaan kannalta mielekkäässä kokonaisuudessa ja oikea-aikaisesti. Lakiehdotus ei kuitenkaan aseta kokeilukunnille, joihin sisältyy myös yksi kuntayhtymä, velvoitetta suunnitelmien yhdistämiseen, vaan kunnilla on harkintavalta sen suhteen, kuinka laajasti ja minkä palveluiden osalta ne käyttävät suunnitelmien yhdistämismenettelyä.

Lakiehdotus sisältää säännökset niistä palvelu-, hoito-, kuntoutus- ja muista suunnitelmista, joita voidaan yhdistää usean viranomaisen yhteiseen palvelusuunnitelmaan (4 §). Yksilöllinen palvelusuunnitelma voidaan yhdistää useampaan muuhun yksilölliseen palvelusuunnitelmaan, jos yhdistämisen voidaan katsoa olevan asiakkaan palvelukokonaisuuden kannalta perusteltua. Lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentissa mainitaan yhteensä 16 suunnitelmaa, joita voidaan yhdistää keskenään. Hyvinvoinnin integroitua toimintamallia koskeva kokeilu perustuu keskeisesti palvelusuunnitelmia hyödyntäen asiakaslähtöisten ja moniammatillisten palveluiden edistämiseen ja käyttämiseen.

Valiokunta tähdentää, että tehokkaan ja vaikuttavan palvelukokonaisuuden suunnittelua varten viranomaisilla tulee olla käytettävissään laaja-alaisesti asiakkaan olosuhteita ja tarpeita koskeva tieto. Valiokunta suhtautuukin myönteisesti siihen, että yksilöllisten palvelusuunnitelmien yhdistämiseksi yhteen tai useampaan muuhun palvelusuunnitelmaan voidaan lakiehdotuksen perusteella laaja-alaisesti yhdistää asiakkaan elinolosuhteita ja yksilöllisiä palvelutarpeita koskevia henkilötietoja hänen etunsa mukaisesti.

Tietojen käsittelyssä on luonnollisesti turvattava asiakkaan yksityiselämän ja henkilötietojen suoja. Salassa pidettäviä tietoja saa luovuttaa vain asiakkaan suostumuksella. Lisäksi esityksen mukaan tietoja saa luovuttaa tilanteessa, jossa asiakkaalla ei ole edellytyksiä arvioida annettavan suostumuksen merkitystä ainoastaan, jos tieto on välttämätön sen selvittämiseksi, voidaanko suunnitelmien yhdistämisellä parantaa asiakkaan palvelukokonaisuutta. Tietoja ei saa luovuttaa vastoin asiakkaan nimenomaista kieltoa. Valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa vielä tietosuojasääntelyn tarkentamista.

Palvelusuunnitelmien yhdistäminen tapahtuu kokeilussa kunnan vastuulla, vaikka yhteisen palvelusuunnitelman laatimiseen ja toteuttamiseen voivat toiminnasta vastuussa olevan viranomaisen harkinnan perusteella ja asiakkaan suostumuksella osallistua myös asiakkaalle yksityisesti palveluja järjestävät ja tuottavat toimijat.

Yhdistämiskokeilusta päättää hallituksen esityksen perusteella kunnan toimivaltainen monijäseninen toimielin, jonka tulee päätöksessään määrätä, mikä kunnanvirasto tai toimintayksikkö taikka sellainen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5 §:ssä tarkoitettu kuntayhtymä, jonka jäsen kunta on, vastaa hallinnollisesti ja toiminnallisesti suunnitelmien yhdistämiskokeilusta. Tällaisen kuntayhtymän muodostaa ainoastaan kokeilussa mukana olevien Lappeenrannan ja muiden saman kuntaryhmän kuntien muodostama Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiiri (Eksote). Valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa sääntelyn selkeyttämistä niin, että kuntayhtymä päättää osaltaan osallistumisestaan kokeiluun.

