Yksityiskohtaiset perustelut

1. Laki ulkomaalaislain muuttamisesta

121 §. Säilöön ottamisen edellytykset.

Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 3 kohta koskee säilöönottoa tilanteessa, jossa ulkomaalainen on syyllistynyt tai hänen epäillään syyllistyneen rikokseen ja säilöönotto on tarpeellinen maastapoistamispäätöksen valmistelun tai täytäntöönpanon turvaamiseksi.

Asiantuntijakuulemisessa on pidetty lainkohtaa ongelmallisena ja katsottu sen merkitsevän sanktiokumulaatiota. Valiokunta toteaa tältä osin ensinnäkin, että kyseinen 1 momentin kohta merkitsee voimassa olevaan lakiin nähden rajoitetumpaa mahdollisuutta ottaa ulkomaalainen säilöön. Kyseessä on nimenomaan turvaamistoimi henkilön maasta poistamiseksi. Kyseinen ulkomaalaislain säilöönottosäännös ei madalla kiinniotto-, pidätys- tai vangitsemiskynnystä. Nämä toimenpiteet ovat ulkomaalaislaista erillisiä ja liittyvät poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntöön. Säilöönottoa koskeva sääntely palvelee kokonaan muuta tarkoitusta.

Lakiehdotuksen 121 §:n 1 momenttiin ehdotetaan hallituksen esityksessä lisättäväksi kokonaan uusi 6 kohta säilöönotosta kansallisen turvallisuuden sitä vaatiessa. Lainkohta perustuu vastaanottodirektiiviin, mutta on direktiivin sallimaa rajoitetumpi.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan kansalliselle turvallisuudelle aiheutuva uhka on sinänsä hyväksyttävä ja myös painavan yhteiskunnallisen vaatimuksen täyttävä peruste vapauden menetykselle. Täsmällisyysvaatimuksen kannalta ehdotettu 6 kohta ei kuitenkaan ole ongelmaton. Ensinnäkin ilmaisua "kansallinen turvallisuus" voidaan pitää sisällöltään siinä määrin täsmentymättömänä, että ehdotetun säännöksen käyttöalaa on vähintään kuvattava hallintovaliokunnan mietinnössä. Toiseksi säännös on muotoiltu tavalla, joka muistuttaa kehäpäätelmää. Säännöksen mukaan "henkilö voidaan ottaa säilöön, jos hän muodostaa kansalliselle turvallisuudelle uhan, joka edellyttää hänen säilöön ottamistaan".

Säännöksen käyttöalan osalta hallintovaliokunta toteaa, että käsite kansallinen turvallisuus sisältyy jo voimassa olevaan ulkomaalaislakiin. Säilöön ottaminen kansallisen turvallisuuden perusteella liittyy valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta vaarantavien hankkeiden ja rikosten torjuntaan. Kyseessä olevaa säännöstä sovelletaan etenkin suojelupoliisin tehtävien ydintoiminta-alueella terrorismia tai laitonta tiedustelutoimintaa torjuttaessa, ennalta estettäessä ja paljastettaessa. Suojelupoliisin toimivaltaan kuuluvien rikosten torjunnassa korostuu ennalta estämisen merkitys. Ennalta estävät toimenpiteet kohdistuvat lähtökohtaisesti ajankohtaan, jolloin asiasta ei ole vielä kirjattu rikosilmoitusta eikä lakiehdotukseen sisältyvää ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 3 kohdan säilöönottoperustetta rikosepäilystä tai syyllistymisestä rikokseen voida vielä soveltaa. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 10 kohdan käännyttämistä ja 149 §:n 1 momentin 4 kohdan karkottamista kansallisen turvallisuuden perusteella koskevien säännösten soveltaminen ei edellytä rikoksen tunnusmerkistön täyttävää tekoa.

