Perustelut

Paluudirektiivillä (2008/115/EY) on luotu Euroopan unionin yhteiset periaatteet ja menettelytavat jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi kotimaahansa. EU:n ja kolmansien maiden sekä kansainvälisten takaisinottosopimusten ohella paluudirektiivissä korostetaan kansainvälisen yhteistyön tärkeyttä ja vapaaehtoisten paluujärjestelmien ensisijaisuutta. Paluudirektiivissä on asetettu jäsenvaltioille velvoite kehittää menettelytapoja vapaaehtoisen paluun edistämiseksi.

Laissa kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta (746/2011) säädetään paluun tukemisesta. Kansainvälistä suojelua hakeneelle voidaan mainitun vastaanottolain nojalla korvata kohtuulliset matkakustannukset kotimaahan tai muuhun maahan, johon hänen pääsynsä on taattu, jos hän poistuu maasta vapaaehtoisesti peruutettuaan hakemuksensa tai oleskelulupahakemuksen tultua hylätyksi. Tilapäistä suojelua saaneelle ja ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntalain (201/1994) mukaista kotipaikkaa Suomessa, voidaan kohtuullisten matka- ja muuttokorvausten lisäksi maksaa myös avustusta.

Käytännössä vapaaehtoista paluuta on tuettu viime vuosina Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (International Organization for Migration, IOM) Helsingin toimiston ja Maahanmuuttoviraston vapaaehtoisen paluun hankkeiden kautta. Matkakustannusten lisäksi kansainvälistä suojelua hakeneille on voitu maksaa hankkeiden kautta myös avustusta. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin hallintovaliokunta katsoo, että myös vastaisuudessa säädettävän lainsäädännön johdosta vapaaehtoisesti palaavia tulee avustaa paluun järjestämisessä. Vapaaehtoisen paluun mahdollisuudesta on myös tiedotettava henkilöille, joita tällainen järjestelmä koskee. Myös asianomaisten viranomaisten ohjaukseen ja koulutukseen on kiinnitettävä huomiota sekä siihen, että vapaaehtoisen paluun edistäminen otetaan entistä vahvemmin viranomaisten toiminnan painopistealueeksi.

Ulkomaalaislain (301/2004) 51 §:n mukaan ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen oleskelulupa, jos häntä ei tilapäisestä terveydellisestä syystä voida palauttaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa taikka hänen maasta poistamisensa ei ole tosiasiassa mahdollista lähinnä sen vuoksi, ettei kyseisen valtion kanssa ole takaisinottosopimusta eikä kyseinen valtio ota vastaan viranomaistoimin palautettavaa henkilöä. Osaan valtioista palauttaminen toimii ilman takaisinottosopimuksia viranomaisyhteistyön puitteissa.

Maahanmuuttovirasto on tulkinnut ulkomaalaislain 51 §:ää niin, että tilapäistä oleskelulupaa ei myönnetä, jos ulkomaalaisen on mahdollista palata vapaaehtoisesti kotimaahansa. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut ratkaisussaan huhtikuussa 2013, että säännöksen sanamuodon mukaan tilapäinen oleskelulupa olisi myönnettävä, vaikka ulkomaalainen voisi vapaaehtoisesti palata kotimaahansa.

Valiokunta pitää perusteltuna, että hallituksen esityksellä tuetaan ja edistetään vapaaehtoista paluuta luomalla pysyvä järjestelmä hanketoiminnan sijaan. Valiokunta puoltaa vastaanottolain muuttamista siten, että kansainvälistä suojelua hakeneelle ulkomaalaiselle voidaan maksaa avustusta ja korvata kohtuulliset matka- ja muuttokustannukset kotimaahan tai muuhun maahan, johon hänen pääsynsä on taattu. Edellytyksenä avustuksen ja korvauksen maksamiselle kansainvälistä suojelua hakeneelle on lisäksi, että hän poistuu maasta vapaaehtoisesti pysyväisluonteisessa tarkoituksessa peruttuaan hakemuksensa tai oleskelulupahakemuksen tultua hylätyksi.

Tilapäistä oleskelulupaa ei sen sijaan säädettävän lain nojalla myönnetä, jos ulkomaalaisen paluu jää sen vuoksi toteutumatta, ettei hän suostu palaamaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa tai vaikeuttaa paluunsa järjestelyä. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä asianmukaisena. Henkilöllä, joka ei täytä kansainvälisen suojelun saamisen edellytyksiä, ei ole oikeutta jäädä maahan vain sen vuoksi, ettei hän halua poistua maasta. Hallituksen esityksen hyväksymisellä selkeytetään lainsäädäntöä ja edistetään laittomasti maassa olevien paluujärjestelmän toimivuutta. Tähän kokonaisuuteen liittyy myös uskottava lupajärjestelmä, joka yhdessä tehokkaan palautuspolitiikan kanssa toimii osana laittoman maahantulon ehkäisyn strategiaa sekä vähentää ihmiskaupan ja ihmissalakuljetuksen kannustimia.