Sivistysvaliokunta tarkastelee lausunnossaan tarkemmin hyvinvoinnin integroidun toimintamallin kokeiluihin liittyviä kysymyksiä opetustoimen näkökulmasta. Hallintovaliokunta viittaa tältä osin sivistysvaliokunnan lausunnossa esitettyyn.

Koulutuspalvelukokeilu

Koulutuspalveluja koskevan kokeilun tarkoituksena on kuntien yhteistyöllä parantaa edellytyksiä hyödyntää oppilaitosverkkoa ja henkilöstöä peruskoulun jälkeisessä toisen asteen koulutuksessa. Tarkoituksena on myös erityisesti hankkia kokemuksia lukiokoulutuksen hallinnollisesta yhteistyöstä. Lisäksi kokeilussa selvitetään, millä ratkaisuilla kunnat voivat järjestää opetuksen parhaiten myös kuntien rajat ylittäen esimerkiksi hyödyntämällä yhteistä oppilaitosverkkoa, yhteisiä tiloja alueen kaikkien koulujen ja oppilaitosten kanssa, henkilöstön yhteiskäyttöä, yhteistä opintotarjontaa ja yhteistä tietoverkkoa.

Sivistysvaliokunta toteaa lausunnossaan, että myös voimassa olevien lukiolain (629/1998) 5 §:n ja ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain (630/1998) 10 §:n mukaan koulutuksen järjestäjän tulee olla yhteistyössä alueella toimivien lukiokoulutuksen, ammatillisen ja muun koulutuksen järjestäjien kanssa. Samalla säännökset kuitenkin edellyttävät, että itse koulutus tapahtuu lukioissa lukiolain mukaisesti ja ammatillisessa koulutuksessa vastaavasti ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain mukaisesti.

Lisäksi sivistysvaliokunta toteaa lausunnossaan, että kunnat voivat siten nykyiselläänkin perustaa yhteisiä hallintoelimiä, käyttää yhteistä henkilöstöä sekä hankkia osan opetuksesta ja muista palveluista toiselta koulutuksen järjestäjältä. Hallintovaliokunta katsoo sivistysvaliokunnan tavoin, että kokeilulailla voidaan parhaimmillaan vauhdittaa tätä hallinnollista yhteistyötä. Seudullisen lukiokoulutuksen järjestämiskokeilua voidaan pitää sivistysvaliokunnan mukaan kannatettavana tilanteessa, jossa lukioihin liittyvät rakenteelliset uudistustarpeet voivat jatkossa muutoin edellyttää kouluverkon karsimista. Onnistuessaan kokeilu voi luoda kestävän mallin lukiokoulutuksen turvaamiseksi lähipalveluna, jonka merkitystä sivistysvaliokunta on jatkuvasti kannanotoissaan korostanut.

Kuntien toiminnan valvontaa koskeva kokeilu

Valiokunta toteaa, että kuntien järjestämisvastuulle kuuluvaa sosiaali- ja terveydenhuoltoa ohjaa ja valvoo valtakunnallisena keskushallinnon viranomaisena Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) ja alueellisina viranomaisina aluehallintovirastot (AVIt). Lisäksi myös kunnilla on yksityistä sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevia valvontatehtäviä. Sosiaali- ja terveydenhuollon yleinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta puolestaan kuuluvat sosiaali- ja terveysministeriölle.

