Perustelut

1. Yleisiä näkökohtia

Valtioneuvoston selonteko perustuu Tampereen yliopiston hallintotieteen laitoksella tehtyyn tutkimukseen (jäljempänä tutkimus), jossa on arvioitu Aluehallinto 2000 -uudistuksen keskeisimmät vaikutukset. Tutkimuksessa on myös esitetty ratkaisumalleja maakuntajaon, lääninhallintouudistuksen ja TE-keskusten toimivuuden edistämiseksi.

Tutkimuksen lähtökohtana ovat olleet säädösvalmistelun pohjana olleet uudistuksen tavoitteet. Tutkimuksessa on analysoitu hankkeen onnistuneisuutta prosessina. Kysymys on ollut siitä, ovatko uudistuksen vaikutukset olleet halutun suuntaisia.

Tutkimus antaa monipuolisen ja monivivahteisen kuvan uudistukseen liittyvistä hyvistä ja huonoista puolista. Valtioneuvoston selonteosta saa asiakokonaisuudesta pelkistetymmän kuvauksen.

Aluehallinto 2000 -uudistuksen valmisteluun ja säätämiseen liittyy erilaisia poliittisia, alueellisia ja hallinnonalakohtaisia intressejä ja näkemyksiä. Nämä seikat ovat myös ilmeisesti osaltaan vaikuttaneet vielä uudistuksen toimeenpanoon, ainakin toimeenpanon alkuvaiheessa.

Kokonaisuudessaan Aluehallinto 2000 -uudistuksen voidaan selonteon, tutkimuksen ja asiantuntijakuulemisen perusteella arvioida onnistuneen melko hyvin, kun otetaan huomioon lähtötilanne ja se seikka, että hanketta koskeva lainsäädäntö on tullut voimaan syksyllä 1997. Valiokunta käsittelee jäljempänä tarkemmin uudistuskokonaisuuteen liittyviä kysymyksiä lähinnä tulevaisuuden kehittämistyön näkökulmasta.

Valiokunnan käsityksen mukaan myös selontekoprosessin voidaan arvioida osaltaan vaikuttaneen myönteisesti uudistuksen toimeenpanoon.

2. Työvoima- ja elinkeinokeskukset.

2.1. TE-keskusuudistuksen lähtökohtia.

Työvoima- ja elinkeinokeskusten muodostaminen kolmen hallinnonalan aluetasolla toimivista elinkeino-organisaatioista on ollut haastava ja vaativa tehtävä. Käytännössä 77 erillistä yksikköä on koottu 15 TE-keskukseksi, joissa työskentelee kaikkiaan noin 1 600 henkilöä.

Näillä uusilla keskuksilla on rahoittajan, kehittäjän, palvelujen tuottajan ja hallinnoijan rooli. Nämä moninaiset toiminnalliset roolit ovat TE-keskusten vahvuuksia, joita ei ole tosin vielä pystytty täysimääräisesti hyödyntämään uudistuksen käytännön toteutuksessa. Ne ovat käytettävissä olevia työkaluja ja keinovalikoimia, jotka antavat perustan alueellisen elinkeino- ja työvoimapolitiikan toteuttamiselle.

Yritysten ja elinkeinotoiminnan kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että kyseisissä virastoissa pystytään kokonaisvaltaisesti hallitsemaan ja tarjoamaan julkisen vallan tuottamia työvoima- ja elinkeinopoliittisia palveluja. TE-keskusuudistuksen keskeisenä tulevaisuuden haasteena onkin, että virastot kykenevät yhdistämään entistä paremmin valtiolliset elinkeino- ja työvoimapolitiikan tavoitteet asiakkaiden ja alueiden tarpeisiin.

2.2. Osastot TE-keskuksissa.

TE-keskukset muodostettiin jo aikaisemmin eri hallinnonaloilla toimineista yksiköistä. Uudistuksessa erilaiset hallintokulttuurit kohtasivat toisensa. Osastot ja osin niiden sisällä olevat toimialat olivat myös tehtäviltään toisistaan poikkeavia. Näin ollen ei ole yllättävää, että tutkimuksen mukaan keskusten henkilöstön piirissä on koettu uuden viraston olevan osastoista koostuva hajanainen kokonaisuus.

