Yksityiskohtaiset perustelut

1. Ulkomaalaislaki

1 luku. Yleiset säännökset

4 §. Suhde muihin lakeihin.

Turvapaikkapuhuttelun suorittaa 97 §:n 2 momentin nojalla Ulkomaalaisvirasto. Momentin mukaan myös poliisi voi suorittaa Ulkomaalaisviraston pyynnöstä turvapaikkapuhuttelun, jos hakemusten määrä on voimakkaasti lisääntynyt, tai erityisestä syystä muulloinkin.

Lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentin perusteella poliisin toimittamaan turvapaikkapuhutteluun sovelletaan hallintolakia (434/2003). Muuhun poliisin suorittamaan asian selvittämiseen sovelletaan saman momentin nojalla poliisilain (493/1995) poliisitutkintaa koskevia säännöksiä.

Poliisilain 37 §:stä ilmenee, että poliisitutkinnalla tarkoitetaan muuta poliisin toimitettavaksi säädettyä tutkintaa kuin rikoksen johdosta toimitettavaa esitutkintaa. Kyseisen pykälän perusteella tällaista tutkintaa toimitettaessa on soveltuvin osin meneteltävä siten kuin tutkinnan suorittamisesta esitutkinnassa on säädetty. Vastaavasti lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentista johtuu, että rajavartiolaitoksen ulkomaalaislain nojalla suorittamaan tutkintaan sovelletaan rajavartiolaitoksesta annetun lain (320/1999) 47 §:ää. Mainitun 47 §:n mukaan tällaista tutkintaa toimitettaessa on soveltuvin osin meneteltävä siten kuin tutkinnan suorittamisesta esitutkinnassa säädetään. Tämän vuoksi valiokunta katsoo olevan selvää, että poliisin suorittamaan turvapaikkapuhutteluun ja rajavartiolaitoksen ulkomaalaislain nojalla suorittamaan tutkintaan sovelletaan soveltuvin osin esitutkintalakia (448/1987), jolloin esimerkiksi esitutkintalain 21 §:ssä säädetyt aikamääreet tulevat noudatettaviksi. Valiokunta pitääkin lakiehdotuksen 4 §:n viittauksia riittävinä.

6 §. Lain soveltaminen alaikäisiin.

Ulkomaalaislain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa on pykälän 1 momentin mukaan erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Valiokunta pitää tällaista niin sanottuun läpäisyperiaatteeseen perustuvaa lapsen etua koskevaa sääntelyä erittäin tärkeänä ulkomaalaislaissa.

Valiokunta toteaa, että alaikäinen on lähtökohtaisesti heikoin osapuoli tilanteissa, joissa aikuisten tai yhteiskunnan edut ovat ristiriidassa lapsen edun kanssa. Viranomaisten tehtävänä onkin valvoa, että lapsen etu toteutuu. Lapsen edun periaate on nimenomaisesti kirjattu sekä lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen että keskeisiin lapsia koskeviin kansallisiin lakeihin. Lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus on Suomessa voimassa olevaa oikeutta. Hallituksen esityksen 6 §:n sisältämällä sääntelyllä kiinnitetään viranomaisten huomiota siihen, että mainitun yleissopimuksen velvoitteet tulevat täytetyiksi.

Lapsen edun arvioiminen ja lapsen kuuleminen korostuu ulkomaalaislain mukaisessa päätöksenteossa erityisesti turvapaikka-asioissa ja myönnettäessä oleskelulupia perhesiteen perusteella. Lasta koskevissa ratkaisuissa on keskeistä, että päätöksentekijä selvittää, mikä ratkaisu on juuri kyseessä olevan lapsen edun mukainen. Lapsen etu on aina yksilöllinen ja sidottu lapsen kulloiseenkin elämäntilanteeseen. Lapsen etu tulee harkita kokonaisuudessaan ottaen huomioon mahdollisuuksien mukaan lapsen toivomukset, mielipiteet ja yksilölliset tarpeet. Lapsen edun toteutumisessa lapsen kuulemisella on olennainen merkitys.

Maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain (493/1999) 26 §:n mukaan ilman huoltajaa saapuneelle pakolaislapselle tai oleskelulupaa tai turvapaikkaa hakevalle alaikäiselle lapselle määrätään edustaja. Edustaja käyttää huoltajalle kuuluvaa puhevaltaa. Hänen tehtävänään on valvoa, että lapsen etu toteutuu muun muassa ulkomaalaislakiin liittyvissä menettelyissä. Edustajalle ei ole säädetty erityisiä kelpoisuusvaatimuksia, mutta käytännössä edustajina toimivat ovat usein sosiaalialan tai lastensuojelun ammattilaisia.

Valiokunta tähdentää, että lapsen edun asianmukaiseen selvittämiseen kuuluu sen varmistaminen, että aina kun turvapaikkatutkinnassa lasta kuullaan, on hänen vanhempansa, huoltajansa tai kotouttamislain 26 §:n mukainen edustajansa läsnä. Tämän lisäksi valiokunta katsoo, että lastensuojelukysymyksiin perehtynyt asiantuntija on kutsuttava mukaan puhutteluun, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta. Asiantuntijana voi toimia esimerkiksi kunnan sosiaalityöntekijä tai vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijä. Lisäksi valiokunta katsoo jo 7 §:n mukaisen viranomaisen yleisen selvittämisvelvollisuuden edellyttävän lähtökohtaisesti, että kaikissa tilanteissa, joissa on kysymys ulkomaalaislakiin perustuvasta lasta koskevasta päätöksenteosta, on käytettävissä lastensuojelukysymyksiin perehtyneen asiantuntijan näkemys lapsen edusta.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että Ulkomaalaisviraston virkamiehet kykenevät arvioimaan ammattitaitoisesti lapsen edun ja ottamaan sen päätöksenteossa huomioon. Ulkomaalaisviraston pakolais- ja turvapaikkalinjalla onkin keskitetty kaikki yksin tulleita alaikäisiä koskevat turvapaikkahakemukset ja perhesidelupahakemukset samalle tulosalueelle, johon on muodostettu niin sanottu lapsiryhmä. Lapsiryhmän jäsenet ovat saadun tiedon mukaan kehittäneet ammattitaitoaan määrätietoisesti koulutuksen ja viranomaisverkostotyöskentelyn kautta. Lasten turvapaikkapuhutteluja varten on laadittu kasvatustieteen ja psykologian ammattilaisten opastuksella erityinen puhuttelulomake ja ohjeisto. Valiokunta pitää lapsen edun selvittämisen kannalta erittäin tärkeänä huolehtia ulkomaalaisviraston alaikäisten asioita käsittelevien työntekijöiden ajantasaisesta koulutuksesta ja taidoista arvioida lapsen etua.

7 §. Yleiset menettelytavat hallintomenettelyssä.

Ulkomaalaislaissa tarkoitettujen asioiden käsittelyssä noudatetaan lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentin mukaan hallintolakia, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Hallintolakia on siten tarkoitus soveltaa täydentävästi siltä osin kuin ulkomaalaislaissa ei ole erityissäännöksiä.

Lakiehdotuksen 7 § sääntelee yleiset ulkomaalaislain menettelytavat hallintomenettelyssä. Pykälä koskee asioita, joista säädetään hallintolain 23 (käsittelyn viivytyksettömyys), 25 (asioiden yhdessä käsitteleminen) ja 31 §:ssä (selvittämisvelvollisuus).

Hallintolain 31 §:n lähtökohtana on, että viranomaisen tulee huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi. Viranomaisen lähtökohtainen selvittämisvelvollisuus ei kuitenkaan merkitse, etteikö asianosaisen itsensä tule esittää myös selvitystä hakemuksensa tai vaatimuksensa perusteista.

Säädettävän lain 7 §:n 2 momentin tarkoituksena on selventää viranomaisen ja asianosaisen itsensä selvittämisvelvoitteiden laajuutta ulkomaalaisasioissa. Selvittämisvastuuta koskevalla ulkomaalaislain säännöksellä pyritään esityksen perustelujen mukaan siihen, että asian selvittämiskeinot jakautuvat viranomaisen ja asianosaisen kesken oikeudenmukaisesti. Oikeudenmukaisesta selvittämiskeinojen jakautumisesta huolimatta useissa asioissa voi olla, ettei asiaan saada selvitystä lainkaan tai ettei esitettyjä väitteitä tai tietoja pystytä varmuudella vahvistamaan. Selvittämisvastuuta koskeva säännös soveltuu monentyyppisiin tilanteisiin ja korostaa asianmukaista ja oikeudenmukaista käsittelyä. Esimerkiksi turvapaikka-asioissa on tärkeää, että myös turvapaikanhakija myötävaikuttaa tosiasioiden selvittämiseen. Ottaen huomioon, että 7 §:n 2 momentin nojalla viranomaiselle asetetaan lähtökohtainen velvollisuus asian selvittämisestä ja että asianosaisen selvittämisvelvollisuus ulottuu niihin keinoihin, jotka hänellä ovat olosuhteet huomioon ottaen käytettävissään, valiokunta puoltaa ulkomaalaisasioiden luonne huomioon ottaen hallituksen esityksen 7 §:n hyväksymistä muuttamattomana.

3 luku. Viisumit

17 §. Viisumiasioiden käsittelyssä sovellettavat säännökset.

Hallituksen esityksen 17 §:n mukaan viisumihakemuksen vireillepanoon, hakemuksen käsittelyyn, päätöksentekomenettelyyn, päätöksen perusteluun, päätöksen sisältöön ja päätöksestä ilmoittamiseen sovelletaan hallintolain sijasta ulkomaalaislain säännöksiä ja Schengenin säännöstön mukaisen yhteisen konsuliohjeiston määräyksiä.

Yhteinen konsuliohjeisto siirrettiin muun voimassa olevan Schengenin säännöstön mukana osaksi unionin säännöstöä toukokuussa 1999 (neuvoston päätös 1999/435/EY). Euroopan unionin neuvosto määritteli erillisellä päätöksellä (1999/436/EY) perustamissopimusten mukaiset oikeusperustat Schengenin säännöstölle. Yhteisen konsuliohjeiston oikeusperustaksi annettiin EY:n perustamissopimuksen 62 artikla. Lisäksi on annettu neuvoston asetus (EY) N:o 789/2001, jolla varataan neuvostolle täytäntöönpanovaltaa tiettyjen konsuliohjeiston säännösten osalta. Tiettyjä konsuliohjeiston liitteitä, jotka koskevat jäsenvaltioiden toimittamaa informaatiota, voidaan muuttaa kevennetyllä menettelyllä (jäsenvaltion ilmoitus).

Schengenin säännöstöä, mukaan lukien yhteinen konsuliohjeisto, on periaatteessa pidettävä normaalina EU:n lainsäädäntönä, jota muutetaan tavanomaisin lainsäädäntömenettelyin lukuun ottamatta tiettyjä liitteitä. Yhteisen konsuliohjeiston osalta ovat käytettävissä I pilarin lainsäädäntöinstrumentit asetus, direktiivi tai päätös. Yhteinen konsuliohjeisto, kuten muukin Schengenin säännöstö, on julkaistu konsolidoituna versiona Euroopan yhteisöjen virallisen lehden C-sarjassa, mutta lainsäädäntömuutokset julkaistaan aina L-sarjassa kuten lainsäädäntö yleensäkin.

Viisumiasioissa jäsenvaltiossa noudatettavat menettelyt ja edellytykset kuuluvat siis perustamissopimuksen 62 artiklan mukaisesti neuvoston toimivaltaan. Yhteisen konsuliohjeiston säännökset velvoittavat jäsenvaltioita sellaisinaan.

Hallintovaliokunta ehdottaa ulkomaalaislain 17 §:n hyväksymistä asiallisesti hallituksen esityksen mukaisessa muodossa muun muassa Euroopan unionin oikeuden etusijaperiaatteen vuoksi, koska yhteiseen konsuliohjeistoon sisältyvät menettelysäännökset ovat osittain ristiriidassa hallintolain kanssa. Myös sääntelyn selkeys puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä tältä osin muuttamattomana. Viisumiasioiden käsittelyyn liittyy muutoinkin erityispiirteitä, jotka puoltavat menettelyyn liittyvää ulkomaalaislain mukaista erityissääntelyä hallintolain sijaan.

Hallintovaliokunta ehdottaa kuitenkin 17 §:n täsmentämistä siten, että Schengenin säännöstön mukainen yhteinen konsuliohjeisto ilmaistaan täsmällisemmin muodossa "Schengenin säännöstön mukainen yhteinen konsuliohjeisto diplomaatti- ja konsuliedustustoille".

26 §. Viisumin myöntäminen rajatarkastuksen yhteydessä.

