Yleisperustelut

Yleistä

Arpajaislain (1047/2001) kokonaisvaltaisen uudistamisen taustalla on pääministeri Matti Vanhasen II toisen hallituksen ohjelma, jonka mukaan hallitus ryhtyy tarpeellisiin toimiin rahapelaamiseen liittyvien sosiaalisten ongelmien rajoittamiseksi, rikollisuuden torjumiseksi ja rahapelien yksinoikeusjärjestelmän säilyttämiseksi muuttuvassa kansainvälisessä toimintaympäristössä sekä sen takaamiseksi, että viranomaisilla on riittävät voimavarat laittomaan pelitorjuntaan puuttumiseksi.

Uudistustyön ensimmäisen vaiheen lakiehdotukset (661—663/2010) on hyväksytty eduskunnassa viime vuoden puolella kevätistuntokaudella ja ne ovat tulleet voimaan 1 päivänä lokakuuta 2010 (HaVM 7/2010 vp — HE 96/2008 vp, HE 212/2008 vp). Säädetyt lait koskevat rahapelien markkinointia, rahapelien ikärajaa, valvontaviranomaisen toimivaltuuksia ja rangaistussäännöksiä. Valiokunta toteaa, että näiden jo voimaan tulleiden arpajaislain muutosten tarkoituksena on entistä tehokkaammin ehkäistä rahapelitoimintaan liittyviä rikoksia sekä sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja.

Käsiteltävänä oleva hallituksen esitys HE 207/2010 vp sisältää arpajaislain uudistamisen toisen vaiheen säännösehdotukset. Tämä toinen vaihe koskee rahapelijärjestelmää, rahapelien jaottelua ja rahapelitoiminnan ohjausta. Myös näillä muutoksilla pyritään ehkäisemään rahapelitoimintaan liittyviä rikoksia sekä lisäksi torjumaan sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja.

Hallintovaliokunnan mietinnöstä HaVM 7/2010 vp ilmenee, ettei ole olemassa mitään syytä kyseenalaistaa EY-tuomioistuimen tekemää Suomen arpajaislakia koskevaa perusarviota, jonka mukaan suomalainen rahapelijärjestelmä on sopusoinnussa EY:n perustamissopimuksen kanssa. Valiokunta tähdentää, että hallituksen esityksiin HE 96/2008 vp ja HE 212/2008 vp perustuvalla lainsäädännöllä on entisestään vahvistettu ja hallituksen esityksen HE 207/2010 vp pohjalta säädettävillä lainmuutoksilla vahvistetaan edelleen yksinoikeusjärjestelmämme perusteita suhteessa EU-oikeuteen.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on arvioinut nykyistä järjestelmää yksinoikeuteen perustuvana sääntely- ja lupajärjestelmänä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 23/2000 vp katsonut, että arpajaisten toimeenpano on elinkeinovapauden näkökulmasta sellaista erityislaatuista taloudellista toimintaa, jonka luvanvaraistamista on pidettävä hyväksyttävänä arpajaisiin osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, arpajaisista aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi sekä rikosten ja väärinkäytösten estämiseksi. Uhkapeliluonteisiin rahapeleihin liittyy muuhun arpajaistoimintaan verrattuna siinä määrin suurempia sosiaalisten haittojen, väärinkäytösten ja oikeusturvan riskejä, että yksinoikeuteen perustuvaa sääntely- ja lupajärjestelmää voidaan pitää perustuslain kannalta hyväksyttävänä. Yksinoikeudesta johtuva pitkälle menevä elinkeinovapauden rajoitus ei tässä tapauksessa loukkaa rajoituksen suhteellisuudelle asetettavia vaatimuksia. Perustuslakivaliokunnan arvioon on vaikuttanut, ettei rahapelitoiminta aikaisemminkaan ole ollut niin sanottu vapaa elinkeino eikä arpajaislailla tämän vuoksi ole yksityisten henkilöiden oikeusasemaan ulottuvia uudenlaisia vaikutuksia (PeVL 23/2000 vp). Muutos, jonka myötä nykyiset toimiluvan nojalla toimivat vakiintuneen yksinoikeusaseman saavuttaneet rahapeliyhteisöt jatkavat lakisääteisinä yksinoikeuden omaajina, ei ole ongelmallinen elinkeinovapauden näkökulmasta, mutta muutos lisää järjestelmän läpinäkyvyyttä ja oikeusvarmuutta. Sillä ei tule edelleenkään olemaan yksityisten henkilöiden oikeusasemaan ulottuvia uudenlaisia vaikutuksia.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 2.—4. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomina sekä 1. lakiehdotuksen hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Siirtyminen toimilupajärjestelmästä lakisääteisten yksinoikeuksien järjestelmään