Osastojakoa voidaan pitää organisatorisesti selkeänä toimintamallina, mutta toisaalta se on ainakin vielä tähän saakka rajoittanut asioiden joustavaa hoitamista TE-keskusten sisällä. Näyttää kuitenkin siltä, että osastojen erillisyyttä ovat ylläpitäneet enemmänkin toimialakohtaiset käytännöt ja perinteet kuin varsinaiset TE-keskusten tehtävistä johtuvat toimintamallit. TE-keskusten sisäiseen yhteistyöhön liittyvät ristiriidat heijastavat yhteisen työkäsityksen puuttumista. Asioita ei ole vielä tähän saakka tarkasteltu riittävästi TE-keskuskohtaisen edun kannalta. Aluehallintouudistuksen tavoitteiden toteutumisen kannalta valiokunta pitää sisäisten toimintakulttuurien yhtenäistämistä välttämättömänä.

2.3. TE-keskusten johtaminen.

TE-keskuksissa on ollut johtamisen osalta kaksi erilaista näkemystä. Toisen mukaan keskusten tulee olla osastoittain eriytyneitä ja johdettuja. Vastakkainen näkemys, johon valiokunta yhtyy uudistuksen tavoitteetkin huomioon ottaen, perustuu käsitykseen, että TE-keskusten yhtenäinen johtaminen on elinkeino- ja työvoimapolitiikan kannalta välttämätöntä.

Yleisenä TE-keskusten johtamiskulttuurisena ongelmana on ilmennyt vuorovaikutteisen johtamisen puute. Tutkimuksen mukaan vuorovaikutukseen liittyvät ja johtamistaidolliset puutteet ovat osassa TE-keskuksia aikaansaaneet tilanteen, jossa TE-keskusten kokonaisuutta on yritetty ylläpitää sisäisin säädöksin. Hieman yleistäen voidaankin todeta, että elinkeino- ja työvoimapolitiikan yhteenkokoaminen on johtanut johtamistaidollisten ja menetelmällisten puutteiden takia byrokratian ja hallinnollisen jäykkyyden kasvuun.

Rakenteellisena ongelmana uudistuksessa on noussut esiin TE-keskuksen johtajan asema suhteessa osastopäälliköihin. Yhtenäisen johdon asema on jäänyt heikoksi, koska resurssit ovat kulkeneet sektoriministeriöiden kautta ja sektorikysymyksissä osastopäälliköillä on ollut pääasiallinen päätösvalta. Järjestelmän toimivuus on jäänyt ainakin aluksi paljolti henkilösuhteiden varaan.

Johtajan riittämättömät valtuudet ovat heikentäneet hänen toimintamahdollisuuksiaan. Käytännössä tämä on tarkoittanut puutteellisia mahdollisuuksia vaikuttaa hankerahojen käyttöön ja johtamiseen, henkilöstöpolitiikkaan, organisaatiota koskeviin ratkaisuihin ja nimitysvaltaan. Kesällä 2000 annettu asetuksen muutos ja eräät muut toimenpiteet ovat parantaneet tilannetta siinä suhteessa, että TE-keskusjohtajan henkilöstöpoliittinen ja asiakohtainen ratkaisuvalta on kasvanut merkittävästi. Tämä on rakentanut osaltaan edellytyksiä yhtenäiselle keskuskohtaiselle elinkeino- ja työvoimapolitiikan hoitamiselle. Johtaja pystyy nyt aiempaa aidommin johtamaan suurta osaa TE-keskuksen toiminnasta. Tässä suhteessa on kuitenkin poikkeuksia teknologiayksikköjen, työvoimatoimistojen ja kalatalousyksikköjen osalta. Johtaja kuitenkin vastaa tulostavoitteiden saavuttamisesta myös näiltä osin. Valiokunta toteaa, että TE-keskusten johtamisjärjestelmää on edelleen kehitettävä ja tehostettava.