Euroopan unionin neuvosto on antanut 27.2.2003 asetuksen (EY) N:o 415/2003 viisumien myöntämisestä rajalla, mukaan lukien tällaisten viisumien myöntäminen kauttakulkumatkalla oleville merimiehille. Hallituksen esityksessä ehdotetun 26 §:n sääntely sisältyy mainittuun asetukseen. Asetus on myös eräiltä osin kyseistä esityksen pykälää tarkempi. Koska asetus on kaikilta osiltaan velvoittava ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaisesti, valiokunta ehdottaa 26 §:n muuttamista siten, että se sisältää vain informatiivisen viittauksen mainittuun asetukseen.

32 §. Ilmoitus kielteisestä päätöksestä.

Kielteisestä viisumipäätöksestä laaditaan hakijalle 32 §:n mukaan kirjallinen ilmoitus. Tällaisen päätöksen perusteet ilmoitetaan hänelle pyynnöstä. Niitä ei kuitenkaan ilmoiteta, jos päätös perustuu muun valtion viranomaiselta saatuun tietoon tai oletukseen, että hakija saattaa vaarantaa Schengen-valtion yleistä järjestystä tai turvallisuutta, kansallista turvallisuutta tai suhteita vieraaseen valtioon. Viisumiharkinnan ja viisumien myöntämismenettelyn erityispiirteet huomioon ottaen hallintovaliokunta katsoo, että perusteluvelvollisuudesta poikkeamiseen ovat olemassa hyväksyttävät syyt.

4 luku. Oleskelu

37 §. Perheenjäsen.

Hallintovaliokunta pitää asianmukaisena, että perheenjäsenen yleinen määritelmä 37 §:ssä rakentuu voimassa olevan lain tavoin suomalaisen ydinperheen sisältöä vastaavasti. Unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan perheenjäseneksi on lisäksi 154 §:ssä määritelty laajempi joukko henkilöitä kuin yleisessä määritelmässä.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen tarkoittaman perhe-elämän suojan kannalta on merkityksellistä, että perheenjäseninä ei lakiehdotuksen yleisen määritelmän mukaan pidetä esimerkiksi sisaruksia, vanhempia eikä 18 vuotta täyttänyttä vammaista lasta. Perustuslakivaliokunta katsoo tästä syystä olevan tärkeää, että 50 §:n 3 momentin (oleskeluluvan myöntäminen Suomen kansalaisen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle) ja 115 §:n (oleskeluluvan myöntäminen kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle) nojalla oleskelulupa voidaan myöntää muullekin omaiselle.

Lakiehdotuksen 37 §:ssä alaikäisen lapsen perheenjäsenenä pidetään hänen huoltajaansa. Perustuslakivaliokunta lausuu, että tämä suppea määritelmä voi olla ongelmallinen perhe-elämän suojan kannalta esimerkiksi tapauksessa, joissa ulkomaalainen säännöllisesti tapaa Suomessa olevaa lastaan ja pitää häneen muutoinkin yhteyttä, mutta ei ole lapsensa huoltaja. Avioeron jälkeen huoltajuus liittyy vanhempien väliseen suhteeseen, kun taas tapaamisoikeus toteuttaa lapsen ja vanhemman välistä suhdetta. Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että vanhempi voi toteuttaa tapaamisoikeutensa viisumilla tai muulla viisumivapaalla liikkumisoikeudella. Oleskeluluvan myöntäminen ei ole perusteltu ratkaisu tämäntyyppiseen tilanteeseen.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa katsotaan, että lapsen oikeus perhe-elämään ei voi toteutua täysimääräisesti, ellei alaikäisiä sisaruksia määritellä perheenjäseniksi ainakin tilanteissa, joissa he ovat asuneet yhdessä ja ovat lapsen ainoat elossa olevat läheiset.

Hallintovaliokunta toteaa tältä osin, että tilanteet, joissa Suomessa asuvan alaikäisen ulkomailla asuva alaikäinen sisarus hakee Suomesta oleskelulupaa, voivat vaihdella paljon. Lähtökohtaisesti huoltaja edustaa lasta tämän henkilöä koskevissa asioissa. Alaikäisen sisaruksen puuttuminen perheenjäsenen käsitteestä kuvastaa tätä seikkaa. Lapsen luonnollinen asuinpaikka on yleensä hänen huoltajansa luona. Lisäksi on myös tilanteita, joissa alaikäisillä sisaruksilla on osaksi tai kokonaan eri huoltajat.

Ilman huoltajaa olevalle lapselle määrätään Suomessa edustaja, ja hän asuu perhekodissa tai sijaiskodissa. Valiokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena, että Suomessa asuvan lapsen luo voi aina muuttaa hänen alaikäinen sisaruksensa, vaikka tämä tapahtuisi ulkomailla olevien huoltajien suostumuksella. Ulkomailla olevalle alaikäiselle sisarukselle voidaan 50 §:n 3 ja 115 §:n nojalla myöntää oleskelulupa, kuten edellä lausutusta ilmenee, muuna omaisena kuin perheenjäsenenä.

Saadun selvityksen mukaan sellaiset tapaukset, joissa Suomeen yksin tulleella alaikäisellä lapsella on yksinäinen sisarus toisessa maassa, ovat erittäin harvinaisia. Valiokunta lähtee siitä, että tällaisen poikkeustilanteen vuoksi ei ole syytä muuttaa ulkomaalaislain vakiintunutta, myös valiokunnan omaksumaa, perheen määritelmää. Olennaista on sen sijaan varmistaa, että yksinäisellä sisaruksella tosiasiassa on mahdollisuus päästä Suomeen. Valiokunta ehdottaakin hallituksen esitykseen jo sisältyvän sääntelyn täydentämistä 52 §:ssä siten, että alaikäisen sisarus voi yksilöllisestä inhimillisestä syystä saada oleskeluluvan, jos sisarukset ovat asuneet yhdessä ja lasten vanhemmat eivät ole elossa tai heidän olinpaikkansa on tuntematon.

39 §. Toimeentuloedellytys oleskelulupaa myönnettäessä.

Suomen ja Euroopan unionin lainsäädännön keskeisiä perusteita oleskelulupien myöntämisessä on se, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Tällä halutaan välttää henkilön joutuminen pian maahantulon jälkeen sosiaalihuoltojärjestelmän piiriin. Toimeentuloedellytys ei ole ehdoton, vaan siihen on lukuisia poikkeuksia (47 §:n 1 momentin 1 kohta, 48, 50, 51, 52 ja 54 § sekä 6 luvun kansainvälistä suojelua koskevat säännökset). Esimerkiksi kansainvälisen suojelun perusteella luvan saaneelta tai Suomen kansalaisen perheenjäseneltä ei edellytetä turvattua toimeentuloa. Lisäksi on otettava huomioon, että hallituksen esityksen mukaan kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia olisi mahdollista nauttia ilman, että se vaikuttaisi lupaharkintaan. Toimeentulovaatimus on pidettävä lähtökohtana myös vastaisuudessa. Tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen ei kuitenkaan ole jatkoluvan myöntämisen este.

Hallituksen esityksen 39 §:n 1 momentissa on lähdetty siitä, että toimeentulovaatimuksesta luopuminen yksittäisessä tapauksessa edellyttää poikkeuksellisen painavaa syytä. Perustelujen mukaan poikkeuksellisen painava syy voi olla yksin tulleen alaikäisen lapsen etu silloin, kun hänen vanhempansa hakevat oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lapsen etuun perustuvan poikkeuksen kirjaamista lakitekstiin yleisemminkin kuin vain yksin tulleita alaikäisiä tarkoittaen.

Hallituksen esityksen 39 §:n 5 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi neuvoteltuaan muiden toimeentuloetuuksia koskevaa lainsäädäntöä valmistelevien ministeriöiden ja sisäasiainministeriön kanssa antaa ohjeita toimeentulon edellytysten tulkinnasta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt tällaisia säännöksiä tarpeettomina, koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutustakin. Ohjeiden antamista tarkoittavat säännökset ovat lisäksi lausunnon mukaan omiaan hämärtämään lain nojalla annettavaan ministeriön asetukseen tai viranomaismääräykseen sisältyvien velvoittavien oikeussääntöjen ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa. Mainituista syistä hallintovaliokunta ehdottaa ohjeiden antamista koskevan 39 §:n 5 momentin poistamista.

45 §. Tilapäisen oleskeluluvan myöntäminen ulkomaille olevalle henkilölle.

Pykälässä säädetään tilapäisen oleskeluluvan myöntämisestä ulkomailla olevalle henkilölle muun muassa opiskelua varten. Lupa myönnetään vuodeksi kerrallaan opintomenestyksen tarkistamiseksi. Opintomenestys puolestaan on opiskelijan oleskeluluvan olemassaolon edellytys.

46 §. Oleskeluluvan myöntäminen opiskelua varten.

Tilapäinen oleskelulupa on tarkoitus myöntää nykyiseen tapaan pääasiallisesti tutkintoon johtavaa opiskelua varten. Myös muuhun kuin tutkintoon johtavaan opiskeluun voidaan myöntää tällainen oleskelulupa, jos ulkomaalainen voi esittää hakemuksensa tueksi erityisiä perusteita. Esimerkiksi hankitun ammattitaidon tai tutkinnon täydentäminen, lähtömaassa tehtävään työhön liittyvä lisäkoulutus, Suomesta saatava erityiskoulutus, ulkomaalaisen halu opiskella Suomen kulttuuria tai maamme virallisia kieliä ja Suomessa olevat sukujuuret voivat olla laissa tarkoitettuja tapauskohtaisesti harkittavia erityisiä syitä. Valiokunta kiinnittää hallituksen esityksen perusteluihin viitaten huomiota myös niihin opiskelumahdollisuuksiin, joita esimerkiksi kansalaisopistoilla on tarjolla.

48 §. Oleskeluluvan myöntäminen entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevalle henkilölle.

Valiokunta ehdottaa pykälän 3 momentin 2 kohdassa sanamuodon täsmentämistä.

49 §. Ensimmäisen määräaikaisen oleskeluluvan myöntäminen ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle.

Kyseessä on erityissäännös tilanteisiin, joissa oleskelulupaa poikkeuksellisesti voitaisiin hakea Suomesta käsin. Hallitun maahanmuuton periaate edellyttää, että maahantulijalla on pääsääntöisesti oleskelulupa jo maahan tullessaan (1 momentin 2 kohta).

50 §. Oleskeluluvan myöntäminen Suomen kansalaisen perheenjäsenelle.

Valiokunta ehdottaa pykälän 1 momentin täydentämistä siten, että siinä mainitaan myös Suomen kansalaisen perheenjäsenen alaikäiset naimattomat lapset.

52 §. Oleskeluluvan myöntäminen yksilöllisestä inhimillisestä syystä.

Valiokunta toteaa, että ulkomaalaislain kokonaisuudistuksessa ei ole otettu huomioon ihmiskaupan uhrien asemaa. Asian valmistelu niin kansallisesti kuin unionissakin on kesken. Valiokunta kiirehtii ulkomaalaislakiin sijoitettavien ihmiskaupan uhrien asemaa koskevien säännösten valmistelua.

Valiokunta toteaa lisäksi, että 52 §:n säännökset oleskeluluvan myöntämisestä yksilöllisestä inhimillisestä syystä voivat tulla sovellettaviksi muun muassa maahan yksin tulleisiin alaikäisiin lapsiin. Tällaisen lapsen ja hänen olinpaikaltaan selvitettyjen vanhempien yhdistäminen tapahtuu hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vanhempien oleskelumaassa, jos lapsi voi palata sinne turvallisesti. Suomessa perheen yhdistäminen voisi eräin lisäedellytyksin tapahtua, jos se on lapsen edun mukaista. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että näin yksiselitteinen tulkinta sen ensisijaisuudesta, että perhe yhdistetään vanhempien oleskelumaassa, ei vastaa lakitekstin velvoittavaa sanontaa ("myönnetään") eikä lapsen edun huomioon ottamista. Tulkinta ei myöskään ole hyvin sopusoinnussa lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 9 ja 10 artiklan määräysten kanssa.

Saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetun 52 §:n perusteluissa on ollut pyrkimyksenä ilmaista, että lapsen Suomeen tulo ei tarkoita sitä, että myös vanhemmat voivat automaattisesti tulla maahan. Perusteluilla on haluttu korostaa myös sitä, ettei yksioikoisesti voida katsoa lapsen edun tarkoittavan sitä, että hän asuu Suomessa vanhempiensa kanssa. Tässä yhteydessä on otettava myös huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkinta, johon perustuslakivaliokuntakin lausunnossaan viittaa: "ihmisoikeussopimuksen 8 artikla ei ihmisoikeustuomioistuimen mukaan sisällä valtiolle yleistä velvoitetta kunnioittaa aviopuolisoiden tekemän asuinpaikan valintaa ja hyväksyä perheen yhdistäminen alueellaan."

