Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen tavoitteena on EU:n ns. oleskelulupa-asetuksen ja sen muutosasetuksen edellyttämä biometristen tunnisteiden käyttöönotto kolmansien maiden kansalaisille myönnettävissä oleskeluluvissa. EU-lainsäädäntö edellyttää, että jäsenvaltiot ryhtyvät myöntämään yhtenäisen kaavan mukaisia oleskelulupia korttimuodossa ja että kortin sirulle tallennetaan biometrisina tunnisteina kasvokuva ja kaksi sormenjälkikuvaa. Biometriset tunnisteet sisältävän oleskelulupakortin tavoitteena on parantaa oleskeluluvan turvallisuutta ja luoda luotettavampi yhteys oleskeluluvan ja sen haltijan välille.

Kortin käyttöönoton jälkeen oleskeluluvan hakumenettely muuttuu siten, että jokaisen hakijan on henkilökohtaisesti annettava sormenjälkensä oleskelulupakorttia varten. Tämän vuoksi ainoastaan hakijalla itsellään on ehdotuksen mukaan mahdollisuus panna hakemuksensa vireille. Ulkomaalaislain 62 §:n 1 momentin mukainen perheenkokoajan vireillepano-oikeus ehdotetaan tämän vuoksi poistettavaksi.

Hallintovaliokunta toteaa, että työntekijän ja elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa koskevan hakemuksen vireillepanoa koskeva ulkomaalaislain 82 § on myös kumottava, koska työnantajakaan ei enää lainmuutosten toteuduttua voi jättää työntekijän oleskelulupahakemusta tämän puolesta.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 3. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana sekä 1. ja 2. lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Henkilötuntomerkkien käyttäminen

Ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisätään uusi 3 b §, jonka mukaan hakemusasioiden osarekisteriin talletetaan oleskelulupahakemusta, oleskelulupakorttia ja unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttihakemusta varten otetut sormenjäljet. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 47/2010 vp) katsonut, että sormenjälkitietojen käyttö mainitun lain 2 §:ssä säädettyyn tarkoitukseen liittyvien toimivaltuuksien rajoissa oleskelulupakortin aitouden toteamiseksi ja oleskeluluvan haltijan henkilöllisyyden todentamiseksi on kiinteässä yhteydessä tietojen keräämis- ja tallentamistarkoitukseen ja että myöskään 2. lakiehdotuksen 3 b §:n 3 momentin viittaus henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 16 a §:ään ei muodostu perustuslain vastaiseksi.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 16 a §:ssä säädetään passien sormenjälkitietojen käyttämisestä. Otettuja sormenjälkiä saa käyttää muuhun kuin niiden keräämis- ja tallettamistarkoitusta vastaavaan tarkoitukseen vain, jos se on välttämätöntä luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai muun katastrofin taikka rikoksen kohteeksi joutuneen tai muuten tunnistamattomaksi jääneen uhrin tunnistamiseksi.

Lausunnossaan perustusvaliokunta on kiinnittänyt huomiota ulkomaalaislain voimassa olevan 131 §:n nojalla kerättävien henkilötuntomerkkien käyttöön. Ulkomaalaisesta saa mainitun pykälän perusteella kerätä tunnistamista ja rekisteröintiä varten sormenjäljet, valokuvan sekä muita henkilötuntomerkkejä. Nämä tiedot talletetaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 3 §:n 3 momentin 7 kohdan nojalla poliisin hallintoasiain tietojärjestelmään. Tietojen käyttämisestä säädetään puolestaan viimeksi mainitun lain 16 §:ssä.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 16 §:ssä poliisille annetaan suhteellisen laajat toimivaltuudet käyttää poliisin henkilörekisterin sisältämiä tietoja muuhun kuin niiden alkuperäiseen tarkoitukseen. Tietoja voidaan käyttää myös esimerkiksi rikosten estämiseen tai selvittämiseen. Tämä koskee myös ulkomaalaislain 131 §:n perusteella otettuja ja rekisteriin talletettuja tietoja.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että ulkomaalaislain 131 §:ää on täydennettävä säännöksellä, jonka perusteella sormenjälkien käyttäminen rajoitetaan vain niiden keräämis- ja tallentamistarkoitusta vastaavaan tarkoitukseen. Tällainen tarkoitus voi valiokunnan mielestä liittyä myös tarkasti määriteltyjen rikosten estämiseen ja selvittämiseen, mutta ainoastaan siinä laajuudessa kuin tällä toiminnalla on kiinteä yhteys alkuperäiseen keräämis- ja tallentamistarkoitukseen. Tämän lisäksi on mahdollista muiden käyttötarkoitusten osalta viitata henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 16 a §:ään.