2.4. TE-keskusten ohjaus.

Ohjausjärjestelmän muuttumista on pidetty yhtenä keskeisimmistä TE-keskusuudistuksen mukanaan tuomista vaikutuksista. Valiokunta näkee myönteisenä sen, että uudistus on saanut ohjaavia ministeriöitä muuttamaan toimintatapojaan. Yhteistyö ministeriöiden välillä on lisääntynyt, vaikka sitä voidaan yhä pitää riittämättömänä. Tässä yhteydessä on syytä korostaa myös ohjaavien ministeriöiden substanssikysymyksiin ulottuvan yhteistyön merkitystä.

Osastojen tulosohjauksesta vastaa kukin ministeriö omalla toimialallaan. TE-keskukset tekevät kuitenkin kokonaisuutena tulossopimuksen. TE-keskuskohtainen tulosohjausjärjestelmä ei kuitenkaan vielä nykyisin kunnolla tue keskusten näkökulmasta niiden kehittymistä alueensa olosuhteet huomioon ottavaksi organisaatioksi. Selitys on ilmeisesti ainakin osittain neuvotteluprosessissa, sillä TE-keskukset ovat saaneet pitkälti annettuina ne tavoitteet, joita niiden tulee viedä eteenpäin. Keskeinen kehityskohde onkin TE-keskuskohtaisen tulosohjausjärjestelmän kehittäminen.

Valiokunnan käsityksen mukaan ratkaisuna alueellisen näkökulman vahvistumiseen tulostavoitteissa voisi olla strategiasuunnittelun yhä tiiviimpi kytkentä tulossopimuksiin. Tämä edellyttää strategioilta sitä, että niissä yhä suuremmassa määrin nostetaan esiin alueellisia menestystekijöitä. TE-keskukset tarvitsevat selkeästi määriteltyjä, yhteisiä tulostavoitteita toimialakohtaisten tavoitteiden oheen. Esimerkiksi maaseudun kehittämisen kannalta ovat oleellisia paitsi maaseutuosaston toimenpiteet myös yritysosaston ja työvoimaosaston toiminta.

2.5. TE-keskukset ja keskushallinto.

Työnjako TE-keskusten ja keskushallinnon välillä ei ole vielä muotoutunut riittävän selkeäksi. Tutkimuksen mukaan tämä ongelma koskee varsinkin työvoima- ja yritysosastojen asioita.

TE-keskusuudistus ei ole myöskään henkilöstökyselyn mukaan lisännyt aluehallinnon itsenäisyyttä suhteessa keskushallintoon, vaikka valittuna poliittisena linjauksena on TE-keskusten itsenäisyyden vahvistaminen. TE-keskuksista tuleekin kehittää alueellisista lähtökohdista toimivia itsenäisiä virastokokonaisuuksia.

Sidosryhmien kannalta TE-keskusten laajeneva valta suhteessa keskushallintoon tarkoittaa mahdollisuutta aiempaa parempaan alueelliseen yhteistyöhön. Vahva alueellinen TE-keskus kykenee toimimaan sopimus- ja yhteistyöosapuolena alueellisessa kehittämisessä. Ajatuksena on, että TE-keskus kykenee keskushallintoa paremmin ymmärtämään alueellisia olosuhteita.

2.6. Palvelujen saatavuus.

Elinkeino- ja työvoimahallinto muodostavat TE-keskusten perustamisen myötä aiempaa yhtenäisemmän kokonaisuuden. Samalla palveluja koskeva yhteistyö on lisääntynyt. Myös uudistuksen tavoitteenasettelussa mainittu yhden luukun periaate on vahvistunut. Palveluita on saatavilla yhä enemmän samoista toimitiloista ja palvelujen yhteen kokoaminen asiakkaiden kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla on ollut toiminnan lähtökohtana. Tämän lisäksi itse palvelujen laadussa on tapahtunut paranemista. Laatuajattelu ei kuitenkaan tutkimuksen mukaan näy jokapäiväisessä toiminnassa, vaikka on toimeenpantu sisällöllisiä ja asiakaskeskeisyyttä vahvistavia kehittämishankkeita. Myöskään TE-keskusten palveluita ei tunneta riittävästi. Edelleen on syytä todeta, että uudistuksen toteutumisessa on TE-keskuskohtaisia eroja, mikä ilmenee muun muassa asioiden käsittelyajoissa.