Lain 6 §:ään viitaten valiokunta korostaa, että lapsen etu tulee ottaa huomioon kaikessa lasta koskevassa päätöksenteossa. Hallintovaliokunta katsoo, että yksin tulleiden alaikäisten lasten osalta perheen yhdistämistä koskeva ratkaisu edellyttää kokonaisvaltaista arviota lapsen edusta, perheen siteistä ja perheen siteiden painottumisesta. Tällainen ajattelutapa heijastuu muun muassa useista Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista. Pelkästään alaikäisen perheenjäsenen lyhytaikainen oleskelu vieraassa valtiossa ei voi muodostaa perustetta perheen yhdistämiseen kyseiseen valtioon.

Lähettäessään lapsensa vieraaseen maahan vanhemmat saattavat pyrkiä turvaamaan ja suojaamaan lastensa elämää. Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota kuitenkin myös siihen, että lasten käyttöä maahanmuuton välineenä tulee ehkäistä. Tämä on myös lasten edun mukaista. Yksin liikkuvien lasten turvallisuus ja hyvinvointi ovat erityisesti matkan aikana uhattuina. Lapsikauppa, lasten salakuljetus ja lasten moninainen hyväksikäyttö ovat niin vakavia ongelmia, että yhteiskunnan tulee toiminnassaan puuttua näihin ongelmiin.

Valiokunta ehdottaa edellä 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttuun viitaten 52 §:ään lisättäväksi uusi 4 momentti seuraavasti:" Jos oleskelulupa 1 momentin perusteella myönnetään Suomeen yksin tulleelle alaikäiselle lapselle, hänen ulkomailla olevalle alaikäiselle sisarukselleen myönnetään jatkuva oleskelulupa. Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on, että sisarukset ovat asuneet yhdessä ja lasten vanhemmat eivät ole elossa tai heidän olinpaikkansa on tuntematon. Oleskeluluvan myöntäminen edellyttää lisäksi, että oleskeluluvan myöntäminen on lasten edun mukaista. Oleskeluluvan myöntäminen ei edellytä, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu."

54 §. Jatkoluvan myöntäminen.

Opiskelua varten myönnetyn oleskeluluvan perusteella saa tehdä työtä rajoitetusti siten kuin 80 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, ettei lakiehdotuksessa ole varauduttu suomalaisesta oppilaitoksesta valmistuneiden ulkomaalaisten mahdollisuuksiin pyrkiä ottamaan täältä vastaan päätoimista työtä.

Hallintovaliokunta toteaa selvyyden vuoksi, että opiskelijan oleskelulupa ei lakkaa olemasta voimassa valmistumishetkellä, vaan silloin kun lupa päättyy. Lupa myönnetään vuodeksi kerrallaan. Valmistuminen voi sijoittua siten myös lupajakson alku- tai keskivaiheille.

Valiokunta toteaa edelleen, että lakiehdotuksen 54 §:n 5 momentin mukaan opiskelijalle, joka opintojen päätyttyä hakee oleskelulupaa uudella perusteella (esimerkiksi työntekijän oleskelulupaa 75 §:n nojalla tai elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa 76 §:n nojalla), myönnetään laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä oleskelulupa Suomesta haettuna. Tällaisen luvan hakeminen Suomessa oikeuttaa 40 §:n 3 momentin nojalla oleskelemaan maassa lupahakemuksen käsittelyajan. Hallituksen esityksessä on siis luovuttu periaatteesta, jonka mukaan opiskelijoiden tulee palata kotimaahansa opintojen päätyttyä. Muutokset eivät koske EU- ja ETA-maiden kansalaisia, joiden oleskeluoikeus perustuu yhteisölainsäädäntöön.

Lakialoitteessa LA 68/2003 vp ehdotetaan säädettäväksi, että opiskelijoille voitaisiin myöntää erillinen oleskelulupa opiskelujen päätyttyä työnhakua varten. Ehdotukseen sisältyy seikkoja, joita on tarpeen vielä erikseen selvittää. Eräs kysymys liittyy siihen, miten opintonsa päättäneen opiskelijan toimeentulo turvataan työnhakujakson aikana. Edelleen on syytä arvioida erilaisten oleskeluperusteiden välistä suhdetta esimerkiksi tilanteessa, jossa on kysymys Suomessa jo työssä olevasta ulkomaalaisesta, jonka työsuhde on päättynyt.

Valiokunta toteaa, että sisäasiainministeriö on päättänyt asettaa hankkeen Suomessa oleskelevien ulkomaalaisten opiskelijoiden aseman tarkastelemiseksi. Hanke keskittyy selvittelemään toisaalta sitä, tarvitaanko muita kuin jo hallituksen esitykseen kirjattuja uudistuksia helpottamaan sitä, että opiskelijoilla, jotka haluavat opintojensa päätyttyä jäädä Suomeen, olisi paremmat mahdollisuudet päästä työelämään, ja toisaalta sitä, onko tarvetta lieventää tai mahdollisesti kokonaan poistaa EU- ja ETA-maiden ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden opintojen aikaista työnteko-oikeutta koskevat rajoitukset. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomessa koulutetulla ulkomaalaisella on mahdollisuus jäädä työhön täällä tarjolla oleviin työpaikkoihin. Kyseisen seikan merkitys korostuu niin sanottujen suurten ikäluokkien siirtyessä eläkkeelle. Myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota ulkomaalaisten opiskelijoiden aseman parantamiseen. Tässä vaiheessa hallintovaliokunta puoltaa 54 §:n hyväksymistä hallituksen esityksen mukaisessa muodossa.

57 §. Pysyvän oleskeluluvan myöntämisen esteet.

Harkinnanvaraisena esteenä pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle on 57 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan se, että ulkomaalainen on syyllistynyt kahteen tai useampaan rikokseen tai on epäiltynä kahdesta tai useammasta rikoksesta. Perustuslakivaliokunta huomauttaa lausunnossaan korkeimman hallinto-oikeuden katsoneen, ettei syyllistymistä kahteen tai useampaan liikennerikkomukseen voitu pitää nykyisen lain tarkoittamana erityisenä syynä olla myöntämättä pysyvää oleskelulupaa. Perustuslakivaliokunta katsoo lisäksi, että päätösharkinnan tulisi joka tapauksessa perustua sellaiseen kokonaisarvioon, jossa riittävää painoa annetaan tekojen törkeyden ohella ulkomaalaisen Suomessa oleskelun pituudelle.

Hallintovaliokunta toteaa, että pysyvän oleskeluluvan epääminen ei tarkoita, että ulkomaalainen poistetaan maasta. Jo nykyisen lain voimassa ollessa hakijalle, jolta on evätty pysyvä oleskelulupa, voidaan hakemuksesta myöntää määräaikainen jatko-oleskelulupa, jollei ole olemassa ulkomaalaislaissa säädettyjä perusteita hänen karkottamiselleen Suomesta. Valiokunta pitääkin perusteltuna, että pysyvän oleskeluluvan myöntämiseen liittyvät rikosperusteiset esteet ovat laajempia kuin maasta poistamisen perusteet.

Oleskeluluvalla Suomessa ollutta henkilöä ei voida käännyttää, vaan hänen kohdallaan maasta poistaminen on mahdollista vain karkotusmenettelyllä. Jos pysyvän oleskeluluvan esteeksi haluttaisiin rikosepäilyn sijasta asettaa lainvoimainen rikostuomio, olisi tarpeen säätää mahdollisuudesta lykätä pysyvän oleskelulupahakemuksen käsittelyä, kunnes lainvoimainen tuomio saadaan. Käräjäoikeuden tuomion ja korkeimman oikeuden valituslupa-asiassa antaman ratkaisun välillä voi kulua jopa useita vuosia. Ei ole perusteltua, että henkilölle, joka on käräjäoikeuden päätöksellä tuomittu rikoksesta, annettaisiin pysyvä oleskelulupa siksi, ettei valitusta asiassa ole vielä käsitelty. Esimerkkinä voidaan ajatella vakavaan rikokseen syyllistynyttä ulkomaalaista, jonka osalta näyttö on selvä ja riidaton, mutta joka valittaa rangaistuksen pituudesta ja vahingonkorvausten suuruudesta. On epätarkoituksenmukaista, että poliisin olisi myönnettävä vankilassa olevalle henkilölle pysyvä oleskelulupa, samalla kun poliisi valmistelee häntä koskevaa karkotusesitystä. Jos ulkomaalainen vapautuu epäilyksistä tai päätös muuttuu valitusasteissa, esteet pysyvän oleskeluluvan myöntämisellekin poistuvat.

Pysyvän oleskeluluvan epäämisessä on käytettävä kokonaisharkintaa. Valiokunta ehdottaa 57 §:n 2 momentin loppuun lisättäväksi kokonaisharkinnassa huomioon otettavaksi myös ulkomaalaisen oleskelun pituus.

63 §. Lausunnot oleskelulupahakemuksesta perhesiteen perusteella.

Valiokunta ehdottaa, että pykälää täydennetään säännöksellä sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisten velvollisuudesta luovuttaa tietoja Ulkomaalaisvirastolle ja kihlakunnan poliisilaitokselle ulkomaalaislakiehdotuksen 63 §:ssä tarkoitettua lausuntoa antaessaan. Tiedonantovelvollisuuden tulee olla riittävästi yksilöity. Valiokunta ehdottaa sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisten tiedonantovelvollisuutta koskevan säännöksen liittämistä 63 §:n uudeksi 2 momentiksi seuraavasti: "Sosiaaliviranomainen tai terveydenhuoltoviranomainen on velvollinen antamaan Ulkomaalaisvirastolle tai kihlakunnan poliisilaitokselle 1 momentissa tarkoitetussa lausunnossaan salassapitosäännösten estämättä perhesiteen perusteella tehtyä oleskelulupahakemusta varten hallussaan olevat henkilön sosiaaliseen tai terveydelliseen tilaan liittyvät sellaiset tiedot, jotka ovat välttämättömiä tehtäessä päätöstä oleskeluluvan myöntämisestä perhesiteen perusteella."

Valiokunta toteaa, että ulkomaalaislain 63 §:n 2 momentin tarkoittamia välttämättömiä päätöksenteossa tarvittavia terveystietoja olisivat esimerkiksi se, että henkilö, jonka tulisi huolehtia Suomeen otettavista alaikäisistä lapsista, on itse pitempiaikaisen laitoshoidon tarpeessa tai hänen mielenterveytensä on siinä määrin järkkynyt, ettei hän kykene huolehtimaan alaikäisestä lapsesta. Perheen yhdistämistä koskevan päätöksenteon kannalta välttämätön terveydentilaan liittyvä tieto olisi myös se, että Suomessa olevan henkilön terveydentila on sen kaltainen, että se puoltaa oleskeluluvan myöntämistä hänen läheiselleen Suomeen. Hoidon tai hoivan tarve voisi tällöin puoltaa perheen yhdistämistä.

Ulkomaalaislain 63 §:n 2 momentin tarkoittamia välttämättömiä päätöksentekoon vaikuttavia sosiaaliseen tilaan liittyviä tietoja voisivat olla esimerkiksi tiedot, jotka kuvaavat henkilöiden sosiaalista suhdetta ja läheisyyttä.

Ulkomaalaisviraston ja kihlakunnan poliisilaitoksen on yksilöitävä lausuntoa pyytäessään mahdollisimman hyvin, mistä seikoista lausunnossa on esitettävä selvitystä.

5 luku. Työnteko

Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että lakiehdotuksen mukaan ei ole mahdollista, että samalla henkilöllä on useampia työntekijän oleskelulupia samanaikaisesti. Ulkomaalaisella voi olla vain yksi oleskelulupa kerrallaan. On myös esiintynyt väärinkäsityksiä, että esimerkiksi opiskelijalle voitaisiin myöntää opiskelun perusteella myönnetyn luvan lisäksi työntekijän oleskelulupa, jotka olisivat yhtäaikaa voimassa. Tämä ei ole mahdollista. Jos opiskelija haluaa työskennellä kokopäiväisesti, hän voi hakea työntekijän oleskelulupaa, jonka saatuaan oleskeluluvan peruste muuttuu. Tällöin opiskelun perusteella myönnetty oleskelulupa lakkaa olemasta voimassa.

71 §. Yhteistyö työmarkkinajärjestöjen kanssa.