Rahapelijärjestelmämme tarkoituksena on rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvasta huolehtiminen, väärinkäytösten ja rikosten estäminen sekä pelaamisesta aiheutuvien haittojen vähentäminen. Suomessa pidetään julkisen vallan ohjauksessa olevaa yksinoikeusjärjestelmää parhaimpana tapana päästä mainittuihin tavoitteisiin. Toiminnasta saatava taloudellinen hyöty on vain edellä mainitun ensisijaisen tavoitteen suotuisa sivuseuraamus. Rahapelejä koskevan sääntelyn pitempiaikainen peruslähtökohta on ollut, että valtakunnassa on sallittua ainoastaan rahapelitoiminta, jolle valtakunnan lupaviranomainen on myöntänyt rahapeliluvan. Kaikki muu rahapelitoiminta on kiellettyä. Rangaistussäännösten tärkeänä tehtävänä on pitää kyseiset rajoitukset voimassa ja suojata toimilupaan perustuvaa yksinoikeutta.

Vakiintuneiden yksinoikeuksien järjestelmällä onkin onnistuttu estämään petoksellinen pelitoiminnan järjestäminen, rahapelitoimintaan liittyvä harmaa talous ja järjestäytynyt rikollisuus. Tärkeä periaatteellinen näkemys on myös, ettei rahapelejä saa maassamme käyttää yksityisen voiton tavoittelun välineenä. Rahapelejä on Suomessa toimeenpantu yli 70 vuotta yksinoikeudella. Tätä ennen vuoden 1889 rikoslaki (39/1889) sisälsi alkuperäisessä muodossaan rahapelien totaalikiellon.

Valiokunta pitää perusteltuna, että valtakunnassa siirrytään muodollisesta toimilupajärjestelmästä lakisääteisten yksinoikeuksien järjestelmään. Lakisääteinen yksinoikeus annetaan pitkäaikaisen toiminnan myötä vakiintuneille nykyisille toimiluvan omaajille Veikkaus Oy:lle, Raha-automaattiyhdistykselle ja Fintoto Oy:lle. Vastapainona yksinoikeusaseman saamiselle julkinen valta voi kohdistaa tiiviimpää arpajaislainsäädännön tarkoituksen toteuttamiseksi tarpeellista ohjausta rahapeliyhteisöihin, vaikka sillä puututaan yhdistysmuotoisen rahapeliyhteisön yhdistymisvapauteen ja osakeyhtiömuotoisten rahapeliyhteisöjen osalta omaisuuden suojaan. Lakisääteisen monopolin järjestelmässä julkisen vallan on esimerkiksi helpompi asettaa toimijalle pitempiaikaisia toimenpiteitä edellyttäviä vaatimuksia. Määräaikaisen toimiluvan haltijalle tällaisten, usein investointeja edellyttävien vaatimusten asettaminen voi olla kohtuutonta. Sama koskee vaatimusten muuttamista kesken toimilupakauden.

Saadun selvityksen mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yksinoikeus voidaan myöntää toimijalle, jota julkinen valta valvoo tiiviisti. Valtion ohjausotetta tiukennetaan entisestään muun muassa antamalla valtiovallalle määräysvalta myös totopelitoimintaa harjoittavan Fintoto Oy:n hallituksessa. Veikkaus Oy on kokonaan valtion omistama osakeyhtiö, joten valtio pelkästään tämän vuoksi päättää yhtiön hallituksen kokoonpanosta. Valtiolla on jo nykyisin määräysvalta Raha-automaattiyhdistyksen hallituksessa. Lisäksi perustetaan julkisen vallan harjoittaman rahapeliyhteisöjen ohjauksen yhteensovittamista varten neuvottelukuntatyyppinen yhteistyöelin.

Rahapelien jaottelu

Rahapelien sallitut toimeenpanomuodot luetellaan tyhjentävästi arpajaislain 3 §:ssä. Eri rahapeliyhteisöjen tarjoamat rahapelit ovatkin eri pelejä, eivät toisiaan korvaavia. Suomen rahapelilainsäädäntöön otettu kolmijako 1) raha-arpajaiset sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelit, 2) raha-automaatit, kasinopelit ja pelikasinot sekä 3) totopelit koskee välineneutraalisuuden periaatteen mukaisesti sekä perinteisiä että verkkopelejä. Koska rahapelien on erotuttava toisistaan, valiokunta puoltaa sääntelyn tarkentamista siten, että hevoskohteisia rahapelejä saa jatkossa toimeenpanna vain Fintoto Oy.

