Yleisperustelut
Todistajansuojeluohjelman tarve
Useimmissa muissa Euroopan maissa on jo vuosia ollut olemassa
täysimääräinen todistajansuojeluohjelmaa
koskeva lainsäädäntö. Valiokunta viittaa
eri Euroopan maissa omaksuttujen sääntelymallien
sisällön osalta hallituksen esitykseen. Kansainvälisessä poliisiviranomaisten
yhteistyössä saadut kokemukset osoittavat, että todistajansuojeluohjelma
on tarpeellinen erityisesti järjestäytyneeseen
rikollisuuteen, kuten väkivalta-, huumausaine- tai
talousrikoksiin sekä ihmiskauppaan, kytkeytyvissä tapauksissa,
joihin kaikkein vakavin uhkailu yleensä liittyy.
Todistajansuojeluohjelman käyttämiseen on yleisesti
turvauduttu, jos prosessi- ja rikosoikeudellisia suojelukeinoja
ei ole arvioitu riittäviksi todistajan henkeä ja
terveyttä uhkaavan vaaran torjumiseksi. Valiokunta toteaa,
että todistajansuojeluohjelmasta säätämistä lailla
puoltavat myös perus- ja ihmisoikeudelliset sekä poliisin rikostorjunnan
kansainvälisen yhteistyön edistämiseen
liittyvät näkökohdat.
Todistajansuojeluohjelma on tarkoitettu tilanteisiin, joissa
henkilöön kohdistuvaa uhkaa ei voida torjua ilman,
että hänet sijoitetaan uhkailijoiden ulottumattomiin.
Käytännössä tämä voi tarkoittaa
uutta asuinpaikkaa, tilapäistä peitehenkilöllisyyttä ja
muita suojelutoimenpiteitä. Valiokunta katsoo, että todistajansuojeluohjelmaa
koskeva lainsäädäntö on sekä yhteiskunnallisesti
että yksilön näkökulmasta merkittävä toteuttamista
edellyttävä uudistus, vaikka lähtökohtaisesti
lain voidaan arvioida tulevan sovellettavaksi käytännössä harvoin.
Todistajansuojeluohjelman aloittamisen edellytykset (2 §)
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty näkemys,
että todistajansuojeluohjelman edellytyksiä on
hallituksen esityksessä käsitelty liian suppeasti.
Hallintovaliokunta toteaa, että todistajansuojeluohjelman
aloittamisen edellytyksiä on kuvattu tarkemmin 1. lakiehdotuksen 2 §:n
yksityiskohtaisissa perusteluissa. Todistajansuojeluohjelma on tarkoitettu
viimesijaiseksi toimenpiteeksi tilanteessa, jossa henkilöön
kohdistuu niin vakava uhka, ettei sitä katsota voitavan
torjua muilla toimenpiteillä. Lähtökohtana on
myös, ettei todistajansuojeluohjelma ole sidoksissa tietyntyyppisiin
rikoksiin tai ohjelman avulla suojeltavan henkilön kertomuksen
näyttöarvoon rikosprosessissa. Todistajansuojeluohjelmassa
on kysymys nimenomaan siihen osallistuvan henkilön hengen
ja terveyden suojelemisesta. Hallintovaliokunta yhtyy lakivaliokunnan
näkemykseen, että ohjelmaan pääsyä voidaan
pitää yksilön perusoikeuksien turvaamisen näkökulmasta
merkittävänä seikkana.
Lisäksi hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa
on käsitelty tarkemmin muun muassa sitä, mitä asioita
ohjelman aloittamista edeltävässä uhka- ja
riskiarvioinnissa tulee ottaa huomioon. Perusteluihin sisältyy
myös esimerkkejä tilanteista, joissa todistajansuojeluohjelma voi
olla tarpeen aloittaa. Hallintovaliokunta painottaa, että kussakin
tilanteessa todistajansuojeluohjelman aloittamisen edellytykset
on arvioitava tapauskohtaisesti ja mahdollisimman seikkaperäisesti.
Lakiehdotukseen sisältyvä sääntelytapa
on hallintovaliokunnan mielestä perusteltu senkin vuoksi,
että todistajansuojeluohjelma voi tulla kysymykseen myös
ennalta arvaamattomissa yksilöllisissä tilanteissa.
Säädettävän lain nimikkeestä huolimatta
todistajansuojeluohjelmamenettelyllä on mahdollista suojella
todistajien lisäksi myös muita terveyden- tai
hengenvaarassa olevia henkilöitä laissa säädettävien edellytysten
täyttyessä.
Todistajansuojeluohjelman päättyminen (3 §)
Perustuslakivaliokunta on esittänyt lausunnossaan hallintovaliokunnan
harkittavaksi, tulisiko säädettävään
lakiin lisätä säännös
siitä, että ohjelman päättäminen
1. lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentissa
tarkoitetuissa tilanteissa ei saa vaarantaa suojeltavan tai hänen
perheenjäsentensä turvallisuutta.