Työmarkkinaosapuolet osallistuvat 71 §:n perusteella työntekijän oleskelulupien myöntämiskäytäntöjen seurantaan ja arviointiin. Ne osallistuvat myös ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevien valtakunnallisten ja alueellisten linjausten laadintaan. Valtakunnalliset ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevat linjaukset valmistellaan käytännössä työministeriön yhteydessä toimivassa työpolitiikan neuvottelukunnassa tai sen jaostossa. Alueelliset linjaukset valmistellaan käytännössä työvoima- ja elinkeinokeskusten yhteydessä toimivissa kolmikantaisissa neuvottelukunnissa. Hallituksen esityksen perusteluissa on käsitelty valtakunnallisen ja alueellisen kolmikantayhteistyön mahdollisia foorumeita. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että pykälässä tarkoitetuista työmarkkinaosapuolten tehtävistä valtiosääntöoikeudellisesti merkittävä on linjausten laadintaan osallistuminen. Nämä linjaukset tulee 72 §:n 2 momentin mukaan ottaa huomioon harkittaessa työntekijän oleskeluluvan myöntämistä. Perustuslakivaliokunta pitää asianmukaisena, että linjaukset annetaan viranomaisen päätöksellä. Hallintovaliokunta toteaa, että ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevilla valtakunnallisilla linjauksilla on yhtymäkohtia myös muiden ministeriöiden hallinnonaloihin muun muassa elinkeinopolitiikkaan liittyen. Hallintovaliokunta katsookin, että valtakunnalliset linjaukset tulee antaa valtioneuvoston päätöksellä kuten muutkin valtakunnalliset tavoitteet ja ohjelmat. Alueellisten linjausten osalta hallintovaliokunta ehdottaa säädettäväksi, että ne annetaan asianomaisen työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätöksellä. Lisäksi hallintovaliokunta ehdottaa tekstin johdonmukaisuuden vuoksi sanajärjestyksen pientä tarkistamista.

73 §. Työnantajan velvollisuudet.

Ehdotetun pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen työsuhteen ehtojen selvittämisellä tavoitellaan työsuhdevalvonnan toimintaedellytysten parantamista, ulkomaalaisen työntekijän oikeusturvan edistämistä sekä toimeentuloedellytyksen arviointia. Selvitysvelvollisuus koskee myös tilanteita, joissa ulkomaalainen on oikeutettu työntekoon ilman työntekijän oleskelulupaa. Seikka on yhteydessä siihen, että lakiehdotuksessa on esitetty ulkomaalaisen luvasta vapautettua työnteko-oikeutta laajennettavaksi. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole sallia ulkomaalaisten työntekijöiden työehtojen polkemista. Valiokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyvää ehdotusta perusteltuna.

Ehdotetun pykälän 3 momentissa tarkoitettu velvollisuus toimittaa työvoimatoimistolle selvitys työnteon keskeisistä ehdoista koskee työnantajaa aina, kun hän ottaa palvelukseensa muun kuin unionin kansalaisen tai tähän rinnastettavan tai tämän perheenjäsenen. Ensisijaisesti lainkohta kytkeytyy niihin hallituksen esityksen ehdotuksiin, joilla nykytilaan nähden laajennetaan ulkomaalaisten oikeutta työntekoon ilman työntekijän oleskelulupaa. Myös näissä tapauksissa työnteon keskeiset ehdot tulevat tallennetuiksi ulkomaalaisrekisteriin, jonne myös työsuojeluviranomaiselle annetaan käyttöoikeus. Lainkohta koskee kuitenkin myös maassa pitkäänkin oleskelleita ulkomaalaisia, kuten pysyvällä oleskeluluvalla oleskelevia. Useissa tapauksissa tällöin on kyse Suomeen kotoutuneista ulkomaalaisista, jotka ovat jo varsin pitkälti selvillä heitä työmarkkinoilla koskevista oikeuksista ja velvollisuuksista. Näiden ryhmien osalta ei yleensä ole syytä asettaa työnantajille palvelukseen ottoon liittyvää lisävelvollisuutta. Siksi onkin tarpeen rajata momentin soveltamisalan ulkopuolelle maassa pysyvällä oleskeluluvalla oleskelevat ulkomaalaiset. Valiokunta ehdottaakin 3 momenttiin lisättäväksi maininnan määräaikaisella oleskeluluvalla oleskelevasta ulkomaalaisesta. Maininta tekee tarpeettomaksi viittauksen unionin kansalaisiin, heihin rinnastettaviin sekä heidän perheenjäseniinsä, koska näiden ryhmien maassaoleskelu ei tapahdu oleskeluluvan perusteella.

74 §. Toimeksiantajan velvollisuudet.

Hallituksen esityksessä viittaus lähetettyjä työntekijöitä koskevaan lakiin (1146/1999) on pyritty säilyttämään nykyisellään. Hallintovaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossaan esittämään käsitykseen, että säännöstä on syytä selventää lisäämällä pykälään maininta työsuhteen ehdoista, jotta ei ymmärrettäisi väärin kaikkien 73 §:ssä mainittujen velvollisuuksien järjestyvän lähetettyjä työntekijöitä koskevan lain mukaisesti. Lisäys parantaa myös rangaistusvastuuta koskevan 186 §:n 2 momentin ymmärrettävyyttä. Hallintovaliokunta ehdottaa 74 §:ää muutettavaksi seuraavasti: "Ulkomaisen työnantajan palveluksessa olevien työntekijöiden työskennellessä urakointi- tai aliurakointityössä tai vuokratyövoimana työnantajan 73 §:n 1—3 momentissa tarkoitettuja velvollisuuksia sovelletaan Suomessa toimivaan pääurakoitsijaan tai pääteettäjään. Lähetetyistä työntekijöistä annetussa laissa (1146/1999) tarkoitettujen työntekijöiden työsuhteen ehtojen osalta sovelletaan kuitenkin, mitä kyseisessä laissa säädetään."

78 §. Ennakkotieto työntekijän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä.

Ehdotetun pykälän mukaan ennakkotiedon työntekijän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä saisi pyytää työnantaja. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota toimeksiantajan asemaan. Toimeksiantaja, joka aikoo ostaa palveluja palvelujentarjoajalta, joka suorittaisi palvelun ulkomaisella työvoimalla, voisi pyytää ennakkotiedon palvelujen tarjoajalta (työnantajalta) saamallaan valtakirjalla. Jos kuitenkin toimeksiantaja vasta suunnittelee palvelun ostamista eikä vielä esimerkiksi kilpailuttamisen takia ole valinnut palveluntarjoajaa, valtakirjan käyttömahdollisuutta ei yleensä ole. Näissäkin tapauksissa on kuitenkin tärkeää, että toimeksiantaja voi pyytää ennakkotiedon. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen yhtyen hallintovaliokunta ehdottaa pykälään lisättäväksi maininnan toimeksiantajasta seuraavasti: "Työvoimatoimisto antaa työnantajan tai toimeksiantajan kirjallisesta hakemuksesta kirjallisen ennakkotiedon työntekijän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä hakemuksessa tarkoitetussa asiassa. Työvoimatoimiston on annettava ennakkotieto viipymättä. Työnantajan vaatimuksesta työvoimatoimiston on työntekijän oleskelulupaa haettaessa noudatettava ennakkotietoa ajan, joka on mainittu ennakkotiedossa."

80 §. Rajoitettu työnteko muun oleskeluluvan kuin työntekijän oleskeluluvan nojalla.

Valiokunta toteaa, että Kansainvälisen henkilön vaihdon keskuksen CIMO:n nykyisiin työharjoitteluohjelmiin ei voitaisi täysin soveltaa 1 momentin 4 tai 5 kohdan säännöstä. Säännöksen 4 kohta koskee vain valtioiden väliseen sopimukseen perustuvia ohjelmia ja kansalaisjärjestöjen ohjelmia, mutta CIMO:lla on myös muita harjoitteluohjelmia. CIMO:n toimeenpanemien harjoitteluohjelmien enimmäiskesto on 18 kuukautta. Elinikäisen oppimisen periaatteen mukaisesti CIMO:n ohjelmissa ei normaalisti ole ikärajoituksia, jonka vuoksi niihin ei kaikilta osin voitaisi soveltaa myöskään 5 kohdan säännöstä. Hallintovaliokunta ehdottaa, että 80 §:n 1 momentin 4 kohta muutetaan kuulumaan seuraavasti: "4) työtä tai työharjoittelua varten, joka sisältyy valtioiden väliseen sopimukseen tai kansalaisjärjestöjen vaihto-ohjelmaan, jos työ tai harjoittelu kestää enintään 18 kuukautta, tai joka tapahtuu korkeakoulututkinnon suorittaneen ulkomaalaisen enintään vuoden kestävänä siirtona yrityksen sisällä (poist.);". Lisäksi valiokunta ehdottaa pykälän 2 momenttiin teknistä täsmennystä.

Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että opiskeluaikana on edelleen perusteltua pääsääntöisesti rajoittaa työvoimapoliittisesta harkinnasta vapautettua työnteko-oikeutta 20 viikkotuntiin tai lomakausiin. Rajattoman työntekomahdollisuuden salliminen opiskeluaikana on ristiriidassa oleskelun päätarkoituksen kanssa. Jos opiskelija haluaa tehdä enemmän työtä, tulee asiaan soveltaa normaalia työvoimapoliittista harkintaa. Opiskelijan oleskelulupaa ei tule voida käyttää maahantulosäännösten kiertämiseen tässäkään mielessä. Jo tällä hetkellä on hyvin vaikea valvoa työnteon todellista määrää. Toisaalta on huomattava, että viikkokohtainen työmäärän tarkastelu ei välttämättä ole luontevin aikajänne opiskelijoiden kohdalla.

Opiskelijoiden asemaa selvittämään ollaan perustamassa hanke, josta on mainittu edellä 54 §:n kohdalla.

81 §. Työnteko ilman oleskelulupaa.

Valiokunta ehdottaa pykälän 1 momentin 4 kohdan säännöstä laajennettavaksi kattamaan marjojen ja hedelmien poiminnan lisäksi myös erikoiskasvien, juuresten ja vihannesten korjuun. Myös mainitussa toiminnassa on kausityövoiman tarve eri puolilla maata suurta. Eri viljelykasvien eriaikainen kypsyminen mahdollistaa työvoiman siirtymisen lyhyen sadonkorjuukauden jälkeen sadonkorjuuavuksi toisille tiloille. Lisäksi valiokunta ehdottaa, että työnteko ilman oleskelulupaa sallitaan myös turkistarhatyössä, kun on kysymys sesonkiluonteisesta turkiseläinten nahoitustyöstä tai tarhaeläinten paritteluvaiheesta johtuvasta kiireellisestä työstä. Eläinten paritteluvaiheen työt ajoittuvat maalis-huhtikuulle ja nahoitusvaiheen työt puolestaan marras-joulukuulle.

83 §. Toimivalta työntekijän oleskeluluvan myöntämiselle.

Lakiehdotuksen 49 §:ssä säädetään ensimmäisen määräaikaisen oleskeluluvan myöntämisestä ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle. Ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen tai jatkuva oleskelulupa Suomessa, jos edellytykset tällaisen luvan myöntämiseksi ulkomailla ovat olemassa ja työntekijän tai elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan myöntämättä jättäminen Suomesta haettuna olisi ulkomaalaisen tai työnantajan kannalta perusteetonta (49 §:n 1 momentin 3 kohta).

Valiokunta toteaa, että ulkomaalaisasioissa Ulkomaalaisvirasto on lupaviranomainen, jonka toimivaltaan kuuluvat oleskeluluvan myöntämisen yleiset edellytykset. Työvoimatoimistolla on oma erityistoimivaltansa. Valiokunta lähtee siitä, että koska 49 §:n 1 momentin 3 kohdassa ei sinänsä ole kysymys työvoimapoliittisesta harkinnasta, vaan siitä, pitäisikö lupa myöntää ns. hallitun maahanmuuton periaatteesta poiketen Suomesta haettuna, toimivalta tästä harkinnasta kuuluu Ulkomaalaisvirastolle. Työvoimatoimiston erityistoimivalta ei ulotu tähän seikkaan. Valiokunta toteaa kuitenkin, että 3 kohdan arviointiin liittyy työsuhteeseen kytkeytyviä näkökohtia, joiden osalta työvoimatoimistolla on asiantuntemusta, minkä vuoksi työvoimatoimiston mielipide tulisi tässä harkinnassa ottaa huomioon.

Valiokunta ehdottaa tämän vuoksi 83 §:n 2 momenttiin lisättäväksi seuraavan säännöksen: "Ulkomaalaisvirasto päättää, onko kyse 49 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta perusteettomuudesta."

84 §. Toimivalta elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan myöntämiselle.

Ulkomaalaisviraston toimivaltaan kuuluvat oleskeluluvan myöntämisen yleiset edellytykset. Työvoima- ja elinkeinokeskuksella on oma erityistoimivaltansa. Valiokunta lähtee siitä, että koska 49 §:n 1 momentin 3 kohdassa ei sinänsä ole kysymys elinkeinopoliittisesta harkinnasta, vaan siitä, pitäisikö lupa myöntää ns. hallitun maahanmuuton periaatteesta poiketen Suomesta haettuna, toimivalta tästä harkinnasta kuuluu Ulkomaalaisvirastolle. Työvoima- ja elinkeinokeskuksen erityistoimivalta ei ulotu tähän seikkaan. Valiokunta toteaa, että 3 kohdan arviointiin liittyy näkökohtia, joiden osalta työvoima- ja elinkeinokeskuksella on asiantuntemusta (esimerkiksi elinkeinotoiminnan valmistelujen etenemistilanne), minkä vuoksi työvoima- ja elinkeinokeskuksen mielipide tulisi tässä harkinnassa ottaa huomioon.