Kuntien puolelta on tuotu esiin se seikka, että valvontaviranomaiset noudattavat toiminnassaan tiukasti suosituksia ja ohjeita, vaikka nämä eivät ole sitovia. Tämä rajoittaa kuntien toiminnan tehokasta suunnittelua ja aiheuttaa lisäkustannuksia sekä sitoo kuntien liikkumavaraa enemmän kuin voimassa olevat säännökset. Suositusten ja ohjeiden noudattamista on perusteltu yhdenvertaisuuden periaatteen toteuttamisella kuntakohtaisesti, jolloin niistä on muodostunut normeihin verrattavaa ohjausta kuntiin nähden. Tällainen tilanne on valiokunnan mielestä ongelmallinen etenkin siitä lähtökohdasta, että kunnille voidaan antaa sitovia velvoitteita vain lailla.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntien toiminnan valvontaa koskevassa kokeilussa lisätään kokeilukuntien toimintamahdollisuuksia kuntien tehtäviksi säädettyjen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa luomalla uusia toimintamalleja palveluiden ohjaukseen ja valvontaan. Tämä tarkoittaa sitä, että kokeilussa kevennetään yksityiskohtaisten suositusten ja ohjeiden vakiintuneita soveltamiskäytäntöjä sekä kehitetään indikaattoriperusteista valvontaa. Tarkoituksena on uusia indikaattoreita käyttöönottamalla edistää kuntien toiminnan ja sen valvonnan asiakaslähtöisyyttä, valtion valvovien viranomaisten ja kuntien yhteistyötä sekä päällekkäisyyksien poistamista tavoitteena valvonnan oikea kohdentuminen sekä siitä kunnille ja valvoville viranomaisille aiheutuvan työmäärän vähentyminen.

Asumispalvelut

Kokeilun tarkoituksena on edistää vanhusten, vammaisten ja muiden erityisryhmiin kuuluvien henkilöiden asumispalvelujen uusien toimintamallien luomista ja toteuttamista. Kokeilut voivat kohdistua vanhusten ja vammaisten henkilöiden ohella myös esimerkiksi mielenterveyskuntoutujien tarvitsemiin asumispalveluihin. Uusien toimintamallien tavoitteena on myös asumispalvelukokeilussa vahvistaa asiakaslähtöisyyttä ja keventää kunnille kustannuspaineita aiheuttavaa viranomaisvalvontaa.

Valiokunta korostaa, että uusia asumispalvelujen toimintamalleja on mahdollista kokeilla esimerkiksi joustavilla tilaratkaisuilla, kaavoituksen keinoilla, olemassa olevan asuntokannan hyödyntämisellä, eri palvelumuotojen yhdistämisellä ja resurssien joustavalla yhteiskäytöllä. Kokeilujen tärkeänä tavoitteena on tukea laitoshoidon purkamista ja erityisryhmien asumispalvelujen asiakaslähtöisten ja kustannustehokkaiden ratkaisujen toteuttamista. Hallituksen esityksen mukaan vanhusten ja vammaisten asumispalvelut, palveluasuminen ja asumisyksiköt ovat yksi keskeinen tapa kehittää ja hallita kuntalaisten tarpeiden mukaista palvelurakennetta. Laitosvaltaisuuden hallittu purkaminen nähdään asiakkaiden, kuntien ja koko julkisen talouden kannalta yhteisenä etuna.

Valiokunta tähdentää tässä yhteydessä yleisemminkin, ettei resurssien joustava käyttö saa merkitä palvelujen edellyttämän osaamisen, ammattitaidon tai asiakkaan palvelujen saatavuuden taikka laadun heikkenemistä. Myöskään laitosvaltaisuuden purkaminen ei saa johtaa siihen, että vaille hyvää laitoshoitoa jäävät henkilöt, joille asumispalvelut eivät sovellu.

Investointiavustuslain (1281/2004) mukaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (ARA) myöntää ja maksaa valtionapuviranomaisena investointiavustukset sekä antaa tarkemmat ohjeet avustusten myöntämisestä ja käyttöä koskevista ehdoista, avustusten haku- ja maksatusmenettelystä sekä hakemuksiin liitettävistä selvityksistä. Asumispalvelukokeilussa on tarkoitus tarpeellisilta osin muuttaa ja joustavoittaa ARAn ohjeiden tulkintaa kokeilukuntien osalta siten, että edistetään uusien toimintamallien luomista vanhusten ja vammaisten asumispalveluissa sekä kevennetään kunnille asumispalvelujen järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia. Ohjeiden soveltamisen muutokset ja joustavoittamiset eivät saa kuitenkaan olla ristiriidassa asumispalveluja koskevien periaatelinjausten kanssa, eivätkä ne saa lisätä valtion luottotappioriskiä.