Vastaanottolakiehdotuksen 14 a §:n 3 momentin perusteella kolmannen maan kansalainen, jota koskeva päätös maasta poistamisesta on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi, mutta jota ei viranomaistoimin voida poistaa maasta, saa vastaanottopalveluja vain 30 päivän ajan päätöksen täytäntöönpanokelpoiseksi tulemisen jälkeen, jos hänen katsotaan olevan mahdollista palata kotimaahansa eikä hän ole tehnyt hakemusta avustetusta vapaaehtoisesta paluusta. Pykälän 4 momentin perusteella vastaanottokeskuksen johtaja voi kuitenkin päättää, että tällaiselle henkilölle annetaan erityisen henkilökohtaisen syyn vuoksi vastaanottopalveluja kohtuullisen ajan mainitun määräajan jälkeenkin.

Ulkomaalaislain 51 §:n muutoksella Suomen järjestelmää pyritään lähentämään muiden EU-maiden käytäntöihin tilanteissa, joissa palauttaminen viranomaistoimin ei onnistu. Ulkomaalaisen oman aktiivisuuden ja myötävaikutuksen merkitys korostuu tällaisessa tilanteessa. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta arvioi lausunnossaan, että järjestelmän lakisääteisyys ja paluuseen liittyvät tukimuodot sekä niiden käytön seuranta ovat omiaan tehostamaan vapaaehtoista paluuta, josta hankepohjaisena on saatu varsin hyviä kokemuksia.

Valiokunta yhtyy siihen näkemykseen, että oleskelulupajärjestelmä ei ole uskottava, jos viranomaisen päätöstä oleskelulupahakemuksen hylkäämisestä ei tarvitse noudattaa ja jos viranomaisen päätöksen noudattamatta jättämisestä seuraa viranomaiselle velvollisuus myöntää oleskelulupa. Sellaista tilannetta ei voida pitää hyväksyttävänä, että henkilö voi itse päättää jäädä maahan, vaikka hän ei ole täytäntäntöönpanokelpoisella päätöksellä saanut laillisen maahan jäämisen edellytyksenä olevaa oleskelulupaa.

Hallituksen esityksessä on lähdetty siitä, että vain hyvin poikkeuksellisesti henkilö valitsisi jäävänsä oleskelemaan Suomeen. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa myös lausunnossaan, että lakiehdotukseen sisältyvillä ohjaavilla toimilla pyritään osaltaan varmistamaan, että vain hyvin poikkeuksellisesti henkilö valitsisi jäävänsä vastaanottopalvelujen päätyttyä oleskelemaan Suomessa laittomasti yhteiskunnan tukiverkon ulkopuolelle. Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta vapaaehtoisen paluun järjestelmän ongelmana sitä, että sen seurauksena Suomeen syntyy väistämättä uusi laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden ryhmä. Koska kysymys on henkilöistä, joiden pyrkimyksenä on ollut saada Suomesta kansainvälistä suojelua ja jäädä Suomeen oleskelemaan, on hallintovaliokunnan käsityksen mukaan mahdollista, että ainakin osa heistä jää edelleen Suomeen.

Vapaaehtoisesta paluusta kieltäytyvä henkilö ei voi enää vastaisuudessa saada tilapäistä oleskelulupaa ulkomaalaislain 51 §:n perusteella. Tämän seurauksena henkilön katsotaan oleskelevan Suomessa laittomasti. Suomen oikeusjärjestelmässä ulkomaalaisen etuudet ja oikeudet kytkeytyvät keskeisellä tavalla juuri oleskelulupaan tai muuhun oleskelun laillisuuden perusteena olevaan seikkaan, kuten EU:n kansalaisuuteen. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinnut ehdotettua sääntelyä muun muassa Suomeen jäävien henkilöiden oikeuksien ja aseman kannalta. Lausunnosta ilmenee, että valiokunta on jo aiemmin kiinnittänyt huomiota ilman oleskelulupaa maassa oleskelevien epävarmaan oikeusasemaan erityisesti perustuslain 19 §:ssä turvattujen sosiaaliturvaan liittyvien oikeuksien osalta (PeVL 7/2008 vp). Toisaalta perustuslakivaliokunta on huomauttanut, että vaikka henkilö ei enää kuuluisikaan turvapaikanhakijoiden vastaanoton piiriin, hän ei menetä oikeuttaan perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvattuun välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon (PeVL 26/2010 vp). Lisäksi perustuslakivaliokunta on tämänkaltaisessa yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että myös perustuslain 16 §:n 1 momentin sisältämä oikeus maksuttomaan perusopetukseen on subjektiivinen oikeus, minkä lisäksi se on turvattu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 28 artiklassa (PeVL 59/2010 vp). Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen osalta perustuslakivaliokunta esittää johtopäätöksenään, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin näkemys, että hallituksen esityksen hyväksymisen myötä maahan syntyy uusi laittomasti maassa oleskelevien ja paperittomien ryhmä. Tämä ryhmä eroaisi muista laittomasti maassa oleskelevista siinä, ettei heillä olisi pelkoa maasta poistamisesta eikä heidän tarvitsisi piileskellä, minkä lisäksi he voisivat helpommin kääntyä viranomaisten puoleen. Hallintovaliokunta toteaa, että maassa laittomasti oleskelevien, jotka eivät ole hakeneet kansainvälistä suojelua, määrää ei tiedetä. Heitä paljastuu esimerkiksi majoitus- ja ravitsemisliikkeisiin tehdyissä viranomaistarkastuksissa. Tässä yhteydessä hallintovaliokunta toteaa ainoastaan, että laittomasti maassa olevien ja paperittomien tosiasiallinen oikeusasema ja heidän oikeuksiensa toteutumisen turvaaminen on tätä hallituksen esitystä laajempi kysymys, joka koskee kaikkia Suomessa laittomasti oleskelevia henkilöitä.