Valiokunta tähdentää, että päätös säilöönotosta 121 §:n 1 momentin 6 kohdan nojalla tehdään kansallisen turvallisuuden vaarantumisen vuoksi tehtävän maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon turvaamiseksi. Kansallisen turvallisuuden perusteella tehtävien maastapoistamispäätösten täytäntöönpano vaarantuu, jos sitä turvaavien keinojen valikoimasta puuttuu säilöönotto. Päätösten täytäntöönpanokelpoisuuteen ja muutoksenhakuun sovelletaan normaaliin tapaan ulkomaalaislain voimassa olevia säännöksiä. Mainittakoon vielä, että ulkomaalaislain säännökset säilöönoton tapauskohtaisesta harkinnasta, viimesijaisuudesta, mahdollisimman lyhyestä kestosta ja perusteiden yksilöllisestä arvioinnista koskevat luonnollisesti myös ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 6 kohtaa.

Lisäksi valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta, että 121 §:n 1 momentin 6 kohta hyväksytään näin kuuluvana:

"6) ulkomaalaisen henkilökohtaiset ja muut olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että hän muodostaa uhkan kansalliselle turvallisuudelle (poist.)."

122 §. Lapsen säilöön ottaminen.

Hallituksen esityksessä lapsen säilöön ottamista koskevaa ulkomaalaislain 122 §:ää ehdotetaan muutettavaksi. Pykälän 1 momentti koskee lapsen säilöön ottamisen edellytyksiä. Ensinnäkin edellytetään, että jokin 121 §:n 1 momentissa säädetty edellytys säilöön ottamiselle on olemassa. Tämä merkitsee myös sitä, että lapsi voidaan ottaa säilöön viimesijaisena toimenpiteenä vasta sen jälkeen, kun lain 118—120 §:ssä tarkoitettujen muiden turvaamistoimien käyttömahdollisuus on ensin arvioitu ja todettu, että kyseiset keinot eivät ole riittäviä. Ehdotetun 122 §:n 2 momentin mukaan huoltajansa kanssa säilöön otettavan lapsen osalta edellytetään lisäksi, että säilöön ottaminen on välttämätöntä lapsen ja hänen huoltajansa välisen perheyhteyden ylläpitämiseksi. Lasta ei oteta lähtökohtaisesti lainkaan säilöön, vaan lapsi sijoitetaan vastaanottokeskuksen avoimeen osaan. Valiokunta korostaa, että säilöön lapsi voidaan ottaa vain, jos perheyhteyden säilyttäminen sitä välttämättä vaatii.

Ehdotetun 3 momentin mukaan alle 15-vuotiasta ilman huoltajaa olevaa lasta ei saa ottaa säilöön. 15 vuotta täyttänyttä ilman huoltajaa olevaa kansainvälistä suojelua hakevaa lasta ei saa ottaa säilöön ennen kuin häntä koskeva maastapoistamispäätös on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi. Pykälän 4 momentin mukaan säilöön otettu ilman huoltajaa oleva lapsi on päästettävä vapaaksi viimeistään 72 tunnin kuluttua säilöön ottamisesta. Erityisistä syistä säilössäpitoa voidaan jatkaa enintään 72 tuntia. Eurooppaoikeuden näkökulmasta säilöönottoon maasta poistamisen turvaamiseksi ei sovelleta vastaanottodirektiiviä, vaan paluudirektiiviä. Tästä lähtökohdasta tarkastellen kysymys ei ole turvapaikan hakijana olevan lapsen säilöönotosta, kun kansainvälistä suojelua ei ole myönnetty ja päätös on täytäntöönpanokelpoinen.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan sääntelykokonaisuutta erikseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f-kohdan ja lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 ja 37 artiklan valossa. Yhteenvetona perustuslakivaliokunta toteaa, ettei vastaanottodirektiivi sisällä määräystä lasten säilöönoton täyskiellosta eikä sellaisia ole johdettavissa myöskään Suomea sitovista kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista eikä niiden valvontaelinten kannanotoista.

Perustuslakivaliokunta pitää perusteltuna ehdotetun 3 momentin sääntelyä siltä osin kuin siinä kielletään kategorisesti ilman huoltajaa maassa olevien alle 15-vuotiaiden säilöön ottaminen.

Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan tavoin, että yli 15-vuotiaan lapsen säilöön ottamisen mahdollisuus ratkeaa monen eri ulkomaalaislain pykälän samanaikaisen soveltamisen lopputuloksena. Kysymys ei ole yksinomaan 121 §:ssä säädettyjen erityisten edellytysten tai 122 §:ssä säädettyjen lapsen säilöön ottamisen edellytysten soveltamisesta, vaan säilöönoton edellytyksenä on lisäksi lain 117 a §:n mukaisten säilöön ottamisen yleisten edellytysten täyttyminen.

Ehdotetun ulkomaalaislain 117 a §:n turvaamistoimien, joihin säilöön ottaminen siis lukeutuu, edellytyksiä ovat niiden välttämättömyys maahantulon tai maassaolon edellytysten selvittämiseksi taikka maasta poistamista koskevan päätöksen valmistelemiseksi, täytäntöönpanon turvaamiseksi tai maasta poistamisen valvomiseksi. Säilöön ottamisen edellytyksenä on ehdotetun 121 §:n 1 momentin johdantolauseen mukaan puolestaan se, että muut turvaamistoimet, joita ovat ilmoittautumisvelvollisuus (118 §), matkustusasiakirjan ja matkalipun luovuttaminen viranomaiselle (119 §) ja vakuuden asettaminen (120 §), eivät ole riittäviä. Päätös perustuu aina yksilölliseen arviointiin, ja arvioinnin kohteena on 121 §:n 1—6 kohdissa säädettyjen perusteiden täyttäminen. Vasta edellä todetun jälkeen sovelletaan ehdotettua 122 §:ää, joka sekin sisältää erilaisia rajauksia.

Myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että esitys rajoittaa säilöönottoa edellyttämällä sekä yleisten että erityisten edellytysten samanaikaista täyttymistä, korostaa säilöönoton toissijaisuutta verrattuna muihin turvaamistoimiin ja edellyttää yksilöllistä arviota — myös 15—17-vuotiaiden lasten ryhmässä.

Johtopäätöksenään perustuslakivaliokunta katsoo, että esitetyllä lainsäädännöllä, sen sisältämillä menettelyllisillä takeilla, säilöönoton kestoa koskevilla rajoituksilla ja toteutetuilla tilaratkaisuilla lapsen etu otetaan huomioon asianmukaisella tavalla. Lastensuojelun toimia sovelletaan säilöönottoprosessin rinnalla, kuten myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan. Sääntely on perustuslakivaliokunnan mukaan hyväksyttävää, yhteiskunnallisen tarpeen edellyttämää ja oikeasuhtaista.

Suomen kansainväliset sopimusvelvoitteet, erityisesti lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus, puoltavat kuitenkin perustuslakivaliokunnan mielestä 122 §:n sanamuodon muuttamista siten, että siitä käy nimenomaisesti ilmi lasten säilöönoton olevan mahdollinen vasta viimesijaisena keinona. Perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että viimesijaisuuden korotettu merkitys lapsen säilöön ottamisessa lisätään ehdotettuun 122 §:ään. Muutos on edellytys lain käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta 122 §:n 1 momentin 1 kohdan muuttamista siten, että edellytyksenä lapsen säilöön ottamiselle on, että "121 §:n 1 momentissa säädetty edellytys säilöön ottamiselle on olemassa sekä yksilöllisen arvioinnin perusteella todetaan 118—120 §:ssä tarkoitetut turvaamistoimet riittämättömiksi ja säilöönotto viimesijaisena keinona välttämättömäksi ".

123 §. Säilöön ottamisesta päättäminen.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi voimassa olevaa 123 §:ää niin, että siihen nykyisten kuuden momentin sijasta jää enää kaksi momenttia. Sisällöllisesti voimassa olevan pykälän 1 momentti ehdotetaan jaettavaksi kahteen momenttiin siten, että 1 momentissa säädetään nykyistä lakia vastaavasti niistä virkamiehistä, jotka ovat toimivaltaisia päättämään ulkomaalaisen säilöön ottamisesta.

