Yleisperustelut
Yleistä
Kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin ehdotettavat
muutokset liittyvät vuoden 2015 valtion talousarvioesityksessä kunnan
peruspalvelujen valtionosuusmomentilla (28.90.30) oleviin esityksiin.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan alennettavaksi kunnan
peruspalvelujen valtionosuusprosenttia 25,42 prosenttiin ja vastaavasti
korotettavaksi kunnan omarahoitusosuutta 74,58 prosenttiin. Suurimmat
yksittäiset, valtionosuusprosenttiin vaikuttavat vähennykset
sisältyvät vuoden 2015 alusta voimaan tulevaan
valtionosuusuudistukseen (676/2014),
jossa siirrettiin painopistettä kustannus- ja tarve-erojen
tasauksesta tulojen tasaukseen valtionosuusjärjestelmän
sisällä. Toinen merkittävä vähennys
liittyy ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirtoon kokonaan valtion
vastuulle. Lisäksi valtionosuusprosenttia pienentää muun
muassa aikaisempiin kehyspäätöksiin perustuva
valtionosuuden leikkaus. Valtionosuusprosentin muutoksessa lisäyksenä on
huomioitu muun muassa jäteveron tuottoa vastaava valtionosuuden
lisäys sekä vanhuspalvelulain toteuttamiseen kohdennettu
lisäys.
Täydentävän talousarvioesityksen
perusteella kuntien peruspalvelujen valtionosuutta lisätään
verotulotasauksen oikaisun ja muiden tarkistusten vuoksi yhteensä 49,5
miljoonaa euroa sekä omaishoidon tuen kehittämiseksi
4,8 miljoonaa euroa. Täydentävä talousarvioesitys
on otettu huomioon hallintovaliokunnalle toimitetussa selvityksessä,
jonka mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentti täsmentyisi 25,63
prosentiksi ja kunnan omarahoitusosuus 74,37 prosentiksi.
Hallintovaliokunta pitää myönteisenä ja
periaatteellisesti tärkeänä, että esityksen
mukaan uusissa ja laajenevissa tehtävissä valtionosuus
on 100 prosenttia tehtävien laskennallisista kustannuksista,
ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavansuuruisia
vähennyksiä. Ehdotus liittyy hallitusohjelman
linjaukseen, jonka mukaan hallitus pidättäytyy
uusien, kuntien menoja lisäävien tehtävien
ja velvoitteiden antamisesta ilman, että päätetään
samalla vastaavan suuruisista tehtävien ja velvoitteiden
karsimisesta tai uusien annettavien tehtävien ja velvoitteiden
täysimääräisestä rahoittamisesta.
Periaate on tarkoitettu sovellettavaksi kevään
2013 kehyspäätökseen nähden
uusiin hankkeisiin. Säännöstä ei
siten sovelleta vuoden 2015 talousarvioon eikä sen yhteydessä voimaan
tuleviin lakeihin. Sivistysvaliokunta sekä sosiaali- ja
terveysvaliokunta ovat lausunnoissaan puoltaneet ehdotusta. Hallintovaliokunta
korostaa, että kuntien menoja lisäävien
tehtävien ja velvoitteiden kustannukset tulee arvioida
realistisesti.
Vuodesta 2015 kuntien vastuulle siirrettävästä työmarkkinatuen
rahoituksesta aiheutuvasta kustannusten noususta esitetään
korvattavaksi osa (75 miljoonaa euroa) kunnille valtionosuusjärjestelmän
sisällä siten, että uudistuksen nettovaikutus
on kuntien talouteen tasasuuruinen. Hallintovaliokunta toteaa, että kuntien
rahoittaman työmarkkinatuen suuruus riippuu viime kädessä siitä,
kuinka paljon kuntien rahoitusvastuun piiriin kuuluvia työttömiä kyetään
aktivoimaan. Uudessa monialaisessa yhteistoimintamallissa (HE
183/2014 vp) kunta voi itse nykyistä paremmin
vaikuttaa työllistymistä edistävien palvelujen
järjestämiseen ja sitä kautta kunnan työmarkkinaosuuden
vähenemiseen. Valiokunta tähdentää tässä yhteydessä myös
toimintaan kohdennettavien työllisyysmäärärahojen (32.30.51)
merkitystä.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut hallituksen esitystä erityisesti
julkiselle vallalle kuuluvan perusoikeuksien toteuttamisvastuun,
alueellisen yhdenvertaisuuden edistämisen, kuntien itsehallinnon
sekä valtion ja kuntien välisen rahoitusperiaatteen
kannalta. Valtionosuusmuutoksia arvioidessaan valiokunta katsoi,
että nyt ehdotettu valtionosuusprosentin alennus on kuntatalouden
ja yksittäisten kuntien kannalta merkittävä.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta arvioi kuitenkin, etteivät
ehdotetut kuntien valtionosuusprosentin alentaminen ja
omarahoitusosuuden korotus vaaranna sillä tavoin kuntien
mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta
taloudestaan, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi.