Valiokunta ehdottaa tämän vuoksi 84 §:n 2 momenttiin lisättäväksi seuraavan säännöksen: "Ulkomaalaisvirasto päättää, onko kyse 49 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta perusteettomuudesta."

86 §. Työsuojeluviranomainen.

Valiokunta ehdottaa jäljempänä 185 §:ään lisättäväksi uuden 2 momentin. Tämän vuoksi 86 §:n 2 momentissa ehdotetaan säännösviittauksen täsmentämistä 185 §:n 1 momenttiin.

6 luku. Kansainvälinen suojelu

97 §. Turvapaikkatutkinta.

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että erikseen selvitetään myös niitä eri tilanteita ja keinoja, joilla turvapaikkatutkintaa ja tietojen hankintaa voidaan salassapitovelvollisuus ja turvallisuusnäkökohdat huomioon ottaen tehdä myös turvapaikanhakijan kotimaassa, esimerkiksi siellä olevan Suomen edustuston avulla.

99 §. Turvallinen turvapaikkamaa.

Pykälän mukaan hakijalle turvalliseksi turvapaikkamaaksi voidaan hakemusta turvapaikkamenettelyssä ratkaistaessa katsoa valtio, joka ilman maantieteellistä varaumaa on liittynyt pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen (SopS 77/1968), kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 8/1976) sekä kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaiseen yleissopimukseen (SopS 60/1989) ja noudattaa niitä.

Tässä yhteydessä valiokunta saamansa selvityksen perusteella kiinnittää huomiota nopeutettuun menettelyyn Ruotsin ulkomaalaislain perusteella. Kyseisessä laissa ei ole erityisiä säännöksiä erilaisista turvapaikkamenettelyistä. Nopeuttaminen tarkoittaa sitä, että maahanmuuttoviraston määräämissä tapauksissa turvapaikanhakijan käännytyspäätös pannaan täytäntöön ilman lainvoimaa.

Ilmeisen perusteettoman hakemuksen käsite on saadun tiedon mukaan kirjattu Ruotsin ulkomaalaislain 8 luvun 8 §:ään täytäntöönpanosäännösten yhteyteen. Maahanmuuttovirasto voi kyseisen pykälän perusteella määrätä, että viraston käännytyspäätös voidaan panna täytäntöön ilman lainvoimaa (omedelbar verkställighet), kun on ilmeistä, että hakijalla ei ole perusteita saada turvapaikkaa eikä oleskelulupaa muulla perusteella. Päätös voidaan panna välittömästi täytäntöön kaikenlaisissa tapauksissa: palautettaessa hakija turvalliseen turvapaikkamaahan tai omaan maahan (aineellinen tutkinta).

Hakemuksen ilmeisen perusteettomuuden perusteella tehdystä, välitöntä täytäntöönpanoa merkitsevästä ratkaisusta voi valittaa ulkomaalaislautakuntaan (Utlänningsnämnden) kolmen viikon kuluessa maahanmuuttoviraston päätöksen tiedoksisaannista. Valituksella ei ole maasta poistamista lykkäävää vaikutusta. Hakijalla on mahdollisuus pyytää täytäntöönpanon keskeyttämistä erillisellä hakemuksella samalta maahanmuuttovirastolta, joka on tehnyt päätöksen turvapaikka-asiassa. Ruotsin menettely ei vastanne Suomen perustuslakivaliokunnan edellyttämiä oikeusturvatakeita.

Suomessa niin sanotun nopeutetun turvapaikkamenettelyn vaiheet ovat nykyisin ja ehdotetun uuden ulkomaalaislain mukaan, kun sovelletaan turvallisen alkuperämaan olettamaa, seuraavat: hakemuksen jättäminen rajatarkastusviranomaiselle tai paikallispoliisille, henkilöllisyyden ja matkareitin selvittäminen (poliisi tai rajavartiolaitos), turvapaikkapuhuttelu (uusi laki: Ulkomaalaisvirasto, voimassa oleva laki: poliisi tai rajavartiolaitos), ratkaisu turvapaikkahakemukseen (Ulkomaalaisvirasto seitsemän päivän kuluessa siitä, kun turvapaikkapuhuttelupöytäkirja on valmistunut), päätöksen tiedoksianto hakijalle (poliisi), päätöksen täytäntöönpano aikaisintaan kahdeksan päivän kuluttua päätöksen tiedoksisaannista (hakija voi hakea Helsingin hallinto-oikeudelta täytäntöönpanon kieltämistä), Helsingin hallinto-oikeuden päätös kieltohakemukseen ja maasta poistamisen toimeenpano, ellei hallinto-oikeus ole kieltänyt täytäntöönpanoa.

Koko menettelyyn kuluu käytännössä nopeimmillaan noin neljä viikkoa. Tosiasiallisesti turvapaikanhakijan maahantulosta maastalähtöön kuluu yleensä 1—2 kuukautta. On huomattava, että esimerkiksi maasta poistamisen järjestelyihin kuluu myös oma aikansa.

Erikseen on syytä mainita, että ulkomaalaislain turvapaikkasäännöksiä ei ole rakennettu siltä pohjalta, että unionin kansalaiset isoin joukoin liikkuisivat maasta toiseen hakemassa turvapaikkaa.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan turvallisen turvapaikkamaan ja turvallisen alkuperämaan käsitteiden tarkoituksena olevan määritellä tietyt edellytykset täyttävät valtiot turvallisiksi, jolloin sellaisesta valtiosta saapuvat hakijat voidaan nopeasti palauttaa. Tällaisia käsitteellisiä apuvälineitä on joskus saatettu pitää Geneven pakolaissopimuksen hengen vastaisina siltä osin kuin ne merkitsisivät niin sanottua maantieteellistä varaumaa kansallisessa oikeudessa. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin perus- ja ihmisoikeuksien kannalta hyväksynyt näiden käsitteiden käytön sillä edellytyksellä, että hakemukset tutkitaan kunkin hakijan osalta riittävän yksilöllisesti (PeVL 23/1998 vp). Tämä edellytys on nimenomaisesti otettu huomioon 98 §:n 2 momentissa. Yksilölliseen arviointiin viittaavat selvästi myös 99 ja 100 §:n määritelmien muotoilut. Seikka korostuu asianmukaisesti myös säännösten perusteluissa.

Turvallisen turvapaikkamaan käsitteen osalta hallintovaliokunta toteaa, että hakija on tullut maasta, joka olisi voinut tutkia kyseisen henkilön hakemuksen ja päättää hänelle annetusta suojelusta. Tällaisessa tapauksessa turvapaikkahakemuksen perusteita ei tutkita Suomessa, ainoastaan harkitaan turvallisen turvapaikkamaan turvallisuus suhteessa hakijaan. Tämän tutkinnan tulee luonnollisesti olla lakiehdotuksen mukaisesti yksilöllistä.

100 §. Turvallinen alkuperämaa.

Turvalliseksi alkuperämaaksi 100 §:n 1 momentin mukaan voidaan katsoa turvapaikkamenettelyssä valtio, jossa hakijalla ei ole vainon tai vakavien ihmisoikeuksien vaaraa. Pykälän 2 momentissa säädetään niistä tekijöistä, jotka otetaan erityisesti huomioon turvallisen alkuperämaan arvioinnissa. Näihin seikkoihin kuuluvat vakaa ja demokraattinen yhteiskuntajärjestelmä, riippumaton ja puolueeton oikeuslaitos sekä oikeudenkäynnin taso suhteessa oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetettaviin vaatimuksiin ja valtion liittyminen keskeisiin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, niiden noudattaminen ja valtiossa tapahtuneet ihmisoikeusrikkomukset. Myös turvallista alkuperämaata koskeva tutkinta tapahtuu hakijakohtaisesti yksittäistapauksin.

101 §. Ilmeisen perusteeton hakemus.

Hakemus voidaan 101 §:n 1 kohdan nojalla hylätä ilmeisen perusteettomana, jos hakemuksen perusteeksi ei ole esitetty tietoja määrätynlaisista, esimerkiksi palautuskieltoon liittyvistä seikoista. Sääntelyyn sisältyvä hakijan selvittämisvelvollisuus huomioon ottaen hallintovaliokunta tähdentää 7 §:n 2 momenttiin kirjatun viranomaisen antaman lisäohjauksen merkitystä.

Lisäksi hallintovaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen tarkoituksena on nimenomaan se, että uskottavuuskysymysten perusteella turvapaikkahakemus on aiheellista ohjata ilmeisen perusteettomaksi vain poikkeuksellisesti ja täysin selvissä tapauksissa. Valiokunta korostaa tätä seikkaa uutta lakia sovellettaessa.

103 §. Hakemuksen tutkimatta jättäminen ja nopeutetun menettelyn käyttäminen.

Hallintovaliokunta katsoo, että turvapaikkahakemusten yksilöllinen tutkiminen käy selväksi 98 §:n 2 momentista. Ehdotetun 103 §:n tarkoituksena on koota selkeyden vuoksi yhteen pykälään ne tilanteet, joissa nopeutettua menettelyä voidaan käyttää.

104 §. Menettely turvallisen turvapaikka- tai alkuperämaan ollessa kyseessä.

Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että kyseiset tapaukset ovat niin selviä, että ne voidaan ratkaista seitsemän päivän kuluessa. Jos asian huolellinen ja asianmukainen selvittäminen vaatii sitä, voidaan tästä määräajasta poiketa. Nykyään ja myös ehdotuksen mukaan Ulkomaalaisvirasto voi olla ratkaisematta asian seitsemässä päivässä. Tätä ilmentää ehdotetun 101 §:n 3 kohdan poikkeussäännös, jossa on kysymys siitä, että maan turvallisuus selviää tutkimusten jälkeen vasta määräajan kuluttua. Hakemus voidaan kuitenkin käsitellä ilmeisen perusteettomana noudattaen nopeutetun menettelyn prosesseja. Toisin sanoen, jos yksittäinen asia edellyttää sellaisia selvityksiä, että ratkaisua ei voida tehdä seitsemässä päivässä, tähän on mahdollisuus ilman, että menetetään nopeutettuun menettelyyn liittyvän päätöksen nopean täytäntöönpanon mahdollisuus.

107 §. Pakolaisaseman lakkauttaminen.

Lakiehdotuksen 107 §:n 5 kohta koskee pakolaisaseman lakkauttamista sillä perusteella, että henkilö ei olosuhteiden muutoksen takia ilmeisesti enää ole suojelun tarpeessa. Perusteluissa mainitaan tältä osin alkuperämaassa tapahtuneet muutokset. Perustuslakivaliokunta viittaa korkeimman hallinto-oikeuden verraten tuoreeseen ratkaisuun, jonka mukaan olosuhteiden muutosperusteen soveltamisessa on otettava huomioon pakolaisen yksilöllisen suojelun tarpeen mahdolliset muutokset suhteessa maatilanteen muutoksiin (KHO 2003:82).

Hallintovaliokunta toteaa pykälän perusteluihin viitaten, että harkittaessa pakolaisaseman lakkauttamista hakijaa kuullaan suorittamalla 97 §:n mukainen turvapaikkatutkinta. Tässä yhteydessä tulevat myös hakijaa koskevat yksilölliset seikat esille. Jo lakiehdotuksen 107 §:n 5 kohdan säännös edellyttää tällaisen harkinnan tekemistä. Pakolaisen yksilöllisen suojelun tarpeen mahdolliset muutokset suhteessa maatilanteen muutoksiin on otettava tämän säännöksen nojalla huomioon. Lakiehdotuksen 107 §:n 5 kohtaa vastaava säännös on myös pakolaissopimuksen 1 artiklan c kohdassa.

116 §. Ulkomaalaisviraston kansainväliseen suojeluun liittyvä toimivalta.

Valiokunta ehdottaa pykälän 2 momentissa viitattavan 1 momentin 2 kohdan sijasta mainitun momentin 3 kohtaan.

118 §. Ilmoittautumisvelvollisuus.

Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi niistä edellytyksistä, joilla ulkomaalainen voidaan velvoittaa ilmoittautumaan poliisin tai rajatarkastusviranomaisen toimipisteessä määräajoin. Ilmoittautumisvelvollisuutta koskevaan määräykseen ei ehdotetun 3 momentin mukaan saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että ilmoittautumisvelvollisuudessa on kysymys pääasiaan nähden sillä tavoin itsenäisistä velvoitteista, että niillä on selvästi oma oikeusturvamerkityksensä. Tällaisen velvollisuuden määrääminen koskee asianomaisen ulkomaalaisen oikeuksia ja velvollisuuksia perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Ehdotettu valituskielto on siksi vastoin perustuslakia.