Nykyisen 1 momentin viimeinen virke, joka koskee säilöön otetulle tai hänen lailliselle edustajalleen tehtävää ilmoitusta säilöönoton perusteesta, sisältyy muutettuna hallituksen esityksen 123 §:n 2 momenttiin. Säilöön otetulle tai hänen lailliselle edustajalleen on säilöönoton peruste ilmoitettava välittömästi kirjallisesti kielellä, jota hän ymmärtää tai hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän. Lisäksi on annettava tietoa säilöön ottamista koskevan asian käsittelystä ja mahdollisuudesta saada oikeusapua.

Sen sijaan voimassa olevan 123 §:n 2—6 momentti, jotka koskevat ulkomaalaisen sijoittamista säilöönottoyksikköön ja kohtelua säilöönottoyksikössä taikka poikkeuksellisesti sijoittamista ja kohtelua poliisin tai rajavartiolaitoksen pidätystiloissa, sisältyvät hallituksen esityksen uuden 123 a §:n 2—6 momenttiin.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnassa on ollut viime vuoden puolella käsiteltävänä hallituksen esitys HE 19/2014 vp yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Eduskunta on hyväksynyt lakiehdotukset työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietinnön pohjalta (TyVM 11/2014 vp), ja kyseiset lait ovat tulleet voimaan erillisen voimaanpanolain (1347/2014) nojalla vuoden 2015 alusta lukien. Sanottu koskee myös 123 §:n 6 momenttia, jota on muutettu lailla 1341/2014 siten, että siinä säädetään yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudesta vierailla poliisin ja rajavartiolaitoksen pidätystiloissa ja keskustella luottamuksellisesti säilöön otettujen ulkomaalaisten kanssa. Lakiin 1341/2014 sisältyvä 123 §:n 6 momentin sääntely on sisällytetty käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen 123 a §:n 6 momenttiin, jossa tosin käytetään aiempaa viranomaiskäsitettä vähemmistövaltuutettu.

Edellä sanotun johdosta ei ole kuitenkaan tarpeen muuttaa nyt esillä olevan lakiehdotuksen 123 §:n sanamuotoa. Riittävää on tarkentaa lakiehdotuksen johtolausetta 123 §:n osalta viittaamalla myös lakiin 1341/2014.

123 a §. Säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittaminen.

Ehdotetun 123 a §:n 1 momentin mukaan säilöön otettu ulkomaalainen on sijoitettava säilöönottolaissa tarkoitettuun säilöönottoyksikköön. Ehdotetun 2 momentin mukaan säilöön otettu voidaan tietyin edellytyksin sijoittaa poikkeuksellisesti poliisin pidätystilojen sijasta myös rajavartiolaitoksen pidätystiloihin enintään 48 tunniksi.

Pykälän 4 momentin nojalla säilöön otettu ulkomaalainen lapsi on aina sijoitettava säilöönottoyksikköön. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että ehdotettu 4 momentti on lapsen oikeuksia koskevaa yleissopimusta ja sen valvontaelinten kannanottoja mukaillen muutettava kiellon muotoon. Hallintovaliokunta ehdottaakin kyseisen momentin muuttamista näin kuuluvaksi: "Jos säilöön otettu ulkomaalainen on lapsi, häntä ei saa sijoittaa poliisin tai rajavartiolaitoksen pidätystiloihin, vaan hänet on aina sijoitettava säilöönottoyksikköön."

Hallintovaliokunta toteaa, että lapset sijoitetaan uuteen Joutsenon säilöönottoyksikköön, jonka tilat on suunniteltu vastaamaan perheiden ja lasten tarpeita. Valiokunta pitää erityisen myönteisenä lasten kohtelun kannalta Suomessa omaksuttua kansainvälisesti poikkeuksellista toimintamallia, jossa pääosa säilöönottoyksiköiden henkilökunnasta on saanut sosiaalialan koulutuksen.