Valiokunta toisti myös näkemyksensä kokonaisvaltaisen
kuntakohtaisen arvioinnin tarpeesta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotus voidaan
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Kiinteistöveron huomioiminen valtionosuuslaskennassa
Vuosien 2015—2018 valtiontalouden kehyspäätökseen
sisältyi päätös kuntien yleisen
ja vakituisen asuinrakennuksen kiinteistöveroprosenttien
ala- ja ylärajojen nostamisesta. Vuoden 2015 talousarvioesityksen
yhteydessä ratkaisun arvioitiin lisäävän
48 miljoonalla eurolla kuntien verotuloja.
Hallituksen esitykseen sisältyy veron tuoton kasvua
vastaava peruspalvelujen valtionosuuden vähennys kuntakohtaisella
arviolaskelmalla kiinteistöveron tuoton kasvua vastaavasti.
Veron tuoton kasvun mitoituksessa on otettu huomioon tiedossa
oleva alarajojen noston vaikutus, joka pystytään
arvioimaan tarkasti kuntakohtaisesti. Sen sijaan ylärajojen
vaikutusta ei pystytä arvioimaan kuntakohtaisesti. Sen
osalta on päädytty laskelmissa jakamaan veron
tuotto kaikille kunnille verotusarvojen mukaisessa suhteessa sekä yleisen
että vakituisen asuinrakennuksen osalta erikseen. Tältä pohjalta
on arvioitu valtionosuuslaskelmissa kuntakohtainen verotuotto.
Hallintovaliokunta kiinnitti jo valtiontalouden kehyksistä ja
talousarvioesityksestä antamissaan lausunnoissa (HaVL
8/2014 vp, HaVL 28/2014 vp)
huomiota siihen, että kuntien kiinteistöveroprosenttien
ylä- ja alarajojen korotuksista kertyvä tuotto — kuten
myös kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksukorotuksesta
kertyvä tuotto — esitetään vähennettäväksi
kuntien valtionosuuksista.
Hallintovaliokunta pitää kuntien kannalta
ongelmallisena, että kiinteistöveron korotukset
ohjataan valtion hyväksi. Valiokunta on aiemmissa lausunnoissaan
pitänyt tärkeänä, että kuntien veropohjaa
vahvistetaan (esim. HaVL 4/2013 vp, HaVL
22/2013 vp). Nyt käsiteltävänä olevan
esityksen mukaan osa kiinteistöveron tuotosta ohjautuisi
pysyvästi valtiolle. Kuntien välillä ratkaisu
aiheuttaa epäoikeudenmukaisuutta. Aikaisemmin veroprosenttia
nostaneet kunnat saavat pitää tulonlisäyksen
täysimääräisenä, vaikka
kunta olisi nostanut prosenttia esimerkiksi tälle vuodelle.
Ylärajojen nostamiselle on arvioitu tuotto-odotus, jota
ei pystytä laskemaan kuntakohtaisesti. Laskelmissa se joudutaan
kohdentamaan kaikille kunnille, myös niille, joiden veroprosentti
ei muutu ensi vuonna.
Perustuslakivaliokunta piti kiinteistöveron tuoton
ottamista valtionosuuksien kautta valtion menojen katteeksi huonosti
yhteensopivana perustuslain 121 §:n turvaaman kuntien itsehallinnon
ja siihen kiinteästi liittyvän kuntien verotusoikeuden
kanssa. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotus ei kokonaisuutena
olennaisesti rajoita kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti taloudestaan.