TE-keskuksia on perustettu eduskunnan edellyttämällä tavalla 15 (HaVM 25/1996 vp). Hallintovaliokunnan mietinnössä todetaan, että keskuksilla pitää olla myös palvelupisteitä ja niiden sijoittumisessa tulee ottaa huomioon palvelujen alueellinen kattavuus. Erityisesti valiokunta on tuonut esiin tarpeen perustaa toimiva palvelupiste Keski-Pohjanmaalle.

Saadun selvityksen mukaan Keski-Pohjanmaan palvelupisteen palvelut ovat yritystoiminnan tarpeet huomioon ottaen puutteelliset. Työvoimaosaston puuttumisen on koettu kaventavan elinkeinoelämän mahdollisuutta hyödyntää täysimääräisesti EU:n sosiaalirahaston rahoitusta. Lisäksi mainittakoon, että yritysosaston resurssit ovat tarpeeseen nähden vajaat, mikä on johtanut kohtuuttoman pitkiin käsittelyaikoihin. Käytettävissä eivät ole myöskään pysyvän alueellisen teknologia-asiantuntemuksen palvelut.

Vastaavia ongelmia on muuallakin maassa. Kysymys sivutoimipisteiden palveluista kytkeytyy alueellisen tasa-arvon toteutumiseen. Valiokunta pitää välttämättömänä, että maakunnittain on käytettävissä yhtäläinen keinovalikoima alueellisen työvoima- ja elinkeinopolitiikan edistämiseen. Eduskunnan ilmaisemaan tahtoon viitaten valiokunta kiirehtii hallitusta ryhtymään toimenpiteisiin maakuntien tasapuolisten palvelujen turvaamiseksi. Ellei kyseisiä palveluita kyetä tuottamaan yhtäläisten periaatteiden mukaisesti, on harkittava itsenäisen TE-keskuksen perustamista.

2.7. Työ ja työyhteisö.

Uudistuksen vaativuudesta huolimatta TE-keskusten työilmapiiri näyttää verrattain hyvältä. Henkilöstöstä kaksi kolmasosaa pitää kuitenkin työtään henkisesti raskaana. Uudistuksen onkin koettu tuoneen runsaasti uutta työtä keskuksiin.

Tutkimustulosta arvioitaessa on syytä kiinnittää huomiota siihen, että kysymys on vielä uuden virastokokonaisuuden muodostamiseen liittyvästä muutosvaiheesta. Joka tapauksessa valiokunta korostaa, että organisaation syntyvaiheesta lähtien on tärkeää huolehtia sen toimivuudesta, henkilöstön motivaatiosta ja vaikuttamismahdollisuuksista työhön ja työyhteisöön sekä samalla työkuormituksen ja työskentelyolosuhteiden kohtuullisuudesta.

Myös tässä kohdin on aiheellista painottaa, että uudistusprosessin edetessä on tarpeen kiinnittää jatkuvaa huomiota TE-keskuksissa tehtävän työn laadun arviointiin erityisesti asiakkaiden tarpeiden eli keskeisesti yritystoiminnan näkökulmasta.

2.8. Alueellinen työnjako ja yhteistyö.

Elinkeino- ja työvoimapolitiikkaan osallistuu alueilla useita toimijoita, kuten maakunnan liitot ja seutukunnat. TE-keskusten työ liittyy myös ympäristökeskusten, työsuojelupiirien, tiepiirien, lääninhallitusten ja maanmittaustoimistojen tehtäviin. Tämän vuoksi onkin ymmärrettävää, että työnjakoon liittyvät kysymykset ovat nousseet aluehallinto 2000 -uudistuksen toimeenpanossa ajoittain esiin.

Erityisesti EU:n rakennerahastoja koskevat tuet ovat olleet asia, jonka työnjaollisesta hoidosta on käyty maakunnan liittojen ja TE-keskusten välistä kamppailua. Tehtyä ratkaisua EU:n rakennerahastojen varojen käytön alueellisesta hallintomallista on pidetty tehdyssä tutkimuksessa alueellisen työnjaon kannalta kompromissina.