Hallintovaliokunta toteaa, että mainittu lainkohta
koskee tilanteita, joissa todistajansuojeluohjelma päätetään
viranomaisaloitteisesti sen vuoksi, että suojeltava osoittaa
omalla käyttäytymisellään piittaamattomuutta
omasta turvallisuudestaan, tai sen johdosta, että suojeltava
on laiminlyönyt 2 §:ssä säädetyn
tiedonantovelvollisuutensa antamalla tietoisesti vääriä tai
harhaanjohtavia tietoja ohjelman kannalta merkityksellisistä seikoista.
Lakiehdotuksen 3 §:n yksityiskohtaisista perusteluista
ilmenee todistajansuojeluohjelman päättämistä koskevan
sääntelyn olevan tarkoitettu sovellettavaksi tilanteissa,
joissa suojeltava tekee oman suojelemisensa mahdottomaksi tai vähintäänkin
erittäin vaikeaksi. Valiokunta tähdentää todistajansuojeluohjelman
onnistumisen edellyttävän myös käytännössä,
että suojeltava itse on tosiasiallisesti sitoutunut ohjelman
toteuttamiseen. Lisäksi on syytä huomata, että yhteistyöhaluttoman
henkilön pitäminen todistajansuojeluohjelmassa
voi pahimmillaan vaarantaa myös muiden suojeltavien sekä suojelutoimintaa
toteuttavien viranomaisten turvallisuuden, jos suojeltava ei esimerkiksi
noudata tarvittavaa vaitonaisuutta hänen hyväkseen
tehdyistä turvallisuusratkaisuista.
Esityksen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee lisäksi,
että säännöstä voidaan
soveltaa, jos suojeltava vaarantaa omaa turvallisuuttaan tahallisesti
esimerkiksi laiminlyömällä hänen henkilökohtaiseen
suojelusuunnitelmaansa kirjattuja turvallisuusohjeita siitä,
kuinka suojeltava voi itse myötävaikuttaa omaan
turvallisuuteensa. Ohjelman päättämistä voidaan
harkita lisäksi myös, jos suojeltava saattaa itsensä muutoin
tietoisesti sellaiseen vaaratilanteeseen, joka olisi kohtuudella
arvioiden voinut olla vältettävissä normaalia
varovaisuutta noudattaen.
Hallintovaliokunta korostaa, ettei ohjelmaa kuitenkaan mainituissa
tilanteissa tule lopettaa automaattisesti, vaan lakiehdotus jättää tilaa harkinnalle
yksittäistapauksittain. Huomioon tulee ottaa muun muassa
suojeltavan menettelyn tahallisuus ja vakavuus suojelutoiminnan
kannalta. Esimerkiksi jos suojeltava syyllistyy rikokseen, tulee
arvioida kyseessä olevan rikoksen vakavuutta ja merkitystä suhteessa
todistajansuojeluohjelman jatkamiseen. Alaikäisen lapsen
kyseessä ollen lapsen käyttäytymistä tulee arvioida
suhteessa lapsen ikään, kehitystasoon ja siihen,
missä laajuudessa lapselle on kerrottu turvallisuuteen
liittyvistä tekijöistä ja missä määrin
hänen voidaan olettaa ymmärtäneen annetut
ohjeet ja suositukset. Väärien tietojen antamisen
osalta hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, että tietojen
tulee olla merkityksellisiä ohjelman aloittamisen tai jatkamisen
kannalta. Ohjelman päättämistä ei
siis ole syytä harkita, jos kysymys on vähäisistä tiedoista,
joilla ei ole ollut ratkaisevaa merkitystä ohjelman aloittamisesta
päätettäessä. Ohjelman päättämistä on perusteltua
harkita sen sijaan tilanteissa, joissa jälkikäteen
ilmi tulleet tiedot olisivat alun perin estäneet ohjelman
aloittamisen. Tällainen tilanne on kyseessä esimerkiksi
silloin, kun henkilön ei olisi voitu oikeiden tietojen
valossa katsoa soveltuvan ohjelmaan. Hallintovaliokunta tähdentää,
että suojeltavalle tulee antaa käytännön
ohjeet siitä, mitä häneltä henkilökohtaisesti
edellytetään.
Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty hallintovaliokunnan
huomiota lisäksi siihen, ettei esityksestä käy
ilmi, miten tulee suhtautua siihen seikkaan, että todistaja
tai muu rikosprosessissa todistelutarkoituksessa kuultava henkilö, jonka
kohdalla suojeluohjelma on aloitettu, ei pysykään
rikosasian näytön kannalta keskeisessä kertomuksessaan
läpi koko rikosprosessin tai lopulta jopa kokonaan kieltäytyy
todistamasta oikeudessa.
Lakivaliokunta huomauttaa lausunnossaan tältä osin
ensinnäkin, että todistajansuojeluohjelmaan voidaan
ehdotetun lain 2 §:n nojalla ottaa myös
muu kuin rikosprosessissa kuultava henkilö. Todistajansuojeluohjelma
voidaan aloittaa, jos henkilön henkeä ja terveyttä uhkaava
vaara on riittävän vakava ja uhkaa ei voida torjua
muilla toimenpiteillä. Todistajansuojeluohjelman käyttöalaa
ei siten ole rajattu aina rikosprosessissa kuulemiseen tai sidottu
kertomuksen näyttöarvoon. Lakivaliokunnan mukaan todistajansuojeluohjelman
avulla tulee voida suojella myös henkilöä,
joka on kieltäytynyt todistamasta, jos hän on
tästä huolimatta riittävän vakavassa
vaarassa ja jos muut lain edellytykset täyttyvät.
Näin voi olla esimerkiksi tilanteessa, jossa henkilö on
antanut rikosprosessin kannalta ratkaisevia tietoja esitutkinnassa
ja on kertomuksen peruuttamisesta huolimatta henkeen ja terveyteen
kohdistuvassa vakavassa vaarassa. Hallintovaliokunta yhtyy lakivaliokunnan
lausunnossa esitettyyn.
Peitehenkilöllisyys ja todistajansuojeluohjelmassa
olevan henkilön tavoittaminen (4 ja 5 §)
Hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen
mukaan poliisilla on oikeus valmistaa ja tehdä vääriä asiakirjoja
ja rekisterimerkintöjä todistajansuojeluohjelman
toteuttamiseksi. Sääntelyllä mahdollistetaan
tilapäisen peitehenkilöllisyyden antaminen suojeltavalle
tai todistajansuojeluohjelmaa toteuttavalle poliisille. Tarkoitus
on, että tilapäinen peitehenkilöllisyys
ei ole jäljitettävissä suojeltavan varsinaiseen
henkilöllisyyteen. Valiokunta toteaa, että peitehenkilöllisyyttä koskeva
lakiehdotuksen 5 § vastaa asialliselta sisällöltään
poliisilain (872/2011) 5 luvussa
säädettyä salaisten tiedonhankintakeinojen
paljastumisen estämistä.
Peitehenkilöllisyyteen on mahdollista turvautua vain,
jos se on välttämätöntä todistajansuojeluohjelman
toteuttamiseksi. Peitehenkilöllisyyttä koskevaa
sääntelyä valiokunta pitää tärkeänä todistajansuojeluohjelman
onnistumisen ja aukottomuuden kannalta. Voimassa olevan lainsäädännön
nojalla on mahdollista muuttaa henkilön nimeä ja
henkilöturvatunnusta, mutta näistä muutoksista
jää aina merkintä muun muassa väestötietojärjestelmään.
Lakiehdotukseen sisältyvän säännöksen
lisäarvo nykytilanteeseen verrattuna on siinä,
että suojeltava voi elää uudella henkilöllisyydellä ilman,
että ulkopuoliset pystyvät jäljittämään
häntä historiatietojen avulla.
Valiokunta pitää perusteltuna, että lainvalmistelussa
on kiinnitetty huomiota suojeltavan tavoittamiseen esimerkiksi saatavien
perimiseksi. Tätä kysymystä suojeluohjelmassa
olevan tavoittamisesta on käsitelty tarkemmin lakiehdotuksen
4 ja 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Tiivistetysti voidaan tältä osin todeta, että todistajansuojeluohjelmaa
toteuttava keskusrikospoliisi huolehtii käytännössä siitä,
että suojeltavaan kohdistuvat oikeutetut vaateet ja yhteydenotot
tavoittavat suojeltavan. Vastaavasti poliisi toimii eräänlaisena
yhteyspisteenä suojeltavan asioita hoidettaessa. Valiokunta
huomauttaa siitä, ettei suojeltavan varsinainen, alkuperäinen henkilöllisyys
lakkaa olemasta, vaan suojeltava ei käytännössä peitehenkilöllisyydessä toimiessaan
vain käytä tätä henkilöllisyyttä.
Hän voi kuitenkin palata käyttämään
alkuperäistä henkilöllisyyttään,
kun hän ei ole enää hengen- tai
terveydenvaarassa.
Todistajansuojeluohjelmassa kertyvien tietojen käyttö (6 ja
13 §)
Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että todistajansuojeluohjelman
toteuttamisen yhteydessä saatuja tietoja tulisi voida käyttää rikosten
estämiseen ja selvittämiseen samalla tavoin kuin
poliisilaissa ja pakkokeinolaissa (806/2011)
on säädetty ylimääräisen
tiedon käyttämisestä. Lisäksi
lakivaliokunta on lausunnossaan pyytänyt hallintovaliokuntaa
arvioimaan, onko tietojen laajempi hyödyntäminen
perusteltua rikostorjunnan ja rikosten uhrien näkökulmasta
vakavimmissa rikoksissa.