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenevän valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen johdosta hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 118 §:n 3 momentin poistamista.

119 §. Muut velvollisuudet.

Pykäläehdotuksen 1 momentti koskee niitä edellytyksiä, joilla ulkomaalainen voidaan määrätä luovuttamaan matkustusasiakirjansa ja matkalippunsa poliisin tai rajatarkastusviranomaisen haltuun taikka ilmoittamaan poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle paikka, josta hän on tavoitettavissa.

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että myös matkustusasiakirjojen luovuttamisvelvollisuudessa on kysymys pääasiaan nähden sillä tavoin itsenäisistä velvoitteista, että niillä on selvästi oma oikeusturvamerkityksensä. Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten 119 §:n 3 momentin poistamista.

120 §. Vakuuden asettaminen.

Ehdotetun pykälän nojalla ulkomaalainen voidaan 118 §:ssä ja 119 §:ssä tarkoitettujen velvollisuuksien sijasta velvoittaa asettamaan viranomaisen määräämä vakuus valtiolle oleskelu- ja paluukustannuksistaan. Ehdotetun 3 momentin mukaan päätökseen vakuuden asettamisesta, vapauttamisesta tai palauttamisesta ei saa hakea erikseen muutosta valittamalla.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan myös vakuuden asettamisvelvollisuutta koskevaan päätökseen liittyvän valituskiellon perustuslain 21 §:n 1 momentin vastaiseksi. Jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, hallintovaliokunta ehdottaa 120 §:n 3 momentin poistamista lakiehdotuksesta.

121 §. Säilöönottamisen edellytykset.

Valiokunta toteaa, että pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan ottaa säilöön, kun epäselvyys ulkomaalaisen henkilöllisyydestä vaikeuttaa asian selvittämistä. Koska säilöönotossa ei ole kysymys itse hakemuksen tutkintakeinosta, valiokunta ehdottaa 1 momentin 2 kohdan täsmentämistä seuraavasti: "2) säilöönotto on tarpeellinen epäselvän henkilöllisyyden selvittämiseksi".

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että säilöönoton edellytyksistä on 121 §:n 1 momentin 3 kohtaa väljennetty nykytilaan verrattuna perustelematta. Hallintovaliokunta yhtyen perustuslakivaliokunnan kantaan ehdottaa, että säännöksessä säilytetään nykyinen sanonta siitä, että on perusteltua aihetta olettaa ulkomaalaisen syyllistyvän rikokseen.

123 §. Säilöön ottamisesta päättäminen ja säilöön otetun sijoittaminen.

Valiokunta ehdottaa, että pykälän 1 momenttia lyhytaikaisesta säilöönottamisesta tarkennetaan rajavartiolaitoksen osalta siten, että säilöönottamisesta voi päättää rajavartiolaitoksen esikunnan oikeudellisen osaston osastopäällikkö, vähintään majurin arvoinen rajavartiomies, raja- tai merivartioston aluepäällikkö taikka rajatarkastusosaston päällikkö.

Hallintovaliokunta ehdottaa lisäksi lakiehdotuksen 123 §:n 4 momentin täsmentämistä siten, että alaikäinen saadaan sijoittaa poliisin pidätystiloihin vain, jos myös hänen huoltajansa tai muu täysi-ikäinen perheenjäsenensä on otettu säilöön poliisin pidätystiloihin.

124 §. Säilöön ottamisesta ilmoittaminen ja tuomioistuinkäsittely.

Valiokunta ehdottaa, että pykälän 4 momentissa olevaan lakiviittaukseen tehdään lain nimikkeen osalta seuraava tekninen korjaus: "Laskettaessa tässä pykälässä tarkoitettuja määräaikoja ei sovelleta, mitä säädettyjen määräaikain laskemisesta annetun lain (150/1930) 5 §:ssä säädetään."

129 §. Muutoksenhaku säilöön ottamisesta.

Hallintovaliokunta toteaa, että säännöstä koskevia yksityiskohtaisia perusteluja on tarpeen täsmentää. Vangitun kantelu ja oikeudenkäymiskaaren 31 luvun 1 §:ssä säädetty kantelu ovat eri asioita, eikä niitä voida rinnastaa toisiinsa esityksen perusteluissa tehdyin tavoin. Tulkintaongelmien välttämiseksi valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen 129 §:n säännöksen nojalla käräjäoikeuden ratkaisusta saa kannella hovioikeuteen aineellisella perusteella eli sillä perusteella, ettei säilöönotolle ole ollut laissa tarkoitettuja edellytyksiä.

133 §. Maahantulijoiden rekisteröinti laajamittaisessa maahantulossa.

Lakiehdotuksen 133 § koskee tilannetta, jossa maahantulijoiden määrä on poikkeuksellisesti niin suuri, ettei maahantulon edellytysten selvittäminen ja tulijoiden rekisteröinti ole mahdollista tavallisessa menettelyssä. Valtioneuvosto voi tässä tapauksessa tehdä yleisistunnossa päätöksen, jonka nojalla maahanmuuttajat voidaan toimittaa rekisteröintiä varten järjestelykeskukseen. Tällainen päätös tehdään enintään kolmen kuukauden määräajaksi, ja se on saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Päätös on kumottava, jos eduskunta niin päättää.

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt vastaanoton järjestämistä järjestelykeskuksessa maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain käsittelyn yhteydessä. Valiokunta piti järjestelykeskusvaihetta sinänsä potentiaalisena perustuslakiongelmana, mutta näki perustuslain valossa mahdolliseksi sellaisen sääntelyn, jossa järjestelykeskusvaiheen oli tarkoitus olla lyhytaikainen, vain muutamasta päivästä viikkoon kestävä. Valiokunta katsoi, että "vastaanoton pitkittyminen järjestelykeskuksessa jossakin vaiheessa voi muodostus perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädettyä oikeutta ja muitakin perusoikeuksia koskevaksi laillisuuskysymykseksi" (PeVL 18/2001 vp).

Pykälän 4 momentista ilmenee, että järjestelykeskusvaihe rekisteröintiä varten voi kestää jopa 14 päivää. Edellä todetun kannanoton pohjalta perustuslakivaliokunta ei hyväksy lausunnossaan kyseistä ehdotusta vaan katsoo, että järjestelykeskusvaiheen tulee määräytyä voimassa olevan maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain säännösten mukaisesti. Tästä syystä kyseinen määräaika on poistettava. Tämä muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta pitää lisäksi aiheettomana, että ehdotuksessa tarkoitettu valtioneuvoston päätös säädetään eduskunnan jälkivalvonnan alaiseksi. Eduskunnan ja sen valiokuntien käytössä jo muutoin olevat menettelyt ovat riittäviä eduskunnan vaikuttamismahdollisuuksien kannalta. Perustuslakivaliokunta ehdottaa lisäksi selvitettävän, olisiko valtioneuvoston päätös laajamittaisesta maahantulosta säädettävä valmiuslain mukaiseksi toimivaltuudeksi.

Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten 133 §:n 4 momentista poistettavaksi viimeisen virkkeen.

Lisäksi hallintovaliokunta ehdottaa 133 §:n 2 momentista poistettavaksi toisen ja kolmannen virkkeen.

Ulkomaalaislaissa oli vuoteen 1999 saakka säännös poikkeusmääräysten antamisesta. Kumotun 72 §:n mukaan valtioneuvostolla oli sodan aikana tai sodan vaaran uhatessa taikka muulloinkin, milloin valtion turvallisuuden tai poikkeuksellisten olojen vuoksi harkitaan tarpeelliseksi, valta antaa ulkomaalaisen maahantulosta, maassaoleskelusta, työnteosta ja maastalähdöstä määräyksiä, jotka poikkeavat ulkomaalaislain tai sen nojalla annetuista säännöksistä tai määräyksistä. Tällaisen sääntelyn tarve saattaa olla välttämätön yhteiskunnan poikkeusolojen turvaamisessa. Hallintovaliokunta katsoo, että asiaa on syytä erikseen selvittää. Periaatteessa asian jättäminen säädettäväksi erikseen kussakin tilanteessa on vastoin varautumisen keskeistä periaatetta eli poikkeusoloissa sovellettavan lainsäädännön säätämistä jo normaalioloissa.

Hallintovaliokunta edellyttää hallituksen lisäksi selvittävän, olisiko valtioneuvoston päätös laajamittaisesta maahantulosta säädettävä valmiuslain mukaiseksi toimivaltuudeksi. Valmiuslain uudistaminen on parhaillaan meneillään. Samassa yhteydessä on selvitettävä myös esiin noussut kysymys poikkeusolojen toimivaltuuksista.

8 luku. Ulkomaalaisille Suomessa myönnettävät asiakirjat

134 §. Muukalaispassin myöntäminen.

Pykäläehdotuksen 4 momentti koskee Suomen edustuston päätöstä muukalaispassin myöntämisestä ulkomailla olevalle ulkomaalaiselle, jolla on oleskelulupa Suomessa. Hallituksen esityksen mukaan muukalaispassi voidaan myöntää Suomeen paluuta varten kadonneen tai turmeltuneen muukalaispassin tai pakolaisen matkustusasiakirjan tilalle.

Hallintovaliokunta katsoo perustuslakivaliokunnan tavoin, ettei ehdotus ole tältä osin asianmukainen, koska enintään kuukauden ajan voimassa olevan muukalaispassin myöntäminen Suomeen paluuta varten jäisi Suomen edustuston harkintaan. Hallintovaliokunta ehdottaakin 134 §:n 4 momentin muuttamista siten, että 4 momentista ilmenevien edellytysten täyttyessä muukalaispassi myönnetään.

9 luku. Maasta poistaminen

Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan tavoin, että lakiehdotuksessa ei ole säännöksiä maastapoistamispäätösten täytäntöönpanon toteuttamisesta käytännössä. Täytäntöönpanoasiat ovat kuitenkin nousseet viime aikoina esiin. Jo tämä puoltaa asian sääntelemistä omana kokonaisuutena ulkomaalaislain yhteydessä. Kysymys on muun muassa siitä, että 51 §:ssä (terveydellinen syy) ja 52 §:ssä (yksilöllinen inhimillinen syy) mainittujen seikkojen merkitys päätöksen täytäntöönpanon kannalta osoitetaan lakitekstissä. Tärkeää on myös säännellä yhtenäisesti täytäntöönpanossa käytettävät menetelmät, pakko- ja voimakeinot mukaanluettuna. Nämä kysymykset määräytyvät asiaan liittyviä eri viranomaisia, kuten poliisia ja terveydenhoitohenkilöstöä koskevan säädöstön mukaisesti. Sääntelyn olennainen osa on täytäntöönpanotoimien valvonnan ja siten oikeusturvaan vaikuttavien seikkojen selkeyttäminen. Hallintovaliokunta vaatii tällaisen kokonaisuuden selvittämistä kiireellisesti.

148 §. Käännyttämisen perusteet.

Ulkomaalaisen antamat väärät tiedot henkilöllisyydestään tai matkastaan muodostavat 148 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan mukaan perusteen hänen käännyttämiselleen. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa katsotaan, että käännyttäminen voi kuitenkin olla hallinnossa noudatettavan suhteellisuusperiaatteen kannalta kohtuuttoman ankara seuraus silloin, jos ulkomaalainen esimerkiksi kidutuksen uhrina tai muutoin pahasti traumatisoituneena ei kykene antamaan viranomaiselle oikeita ja täydellisiä tietoja tai ymmärrä toimia näin.

Hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen täydentämistä sillä lisäedellytyksellä, että ulkomaalainen voidaan edellä mainituilla perusteilla käännyttää, jos hän on antanut vääriä tietoja tahallaan. Tahallisuuteen liittyy tietoisuus siitä, että annettavat tiedot eivät ole oikeita. Kysymys on siitä, että ulkomaalaisen on täytynyt ymmärtää, etteivät tiedot ole kaikilta osin oikeita tietoja. Viranomaisten on syytä korostaa ulkomaalaiselle hänen velvollisuuttaan antaa oikeat ja tarkat tiedot.

149 §. Maasta karkottamisen perusteet.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa katsotaan, että perusteet pakolaisen karkottamiseksi 149 §:n 3 momentissa väljentyvät voimassa olevaan lakiin verrattuna tavalla, joka sisältää ilmeisen riskin siitä, että pakolaissopimuksesta johtuvat velvoitteet saattavat tulla käytännössä rikotuiksi. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että ehdotusta on muutettava ja saatettava sääntely vastaamaan pakolaissopimuksen 32 artiklan mukaisia perusteita, jotka onkin mainittu esityksen perusteluissa.