Myös tässä asumispalvelukokeilussa on perusteltua, että Valvira ja aluehallintoviranomaiset soveltavat säädettävän kokeilulain nojalla asumispalveluja koskevan toiminnan valvonnassa indikaattoriperusteista valvontaa (12 §).

Valiokunta puoltaa myös perhehoidon käyttöä edistävää kokeilua, jossa asiakkaan olosuhteiden ja tarpeiden mukaisesti hoitopaikkana voidaan käyttää lyhytaikaisesti ja tilapäisesti muitakin perhehoitoon soveltuvia kodinomaisia tiloja kuin perhehoitajan kotia. Lakiehdotuksessa mainitaan tällaisina paikkoina asiakkaan koti ja kunnan järjestämä perhehoitoon soveltuva tila, joita voivat esityksen perustelujen mukaan olla esimerkiksi viikonloppuisin tyhjillään olevat työ- ja päivätoiminnan tilat.

Kuntien ja Kansaneläkelaitoksen yhteistyö

Kunnat ovat tehneet esityksiä kuntien ja Kansaneläkelaitoksen yhteistyön kehittämiseksi, prosessien tehostamiseksi ja kansalaisten palvelujen parantamiseksi. Kansalaisilta kerran kerättyjen ja Kansaneläkelaitoksen rekistereissä olevien tietojen siirtäminen suoraan toimeentulotukihakemuksiin on ollut yksi kuntien toivoma kehittämiskohde. Kuntien ja Kansaneläkelaitoksen yhteistyötä yli organisaatiorajojen ovat vaikeuttaneet tiedonkulun ongelmat ja puuttuva tuntemus tietosuojasäännösten puitteissa sallitusta tiedonsiirrosta. Tämä näyttää olevan laajemminkin ongelma suomalaisessa yhteiskunnassa.

Hallitus on kehyspäätöksessään 25.3.2014 päättänyt, että toimeentulotuen laskenta ja maksatus siirtyvät Kansaneläkelaitoksen tehtäväksi vuonna 2017. Tämän johdosta voimavarat keskitetään kyseisen tehtäviensiirron valmisteluun eikä kokeiluja tältä osin toteuteta tässä yhteydessä.

Vantaan kaupunki on joka tapauksessa kokeillut vuodesta 2013 lähtien mallia, jossa kaupungin etuuskäsittelijä työskentelee Kansaneläkelaitoksen tiloissa ja ratkaisee toimeentulotukihakemukset nopeasti Kelalta saamiinsa tietoihin perustuen. Valiokunta pitääkin tarpeellisena, että kokeilua Vantaan kaupungin kanssa jatketaan ja laajennetaan mahdollisuuksien mukaan säädettävällä kokeilulainsäädännöllä. Vantaan mallin mukaisen yhteistyön tavoitteena on asiakkaan kerran antamiin tietoihin perustuen antaa asiakkaalle toimeentulotukipäätös oikea-aikaisesti ja mahdollisimman tehokkaan prosessin tuloksena.

Nuorisotakuu

Nuorisotakuu ja koulutustakuu perustuvat pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelmaan. Nuorisotakuun tavoitteena on edistää nuorten koulutukseen ja työmarkkinoille sijoittumista, ehkäistä nuorten työttömyyttä pitkittymästä, tunnistaa nuorten syrjäytymisvaaraan liittyvät tekijät sekä tarjota nuorille tukea jo varhaisvaiheessa estämään nuorten syrjäytymiskehitystä ja ulkopuolisuutta. Koulutustakuulla tarkoitetaan puolestaan tavoitetta taata jokaiselle peruskoulunsa päättäneelle paikka lukiossa, ammatillisessa koulutuksessa, oppisopimuksessa, työpajassa tai kuntoutuksessa.

Nuorisotakuusta ei ole olemassa toistaiseksi erillistä lainsäädäntöä, vaan toimintamalli perustuu hallitusohjelmaan. Nuorisotakuun toimeenpanemiseksi on kuitenkin tehty usean hallinnonalan lainsäädäntöön muutoksia. Hallituksen esityksessä todetaan nuorisotakuun toteutuksen käynnistyneen tehdyistä panostuksista huolimatta eri syistä ennakoitua hitaammin kunnissa ja epätasaisesti koko maan tasolla.