Valiokunta katsoi kuitenkin, että ehdotettu tapa kohdentaa
valtionosuusvähennykset kohtelee kuntia melko sattumanvaraisella
perusteella eri tavoin kunnan aiemmin tekemien päätösten
pohjalta ja se voi asettaa jokseenkin samanlaisessa rahoitusasemassa
olevat kunnat valtionosuusleikkausten osalta erilaiseen asemaan
riippuen siitä, tehdäänkö kiinteistöveron
korotus nyt vai tehtiinkö se vuosi sitten. Valiokunta katsoi,
että tilanne, jossa valtio lainsäädännöllä pakottaa
tietyt kunnat korottamaan veroa, mistä kunnalla pitäisi
olla oma harkintavalta, ja samalla leikkaa epäjohdonmukaisesti vain
näiltä kunnilta tuon korotuksen itselleen valtionosuusleikkauksella,
merkitsee voimakasta puuttumista kunnalliseen itsehallintoon ja
on vaikeasti yhteensovitettavissa perustuslaista johtuvan kunnallisen
itsehallinnon periaatteen kanssa.
Hallintovaliokunta katsoo, että esitystä tulee tältä osin
muuttaa. Valtionosuuden 48 miljoonan euron vähennys voitaisiin
toteuttaa esimerkiksi pienentämällä jäteveron
tuottoa vastaavaa 70 miljoonan euron lisäystä 48
miljoonalla eurolla, jolloin lisäys olisi 22 miljoonaa
euroa. Tähän liittyen valtionosuusprosentti nousisi
0,08 prosenttiyksikköä, kun sen korotusvaikutus
hallituksen esityksessä on 0,27 prosenttiyksikköä. Kiinteistöveron
tuoton kasvua vastaava 48 miljoonan euron leikkaus voitaisiin myös
tehdä erillisenä valtionosuusvähennyksenä,
jolloin se vähentäisi valtionosuusprosenttia 0,19
prosenttiyksikköä.
Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan lopputulos kummassakin
edellä mainitussa vaihtoehdossa on sama, eli valtionosuusprosentti
pienenisi 0,19 prosenttiyksikköä. Valtionosuusprosentin
kautta tehty vähennys kohdentuisi käytännössä kaikkiin
kuntiin asukaskohtaisesti samansuuruisesti (8,85 euroa/asukas).
Hallintovaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena,
että vähennys toteutetaan erillisenä valtionosuusvähennyksenä,
ja ehdottaa lakiehdotuksen 35 ja 55 §:ään
tehtäviksi tätä tarkoittavat muutokset
yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevin tavoin.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon
asiakasmaksutuottojen ottaminen vähennyksenä huomioon
valtionosuusprosentissa ei ole valtionosuusjärjestelmässä noudatettavan
bruttoperiaatteen mukainen, eikä se ole vaivatta yhteensovitettavissa kunnallisen
itsehallinnon periaatteen kanssa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
myös piti ongelmallisena, että kuntien ja kuntayhtymien
palvelujen rahoittamisen tulonlähteeksi tarkoitettujen asiakasmaksutulojen
korotukset vähennetään valtionosuuksista.
Asiakasmaksutulot on valiokunnan käsityksen mukaan perusteltua
käyttää ensisijaisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen
saatavuuden ja laadun turvaamiseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
kuitenkin puolsi lakiehdotuksen hyväksymistä.
Saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta on päätynyt
puoltamaan ehdotusta.
Harkinnanvarainen valtionosuuden korotus
Kevään 2013 kehyspäätöksen
perusteella leikattiin harkinnanvaraisen valtionosuuden korotusta
10 miljoonalla eurolla. Kevään 2014 kehyspäätökseen
sisältyi päätös pienentää määrärahaa edelleen
10 miljoonalla eurolla ja samalla lakkauttaa harkinnanvarainen valtionosuuden
korotus. Mainittujen kehyspäätösten nojalla
talousarvioesitykseen sisältyy 20 miljoonan euron vähennys
peruspalvelujen valtionosuusmomentille. Tähän
liittyen hallituksen esityksessä ehdotetaan kunnan peruspalvelujen
valtionosuudesta annetun lain 30 §:n kumoamista.
Hallintovaliokunta toteaa, että harkinnanvaraisen valtionosuuden
poistuminen talousarviosta kaventaa erityisesti teollisuuden rakennemuutoksesta
kärsivien paikkakuntien mahdollisuuksia huolehtia palveluistaan
tilanteessa, jossa verotulot ja työpaikat nopeasti vähenevät
(HaVL 26/2014 vp). Kuntien taloudellisen
tilanteen heikkenemisen myötä harkinnanvaraisen
valtionosuuden korotuksen merkitys poikkeuksellisissa, tilapäisissä ja
ennakoimattomissa talousvaikeuksissa olevien kuntien tukemisessa
korostuu. Koska korotettu valtionosuus voidaan kohdentaa täsmällisesti,
on mahdollista päästä pienehköllä määrärahalla
kohtuullisen tehokkaaseen tulokseen. Harkinnanvaraisella valtionosuuden
korotuksella pystytään myös reagoimaan
verotulojen laskuun verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasausta
nopeammin. Avustusta ei myönnetä automaattisesti,
vaan myöntäminen on sidottu kunnan omiin toimenpiteisiin
talouden tasapainottamiseksi. Selvityksen mukaan nykyisessä muodossa
järjestelmä ei myöskään
rasita valtiontaloutta.