Nyt säädettävä yksinoikeus rahapelien toimeenpanemiseen merkitsee sitä, että Veikkaus Oy:llä on yksinoikeus raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien toimeenpanemiseen. Vedenlyöntipelien määritelmään eivät kuitenkaan enää vastaisuudessa sisälly hevoskilpailujen tuloksiin liittyvät arvaukset. Raha-automaattiyhdistyksellä on puolestaan yksinoikeus raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan. Edellä on jo viitattu säädettävään Fintoto Oy:n monopoliin totopelien toimeenpanemisessa. Totopeleissä on kysymys pelaajan mahdollisuudesta osallistua hevoskilpailujen tuloksiin liittyvien arvausten perusteella pelimaksuista kertyvien voittojen jakoon.

Rahapelitoiminnan valvonnasta

Lupaviranomaisena toimivan Poliisihallituksen toimivaltuuksia rahapelitoiminnan valvonnassa on lisätty arpajaislainsäädännön uudistamisen ensimmäisessä vaiheessa. Samalla on kielletty ilman lupaa toimeenpantujen arpajaisten markkinointi ja tarkennettu luvallisten rahapelien markkinointia koskevaa sääntelyä. Valiokunta pitää yksinoikeusjärjestelmän uskottavuuden kannalta välttämättömänä, että tehokkaasti valvotaan erityisesti valtakunnassa luvatonta rahapelitoimintaa ja sellaisen toiminnan markkinointia, jota on muun muassa epäsuora mainonta ja muu myynninedistämistoiminta (HaVM 7/2008 vp). Valvontaan on luonnollisesti oltava asianmukaiset resurssit. Lisäksi on arvioitava uusia teknisiä ja muita mahdollisuuksia laittoman toiminnan torjumiseksi. Valiokunta pitääkin tärkeänä hallituksen esitykseen sisältyvää kannanottoa siitä, että erikseen on selvitettävä mahdollisuudet yksinoikeusjärjestelmän alueellisen soveltamisalan kunnioittamisen turvaamiseen estämällä rajat ylittävä maksujen välitys tai pelipalvelimelle pääsy teknologisen ja Euroopan unionin oikeuden kehityksen myötä.

Rahapelaamisen valvontaan liittyy myös nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvä evaluointijärjestelmä. Tämä merkitsee sitä, että pelien ominaisuuksia ja pelien saatavuuden vaikutusta on arvioitava sekä rahapeliyhteisöjen omassa kehitystoiminnassa että viranomaistoiminnassa nykyisiä lupaehtoja korvaavia säännöksiä ja pelisääntöjä annettaessa. Arvioitava on myös, liittyykö rahapeliin sellainen erityinen pelihaittojen vaara, jonka vuoksi sen markkinointi on arpajaislain 14 b §:n 2 momentin nojalla kiellettyä. Arviointien tulee tukeutua yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan sekä riippumattomien tutkijoiden kanssa kehitettyyn evaluointijärjestelmään.

Julkisen vallan harjoittaman ohjauksen tavoitteena on olemassa olevan rahapelikysynnän suuntaaminen valvottuun ja luvalliseen rahapelitoimintaan maltillisella markkinoinnilla sekä maltillisella pelien ja niiden jakelukanavien kehittämisellä.

Notifikaatiomenettelystä

Hallituksen esityksestä ilmenee, että sähköisesti välitettäviä rahapelejä koskevien säännösehdotusten voidaan katsoa sisältävän teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisesta noudatettavasta menettelystä annetun direktiivin (98/34/EY) muuttamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (98/48/EY) tarkoitettuja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia erityismääräyksiä, joihin liittyy direktiiviin perustuva ilmoitusvelvollisuus. Luonnokset nyt käsiteltävinä oleviksi säännöksiksi on ilmoitettu 10 päivänä syyskuuta 2010 komissiolle.

Komissio on antanut notifioinnin johdosta huomautuksen ja Malta yksityiskohtaisen lausunnon. Valiokunta toteaa, ettei jäsenvaltiolla ole muodollista velvollisuutta vastata huomautuksiin, mutta käytäntönä on, että niihinkin vastataan. Suomi onkin vastannut komission huomautukseen ja Maltan yksityiskohtaisen lausuntoon.

Notifiointiin liittyvä odotusaika on päättynyt 14 päivänä tammikuuta 2011. Yksityiskohtaisesta lausunnosta johtunut odotusaika on ainoa notifiointimenettelystä aiheutunut oikeusseuraamus. Komission huomautus tai Maltan yksityiskohtainen lausunto eivät aiheuta muita toimenpiteitä. Valiokunta toteaakin, ettei notifikaatiomenettely muodosta estettä nyt esillä olevan hallituksen esityksen käsittelemiselle.