Nuorisotakuun toteutumista selvittäneen tutkimuksen mukaan jatkossa on tärkeää panostaa henkilökohtaisen kontaktin ja matalan kynnyksen palveluihin (niin sanottu ohjaamomalli) sekä vastuuhenkilömalleihin.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kokeilulainsäädäntöön on otettu mukaan nuorisotakuukokeilu ja siihen sisältyvä koulutustakuukokeilu sekä että lainsäädäntöön otetaan ensimmäistä kertaa nimenomainen nuorisotakuun määritelmä. Lakiehdotuksessa nuorisotakuulla tarkoitetaan toimintamallia, jonka tavoitteena on tarjota jokaiselle alle 25-vuotiaalle nuorelle ja alle 30-vuotiaalle vastavalmistuneelle työ-, harjoittelu-, opiskelu-, työpaja- tai kuntoutuspaikka kolmen kuukauden kuluessa työttömäksi joutumisesta. Nuorisotakuuseen liittyvän koulutustakuun tavoitteena on taata jokaiselle juuri peruskoulunsa päättäneelle paikka lukiossa, ammatillisessa koulutuksessa, oppisopimuskoulutuksessa, työpajassa tai kuntoutuksessa.

Valiokunta painottaa, että nuorisotakuun ja siihen liittyvän koulutustakuun varsinaisena tavoitteena on auttaa nuoria pääsemään koulutukseen ja työelämään. Tästä lähtökohdasta tulee edistää toimivia asiakaslähtöisiä prosesseja sekä kunnallisten ja työ- ja elinkeinohallinnon viranomaisten yhteistoimintaa ja tiedonkulun parantamista. Toimenpiteillä on luotava tehokkaat ja vaikuttavat palvelut sekä palvelukokonaisuudet nuorisotakuun piiriin kuuluville nuorille.

Indikaattoriperusteinen valvonta ja omavalvonta

Valiokunta pitää perusteltuna ja myönteisenä, että kuntien valvonnan kokeilussa ja asumispalvelujen kokeilussa otetaan käyttöön palvelujen tuottamiseen käytettyjen panosten, kuten henkilöstö- tai tilakriteerejä koskevien tunnuslukujen, arvioinnin sijasta tuotettujen palvelujen vaikuttavuuden ja laadun arviointi. Lakiehdotukseen sisältyykin säännös, joka velvoittaa Valviran ja AVIt soveltamaan kokeiluun osallistuvien kuntien ja kuntaryhmien valvonnassa ensisijaisesti toiminnan tuloksellisuutta osoittavia kuntien ja valtion välisessä kokeilusopimuksessa määriteltyjä indikaattoreita. Tämä antaa valvoville viranomaisille perusteen arvioida sitä, milloin on päästy lopputuloksen kannalta asianmukaiseen tavoitteeseen.

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty valiokunnan huomiota muun muassa siihen, että indikaattorien valmistelutyö on vielä kesken ja että tämänhetkisen tilannearvion perusteella indikaattorit tulisivat olemaan kirjavia. Valiokunnan mielestä on olennaista luoda sellaisia indikaattoreita, joiden avulla kyetään mittaamaan asiakkaiden saamaa hyötyä. Indikaattorien avulla on pystyttävä myös arvioimaan toiminnan tai palvelun hyväksyttävää tasoa eli sitä, milloin toiminta on asianmukaista eikä vaaranna potilas- ja asiakasturvallisuutta.

Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen mukaan valtion ja kuntien välisissä kokeilusopimuksissa on myös sovittava siitä, mitä valvontaa koskevia indikaattoreita kunnan tai kuntaryhmän valvonnassa käytetään. Valiokunta pitää asianmukaisena, että palvelun tai toiminnan tuloksellisuutta ilmaistaan palvelun saatavuutta, asiakkaan palvelutarvetta, terveyden ja toimintakyvyn kehitystä, asiakastyytyväisyyttä ja muita palvelun laatutekijöitä koskevien indikaattorien avulla. Tärkeää on kyetä indikaattorien avulla kuvaamaan palveluja asiakaslähtöisesti eri näkökulmista niin, että voidaan muodostaa kokonaiskuva palvelun onnistumisesta. Valiokunta tähdentää, että indikaattorien avulla on tarpeen kuvata sitä, saako asiakas ja kuntalainen palvelut sisällöltään, laadultaan ja vaikuttavuudeltaan lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla.

Valiokunta muistuttaa, että kokeilun aikana lakisääteiset kuntia koskevat velvoitteet ovat voimassa, ellei niistä ei ole kokeilulainsäädännössä tehty poikkeuksia. Sikäli kuin resursseja, panoksia, prosesseja tai toimenpiteitä on määrätty velvoitteina lainsäädännössä, kyseisiä säännöksiä edellytetään noudatettavan myös kokeiluaikana. Kokeilualueilla ne eivät kuitenkaan ole suunnitelmaperusteisen valvonnan painopisteinä. Jos lakisääteisten velvoitteiden toteuttamisessa asiakas- tai potilasturvallisuus vaarantuu tai kysymys on muutoin lainvastaisuudesta, valvovalla viranomaisella on velvollisuus puuttua asiaan normaaliin tapaan. Kokeilulla ei myöskään rajoiteta kenenkään oikeutta kannella tai muutoin tuoda valvonnanalaisen toiminnan epäkohtia valvovan viranomaisen tietoon.

Vastuu lakisääteisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisestä kuuluu edelleen kunnalle. Tämä merkitsee sitä, että kunta vastaa palvelujen yhdenmukaisesta saatavuudesta ja laadusta. Järjestämisvastuuseen sisältyy myös päättäminen tuotantovastuusta eli siitä, missä määrin kunta tuottaa palveluja itse ja missä määrin se hankkii niitä sopimusperusteisesti esimerkiksi yksityisiltä palveluntuottajilta. Kunnan järjestämisvastuu merkitsee lisäksi sitä, että kunta seuraa ja valvoo omalta osaltaan palvelujen toteutumista.

Valiokunta pitää myönteisenä, että osa kokeilukunnista on ilmoittanut olevansa halukkaita kehittämään kuntien toiminnan valvontaa koskevan kokeilun osana omavalvontaa laatimalla omavalvontaohjelman, josta ilmenee, kuinka kunnan toiminnan asianmukaisuutta seurataan sekä miten mahdolliset puutteet ja virheet korjataan. Valiokunta pitää tärkeänä, että omavalvonnassa arvioidaan palvelujen eri riskikohtia ja luodaan toimintamalleja, jotka jo ennalta estävät virheiden syntymistä.

Myös kuntien omavalvonnassa tullaan soveltamaan samaa indikaattoriperusteista valvontamallia kuin muussa kuntien toiminnan valvontakokeilussa.

Kuntien yleinen ohjaus, seuranta ja tulosten arviointi

Kokeilun onnistumiseen vaikuttaa valiokunnan mielestä merkittävästi muun muassa sen yleinen ohjaus ja seuranta. Lakiehdotuksen perusteella kokeilun yleiseen ohjaamiseen ja seurantaan osallistuvat ne hallituksen esityksestä tarkemmin ilmenevät ministeriöt ja keskushallinnon virastot, joiden hallinnonaloille kuuluvista tehtävistä kokeilussa on kysymys, ja lisäksi Kansaneläkelaitos. Valiokunta painottaa, että kokeilulainsäädäntö velvoittaa huolehtimaan siitä, että ohjaus ja seuranta tehdään vuorovaikutteisesti ja yhteistyössä kuntien kanssa, jotta kokeilussa saavutetaan mahdollisimman hyviä tuloksia. Valiokunta muistuttaa myös siitä, ettei kokeilulainsäädäntö sisällä kuntien valtiosääntöoikeudellisesta asemasta johtuen toimivaltaa antaa kuntia oikeudellisesti sitovaa ohjausta.