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetun sääntelyn vaikutuksia on omiaan lieventämään ehdotettu vastaanottokeskuksen johtajan oikeus päättää vastaanottopalveluiden antamisen jatkamisesta erityisen henkilökohtaisen syyn vuoksi. Edelleen hallintovaliokunta kiinnittää huomiota hallituksen esityksen yhteydessä annettuun valtioneuvoston lausumaan, jonka mukaan valtioneuvosto seuraa tarkasti esityksen vaikutuksia laittomasti maassa oleskelevien määrään ja ryhtyy tarvittaviin lainsäädännöllisiin ja muihin toimiin tilanteen korjaamiseksi, jos laittomasti maassa oleskelevien määrä esityksen toteutumisen myötä merkittävästi kasvaa. Lausuman mukaan seurannassa kiinnitetään erityistä huomiota siihen, millaisia vaikutuksia esityksellä on laittomasti maassa olevien riskiin tulla hyväksikäytetyksi esimerkiksi ihmiskaupassa tai harmaassa taloudessa taikka joutua elättämään itsensä kerjäämällä tai rikollisuudella. Myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunta nostaa esiin valtioneuvoston lausumassa mainitut seikat. Hallintovaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossa esitettyyn siten, että hallituksen on välttämätöntä seurata laittomasti maassa olevien määriä ja niiden muutoksia sekä heidän asemaansa ja oikeuksiaan sekä raportoida havainnoistaan ja johtopäätöksistään eduskunnan asianomaisia valiokuntia. Luonnollisesti eduskunnan valiokunnilla on perustuslain 47 §:n 2 momentin nojalla aina myös mahdollisuus pyytää hallitukselta tai asianomaisilta ministeriöiltä kirjallinen selvitys toimalaansa koskevassa asiassa.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että ehdotetun 200 a §:n mukainen maasta karkottamista koskevan päätöksen välitön täytäntöönpano muutoksenhausta huolimatta on henkilön perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan kannalta arveluttavaa. Sääntelyä tulisi perustuslakivaliokunnan mukaan tässä tapauksessa selventää siten, että karkotuspäätöstä ei saa panna täytäntöön ennen kuin hallinto-oikeus on ratkaissut mahdollisesti tehdyn hakemuksen täytäntöönpanon kieltämisestä tai omasta aloitteestaan antanut päätöksen täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Hallintovaliokunta ehdottaa saamansa selvityksen perusteella oikeusturvanäkökohtien huomioon ottamiseksi 200 a §:n muuttamista siten, että karkotuspäätöstä ei voida panna täytäntöön ennen täytäntöönpanon keskeyttämistä tai kieltämistä koskevan hakemuksen tekemisen mahdollistavan määräajan kulumista. Tämän vuoksi hallintovaliokunta ehdottaa 200 a §:n kirjoittamista voimassa olevan lain 201 §:n 3 momentin tapaan. Täytäntöönpano ei ole mahdollista ennen kuin aikaisintaan kahdeksantena päivänä sen jälkeen, kun päätös on annettu tiedoksi hakijalle, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Ennen täytäntöönpanoa on varmistauduttava siitä, että määräaikaan sisältyy vähintään viisi arkipäivää. Hallinto-oikeus voi päätöksellään keskeyttää karkotuspäätöksen toimeenpanon tai kieltää sen. Valiokunnan ehdottamassa muodossa 200 a § täyttää sekä ulkomaalaisen oikeusturvaa koskevat vaatimukset että tehokkaan täytäntöönpanon edellytykset.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 1. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana ja 2. lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin.