Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen tavoitteena on EU:n ns. oleskelulupa-asetuksen
ja sen muutosasetuksen edellyttämä biometristen
tunnisteiden käyttöönotto kolmansien
maiden kansalaisille myönnettävissä oleskeluluvissa.
EU-lainsäädäntö edellyttää,
että jäsenvaltiot ryhtyvät myöntämään yhtenäisen
kaavan mukaisia oleskelulupia korttimuodossa ja että kortin
sirulle tallennetaan biometrisina tunnisteina kasvokuva ja kaksi
sormenjälkikuvaa. Biometriset tunnisteet sisältävän
oleskelulupakortin tavoitteena on parantaa oleskeluluvan turvallisuutta
ja luoda luotettavampi yhteys oleskeluluvan ja sen haltijan välille.
Kortin käyttöönoton jälkeen
oleskeluluvan hakumenettely muuttuu siten, että jokaisen
hakijan on henkilökohtaisesti annettava sormenjälkensä oleskelulupakorttia
varten. Tämän vuoksi ainoastaan hakijalla itsellään
on ehdotuksen mukaan mahdollisuus panna hakemuksensa vireille. Ulkomaalaislain
62 §:n 1 momentin mukainen perheenkokoajan vireillepano-oikeus
ehdotetaan tämän vuoksi poistettavaksi.
Hallintovaliokunta toteaa, että työntekijän
ja elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa koskevan hakemuksen vireillepanoa
koskeva ulkomaalaislain 82 § on myös
kumottava, koska työnantajakaan ei enää lainmuutosten
toteuduttua voi jättää työntekijän
oleskelulupahakemusta tämän puolesta.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 3. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana
sekä 1. ja 2. lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin
ja muutosehdotuksin.
Henkilötuntomerkkien käyttäminen
Ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi
siten, että siihen lisätään
uusi 3 b §, jonka mukaan hakemusasioiden
osarekisteriin talletetaan oleskelulupahakemusta, oleskelulupakorttia
ja unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttihakemusta
varten otetut sormenjäljet. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan
(PeVL 47/2010 vp) katsonut, että sormenjälkitietojen
käyttö mainitun lain 2 §:ssä säädettyyn
tarkoitukseen liittyvien toimivaltuuksien rajoissa oleskelulupakortin
aitouden toteamiseksi ja oleskeluluvan haltijan henkilöllisyyden
todentamiseksi on kiinteässä yhteydessä tietojen
keräämis- ja tallentamistarkoitukseen ja että myöskään
2. lakiehdotuksen 3 b §:n 3 momentin
viittaus henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain (761/2003) 16 a §:ään
ei muodostu perustuslain vastaiseksi.
Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun
lain 16 a §:ssä säädetään
passien sormenjälkitietojen käyttämisestä.
Otettuja sormenjälkiä saa käyttää muuhun
kuin niiden keräämis- ja tallettamistarkoitusta
vastaavaan tarkoitukseen vain, jos se on välttämätöntä luonnononnettomuuden,
suuronnettomuuden tai muun katastrofin taikka rikoksen kohteeksi
joutuneen tai muuten tunnistamattomaksi jääneen uhrin
tunnistamiseksi.
Lausunnossaan perustusvaliokunta on kiinnittänyt huomiota
ulkomaalaislain voimassa olevan 131 §:n nojalla
kerättävien henkilötuntomerkkien käyttöön.
Ulkomaalaisesta saa mainitun pykälän perusteella
kerätä tunnistamista ja rekisteröintiä varten
sormenjäljet, valokuvan sekä muita henkilötuntomerkkejä.
Nämä tiedot talletetaan henkilötietojen
käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 3 §:n
3 momentin 7 kohdan nojalla poliisin hallintoasiain tietojärjestelmään.
Tietojen käyttämisestä säädetään
puolestaan viimeksi mainitun lain 16 §:ssä.
Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun
lain 16 §:ssä poliisille annetaan suhteellisen
laajat toimivaltuudet käyttää poliisin
henkilörekisterin sisältämiä tietoja
muuhun kuin niiden alkuperäiseen tarkoitukseen. Tietoja
voidaan käyttää myös esimerkiksi
rikosten estämiseen tai selvittämiseen. Tämä koskee
myös ulkomaalaislain 131 §:n perusteella
otettuja ja rekisteriin talletettuja tietoja.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että ulkomaalaislain
131 §:ää on täydennettävä säännöksellä,
jonka perusteella sormenjälkien käyttäminen
rajoitetaan vain niiden keräämis- ja tallentamistarkoitusta
vastaavaan tarkoitukseen. Tällainen tarkoitus voi valiokunnan mielestä liittyä myös
tarkasti määriteltyjen rikosten estämiseen
ja selvittämiseen, mutta ainoastaan siinä laajuudessa
kuin tällä toiminnalla on kiinteä yhteys
alkuperäiseen keräämis- ja tallentamistarkoitukseen.
Tämän lisäksi on mahdollista muiden käyttötarkoitusten
osalta viitata henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain 16 a §:ään.