Perustuslakivaliokunta on sen sijaan todennut, että suojeltavan
asunnon ja sen välittömän ympäristön
valvonnassa saatujen tallenteiden käyttötarkoitussidonnaisuus
korostuu eikä valvonnan kautta saatua tietoa voida hyödyntää muutoin
kuin hallituksen esityksessä ehdotetuin tavoin.
Kysymys todistajansuojeluohjelmassa kertyvien tietojen käytöstä liittyy
1. lakiehdotuksen 6 §:ään sisältyvään
mahdollisuuteen valvoa suojeltavan asuntoa ja sen välitöntä lähiympäristöä kameran
avulla tai muulla paikkaan sijoitetulla teknisellä laitteella,
menetelmällä tai ohjelmistolla. Säännöksen
perusteella valvontaa voidaan käyttää vain,
jos se on välttämätöntä suojeltavan henkeä tai
terveyttä uhkaavan vaaran torjumiseksi. Säännös
mahdollistaa valvonnan suorittamisen myös ilman, että siitä ilmoitetaan
sivullisille. Käytännössä valvonnasta
on tarkoitus jättää ilmoittamatta vain,
jos ilmoittaminen lisää suojeltavan paljastumisriskiä.
Kameravalvonnasta ilmoittaminen esimerkiksi kyltein tai tarroin
voi joissakin tapauksissa olla jopa turvallisuutta lisäävä tekijä.
Suojeltavan kodin valvonnassa kertyneitä turvakameratallenteita
samoin kuin muita todistajansuojeluohjelmassa kertyneitä tietoja
saa lakiehdotuksen mukaan käyttää vain
todistajansuojeluohjelman toteuttamiseksi ja suojeltavaan kohdistuvan
rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi.
Hallintovaliokunta yhtyy lakivaliokunnan lausunnossa esitettyyn
siitä, että hallituksen esitykseen sisältyvä rajaus
todistajansuojeluohjelmassa kertyneiden tietojen hyödyntämisestä on sopusoinnussa
tietojen alkuperäisen keräämistarkoituksen
kanssa. Tämän vuoksi ja perustuslakivaliokunnan
lausunto huomioon ottaen tässä yhteydessä ei
ole mahdollista säätää poliisilain ja
pakkokeinolain mukaista ylimääräistä tietoa muistuttavan
tiedon hyödyntämistä mahdolliseksi hallituksen
esitystä laajemmin ilman perustuslakivaliokunnan uutta
lausuntoa, jota vaalikauden lopun aikatauluista ja työtilanteista johtuen
ei nähdä mahdolliseksi enää pyytää. Hallintovaliokunta
joka tapauksessa pitää syntynyttä tilannetta
ongelmallisena ja katsoo sen korjaamisen olevan välttämätöntä.
Valvontakameratallenteista saattaa paljastua esimerkiksi kerrostalon
portaikossa suojeltavaan kohdistettavaksi suunniteltu henkirikos, joka
kohdistuukin vahingossa sivulliseen. Paljastua voi myös
sivulliseen kohdistuva rikos, jolla ei ole mitään
yhtymäkohtaa suojeltavaan. Esimerkkinä voidaan
mainita muualla tehty rikos, jonka tekijä poistaa naamionsa
valvontakameran kuvassa. Tällaisten esimerkkitapahtumien
voidaan arvioida olevan harvinaisia, mutta joka tapauksessa mahdollisia.
Valiokunnan käsityksen mukaan yleisen oikeustajun kannalta
on vierasta sellainen ajattelu, ettei aineelliseen totuuteen pääsemiseksi
voida hyödyntää saatua tietoa rikoksen
selvittämisessä ja yleensäkin rikosprosessissa.
Hallituksen esityksen pohjalta tällainen sääntely
ei ole mahdollista edes kaikkein törkeimpien rikosten osalta.
Valiokunta edellyttääkin hallituksen ryhtyvän
pikaisesti lainvalmistelutoimenpiteisiin todistajansuojeluohjelmaa
koskevan lainsäädännön tarkistamiseksi
siten, että suojeltavan asunnon ja sen lähiympäristön
valvonnassa teknisen laitteen, menetelmän tai ohjelmiston
avulla saatavaa tietoa voidaan käyttää mahdollisimman laajasti
myös muihin kuin suojeltavaan kohdistuvien rikosten estämisessä,
esitutkinnassa ja koko rikosprosessissa (Valiokunnan lausumaehdotus).
Saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta katsoo,
että joka tapauksessa 1. lakiehdotuksen 6 §:n
nojalla tapahtuvassa valvonnassa saatua tietoa voidaan käyttää toimenpiteiden suuntaamisessa
rikoksen estämiseksi ja selvittämiseksi noudattaen
sitä, mitä poliisilaissa ja pakkokeinolaissa säädetään
toimenpiteiden suuntaamisesta.