Edellä 123 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin viitaten hallintovaliokunta ehdottaa, että 123 a §:n 6 momentissa, joka koskee muun muassa vähemmistövaltuutetun oikeutta vierailla poliisin tai rajavartiolaitoksen pidätystiloissa ja keskustella luottamuksellisesti säilöön otettujen ulkomaalaisten kanssa, käytetään vuoden 2015 alusta voimaan tullutta uutta viranomaisnimikettä yhdenvertaisuusvaltuutettu.

125 a §. Lapsen säilöön ottamista koskevan asian käsittely käräjäoikeudessa.

Valiokunta toteaa, että säännös vahvistaa sosiaaliviranomaisen asemaa säilöönottomenettelyssä. Yksin tulleen alaikäisen säilöönotto on otettava säädettävän lain nojalla käräjäoikeuden käsiteltäväksi vuorokauden kuluessa siitä, kun on saatu ilmoitus säilöön ottamisesta, ja sosiaaliviranomaisen on tässä ajassa valmisteltava käräjäoikeudelle kirjallinen lausunto asiassa. Sosiaaliviranomaiselle on varattava mahdollisuus tulla kuulluksi säilöönottopäätöstä tehtäessä. Sosiaaliviranomaisen on tällöin itse arvioitava kuulemistaan jo tässä vaiheessa. Aikataulut ovat tiukkoja, mutta niiden tarkoituksena on lisätä sosiaaliviranomaisten painoarvoa lapsen säilöönotossa. Tässä kohdin on myös muistettava, että kysymys on turvaamistoimenpiteestä laissa säädetyn velvoitteen toteuttamiseksi, ja silloin säilöönotto on aina viimesijainen toimenpide edellyttäen, että turvaamistoimenpiteitä ei voida toteuttaa lievemmin keinoin.

2. Laki säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain muuttamisesta

3 a §. Säilöönottoyksikön järjestyssääntö.

Pykälän 1 momentista ilmenee, että säilöönottoyksikön järjestyssäännöllä voidaan antaa lakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä tarkempia määräyksiä säilöönottoyksikön alueella liikkumisesta, vierailuista, puhelimen sekä muiden viestintä- ja tallennelaitteiden hallussapidosta ja käytöstä, toimintakyvyn tukemisesta, majoituksesta ja huolenpidosta sekä omaisuuden hallussapidosta. Säännöksen perustelujen mukaan järjestyssäännöllä on tarkoitus antaa konkreettista käytännön tietoa siitä, miten säilöönottoyksikössä toimitaan ja mitä säilöön otetuilta ulkomaalaisilta ja henkilökunnalta voidaan odottaa. Järjestyssäännön rikkomiseen ei esitetä liittyvän suoranaisia kurinpidollisia seuraamuksia. Säilöönottoyksikössä mahdolliset kurinpidolliset seuraamukset ovat erillään säilyttäminen ja poliisin pidätystiloihin sijoittaminen, joista säädetään lain 8 ja 9 §:ssä.

Perustuslakivaliokunta korostaa lausunnossaan, että ehdotetun kaltaisilla järjestyssäännöillä ei voida laista poikkeavasti määrätä yksilön oikeuksista tai velvollisuuksista. Niiden rikkomisesta ei myöskään saa aiheutua kurinpidollisia seuraamuksia. Perustuslakivaliokunta katsoo, että järjestyssäännön oikeudellinen status on ylipäänsä epämääräinen. Käytännössä järjestyssäännöillä on lähinnä ohjaava ja informatiivinen merkitys. Lausunnon mukaan ehdotetun 3 a §:n perustelut ovat puutteelliset, koska niistä ei ilmene, millaisia seikkoja pykälässä mainittujen järjestyssääntöjen osa-alueet voivat käytännössä koskea.

Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan tavoin, että järjestyssäännöllä on ohjaava ja informatiivinen merkitys. Sillä ei luonnollisestikaan ole tarkoitus laista poikkeavasti määrätä yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista, joita koskevia säännöksiä lakiehdotukseen sisältyy useita. Järjestyssääntö liittyy säilöönottoyksikön käytännön toimintaan ja käytännön toiminnan järjestämiseen. Yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevien säännösten soveltaminen merkitsee niiden käytännön toimeenpanoa säilöönottoyksikön toiminnassa. Säilöönottoyksikön käytännön toiminnan ohjauksesta, suunnittelusta ja valvonnasta vastaa Maahanmuuttovirasto, joka myös vahvistaa järjestyssäännön. Konkreettinen käytännön toiminta tapahtuu kuitenkin säilöönottoyksikössä sen toimintaedellytysten puitteissa sekä sen johdon ja koko henkilökunnan toimivaltansa puitteissa tekemän harkinnan mukaisesti.

Järjestyssäännössä voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa säilöönottoyksikön alueella liikkumisesta. Järjestyssääntö ei itsessään merkitse rajoitusta liikkumisvapauteen, joka luonnollisesti suljetussa säilöönottoyksikössä on jo lähtökohtaisesti rajoitettua. Liikkumisen osalta järjestyssäännöllä annetaan määräyksiä, joiden nojalla voidaan esimerkiksi eri asiakasryhmille määritellä ulkoiluajat ja tilat, joissa voidaan oleskella eri vuorokauden aikoina. Lain mukaan jokaiselle säilöön otetulle on turvattava vähintään tunti ulkoilua päivässä. Järjestyssääntöön sisällytettävissä ohjeissa viestitetään eri ryhmille "pelisäännöistä", joilla voidaan esimerkiksi perheet ja lapset pitää erillään muista asiakkaista ulkoilussa. Samalla tavoin voidaan tarvittaessa määritellä esimerkiksi kellonajat eri uskontoryhmien oikeudelle käyttää hiljentymistilaa, jonka olemassaolosta säädetään 14 §:ssä. Vierailuista säädetään lakiehdotuksen 6 §:ssä ja vierailujen valvonnasta ja rajoittamisesta puolestaan 15 §:ssä. Järjestyssäännöllä voidaan antaa käytännön ohjeet vierailujen toteuttamisesta niin, että määritellään kellonajat, jolloin vierailut pääsääntöisesti voivat tapahtua. Esimerkiksi öiset vierailut eivät ole henkilökunnan vähäisyyden ja toisten asukkaiden yörauhan vuoksi käytännössä juurikaan mahdollisia eivätkä perusteltuja kuin erittäin poikkeuksellisesti. Puhelimen ja muiden viestintä- ja tallennelaitteiden käytöstä säädetään 7 §:ssä ja niiden käytön rajoituksista 17 §:ssä. Järjestyssäännöllä voidaan osoittaa tiettyjen laitteiden käytölle soveltuvat alueet ja ilmoittaa, ettei esimerkiksi muita asukkaita häiritsevä puhelimen käyttö hiljentymis- tai TV-tilassa ole sallittua. Toimintakyvyn tukemisesta säädetään esityksen 14 §:ssä. Esimerkiksi kirjastopalvelujen käytölle voidaan samaan tapaan kuin ulkoilulle määritellä eri asiakasryhmille, muun muassa lapsiperheiden erillään pitämisen vuoksi, kirjaston käyttöaikoja. Majoituksesta ja huolenpidosta säädetään 11 §:ssä. Järjestyssääntöön on kuitenkin perusteltua kirjata ylös esimerkiksi ajat, jolloin muiden asiakkaiden yörauhan vuoksi on välttämätöntä noudattaa hiljaisuutta. Omaisuuden hallussapidosta säädetään 11 a §:ssä ja kielletyistä aineista ja esineistä 22 b §:n 1 momentissa. Järjestyssääntöön on luontevaa kirjata informatiiviset ohjeet muun muassa siitä, mitä tällaiset kielletyt aineet ja esineet ovat. Hallintovaliokunta toteaa, että järjestyssäännössä on tärkeää kuvata mahdollisimman hyvin ne käytännön "pelisäännöt", joita säilöönottoyksikössä lakiperusteisesti noudatetaan, jotta eri asiakkaiden perustellut intressit voidaan ottaa mahdollisimman tasapuolisesti huomioon, huolehtia asiakkaiden oleskeluedellytyksistä ilman häiriöitä tai turvallisuusriskejä sekä henkilökunnan työskentelyedellytyksistä sekä siten osaltaan tukea hyvän ja olennaisesti sosiaalialan toimintaperiaatteille perustuvan säilöönottoyksikön toimintakonseptin mukaista työtä säilöönottoyksikössä.