Pakolaissopimuksen 32 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltio älköön karkottako alueellaan laillisesti oleskelevaa pakolaista muista syistä kuin kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä. Artiklan 2 ja 3 kohdassa säännellään karkottamista koskevan päätöksenteon ja täytäntöönpanon menettelyistä. Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan 149 §:n 3 momentin säännös ei sisällä elementtejä, jotka ovat ristiriidassa pakolaissopimuksen 32 artiklan kanssa.

Pakolaissopimuksen 33 artikla sisältää erityisen palautuskiellon. Pakolaista ei saa karkottaa tai palauttaa sellaisten alueiden rajoille, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi. Artiklan 2 kohdan mukaan palautus on kuitenkin mahdollinen, jos on perusteltua aihetta olettaa, että pakolainen on vaaraksi oleskelumaansa turvallisuudelle, tai hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta ja hän on yhteiskunnalle vaarallinen sanotussa maassa.

Vaikka pakolaissopimuksen 33 artiklan 2 kohta sen sallisikin, ulkomaalaislain 149 §:n 3 momentin säännöksen mukaan pakolaista ei missään tilanteessa saa karkottaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, johon nähden hän on edelleen kansainvälisen suojelun tarpeessa. Tämä seikka ei ole suoraan ilmennyt voimassa olevasta ulkomaalaislaista. Käsiteltävänä olevan uutta ulkomaalaislakia koskevan ehdotuksen — samoin kuin perustuslainkin — palautuskiellot menevät pidemmälle kuin pakolaissopimuksen 33 artiklan kielto. Pakolaisen karkottaminen muuhun maahan voisi tapahtua 149 §:n 1 momentin 2—4 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa. Näiden tilanteiden ei voida katsoa olevan lievempiä kuin pakolaissopimuksen 32 artiklan mukainen tilanne "kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen perustuvista syistä". Lisäksi pakolaisen saa karkottaa vain valtioon, joka suostuu ottamaan hänet vastaan. Ehdotetun lakiehdotuksen 149 §:n 3 momentin sääntelyn ei voida hallintovaliokunnan käsityksen mukaan katsoa sisältävän riskiä siitä, että pakolaissopimuksesta johtuvia velvoitteita rikottaisiin.

151 §. Poliisi ja rajatarkastusviranomainen.

Valiokunta huomauttaa, että esityksen perusteluihin on jäänyt virheellinen sanamuoto. Poliisin ja rajatarkastusviranomaisen antama maahantulokielto on aina Schengen-maahantulokielto.

Pykälän 2 momentin mukaan sisäasiainministeriö voi antaa poliisille ja rajatarkastusviranomaiselle tarkempia ohjeita siitä, missä tilanteissa maahantulokielto määrätään. Edellä 39 §:n 5 momentista lausuttuun viitaten hallintovaliokunta ehdottaa ohjeiden antamista koskevan virkkeen poistamista 151 §:n 2 momentista.

10 luku. Euroopan unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan oleskelu

172 §. Unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä sekä muun omaisensa maasta poistamisen täytäntöönpano.

Valiokunta ehdottaa 172 §:n 1 ja 2 momentin selkeyttämistä siten, että niistä ilmenee hallinto-oikeuden mahdollisuus määrätä täytäntöönpanon keskeyttämisestä. Vastaava sääntely sisältyy hallituksen esityksen 201 §:ään.

11 luku. Liikenteenharjoittajan velvollisuudet ja seuraamusmaksu

181 §. Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määrääminen.

Lakiehdotuksen 173 §:n mukaan liikenteenharjoittajan on varmistuttava siitä, että Schengen-alueen ulkopuolelta kuljetettavalla ulkomaalaisella, joka ei ole unionin kansalainen tai häneen rinnastettava, on maahantuloon vaadittava matkustusasiakirja sekä vaadittava viisumi tai oleskelulupa.

Liikenteenharjoittajalle, joka rikkoo 173 §:stä ilmenevän tarkastusvelvollisuuden, määrätään 179 §:n 1 momentin nojalla suuruudeltaan 3 000 euron seuraamusmaksu kuljetettua henkilöä kohti. Pykälän 2 momentti sisältää säännökset maksun määräämättä jättämisen perusteista.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että seuraamusmaksu ei ole perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin vero kuin maksukaan, vaan lain rikkomiseen liittyvä rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus. Se on asiallisesti rinnastettavissa rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Tästä näkökulmasta on oleellista, että seuraamusmaksua sääntelevä 179 § perustaa liikenteenharjoittajalle niin sanotun ankaran vastuun ja se rakentuu niin sanotun käännetyn todistustaakan varaan.

Lakiehdotuksen 181 §:n 3 momentin nojalla liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun perimiseen sovelletaan, mitä verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa (367/1961) säädetään. Tämä tarkoittaa muun muassa maksun täytäntöönpantavuutta muutoksenhausta huolimatta.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos seuraamusmaksun perimisen edellytykseksi säädetään maksun määräämisen lainvoimaisuus. Näin luodaan muutoksenhakuteitse riittävät takeet oikeusturvajärjestelyjen asianmukaisuudesta.

Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta 181 §:n 3 momentin muuttamista siten, että liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua koskeva päätös saadaan panna täytäntöön vasta lainvoimaisena. Maksun määräämisestä tehdään hallintolain mukainen päätös, johon liitetään muutoksenhakuosoitus. Lainvoimainen päätös pannaan täytäntöön kuten lainvoimainen tuomio. Viittaus lainvoimaiseen tuomioon merkitsee, että maksun täytäntöönpanoon sovelletaan ulosottolain säännöksiä (muutettu viimeksi lailla 679/2003). Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksusta tehty päätös rinnastuu tällöin riita- ja rikosasioissa annettuun tuomioon.

12 luku. Rangaistussäännökset

185 §. Ulkomaalaisrikkomus.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan ehdotettu 185 § vastaa sisällöltään voimassa olevan lain 63 §:ää sillä lisäyksellä, että ulkomaalaislainsäädännön kannalta oikeudeton elinkeinonharjoittaminen on myös säädetty rangaistavaksi.

Valiokunta toteaa, että vuoden 2004 alusta on tullut voimaan rikoslain uusi 3 luku rikosoikeudellisen vastuun yleisistä edellytyksistä (515/2003). Uuden 3 luvun 5 §:n mukaan rangaistusvastuun edellytyksenä on tahallisuus tai tuottamus. Mainitun 5 §:n 3 momentin perusteella muussa kuin rikoslaissa tarkoitettu teko on, jollei toisin säädetä, vain tahallisena rangaistava muun muassa silloin, jos tekoa koskeva rangaistussäännös on annettu rikoslain uuden 3 luvun voimaantulon jälkeen. Tällaisesta tilanteesta on kyse nyt käsillä olevassa lakiehdotuksessa.

Edellä olevaan viitaten valiokunta katsoo, että selkeyden vuoksi on tarpeen mainita säännöksessä myös syyksiluettavuuden vaatimus. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa hallituksen esityksessä ehdotetun 185 §:n 1 ja 2 kohtiin lisättäviksi sana "tahallaan".

Ehdotetun pykälän 3 kohdassa valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kohdassa tarkoitettuihin ilmoittautumis-, saapumis- ja muihin velvollisuuksiin sisältyy tietynlainen huolellisuusvelvoite ja kohdassa tarkoitetut laiminlyönnit voivat johtua esimerkiksi välinpitämättömyydestä. Rikoslain 3 luvun tuottamusta koskevan 7 §:n mukaan tekijän menettely on huolimatonta, jos hän rikkoo olosuhteiden edellyttämää ja häneltä vaadittavaa huolellisuusvelvollisuutta, vaikka hän olisi kyennyt sitä noudattamaan. Se, pidetäänkö huolimattomuutta törkeänä, ratkaistaan kokonaisarvostelun perusteella. Arvostelussa otetaan huomioon rikotun huolellisuusvelvollisuuden merkittävyys, vaarannettujen etujen tärkeys ja loukkauksen todennäköisyys, riskinoton tietoisuus sekä muut tekoon ja tekijään liittyvät olosuhteet. Valiokunta pitää perusteltuna, että ehdotetun 185 §:n 3 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyönti on rangaistavaa tahallisena ja törkeänä huolimattomuutena, ja ehdottaa tätä koskevan säännöksen lisäämistä mainittuun lainkohtaan.

Lakiehdotuksen 174 §:ssä säädetään liikenteenharjoittajan ja muiden mainitussa säännöksessä tarkoitettujen henkilöiden ilmoitus- ja valvontavelvollisuudesta ja 175 §:ssä liikenteenharjoittajan takaisinkuljetusvelvollisuudesta. Hallituksen esityksessä ei kuitenkaan ole ehdotettu sanktiota säännöksissä tarkoitettujen velvoitteiden rikkomisesta.

Valiokunta pitää sanktiosäännöksen lisäämistä kuitenkin asianmukaisena. Kun 174 ja 175 §:ssä tarkoitettuihin velvoitteisiin sisältyy tietynlainen huolellisuusvelvollisuus, valiokunta pitää edellä rikoslain uudesta 3 luvusta todettuun viitaten perusteltuna, että 174 ja 175 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa rangaistusvastuun edellytyksenä on tahallisuus tai törkeä huolimattomuus. Valiokunta katsoo, että uusi säännös on lisättävissä 185 §:n uudeksi 2 momentiksi.

Edellä olevan johdosta valiokunta ehdottaa, että lakiehdotuksen 185 §:ään lisätään uusi 2 momentti seuraavasti: "Ulkomaalaisrikkomuksesta tuomitaan myös se, joka tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö 174 §:ssä tai 175 §:ssä säädetyn velvollisuutensa."

186 §. Työnantajan ulkomaalaisrikkomus.

Valiokunta kiinnittää ensinnäkin huomiota siihen, että hallituksen esityksessä ehdotetun 186 §:n 1 momentin 1 kohdassa tahallinen tekomuoto jäisi rangaistavuuden ulkopuolelle. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että tätä ei kuitenkaan ole tarkoitettu. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa tahallisuutta koskevan säännöksen lisäämistä mainittuun lainkohtaan.

Valiokunta katsoo, että pykälässä on selkeyden vuoksi tarpeen todeta kaikkien rikkomusten osalta syyksiluettavuuden vaatimus. Valiokunnan käsityksen mukaan voi olla kohtuutonta, että pienikin virhe annetuissa tiedoissa 186 §:n 1 momentin 2 kohdan sanamuodon mukaan voi johtaa rangaistusseuraamukseen. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan 1 momentin 2 kohdan mukainen teko olisi nykytilaa vastaavasti rangaistava vain tahallisena. Koska tietojen antamisvelvollisuuteen sisältyy kuitenkin tietynlainen huolellisuusvelvoite, valiokunta pitää edellä 185 §:n yhteydessä rikoslain 3 luvusta toteamaansa viitaten asianmukaisena, että 186 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu rikkomus on rangaistava tahallisena tai törkeänä huolimattomuutena. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa tätä koskevan säännöksen lisäämistä mainittuun lainkohtaan.

Lisäksi valiokunta ehdottaa 1 momentin 2 kohdan ilmaisun "työsuhteen ehdoista" korjattavaksi ilmaisuksi "työnteon ehdoista", joka kattaa kaikki palvelussuhteen muodot.

Hallituksen esityksen mukaan 186 §:n 1 momentin 3 kohta on nykyiseen ulkomaalaislain säännökseen verrattuna uusi. Pykälässä on ehdotettu rangaistavaksi se, jos työnantaja tai tämän edustaja ei noudata 73 §:n 3 momentissa säädettyjä velvoitteita. Ehdotetun 73 §:n 3 momentin mukaan työnantajan, joka ottaa palvelukseensa muun kuin unionin kansalaisen tai tähän rinnastettavan taikka tämän perheenjäsenen, tulee viivytyksettä toimittaa työvoimatoimistolle selvitys työnteon keskeisistä ehdoista sekä ilmoittaa työpaikan luottamusmiehelle, luottamusvaltuutetulle ja työsuojeluvaltuutetulle ulkomaalaisen nimi sekä sovellettava työehtosopimus. Hallituksen esityksen mukaan teon rangaistavuus liittyy keskeisesti työntekoon oikeutettujen piirin laajentamiseen. Säännös tähdentää sitä, että säännöksessä tarkoitetut tiedot tulee antaa myös silloin, kun työnantaja palkkaa ulkomaalaisen, joka on työntekoon oikeutettu. Koska tällaiseen ilmoitusvelvollisuuteen sisältyy tietynlainen huolellisuusvelvoite, valiokunta katsoo perustelluksi, että säännöksessä tarkoitetussa tapauksessa rangaistusvastuun edellytyksenä on tahallisuus tai törkeä huolimattomuus. Lisäksi valiokunta katsoo, että säännöksen sanamuotoa on selvyyden vuoksi aiheellista yksinkertaistaa. Edellä olevan vuoksi valiokunta ehdottaa, että 186 §:n 1 momentin 3 kohta muutetaan seuraavasti: "3) tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö 73 §:n 3 momentissa säädetyn velvollisuuden."