Todistajansuojeluohjelmaa koskeva todistamiskielto ja tietojen
salassapito
Hallituksen esitykseen sisältyvä 5. lakiehdotus koskee
uutta oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 23 a §:ää.
Sen mukaan todistaa ei saa viranomaisen toiminnan julkisuudesta
annetun lain (621/1999) 24 §:n
1 momentin 28 kohdassa tarkoitetuista todistajansuojeluohjelmaa
koskevaan rekisteriin tallennetuista tiedoista eikä muista
todistajansuojeluohjelmaa koskevista tiedoista. Tiedoista saa kuitenkin
todistaa, jos ajetaan syytettä todistajansuojeluohjelmalla
suojeltavaan henkilöön kohdistuneesta rikoksesta.
Lakivaliokunnan lausunnon mukaan hallituksen esityksestä ei
käy selvästi ilmi, onko todistaja tai kuultava
velvollinen tuomioistuimessa tapahtuvan kuulemisen yhteydessä esimerkiksi vastaajan
tai hänen avustajansa kysyessä ilmaisemaan, että hän
on suojeltavana mukana todistajansuojeluohjelmassa tai että hänelle
on viranomaisen toimesta luvattu pääsy mukaan
ohjelmaan. Sama kysymys on noussut esiin myös hallintovaliokunnan
asiantuntijakuulemisessa.
Hallintovaliokunta toteaa todistamiskiellon tarkoituksena olevan
suojella todistajansuojeluohjelmassa olevaa henkilöä.
Tiedot ohjelmassa olemisesta tai sellaiseen menemisestä ovat luonteeltaan
sellaisia, että niiden ilmaiseminen voi vakavasti vaarantaa
suojeltavan turvallisuuden. Lakivaliokunnan mukaan nämä tiedot
ovat ehdotetussa säännöksessä tarkoitettuja
muita todistajansuojeluohjelmaa koskevia tietoja ja siten todistamiskiellon
alaisia. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota myös
siihen, että ehdotetussa säännöksessä käytetystä sanamuodosta "todistaa
ei saa" seuraa, että todistamiskielto on henkilölliseltä soveltamisalaltaan
yleinen ja poikkeukseton. Hallintovaliokunta yhtyy tältä osin
lakivaliokunnan lausuntoon.
Todistajansuojeluohjelmasta säädettävän
lain 13 §:n 1 momentin nojalla keskusrikospoliisi
pitää sille tässä laissa säädettyjen
tehtävien hoitamista varten todistajansuojeluohjelmia koskevaa
rekisteriä. Valiokunta muistuttaa asianmukaisen rekisterinpidon,
rekisterien valvonnan ja henkilötietojen käsittelyn
välttämättömyydestä (HaVM
16/2014 vp).
Todistajansuojeluohjelman suhde anonyymiin todistamiseen
Lakivaliokunnan käsiteltävänä on
samanaikaisesti nyt esillä olevan hallituksen esityksen kanssa
hallituksen esitys todistelusäännösten uudistamisesta
(HE 46/2014 vp). Kyseisessä esityksessä ehdotetaan,
että vakavimpien rikosten käsittelyssä mahdollistettaisiin
niin sanottu anonyymi todistaminen. Asiantuntijakuulemisessa on
pyydetty lainsäätäjää ottamaan
kantaa siihen, miten todistajansuojeluohjelma suhtautuu eduskunnan
käsittelyssä olevaan oikeudenkäymiskaaren
muutokseen, joka mahdollistaa tietyin laissa säädettävin
edellytyksin anonyymin todistamisen.
Hallintovaliokunta yhtyy siihen lakivaliokunnan lausunnosta
ilmenevään näkemykseen, että todistajansuojeluohjelmaa
sovelletaan usein käytännössä tilanteissa,
joissa suojeltavan henkilöllisyys on jo vastaajan tai suojeltavaa
uhkailevan tahon tiedossa. Kysymyksessä voi olla esimerkiksi
rikoskumppani tai sellainen rikollisjärjestön
sisäpiirin henkilö, jonka henkilöllisyys
on pääteltävissä annettujen
tietojen perusteella. Tällaisissa tapauksissa anonymiteettiä ei
voitaisi edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan edes
myöntää.
Hallintovaliokunta katsoo, etteivät todistajansuojeluohjelma
ja anonyymi todistaminen ole toisiaan poissulkevia järjestelyjä.
Joissakin tilanteissa voidaan päätyä lainsäädännön
edellytysten täyttyessä käyttämään
molempia vaihtoehtoja, eikä perusteluissa käytetty
ilmaisu todistajansuojeluohjelmasta viimesijaisena keinona tarkoita
tämän vaihtoehdon poissulkemista.