Valiokunta on huomauttanut, että edellä mainitun muutoksen myötä mainittujen sormenjälkitietojen käyttämiseen ei enää sovelleta henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 16 §:n säännöstä. Lopuksi valiokunta on todennut, että sen ulkomaalaislain 131 §:n johdosta tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus voidaan toteuttaa myös muuttamalla henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia, jos se osoittautuu lainsäädäntöteknisesti perustellummaksi.

Hallintovaliokunta toteaa, että rekisteritietojen keskeinen käyttötarkoitus on selvittää ulkomaalaisten maassaoleskeluoikeuden täyttymisen edellytykset. Oleellinen osa maahantulon ja maassa oleskelun edellytysten täyttymisestä liittyy siihen, että ulkomaalaisen henkilöllisyys on voivata todeta, hänen maahantuloonsa ja maasta lähtöönsä sekä oleskeluunsa ja työntekoonsa liittyviä asioita on voitava käsitellä ja päätöksiä niihin liittyen on voitava tehdä. Perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutokset on lainsäädäntöteknisesti perustelluinta toteuttaa muuttamalla paitsi ulkomaalaislain 131 §:ää ja ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 3 b §:ää myös henkilötietojen käsittelystä poliisitoiminnassa annetun lain säännöksiä niitä koskevan kokonaisuudistuksen yhteydessä.

Sormenjälkitietojen luovuttaminen ulkomaille

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan huomauttanut, että rekisteritietojen luovuttamista ulkomaille on arvioitava samoista lähtökohdista kuin kotimaassa tapahtuvaa luovuttamista. Asian jatkokäsittelyssä on sen mielestä syytä varmistua siitä, että sääntelyyn sisältyvät asianmukaiset säännökset myös esityksessä tarkoitettujen sormenjälkitietojen edelleen luovuttamisesta.

Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan asiaa on tarkoitus selvittää kuluvana vuonna asetettavan rekisterilainsäädännön tarkistamista koskevan hankkeen yhteydessä ja tehdä sen pohjalta ulkomaalaisrekisteristä annettuun lakiin tarvittavat muutokset.

Esityksen taloudelliset vaikutukset

Hallituksen esityksen mukaan valtioneuvoston kehyspäätöksessä ei ole osoitettu lisärahoitusta ehdotettujen toimenpiteiden toteuttamiseen ja mahdollisen lisähenkilöstön tarve on tarkoitus toteuttaa tuottavuusohjelman mukaisten tuottavuustavoitteiden puitteissa tarvittaessa kohdentamalla lisäyksiä vastaavat säästöt hallinnonalan muihin toimintoihin.

Hallintovaliokunta toteaa, että biometristen tunnisteiden ottaminen hakijoilta tuo lupa-asioiden käsittelyyn lisävaiheen sekä tarpeen hankkia asianmukaiset tekniset laitteet tunnisteiden ottamista varten. Biometristen tietojen käsittelyn vaatima lisäaika edellyttää sekin resurssitarpeita, ja siirtyminen oleskelulupatarroista biometrisiin lupakortteihin aiheuttaa poliisihallinnossa myös koulutustarpeita. Valiokunta pitää tämän vuoksi välttämättömänä, että lainmuutoksesta aiheutuvien uusien tehtävien edellyttämästä henkilöstön resurssitarpeesta huolehditaan ja että henkilöstö koulutetaan asianmukaisesti uusiin tehtäviinsä.