Maakunnan liittojen tehtävänä on vastata alueensa kehittämisestä. Tässä kehitystyössä, maakuntien kehitystekijöiden rakentamisessa, myös TE-keskuksilla on merkittävä rooli maakunnan liittojen yhteistyökumppanina. Osapuolten välinen alueelliseen kehittämiseen liittyvä yhteistyö on kuitenkin nähty riittämättömäksi. Tutkimuksesta ilmenee käsitys, että maakunnan liittojen ja TE-keskusten välillä on reviiriristiriitoja. Nämä on kuitenkin kyettävä sovittamaan. Valiokunta lähtee siitä, että maakunnan liitoissa tapahtuva alueellisen kehittämisen kansanvaltainen tahdonmuodostus, joka koskee muun muassa maakunnallista kehittämisstrategiaa ja sen toteutusta, on saatava sovitettua tehokkaaksi toiminnaksi yhteistyössä eri toimijoiden kanssa hyödyntäen samalla TE-keskusten taloudellisia resursseja ja palveluja ja osaamista. Toisin sanoen kansanvaltaisen tahdonmuodostuksen vahvistumisen on ilmettävä myös TE-keskusten toiminnassa.

3. Lääninhallitukset.

3.1. Lääninhallintouudistuksen lähtökohdista ja lääninhallitusten roolista.

Läänien lukumäärän vähentäminen on perustaltaan rationalisointiuudistus jo aiemmin vähentyneiden ja muuttuneiden tehtävien johdosta. Itse uudistuksessa lääninhallitusten tehtävät säilyivät ennallaan, eikä siihen vaiheeseen sisältynyt periaatteellista vaatimusta näiden virastojen toiminnallisten roolien muuttamisesta.

Uudistus on kuitenkin merkinnyt tehtävien painopisteiden muuttumista. Tarkoituksena on ollut, että lääninhallitusten työssä painottuisi entistä enemmän arvioiva lähestymistapa valvonnan ja tiukan ohjauksen sijasta. Tämä muutos liittyy valtion roolin tietynasteiseen uudelleen määrittelyyn yhteiskunnassa. Valtion tehtäviin kuuluu huolehtia siitä, että eri palveluita on yhteiskunnassa saatavilla, minkä vuoksi tarvitaan arvioivaa tietoa, jotta epäkohtiin voidaan puuttua.

Valiokunta korostaa yleisesti tiedon kautta vaikuttamiseen pyrkivää informaatio-ohjausta. Esimerkiksi kunnille annetaan palautetta arvioinnin tuloksista, jotta kunnat voisivat tarpeen mukaan muuttaa omaa toimintaansa. Kuntiin kohdistuvaan peruspalvelujen arviointiin liittyen valiokunta viittaa mietintöönsä HaVM 8/2000 vp.

Lääninhallitukset ovat tehtäviltään monialaisia asiantuntijavirastoja. Ne hoitavat nykyisin korostuneesti valtion aluetason tehtäviä. Myös lääninhallinnon tulevaisuus rakentuu valiokunnan käsityksen mukaan tähän lähtökohtaan. Merkittävä osa valtion aluehallinnon tehtävistä on tarkoituksenmukaista hoitaa poikkihallinnollisessa virastokokonaisuudessa.

Lääninhallitusten alueellisen roolin muutos on tapahtunut jo ennen aluehallinnon uudistusta. Suurlääneihin siirtyminen näyttää entisestään heikentäneen lääninhallitusten alueellista merkitystä. Tämä seikka ilmenee alueellisen identiteetin kannalta erityisesti uusissa suurlääneissä.

Eri lääninhallituksilla on erilainen rooli maakuntien omaleimaisuuden kehittämisessä. Lapin ja Oulun lääneissä koetaan yleisesti lääninhallitusten toiminnan edistävän maakunnan omaleimaista kehitystä. Uusien suurläänien osalta vallitsee vastakkainen käsitys.