Hallintovaliokunta toteaa lisäksi, ettei todistajansuojeluohjelmalla
itsessään ole vaikutusta meneillään
olevaan siviili- tai rikosprosessiin tai esimerkiksi vastaajan
oikeuksiin. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa
todetaan, että todistajansuojeluohjelmaan liittyvien kansainvälisten
periaatteiden ja erityisesti puolueettomuusperiaatteen mukaisesti
todistajansuojeluohjelma on täysin rikosprosessista riippumaton
menettely eivätkä suojelua toteuttavat viranomaiset
osallistu mahdollisesti samanaikaisesti meneillään
olevaan rikosprosessiin. Hallintovaliokunta katsoo, ettei todistajansuojeluohjelman
tule johtaa myöskään tilanteisiin, joissa vaarannetaan
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytyksiä.
Hallintovaliokunta toteaa vielä, että henkilötodistelulla
on edelleen suuri merkitys rikosten selvittämisessä.
Tämän vuoksi on olennaisen tärkeää huolehtia
todistajan asemasta. Tällöin on kysymys monista
muistakin seikoista kuin todistajan turvallisuudesta, josta huolehtiminen
on ensiarvoisen tärkeää. Vaikka todistajien
uhkailu lienee vielä nykyisin Suomessa harvinaisehkoa, on
välttämätöntä pyrkiä siihen,
ettei todistajille aiheudu edes pelkoa mahdollisista kostotoimenpiteistä.
Tämän päivän rikollisuuteen
sisältyy valitettavasti sellaista piittaamattomuutta toisista
ihmisistä, että todistaminen saatetaan kokea jo tällaisten
yleisten tietojen perusteella pelottavaksi. Yhteiskunnan tuleekin
toimia niin, että myös vastaisuudessa kansalaiset "ovat
valmiita näkemään, mitä ympäröivässä maailmassa
tapahtuu ilman, että he sulkevat silmänsä".
Tiedon antaminen suojeltavan olinpaikasta
Saadun selvityksen mukaan tiedon todistajansuojeluohjelmassa
olevan suojeltavan olinpaikasta tulisi olla keskusrikospoliisin
päällikön niin päättäessä myös
sijoituspaikkakunnan poliisilaitoksella.
Lakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että tieto suojeltavan
olinpaikasta voitaisiin ehdotettu laki ja sen perustelut huomioon
ottaen antaa tarvittaessa myös paikallispoliisille ilman
erillistä säännöstä.
Lakivaliokunta huomauttaa, että viranomaisten välinen
yhteistyö on keskeinen osa todistajansuojeluohjelman toteuttamista. Erityisesti äkillisissä
vaaratilanteissa
paikallispoliisi voi käytännössä olla
ainoa taho, joka voi reagoida tilanteeseen sen vaatimalla kiireellisyydellä.
Kaikissa tapauksissa suojeltavan sijoittamisesta paikkakunnalle
ei kuitenkaan välttämättä ilmoiteta
paikallispoliisille. Hallintovaliokunta painottaa, että eräs
todistajansuojeluohjelman vahvuus perustuu siihen, ettei tietoa
ohjelmassa olevista henkilöistä anneta edes muille viranomaisille,
ellei se ole ohjelman toteuttamisen kannalta välttämätöntä.
Yhteenveto
Perustuslakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan esitystä keskeisesti
valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta.
Hallintovaliokunta on ottanut huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnosta
ilmenevän säätämisjärjestystä koskevan huomautuksen
lisäksi suojeltavan henkilökohtaista suojeluohjelmaa
koskevan huomautuksen. Lakivaliokunnan lausunnossa on kiinnitetty huomiota
samoihin seikkoihin, jotka ovat nousseet esiin myös hallintovaliokunnan
asiantuntijakuulemisessa. Tästä johtuen hallintovaliokunnan
mietinnössä on voitu ottaa huomioon lakivaliokunnan
lausunto kokonaisuudessaan.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa
selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää lakiehdotuksia
tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Valiokunta puoltaa 2.—5. lakiehdotuksen
hyväksymistä muuttamattomina ja 1. lakiehdotuksen
hyväksymistä muutettuna tästä mietinnöstä ilmenevin
kannanotoin ja muutosehdotuksin.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki todistajansuojeluohjelmasta
4 §. Henkilökohtainen suojelusuunnitelma.
Lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentin mukaan
poliisi laatii yhdessä suojeltavan kanssa henkilökohtaisen
kirjallisen suojelusuunnitelman. Hallituksen esitykseen sisältyvän
4 §:n 2 ja 3 momentti sääntelevät
suojelusuunnitelman sisältöä. Siitä tulee
muun muassa ilmetä, kuinka suojeltava voi itse käyttäytymisellään
myötävaikuttaa oman turvallisuutensa ylläpitämiseen.