6 §. Vierailut ja yhteydenpito-oikeus.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan hallituksen esityksessä siirrettäväksi voimassa olevan 7 §:n 1 momentin säännös säilöön otetun oikeudesta ottaa vastaan vieraita. Pykälän otsikkoa ehdotetaan tämän vuoksi myös muutettavaksi. Lisäksi 1 momenttia ehdotetaan ajantasaistettavaksi ja käsitettä turvapaikanhakija muutettavaksi nykyisin käytössä olevaksi käsitteeksi kansainvälisen suojelun hakija.

Edellä ulkomaalaislain 123 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on selostettu hallituksen esitykseen HE 19/2014 vp liittyen muutoksia, jotka on otettava huomioon myös nyt esillä olevan hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä. Aiemmin mainitun työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietinnön TyVM 11/2014 vp pohjalta säädettyihin lakeihin sisältyy myös laki säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain 6 ja 6 a §:n muuttamisesta (1343/2014), joka on tullut voimaan 1.1.2015 erillisen voimaanpanolain 1347/2014 nojalla. Hallintovaliokunta ehdottaa lainsäädännön yhteensovittamiseksi käsiteltävänä olevan 2. lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentissa ilmaisun "vähemmistövaltuutetun" muuttamista nykyiseen muotoonsa "yhdenvertaisuusvaltuutetun". Lisäksi lakiehdotuksen johtolausetta on tarpeen muuttaa.

7 §. Puhelimen ja muiden sähköisten viestintä- ja tallennelaitteiden käyttö.

Säilöönottolakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin mukaan säilöön otetulla ulkomaalaisella on oikeus käyttää puhelinta sekä hallitsemiaan sähköisiä viestintä- ja tallennelaitteita. Edellytyksenä niiden käytölle on 2 momentin mukaan, että se ei aiheuta vaaraa tai häiriötä säilöönottoyksikön toiminnalle taikka vaaranna säilöön otettujen ulkomaalaisten tai muiden henkilöiden turvallisuutta.

Kun kysymys on perusoikeuksien rajoittamisesta, on pelkkä häiriön tuottaminen säilöönottoyksikön toiminnalle perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta liian väljä rajoitusperuste. Rajoituskynnystä tulee lausunnon mukaan tältä osin nostaa.

Hallintovaliokunta toteaa, että häiriön tuottamisella tässä yhteydessä tarkoitetaan saadun selvityksen perusteella sellaista häiriötä, joka on merkityksellistä säilöönottoyksikön toiminnalle. Tällöin se vaikuttaa esimerkiksi yksikön kykyyn estää pakoyrityksiä tai torjua sellaista toimintaa, jolla näitä yrityksiä pyritään valmistelemaan tai edistämään. Yksiköiden sisäisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta häiriöt ovat puolestaan sellaisia, joilla voi olla yksittäisiä asiakkaita laajemmalle ulottuvia säilöottoyksikön toiminnalle merkityksellisiä häiritseviä vaikutuksia, jotka voivat kärjistyä esimerkiksi asiakasryhmien välisiksi tai henkilökuntaan kohdistuviksi asiakkaiden piirissä syntyviksi konflikteiksi. Tällaiset häiriöt voivat liittyä säilöönottoyksikön toimintaedellytyksiin, siellä vallitsevaan järjestykseen tai turvallisuuteen. Esimerkiksi yksinomaan häiritsevän kovaääninen tai henkilöstön työskentelyä häiritsevä puhelimen käyttäminen voidaan mahdollisuuksien mukaan ohjata tapahtuvaksi muussa tilassa. Tällainen käyttäytyminen voi kuitenkin jatkuessaan aiheuttaa sellaista häiriötä säilöönottoyksikölle, ettei sitä voida sallia.