3.2. Monen toimipaikan lääninhallitus.

Ehkä hieman yllättäen lääninhallitukset koetaan tutkimuksen valossa eri hallintosektoreista koostuvina hajanaisina kokonaisuuksina. Kuitenkin keskuspaikoissa nähdään yhtenäisyyttä olevan jossakin määrin enemmän kuin muissa toimipisteissä. Tutkimusarvion mukaan saattaa olla niin, että poikkihallinnolliset prosessit ja yhteistyö tapahtuvat nimenomaisesti keskuspaikoissa tai niissä on aiempi yhtenäisyyttä ylläpitävä toimintakulttuuri muuttunut muita vähemmän. Putkihallintoa on vahvistanut myös se, että osastojen kannalta monen toimipaikan välisen yhteistyön edistäminen on ollut poikkihallinnollista yhteistyötä tärkeämpää.

Monessa toimipisteessä toimivan lääninhallituksen työskentelyn yhteensovittaminen näyttää olevan vielä ongelmallista. Yhteistyöhön liittyy vaikeus löytää ratkaisua keskityksen ja hajautuksen välillä. Tämä näkyy arvioina siitä, että tehtävät ovat jakautuneet epätasaisesti eri yksiköiden kesken.

Aluehallintouudistus on paljastanut aiemmin itsenäisinä toimineiden lääninhallitusten suuret kulttuuriset ja toiminalliset erot. Toimialat ja lääninhallitukset ovat voineet melko vapaasti määritellä sen, minkälaiseksi palveluyksiköiden asema muodostuu. Palveluyksiköiden osalta uudistuksessa ei ole ollut selkeää ideaa, joka olisi ohjannut toiminnan järjestämistä. Lääninhallituksissa tarvitaan vähintäänkin toimintaympäristön analyysiin perustuva suunnitelma palvelurakenteiden kehittämisestä.

3.3. Lääninhallitusten tulevaisuus.

Lääniuudistuksen keskeisinä tavoitteina eivät olleet taloudelliset syyt ja henkilöstön vähentäminen, vaan toiminnalliset seikat ja samalla edellytysten luominen tehtävien siirrolle keskushallinnosta aluehallinnon tasolle. Uudistuksella tavoiteltiin ja on myös osittain saavutettu taloudellisia säästöjä.

Lääninhallituksilla on nykyisin toimialoillaan verrattain selkeät tehtävät aluehallinnossa. Muut viranomaiset eivät juurikaan hoida samankaltaisia tehtäviä. Lääninhallituksilla on myös sellaista asiantuntemusta, jota ei ole muilla aluehallinnon viranomaisilla. Lääninhallitukset etsivät kuitenkin vielä rooliaan alueellista hyvinvointia arvioivina ja turvallisuutta edistävinä viranomaisina.

Valiokunta pitää johtoajatuksena, jolla on todennäköisesti merkitystä myös lääninhallituksille, että keskushallinnosta siirretään tehtäviä alue- ja paikallishallintoon. Tehtävien hallinnonalakohtainen sijoittaminen puolestaan riippuu siirrettävien tehtävien luonteesta. On myös arvioitava mahdollisuuksia siirtää aluehallinnon tasolla tehtäviä eri virastojen välillä sekä aluehallinnosta paikalliselle tasolle. Tehtävien siirron yhteydessä on siirrettävä myös vastaavat resurssit.

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota opetusministeriön hallinnonalalla toteutettuun uudistukseen koskien rakennerahastotehtäviä. Nykyisellä ohjelmakaudella (2000—2006) rakennerahastohankkeita koskevat päätökset kyseisellä hallinnonalalla tehdään pääasiassa lääninhallituksissa. Valiokunta haluaa nostaa keskusteltavaksi kysymyksen mainittujen tehtävien siirtämisestä TE-keskusten hoidettavaksi ottaen huomioon TE-keskusten aluekehitysroolin ja lääninhallituksille luontaisesti kuuluvat tehtävät. Vastaavasti valiokunnan mielestä on syytä pohtia ammatillisen aikuiskoulutuksen alueellisen koordinoinnin ja suunnittelun osalta erilaisia hallinnollisia vaihtoehtoja, esimerkiksi nykytilan säilyttämisen ohella tehtävien siirtämistä maakunnan liitoille tai työvoima- ja elinkeinokeskusten yhteyteen.