Valiokunta on huomauttanut, että edellä mainitun
muutoksen myötä mainittujen sormenjälkitietojen
käyttämiseen ei enää sovelleta
henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain 16 §:n säännöstä.
Lopuksi valiokunta on todennut, että sen ulkomaalaislain
131 §:n johdosta tekemä valtiosääntöoikeudellinen
huomautus voidaan toteuttaa myös muuttamalla henkilötietojen
käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia, jos
se osoittautuu lainsäädäntöteknisesti
perustellummaksi.
Hallintovaliokunta toteaa, että rekisteritietojen keskeinen
käyttötarkoitus on selvittää ulkomaalaisten
maassaoleskeluoikeuden täyttymisen edellytykset. Oleellinen
osa maahantulon ja maassa oleskelun edellytysten täyttymisestä liittyy
siihen, että ulkomaalaisen henkilöllisyys on voivata
todeta, hänen maahantuloonsa ja maasta lähtöönsä sekä oleskeluunsa
ja työntekoonsa liittyviä asioita on voitava käsitellä ja
päätöksiä niihin liittyen on
voitava tehdä. Perustuslakivaliokunnan edellyttämät
muutokset on lainsäädäntöteknisesti
perustelluinta toteuttaa muuttamalla paitsi ulkomaalaislain 131 §:ää ja
ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 3 b §:ää myös
henkilötietojen käsittelystä poliisitoiminnassa
annetun lain säännöksiä niitä koskevan
kokonaisuudistuksen yhteydessä.
Sormenjälkitietojen luovuttaminen ulkomaille
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan huomauttanut, että rekisteritietojen
luovuttamista ulkomaille on arvioitava samoista lähtökohdista kuin
kotimaassa tapahtuvaa luovuttamista. Asian jatkokäsittelyssä on
sen mielestä syytä varmistua siitä, että sääntelyyn
sisältyvät asianmukaiset säännökset
myös esityksessä tarkoitettujen sormenjälkitietojen
edelleen luovuttamisesta.
Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan asiaa on tarkoitus
selvittää kuluvana vuonna asetettavan rekisterilainsäädännön
tarkistamista koskevan hankkeen yhteydessä ja tehdä sen
pohjalta ulkomaalaisrekisteristä annettuun lakiin tarvittavat
muutokset.
Esityksen taloudelliset vaikutukset
Hallituksen esityksen mukaan valtioneuvoston kehyspäätöksessä ei
ole osoitettu lisärahoitusta ehdotettujen toimenpiteiden
toteuttamiseen ja mahdollisen lisähenkilöstön
tarve on tarkoitus toteuttaa tuottavuusohjelman mukaisten tuottavuustavoitteiden
puitteissa tarvittaessa kohdentamalla lisäyksiä vastaavat
säästöt hallinnonalan muihin toimintoihin.
Hallintovaliokunta toteaa, että biometristen tunnisteiden
ottaminen hakijoilta tuo lupa-asioiden käsittelyyn lisävaiheen
sekä tarpeen hankkia asianmukaiset tekniset laitteet tunnisteiden ottamista
varten. Biometristen tietojen käsittelyn vaatima lisäaika
edellyttää sekin resurssitarpeita, ja siirtyminen
oleskelulupatarroista biometrisiin lupakortteihin aiheuttaa poliisihallinnossa
myös koulutustarpeita. Valiokunta pitää tämän
vuoksi välttämättömänä,
että lainmuutoksesta aiheutuvien uusien tehtävien
edellyttämästä henkilöstön
resurssitarpeesta huolehditaan ja että henkilöstö koulutetaan
asianmukaisesti uusiin tehtäviinsä.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki ulkomaalaislain muuttamisesta
60 d §. Biometriset tunnisteet oleskelulupakorttia
varten.
Hallintovaliokunta ehdottaa pykälän 1 momenttiin
teknistä korjausta. "Suomen ulkomaan edustuston" sijasta
ulkomaalaislaissa käytetään vakiintuneesti
nimitystä "Suomen edustusto".
60 e §. Biometristen tunnisteiden lukeminen ja vertaaminen.
Valiokunta ehdottaa 1 momentissa olevan nimityksen "Suomen ulkomaan
edustusto" korvaamista vakiintuneella nimityksellä "Suomen
edustusto".
60 f §. Oleskelulupakortin voimassaolon päättyminen.
Valiokunta ehdottaa, että 2 momentissa oleva nimitys
"Suomen ulkomaan edustusto" korvataan vakiintuneella nimityksellä "Suomen edustusto".
82 § (Uusi). Työntekijän ja elinkeinonharjoittajan
oleskelulupaa koskevan hakemuksen vireillepano.
Oleskelulupakortin käyttöönoton jälkeen
oleskeluluvan hakumenettely muuttuu siten, että jokaisen
hakijan on henkilökohtaisesti annettava sormenjälkensä oleskelulupakorttia varten.
Koska ainoastaan hakijalla itsellään on tämän
jälkeen mahdollisuus panna hakemuksensa vireille, hallintovaliokunta
ehdottaa, että työntekijän ja elinkeinonharjoittajan
oleskelulupaa koskevan hakemuksen vireillepanoa koskeva ulkomaalaislain
82 § kumotaan.