187 §. Työntekijän oleskeluluvan myöntämisestä pidättäytyminen.

Pykälän mukaan työvoimatoimisto voi tehdä päätöksen pidättäytyä työntekijän oleskelulupien myöntämisestä sellaiselle työnantajalle, joka on antanut viranomaiselle harhaanjohtavia tietoja. Nykyisessä laissa vastaava pidättäytymispäätös voi koskea myös toimeksiantajaa. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossaan esittämään kantaan yhtyen hallintovaliokunta pitää aiheellisena, että mahdollisuus päätöksen tekemiseen toimeksiantajan osalta säilytetään, ja valiokunta ehdottaakin, että pykälä muutetaan seuraavasti: "Työvoimatoimisto voi tehdä päätöksen, että pidättäydytään työntekijän oleskelulupien myöntämisestä sellaisen työnantajan tai toimeksiantajan palvelukseen, joka itse tai edustajansa välityksellä on antanut viranomaiselle 186 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja. Päätös pidättäytymisestä tehdään määräajaksi tai toistaiseksi. Päätöstä ei voida tehdä, jos teosta on tuomittu rangaistus."

13 luku. Oikeusturva

191 §. Valituskiellot.

Hallituksen esityksen 191 §:n 1 momentin 10 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi, että valittamalla ei saa hakea muutosta Suomen edustuston päätökseen muukalaispassin myöntämisestä ulkomailla olevalle ulkomaalaiselle.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan kyseisen valituskiellon poistaminen on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa 191 §:n 1 momentin 10 kohdan poistamista lakiehdotuksesta.

195 §. Ulkomaalaisviraston valitusoikeus.

Pykälän mukaan Ulkomaalaisvirastolla on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Ulkomaalaisviraston päätös on kumottu tai sitä on muutettu. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n 1 momentista ilmenee se pääsääntö, että hallintopäätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisella on kyseisen pykälän 2 momentin mukaan valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Valiokunta on päätynyt hyväksymään Ulkomaalaisviraston muutoksenhakuoikeuden, koska valituksen käsittelyn edellytyksenä on 196 §:n mukaan valitusluvan saaminen korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Valitusluvan myöntäminen tulee kysymykseen ensi sijassa niin sanotulla ennakkopäätösperusteella. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksen perusteluista ei käy riittävän selkeästi ilmi, että sääntelyn tavoitteena on nimenomaan oikeuskäytännön yhtenäisyys. Perusteluna tosiseikkaerehdysten korjaaminen on selvästikin toissijainen. Hallintovaliokunta korostaa, että Ulkomaalaisviraston on syytä hakea valituslupaa harkitusti. Oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi on käytettävä ennen kaikkea muita menettelyjä viraston muutoksenhaun ollessa poikkeuksellinen menettely.

201 §. Käännyttämispäätöksen täytäntöönpano.

Lakiehdotuksessa ehdotettu sääntely käännyttämispäätöksen täytäntöönpanosta vastaa voimassaolevaa lainsäädäntöä, jota on viimeksi uudistettu 10 päivänä heinäkuuta 2000 voimaantulleella lailla (648/2000).

Käännyttämisen perusteet ilmenevät lakiehdotuksen 148 §:stä. Pääsääntönä on, että käännyttämispäätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Lakiehdotuksen 201 §:n 2 ja 3 momentti sisältävät ne tilanteet, joissa turvapaikanhakijan käännyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpano on mahdollista muutoksenhaun estämättä. Momentteihin sisältyy sanamuoto "jollei hallinto-oikeus toisin määrää". Perustuslakivaliokunnan lausunnosta käy ilmi, ettei hallituksen esitykseen sisältyvä 201 § ole ristiriidassa perustuslain kanssa.

Ulkomaalaisviraston päätöstä käännyttämisestä ei saa kuitenkaan panna täytäntöön, kun ulkomaalainen on hakenut oleskelulupaa kansainvälisen suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Käännyttäminen on lakiehdotuksen 201 §:n 2 momentin mukaan mahdollinen välittömästi Ulkomaalaisviraston päätöksen jälkeen, jos on kysymys vastuuvaltion määrittämisestä annettua neuvoston asetusta soveltavasta valtiosta tulevan turvapaikanhakijan käännyttämisestä tai sellaisen ulkomaalaisen käännyttämisestä, joka on tehnyt 103 §:n mukaisen uusintahakemuksen, joka ei sisällä uusia asian ratkaisuun vaikuttavia perusteita maahan jäämiselle.

Lakiehdotuksen 201 §:n 3 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa kansainvälistä suojelua hakevan ulkomaalaisen käännyttämispäätöksen täytäntöönpano on mahdollista aikaisintaan kahdeksantena päivänä sen jälkeen, kun päätös on annettu hakijalle tiedoksi. Ennen täytäntöönpanoa on varmistuttava siitä, että mainittuun määräaikaan on sisältynyt vähintään viisi arkipäivää. Pykälää ehdotetaan sovellettavaksi käännyttämispäätökseen, joka koskee turvallisesta turvapaikka- tai alkuperämaasta tullutta ulkomaalaista tai ulkomaalaista, jonka hakemus on katsottu ilmeisen perusteettomaksi. Vastaavan sisältöinen säännös on voimassa olevan ulkomaalaislain 62 §:n 2 momentissa.

Niissä tapauksissa, joissa käännyttämisen täytäntöönpano sallitaan valituksesta huolimatta, ulkomaalainen voi aina hakea hallinto-oikeudelta käännyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä hallintolainkäyttölain nojalla. Hallintolainkäyttölain 32 §:n mukaan valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Saadun tiedon mukaan hakemukset täytäntöönpanon kieltämisestä ratkaistaan Helsingin hallinto-oikeudessa lähes poikkeuksetta viimeistään hakemuksen saapumista seuraavana päivänä. Tuomioistuimen kannalta voimassa oleva sääntely ei näytä siten aiheuttavan erityisiä ongelmia. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että ulkomaalainen saa tiedon siitä, että täytäntöönpanon kieltämistä koskeva hakemus on pantava vireille mahdollisimman pian, jotta käytännössä olisi mahdollisuus saada hallinto-oikeuden päätös tähän kysymykseen ennen kuin täytäntöönpanoon on ehditty ryhtyä.

Valiokunta korostaa, että voimassa olevaan ulkomaalaislakiin ja hallituksen esitykseen sisältyvät nopeutetut menettelyt koskevat ainoastaan tilanteita, joissa ei ole epäiltävissä sitä, että henkilöt joutuisivat palautuksen vuoksi vainon, kidutuksen tai epäinhimillisen kohtelun kohteeksi. Jos epäilyjä oikeudenloukkauksista on, hakemus käsitellään normaalimenettelyssä.

Valiokunta ehdottaa pykälän 3 momentin ensimmäisen säännösviittauksen 103 §:n 1 momentin 2 kohtaan korjattavaksi viittaukseksi 103 §:n 1 momentin 1 kohtaan.

14 luku. Erinäiset säännökset

203 §. Tulkitseminen ja kääntäminen.

Pykälän 5 momentin mukaan asianosaisella on oikeus saada tieto häntä koskevasta päätöksestä äidinkielellään tai kielellä, jota hänen voidaan olettaa ymmärtävän. Valiokunta ehdottaa pykälän 5 momentin muuttamista siten, että kysymys on kielestä, jota asianosaisen voidaan "perustellusti" olettaa ymmärtävän.

206 §. Tiedoksianto ulkomailla.

Valiokunta katsoo olevan syytä korostaa, että kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa ei saa aiheuttaa vaaraa hakijalle tai hänen läheisilleen. Hallituksen esityksen tiedonantoa koskevat säännökset ovatkin pääosin onnistuneet tässä suhteessa. Tiedoksiantoa ulkomailla koskevaan 206 §:n 4 momenttiin on kuitenkin syytä lisätä: "Kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yleistiedoksiantoa ei kuitenkaan käytetä."

208 §. Tiedottaminen vähemmistövaltuutetulle.

Valiokunta ehdottaa, että pykälän 2 momentissa olevaan lakiviittaukseen tehdään lain nimikkeen osalta seuraava tekninen korjaus: "Vähemmistövaltuutetun tiedonsaantioikeudesta säädetään vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain (660/2001) 7 §:ssä." Lain nimikkeen muutos on tullut voimaan 1.2.2004 (laki 22/2004).

210 §. Ulkomaalaisviraston oikeus ratkaista kihlakunnan poliisilaitoksen toimivaltaan kuuluva asia.

Pykälän 1 momentin mukaan Ulkomaalaisvirastolla olisi oikeus ottaa ratkaistavakseen asia, joka kuuluu kihlakunnan poliisilaitoksen ratkaistavaksi. Tämä säännös poikkeaa vakiintuneesta lähtökohdasta, jonka mukaan jokainen hallintoviranomainen käyttää päätösvaltaansa itsenäisesti noudattaen tarkoin lakia. Hallintovaliokunta ehdottaa pykälän täsmentämistä sen alkuperäisen tarkoituksen mukaisesti siten, että Ulkomaalaisvirasto voi ottaa ratkaistavakseen asian, joka tässä laissa säädetään kihlakunnan poliisilaitoksen ratkaistavaksi.

215 (214) §. Siirtymäsäännökset.

Valiokunta ehdottaa, että 56 §:ssä säädettyä pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytystä neljän vuoden asumisajasta sovelletaan vain lain voimaantulon jälkeen alkaneeseen jatkuvaluonteiseen oleskeluun. Jos jatkuvaluonteinen oleskelu on alkanut ennen lain voimaantuloa, sovelletaan nykyisin voimassa olevan ulkomaalaislain säännöksiä. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että nykyisin laissa käytetty ilmaisu "pysyväisluonteinen" muuttuu uudessa laissa muotoon "jatkuvaluonteinen". Pysyväisluonteinen tarkoittaa oleskelua niin sanotulla A-statuksella. Oleskelun luonnetta kuvaavat statukset ilmenevät ulkomaalaisasetuksen (142/1994) liitteestä. Valiokunta pitää perusteltuna, että hallitus arvioi vielä muidenkin siirtymäsäännösten tarpeellisuutta.

2. Laki rikoslain 47 luvun muuttamisesta

Valiokunta ehdottaa, että hallituksen esityksiin HE 28/2003 vp ja HE 151/2003 vp sisältyvä 2. lakiehdotus hyväksytään asiallisesti muuttamattomana. Lakiehdotukset on kuitenkin mietinnössä teknisesti yhteensovitettu.

3. Laki työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetun lain muuttamisesta

Valiokunta ehdottaa, että hallituksen esityksiin HE 28/2003 vp ja HE 151/2003 vp sisältyvä 3. lakiehdotus hyväksytään asiallisesti muuttamattomana. Lakiehdotukset on kuitenkin mietinnössä teknisesti yhteensovitettu.

4. Laki työsopimuslain 13 luvun 11 §:n muuttamisesta

Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen HE 151/2003 vp sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.

Lausumaehdotukset

Edellä yleisperusteluissa ja yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun perusteella valiokunta on päätynyt ehdottamaan eduskunnan hyväksyttäväksi kaksi lausumaa seuraavasti:

Eduskunta edellyttää hallituksen seuraavan tarkkaan uuden ulkomaalaislain toimivuutta ja soveltamista ottaen seurannassa huomioon muun ohella lapsen asemaan ja etuun liittyvät eri kysymykset, ulkomaalaisten opiskelijoiden ja muidenkin ulkomaalaisten työnteko-oikeuden helpottaminen ja laajentaminen, ulkomaalaisasioiden käsittelyn nopeuttaminen kokonaisuutena ja erityisesti turvapaikkamenettelyssä selvissä tapauksissa, Ulkomaalaisviraston omaa päätöksentekoa koskevan valitusoikeuden käytön laajuus ja ulkomaalaishallinnon tehostaminen sekä seurannan ja siihen liittyvän selvitystyön perusteella valmistelevan eduskunnalle annettavaksi — tarvittaessa nopeasti ja yksittäisinäkin asioina — uutta ulkomaalaislakia koskevat muutosehdotukset.Eduskunta edellyttää lisäksi hallituksen valmistelevan kiireellisesti eduskuntakäsittelyä varten ulkomaalaislakia täydentävinä normeina ihmiskaupan uhrien asemaa koskevat säännökset, henkilön maasta poistamisen täytäntöönpanoon liittyvät menettelytapasäännökset mukaan lukien pakko- ja voimakeinojen käyttäminen, poikkeuksellisia oloja varten tarpeelliset poikkeamismahdollisuudet ulkomaalaislain säännöksistä sekä henkilöiden laajamittaista maahantuloa koskevat säännökset valmiuslain mukaisiksi toimivaltuuksiksi.