4. Täydentäviä näkökohtia

Lääninhallitusten ja TE-keskusten kehittyminen palveluorganisaatioiksi on kesken. Sekä TE-keskuksissa että lääninhallituksissa yksi keskeisimmistä kysymyksistä on asiakas- ja palvelutoiminnan kehittäminen. Liian usein asiakkaiden tarpeisiin suhtaudutaan hallinnollisista lähtökohdista.

Johtamisjärjestelmissä on myös kehitettävää. Molemmissa virastoissa tulee kiinnittää huomiota siihen, että johtamisjärjestelmillä on todellista vaikuttavuutta läpi koko organisaation ja että ne aktivoivat henkilöstöä kehittämään työtapojaan. Tämä edellyttää nykyistä enemmän luottamusta johtamiseen ja sen keinoihin. Johtamiskapasiteetin vahvistamisessa on tärkeää, että johtaminen toteutetaan tavalla, joka vastaa siihen kohdistuvaan kysyntään, henkilöstön odotuksiin.

Valiokunta kiinnittää vielä huomiota hallinnon kehittämisen laatujärjestelmään. Oleellista hallinnon kehittämisessäkin on jatkuva parantaminen, ongelmien ja muutosten tunnistaminen ja tilanteen korjaaminen. Esimerkiksi johtamis- ja toimintakulttuuria ei voida kehittää vain sääntöjä muuttamalla.

Aluehallintoviranomaisten yhteistyötä on edelleen tarpeen tehostaa. Tavoitteena tulee olla aikaisempaa syvällisempää ja laaja-alaisempaa yhteistyötä tekevä verkosto. Maakunnittain jo aloitettua TE-keskusten, lääninhallitusten, ympäristökeskusten ja maakunnan liittojen verkostoitumista tulee edistää siirtämällä myös verkoston toiminnan edellyttämää päätösvaltaa näille viranomaisille sekä lisäämällä keskushallinnon yhteistyötä ja koordinaatiota.

5. Maakuntapohjainen aluejako.

Maakuntapohjaisen aluejaon vahvistamista voidaan saadun selvityksen perusteella pitää kokonaisuudessaan onnistuneena. TE-keskusten aluejako näyttää pääpiirteissään ongelmattomalta. Kritiikkiä kohdistuu lähinnä siihen, että aluejako osin poikkeaa maakuntien aluejaosta. Suurläänijakoa on kritisoitu erityisen voimakkaasti. Taustalla ovat olleet alueellinen epäyhtenäisyys, laajuus — erityisesti Länsi-Suomi — sekä aluelähtöisyyden katoaminen. Toisaalta lääninhallitukset ovat kyenneet järjestämään palvelunsa kohtuullisen hyvin nykyisilläkin alueillaan.

Maakuntapohjainen aluejako on yhdenmukaistanut hallinnollisia rajoja. Mitä vähemmän päällekkäisyyksiä aluejaossa esiintyy, sitä tarkoituksenmukaisempana sitä voidaan pitää alueiden näkökulmasta.

Maakuntajako on vahvistanut myös maakunnan liittojen asemaa. Se on selkeyttänyt kriteereitä, joilla valtion aluejakoa koskevia ratkaisuja tehdään. Maakuntapohjainen aluejako on erityisen tarkoituksenmukainen sellaisilla toimialoilla, joissa valtion ja kuntien välillä on toiminnallista yhteistyötä.

Maakuntapohjainen aluejako kytkee valtionhallinnon toimintaa alueisiin sekä niiden etujen ajamiseen. Alueellisen edun näkökulma selittää osaltaan alueella toimivien sidosryhmien tyytymättömyyttä siihen, että valtionhallinnon organisaatio toimii monen maakunnan alueella. Tällaisessa tilanteessa koetaan, että valtion aluehallinnon organisaatio ei voi edistää riittävästi jonkin tietyn yksittäisen maakunnan asiaa.