131 §. Henkilötuntomerkkien ottaminen.
Ulkomaalaislain 131 §:n 1 momentissa on säädetty, että henkilötuntomerkkejä saa
ottaa tunnistamista ja rekisteröintiä varten.
Hallintovaliokunta ehdottaa, että tunnistamisesta ja rekisteröinnistä säädetään
1 momentissa nykyistä täsmällisemmin.
Momenttia ehdotetaan tämän vuoksi muutettavaksi
siten, että se vastaa sisällöllisesti
voimassa olevan ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 2 §:n
2 momentissa säädettyä tunnistamis- ja
rekisteröintitarkoitusta. Henkilötuntomerkkejä saa
ehdotuksen mukaan ottaa henkilöllisyyden toteamiseksi,
ulkomaalaisten maahantuloa ja maasta lähtöä sekä oleskelua
ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä,
päätöksentekoa ja valvontaa varten ja
valtion turvallisuuden suojaamiseksi.
Pykälässä ei ole aikaisemmin myöskään
säädetty, mihin eri rekistereihin sen nojalla
kerättyjä ja tallennettuja sormenjälkitietoja
voidaan verrata. Valiokunta ehdottaa, että pykälään
lisätään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen
3 momentti siirtyy 4 momentiksi. Uudessa 3 momentissa säädetään
täsmällisesti, mihin eri rekistereihin säädöksen
nojalla otettavia sormenjälkiä voi verrata.
Sormenjälkitietoja saa valiokunnan ehdottaman uuden
3 momentin mukaan verrata maahantulon edellytysten selvittämiseksi
myös henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain 2 §:n 3 momentin 9 kohdassa tarkoitettuihin
poliisiasiain tietojärjestelmän tuntomerkkitietojen sormenjälkiin
niiltä osin kuin jo rekisteröidyt sormenjälkitiedot
liittyvät rikoksiin, joista on säädetty
enimmäisrangaistuksena vähintään vuosi
vankeutta.
Voimaantulo- ja siirtymäsäännös.
Lakiehdotukseen ei sisälly siirtymäsäännöstä koskien
lain voimaan tullessa vireillä olevia asioita. Koska ennen
lain voimaantuloa vireille tulleita hakemuksia käsitellään
vielä EU:n oleskelulupa-asetuksen mukaisten määräaikojen
jälkeen, on ulkomaalaislakiin tarpeen sisällyttää siirtymäsäännös,
jossa säädetään lain soveltamisesta ennen
lain voimaantuloa vireille tulleisiin hakemuksiin ja hakemusten
täydentämisestä sormenjälkitiedoilla.
Koska kaikkien ulkomailla ennen lain voimaantuloa vireille tulleiden
hakemusten täydentäminen olisi erittäin
hankalaa tai lähes mahdotonta, hallintovaliokunta ehdottaa,
että näiden hakemusten osalta voimaantulo- ja
siirtymäsäännöksessä hyödynnetään
EU-asetuksen mukaista siirtymäaikaa.
2. Laki ulkomaalaisrekisteristä annetun lain muuttamisesta
3 b §. Hakemusasioiden osarekisterin sormenjälkitietojen
käyttö ja vertaaminen.
Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 2 §:n
2 momentin mukaan ulkomaalaisrekisteriä pidetään
ja käytetään ulkomaalaisten maahantuloa
ja maastalähtöä sekä oleskelua
ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä,
päätöksentekoa ja valvontaa varten, valtion
turvallisuuden suojaamiseksi ja turvallisuusselvityksistä annetussa
laissa tarkoitetun perusmuotoisen turvallisuusselvityksen ja laajan
turvallisuusselvityksen tekemiseksi.
Hallintovaliokunta ehdottaa lain 3 b §:ää muutettavaksi
siten, että se kirjoitetaan vastaamaan sisällöltään
nykyistä tarkemmin 2 §:n 2 momentissa
säädettyä ulkomaalaisrekisterin käyttötarkoitusta.
Lisäksi pykälän 1 momentissa oleva nimitys
"Suomen ulkomaan edustusto" ehdotetaan korvattavaksi vakiintuneella
nimityksellä "Suomen edustusto".
Pykälän 2 momentin loppuun valiokunta ehdottaa
lisättäväksi, mihin eri rekistereihin
sormenjälkitietoja voidaan verrata sen lisäksi,
mitä hallituksen esityksessä on ehdotettu. Hallintovaliokunta
ehdottaa, että sormenjälkitietoja saa lisäksi
verrata, paitsi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuun hallintoasioiden
tietojärjestelmään ulkomaalaislain 131 §:n
perusteella talletettuihin sormenjälkiin, maahantulon edellytysten
selvittämiseksi myös henkilötietojen
käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 2 §:n
3 momentin 9 kohdassa tarkoitettuihin poliisiasiain tietojärjestelmän
tuntomerkkitietojen sormenjälkiin niiltä osin
kuin jo rekisteröidyt sormenjälkitiedot liittyvät
rikoksiin, joista on säädetty enimmäisrangaistuksena
vähintään vuosi vankeutta.