Suojelusuunnitelmaan kirjataan myös, miten suojeltavan
tavoitettavuus hänen oikeudellisten velvoitteidensa toteutumiseksi
järjestetään, sekä muut toimenpiteet
todistajansuojeluohjelman toteuttamiseksi.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt perusteltuna,
että lakiin ja käytännössä sen 4 §:ään
lisätään vähintään
yleinen luonnehdinta ohjelmassa toteutettavista suojelutoimenpiteistä,
luettelo yleisimmistä suojelutoimenpiteistä sekä yleinen
suojelutoimenpiteitä koskeva suhteellisuusvaatimus.
Vaikka lakiehdotukseen ei ole sisällytetty yleistä luonnehdintaa
suojelutoimenpiteistä ja viittausta suhteellisuusperiaatteeseen,
sen yksityiskohtaisissa perusteluissa on kuvattu suojelutoimenpiteitä varsin
kattavasti. Perusteluissa on myös korostettu tapauskohtaista
harkintaa suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Saadun selvityksen
mukaan laissa on ehdotettu säädettäväksi vain
sellaisista toimenpiteistä, jotka edellyttävät tässä yhteydessä laintasoista
säännöstä. Monet suojelutoimenpiteistä ovat
luonteeltaan sellaisia, ettei niistä ole välttämätöntä säätää laissa. Tällaisina
seikkoina voidaan mainita esimerkiksi asunnon järjestäminen,
puhelimen antaminen ja yleinen neuvonta. Saadun selvityksen mukaan
syynä valittuun sääntelyratkaisuun on
ollut se seikka, että yksittäiset suojelutoimenpiteet valitaan
ja mukautetaan aina tapauskohtaisen harkinnan perusteella eikä mitään
yhtä staattista mallia ole tarkoitus olla olemassa. Valiokunta pitää tärkeänä myös
sitä seikkaa, että säädettävä laki
mahdollistaa nopean reagoimisen muuttuviin tilanteisiin ja suojelutoimenpiteiden
mukauttamisen suojeltavan turvallisuustilanteessa tapahtuviin muutoksiin.
Hallintovaliokunta ehdottaa lakiin lisättäväksi
yleisluonnehdinnan suojelutoimenpiteistä lakiehdotuksen
4 §:n uudessa 2 ja 3 momentissa, jolloin
hallituksen esityksen 2 ja 3 momentti siirtyvät
säädettävän lain 4 ja 5 momentiksi.
Kyseisten muutosten johdosta on lisäksi muutettava säädettävän
lain 4 §:n 4 momenttia (hallituksen esityksen
4 §:n 2 momentti). Valiokunnan ehdottama
muotoilu jättää edelleen tilaa yksilöllisen
uhka- ja riskiarvioinnin perusteella tehtävälle
tapauskohtaiselle harkinnalle. Hallintovaliokunnan ehdottamassa
muodossa lakiehdotuksen 4 § kuuluu seuraavasti:
"Poliisi laatii yhdessä suojeltavan kanssa
henkilökohtaisen kirjallisen suojelusuunnitelman.
Suojelusuunnitelmaan kirjataan keskeiset toimenpiteet todistajansuojeluohjelman
toteuttamiseksi. Tällaisia toimenpiteitä voivat
olla esimerkiksi suojeltavan sijoittaminen uudelle paikkakunnalle,
asunnon järjestäminen, turvalaitteiden sijoittaminen
suojeltavan kotiin ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen
liittyvä neuvonta. (Uusi 2 mom.)
Todistajansuojeluohjelman toteuttamiseksi valittavien yksittäisten
toimenpiteiden on oltava puolustettavia suhteessa niillä tavoiteltavaan hyötyyn
sekä niiden vaikutuksiin muun muassa suojeltavan yksityisyyteen,
elämänlaatuun ja toimintakykyyn sekä toimenpiteiden
aiheuttamiin kustannuksiin ja muihin kokonaisarviointiin vaikuttaviin
seikkoihin. (Uusi 3 mom.)
Suojelusuunnitelmasta tulee ilmetä, kuinka suojeltava
voi itse käyttäytymisellään
myötävaikuttaa oman turvallisuutensa ylläpitämiseen. Suojelusuunnitelmaan
kirjataan myös, miten suojeltavan tavoitettavuus hänen
oikeudellisten velvoitteidensa toteutumiseksi järjestetään (poist.).
(4 mom. HE:n 2 mom.)"
8 §. Todistajansuojeluohjelmaa koskeva ilmaisukielto.
Lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentissa säädetään
sivullisen, joka on avustanut todistajansuojeluohjelman toteuttamisessa,
ilmaisukiellosta saamistaan todistajansuojeluohjelmaa koskevista
tiedoista. Hallintovaliokunta ehdottaa 8 §:n 1 momentin
sääntelyn täydentämistä myös
tietojen käyttöä koskevalla hyväksikäyttökiellolla.