Maakuntapohjaisen aluejaotuksen osalta on syytä kiinnittää huomiota myös siihen, että se edistää yhteistyötä alueiden rajojen sisällä. Alueiden olosuhteita ei tule kuitenkaan tarkastella vain aluekokonaisuuksina, vaan tulee ottaa huomioon alueiden sisällä olevat eroavaisuudet. Lisäksi tarvitaan myös alueiden välistä verkostoitumista ja yhteistyötä.

Aluehallinto on yhä muutosvaiheessa. Muun muassa seudullisen yhteistyön ja kasvukeskusten vahvistuminen tulevat ilmeisesti vaikuttamaan niin lääninhallitusten ja TE-keskusten kuin myös maakunnan liittojen asemaan. Orastavat prosessit voivat vaikuttaa myös peruskuntien tasolle ja tukea kuntien vapaaehtoisen yhteistyön lisääntymistä.

6. Hallinnon kokonaisvaltainen arviointi.

Valiokunta viittaa hallituksen tekemiin linjauksiin ja katsoo, että ministeriöistä on siirrettävä aluehallintoon päätösvaltaa, joka koskee yksittäistapauksia, tukitoimintoja tai lupien myöntämistä. Tämä antaa ministeriöille mahdollisuuden keskittyä ministeriötasolle kuuluvaan strategiseen työskentelyyn ja hallinnonalan ohjaukseen. Näiden periaatteiden mukaista tehtävien järjestämistä ja toimintojen alueellistamista suunnitellaan saadun tiedon mukaan EU:n alueella, esimerkiksi Irlannin tasavallassa. Siirrettäessä tehtäviä keskushallinnosta alaspäin on samalla kuitenkin siirrettävä tehtävien hoidon edellyttämät resurssit. Viimeaikainen kehitys on merkinnyt aluehallinnon resurssien supistumista samalla kun keskushallinnossa työskentelevien määrä on kasvanut.

Päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäessä on niinikään pidettävä mielessä mahdollisuus sijoittaa joidenkin keskushallinnon, valtakunnallisten tai muutoin keskitetysti hoidettavien tehtävien hoito maan tasapainoisen kehittämisen näkökulmasta aluehallinnossa yhteen organisaatioon. Tältä osin valiokunta viittaa valtioneuvoston päätökseen 9.11.2000 koskien alueiden kehittämisestä annetun lain (1135/1993) mukaista tavoiteohjelmaa. Päätöksessä todetaan, että nykyaikaiset tietoliikenneyhteydet ja kommunikaatioteknologia parantavat merkittävästi mahdollisuuksia sijoittaa valtion toimintoja pääkaupunkiseudun ulkopuolelle.

Hallinnon kehittäminen ja uudistaminen on muuttuvassa yhteiskunnassa jatkuva prosessi. Maassamme onkin tehty määrätietoista työtä 1980-luvulta lähtien valtio- ja kuntasektorin alue- ja paikallishallinnon hyväksi. Sen sijaan keskushallinnon mittavampi kehittämishanke on käynnistetty vasta viime vuonna.

Selontekomenettelyssä eduskunnalla on mahdollisuus arvioida hallinnon tilaa ja esittää omat näkemyksensä tulevaisuuden linjauksiksi. Hallintovaliokunta edellyttääkin hallituksen huolehtivan siitä, että eduskunnalle annetaan vuoden 2005 loppuun mennessä kokonaisvaltainen selonteko maamme keskus-, alue- ja paikallishallinnon toimivuudesta ja kehittämistarpeista ottaen huomioon muun muassa Aluehallinto 2000 -uudistuksen toimeenpanoon liittyvät kysymykset ja keskushallinnon uudistaminen, hallinnon tehokkuus, palvelujen saatavuus ja laatu sekä johtamisen kehittäminen, henkilöstön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet sekä muut työhön ja työyhteisöön liittyvät kysymykset. Myös kihlakuntauudistukseen liittyvä selonteko annetaan eduskunnalle vuoden 2005 loppuun mennessä (HaVM 6/2000 vp).