Kuntakokeilujen ohjauksessa, seurannassa, tulosten arvioinnissa ja kokeilujen hyödyntämisessä valiokunta näkee tärkeänä elementtinä indikaattoriperusteisen arvioinnin hyödyntämisen mahdollisimman hyvin. Tästä näkökulmasta lähtien indikaattorit on laadittava kaikkien kokeilun kuuden toimintamallin osalta. Kokeilun aikana on tietysti seurattava myös taloudellisuuden ja tuottavuuden kehitystä.

Kokeilun vaikutukset riippuvat luonnollisesti kokeilun tuloksista ja muun muassa siitä, kuinka laajalti kokeiltavaa sääntelyä voidaan säätää pysyväksi ja laajentaa kokeilujen jälkeen. Valiokunnalle esitetyn tiedon mukaan tässä vaiheessa ei kokeilun euromääräisiä säästövaikutuksia ole voitu arvioida. Suurimmat potentiaaliset odotukset taloudellisten vaikutusten osalta kohdistuvat valiokunnan mielestä perustellusti hyvinvoinnin integroituun toimintamalliin ja asumispalvelujen uudistamiseen etenkin niihin sisältyvän potentiaalin johdosta. Osa kokeiluista on säännöstasolla varsin yleisesti ja ainakin osin epätarkasti kuvattu, mikä saattaa vaikeuttaa kokeilun onnistumista. Osaksi voi olla kysymys myös siitä, että osassa kuntia kokeilun sisältö on ollut vielä riittämättömästi tarkentunut, kun kunnat ovat tehneet esityksiä kokeiluista. Tällaisetkin kokeilut voivat kokeilun edetessä tarkentua, esimerkiksi vuoden kuluttua, kun on kertynyt kokemuksia enemmän.

Vaikutuksia viranomaisten toimintaan voidaan odottaa erityisesti indikaattoriperusteisesta valvonnasta ja kuntien omavalvonnan kehittämisestä. Kun kokeiluihin kuuluvia toimintamalleja onnistutaan hyödyntämään laajemmin, kokeilujen yhteiskunnallisten vaikutusten voidaan pidemmällä aikavälillä odottaa ainakin osaltaan turvaavan palvelutasoa ja helpottavan kestävyysvajeen pienentämistä. Parhaimmillaan kokeilujen onnistunut toteutus on uusi avaus kuntien velvoitteiden, suositusten ja ohjeiden vähentämiseen sekä muunlaisen ohjauksen kehittämiseen.

Kokeilujen taloudellisena tavoitteena on keventää kunnille niiden tehtävien toteuttamiseksi asetetuista velvotteista ja muusta ohjauksesta aiheutuvaa kustannustaakkaa. Hallituksen esityksessä arvioidaan, ettei kokeiluaikana todennäköisesti synny säästöjä, muttei myöskään merkittäviä lisäkustannuksia. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kokeiluun osallistuu huomattava määrä kuntia. Kokeilu vaatii joka tapauksessa onnistuakseen siihen paneutumista ja resursointia, vaikkakin kokeiluaika on vain kaksi vuotta. Valiokunta on ottamatta varsinaisesti kantaa asiaan pohtinut sitä seikkaa, olisiko tämäntyyppisessä kokeilussa mahdollisimman hyvien tulosten aikaan saamiseksi aiheellista panostaa tehokkaammin kokeiluun kohdistamalla panostukset vielä määrätietoisemmin ja pienempään kuntajoukkoon.

Yhteenveto

Sivistysvaliokunta ja sosiaali- ja terveysvaliokunta puoltavat lausunnoissaan kokeilulainsäädännön hyväksymistä ja kokeilun käynnistämistä. Lisäksi sivistysvaliokunta arvioi tarkemmin kokeiluhanketta toimialansa osalta.

Hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin ja muutosehdotuksin. Lisäksi hallintovaliokunta viittaa mietinnössä lausuttua täydentäen sivistysvaliokunnan sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnoissa esitettyyn.