13 §. Todistajansuojeluohjelmia koskeva rekisteri.
Pykälän 2 momentti koskee säädettävän lain
nojalla saatujen salassa pidettävien tietojen käyttöä ja
luovuttamista, mikä on säännöksen mukaan
mahdollista vain, jos se on välttämätöntä todistajansuojeluohjelman
toteuttamiseksi tai suojeltavaan kohdistuvan rikoksen estämiseksi ja
selvittämiseksi. Valiokunta ehdottaa momentin sanamuodon
selkeyttämistä ja täsmentämistä,
jotta soveltamisessa ei ilmenisi epäselvyyttä. Hallituksen
esityksen sanamuodon "tämän lain nojalla saatuja
salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja
saa käyttää ja luovuttaa vain, jos se
on välttämätöntä..." muuttamista
muotoon "todistajansuojeluohjelman toteuttamiseksi saatuja
salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja
saa käyttää ja luovuttaa vain, jos se
on välttämätöntä...".
15 §. Muutoksenhaku.
Ehdotetun lain 15 §:n mukaan lain nojalla
tehtyyn päätökseen ei saa hakea muutosta
valittamalla. Ehdotus on tältä osin merkityksellinen
perustuslain 21 §:n kannalta. Oikeus hakea muutosta
on keskeinen osa perustuslain 21 §:ssä turvattua
oikeusturvaa. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että muutoksenhakuoikeus
ei kuitenkaan ole ehdoton oikeus.
Hallituksen esityksen 3 §:ssä säädetään
todistajansuojeluohjelman päättymisestä.
Ehdotetun 1 momentin mukaan todistajansuojeluohjelma päätetään
suojeltavan pyynnöstä tai jos sen jatkuminen on
ilmeisen tarpeetonta. Ehdotetun 2 momentin mukaan ohjelma voidaan
päättää myös, jos suojeltava
omalla käyttäytymisellään osoittaa
piittaamattomuutta omasta turvallisuudestaan tai jos suojeltava
on laiminlyönyt 2 §:n 2 momentin 3 kohdassa
säädetyn tiedonantovelvollisuutensa olennaisella
tavalla antamalla tietoisesti vääriä tai
harhaanjohtavia tietoja ohjelman kannalta merkityksellisestä seikasta.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että pykälän
2 momentin mukaisessa tilanteessa on kysymys todistajansuojeluohjelman
päättämisestä tavallaan sanktioluonteisena
seuraamuksena. Kun päättäminen tällaisissa
tilanteissa voi aiheuttaa vaaran suojeltavalle tai tämän perheenjäsenille,
perustuslain 21 §:n mukainen oikeusturvavaatimus
on erityisen korostettu.
Hallituksen esityksessä esitetty perustelu, jonka mukaan
kyse olisi tällöin sellaisesta erityistä asiantuntemusta
vaativasta arvioinnista, joka ei sovellu tuomioistuinten oikeusharkintaan,
ei perustuslakivaliokunnan mukaan ole vakuuttava — etenkin
ottaen huomioon perustuslain 7 §:ssä turvattu
henkilökohtainen koskemattomuus. Lakiehdotuksen 15 §:ää on
perustuslakivaliokunnan mukaan muutettava siten, että ohjelman
päättämisestä 3 §:n
mukaan voidaan hakea muutosta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee edelleen, että todistajansuojeluohjelmaa
koskeva
päätöksenteko on monella tavalla erityislaatuista,
ja todistajansuojeluohjelman edellytysten arviointi ei välttämättä ole
erityisen luontevasti tuomioistuimen toteuttaman oikeudellisen harkinnan
kautta toteutettavaa arviointia. Ehdotettu 3 § muodostaa
tästä edellä todetulla tavalla kuitenkin
poikkeuksen. Muissa tilanteissa muutoksenhakuoikeuden tarpeen arviointiin
vaikuttaa myös ehdotettu lain 14 §, joka
koskee todistajansuojeluohjelman toteuttamisen valvontaa. Edelleen
todistajansuojeluohjelmassa toteutettujen toimenpiteiden osalta
yleisen laillisuusvalvonnan puitteissa toteutettuun kantelumenettelyyn
turvautuminen on sinänsä mahdollista.
Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon
johdosta 15 §:n 1 momentissa säädettävän,
että 3 §:n mukaiseen päätökseen
saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa
(586/1996) säädetään.
Lisäksi valiokunta ehdottaa 15 §:n
uudessa 2 momentissa säädettäväksi
muutoksenhalukiellosta muuhun käsiteltävänä olevan
lain nojalla tehtyyn päätökseen.
2.—5. lakiehdotus
Valiokunta ehdottaa 2.—5. lakiehdotuksiin sisältyvien
lähinnä 1. lakiehdotuksesta johtuvien teknisluontoisten
säännösten hyväksymistä muuttamattomina.