Hallintovaliokunta katsoo, että säännös
harkinnanvaraisesta valtionosuuden korotuksesta tulee säilyttää.
Myös perustuslakivaliokunta katsoi, että kunnan
peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään
tulee kuntakohtaisten ongelmien lieventämiseksi sisältyä jatkossakin
mahdollisuus harkinnanvaraiseen valtionosuuden korotukseen.
Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta ehdottaa
yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevin tavoin, että harkinnanvaraista
valtionosuuden korotusta koskevaa 30 §:ää ei kumota.
Yksityiskohtaiset perustelut
Laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta
35 §. Veroperustemuutokset.
Hallintovaliokunta on edellä yleisperusteluissa ehdottanut,
että kiinteistöverotuoton kasvua vastaava 48 miljoonan
euron vähennys tehdään erillisenä valtionosuuden
vähennyksenä. Siitä seuraa, että pykälän
yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittu veroperustemuutosten
nettomäärä on 131 miljoonaa euroa ja
veroperustemuutoksista johtuvia verotulomenetyksiä vastaavasti
kuntien valtionosuuksia lisätään 24,16
euroa asukasta kohden. Valiokunta ehdottaa tätä koskevien
muutosten tekemistä 1 ja 2 momenttiin.
36 §. Määräaikaiset kuntien
valtionosuuteen kohdistuvat vähennykset ja lisäykset.
Selvityksen mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitetun valtionosuuden
vähennyksen on tarkoitus olla 0,88 euroa asukasta kohden,
kun hallituksen esityksessä vähennykseksi on virheellisesti
kirjattu 0,89 euroa asukasta kohden. Valiokunta ehdottaa säännöksen
korjaamista.
55 §. Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus.
Hallituksen esityksen antamisen jälkeen on valtionosuusprosentin
tarkistuslaskennassa ilmennyt valtionosuusuudistukseen liittyvässä verotulotasauksen
laskennassa laskuvirhe sekä eräitä muita
tarkistustarpeita, joiden korjaamisen perusteella kuntien valtionosuus kasvaa
noin 52 miljoonalla eurolla ja valtionosuusuudistukseen liittyvä valtionosuusprosentin
vähennys pienenee 2,67 prosenttiyksikköön
esitetystä 2,88 prosenttiyksiköstä. Vaikutus
kuntien valtionosuusprosenttiin on 0,21 prosenttiyksikköä kuntien
valtionosuutta lisäävä. Lisäksi
yleisperusteluissa todettuun viitaten valtionosuusprosentissa on
otettava vähennyksenä huomioon 0,19 prosenttiyksikköä liittyen
kiinteistöveron tuoton arvioituun 48 miljoonan euron kasvuun
vuonna 2015. Näistä seuraa, että pykälän 1
momenttia on tarpeen muuttaa niin, että kuntien valtionosuus
on 25,44 prosenttia ja kuntien omarahoitusosuus on 74,56 prosenttia. Vuoteen
2014 verrattuna valtionosuusprosentti muuttuu siten 4,13 prosenttiyksikköä.
Voimaantulosäännös.
Selvyyden vuoksi voimaantulosäännöksen 2
momenttia on syytä täsmentää siten,
että siinä todetaan, että vuosien 2010—2014
uusien ja laajentuneiden tehtävien piiriin jo kuuluviin
mahdollisiin tehtävien toteuttamiseen sovellettaisiin voimassa
olevan lain mukaista 50 prosentin valtionosuusprosenttia.
Johtolause.
Yleisperusteluissa esitettyyn viitaten hallintovaliokunta ehdottaa,
että lain 30 §:ää ei kumota.
Lakialoite
Koska hallintovaliokunta puoltaa kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta
annetun lain muuttamista hallituksen esityksen pohjalta edellä todetuin
muutoksin, valiokunta ehdottaa lakialoitteen LA 63/2012
vp hylkäämistä.