Valiokunta ehdottaa sääntelyn selkeyttämiseksi lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentissa rajoituskynnyksen nostamista muuttamalla momentti näin kuuluvaksi: "Edellytyksenä puhelimen tai muiden sähköisten viestintä- ja tallennelaitteiden käytölle on, että se ei aiheuta vaaraa tai toimintaedellytyksiin, järjestykseen tai turvallisuuteen vaikuttavaa häiriötä säilöönottoyksikön toiminnalle taikka vaaranna säilöön otettujen ulkomaalaisten tai muiden henkilöiden turvallisuutta."

17 §. Puhelimen ja muiden sähköisten viestintä- ja tallennelaitteiden käytön rajoitukset.

Pykälän 3 momentin mukaan valokuvaaminen sekä liikkuvan kuvan ja äänen tallentaminen säilöönottoyksikössä on kielletty. Säilöönottoyksikön johtaja voi kuitenkin antaa luvan valokuvaamiseen ja liikkuvan kuvan ja äänen tallentamiseen. Valokuvaamiseen taikka liikkuvan kuvan tai äänen tallentamiseen soveltuvan laitteen hallussapito voidaan kieltää tai sen käyttöä voi rajoittaa.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että valokuvaamiseen taikka liikkuvan kuvan tai äänen tallentamiseen soveltuvan laitteen hallussa pitämisen kieltäminen tai rajoittaminen tulee sitoa laissa tiettyyn tarkoitukseen ja täsmällisiin kriteereihin varsinkin, kun nykyisin matkapuhelinten normaalina ominaisuutena on soveltuvuus valokuvaamiseen taikka liikkuvan kuvan tai äänen tallentamiseen ja laitteen kieltäminen estäisi viestintämahdollisuuden.

Hallintovaliokunta ehdottaa laitteen käytön rajoittamista tai kieltämistä koskevien perusteiden tiukentamista. Lähtökohta on, että valokuvaaminen sekä liikkuvan kuvan ja äänen tallentaminen on säilöönottoyksikössä kielletty, ellei säilöönottoyksikön johtaja anna siihen lupaa. Jos tätä kieltoa ei noudateta, on laitteen hallussapitoa voitava rajoittaa ja viime kädessä kieltää hallussapito. Esitykseen perustuvan sääntelyn tarkoituksena on saadun selvityksen mukaan estää kuvaus- ja tallennusmahdollisuuksien hyödyntäminen erityisesti pakoyritysten valmistelussa kuvaamalla turvajärjestelyjä tai järjestelmiä ja toimittamalla tallennettu materiaali yksikön ulkopuolella pakoyritystä tai yksikköön tunkeutumista valmistelevien henkilöiden käyttöön. Lisäksi on huomattava, että säilöönottoyksikön asiakaskunta muodostaa monikulttuurisen kokonaisuuden, joka elää suljetussa yksikössä, jossa ristiriidat voivat kärjistyä helposti. Eri asiakasryhmillä voi olla hyvin erilaiset käsitykset siitä, millainen käytös on hyväksyttävää. Länsimaisessa yhteiskunnassa hyväksyttävänä pidetty käytös voidaan tulkita hyvinkin provosoivaksi. Valo- tai videokuvattavaksi joutuminen saattaa merkitä hyvin voimakasta uskontoon tai sukupuolirooleihin liittyvää loukkausta, joka voi johtaa ennalta arvaamattomiin seuraamuksiin. Laitteen käytön rajoittaminen ja viime kädessä käytön kieltäminen koskee myös tämän kaltaisten ongelmien ennalta ehkäisyä ja niiden provosoimien tapahtumien välttämistä. Laitteen käytön kieltäminen tai rajoittaminen tulee aina perustaa tapauskohtaiseen asianmukaiseen arvioon ja sen perusteella tehtävään harkintaan. Laitteen käytön rajoittaminen on luonnollisesti ensi sijainen toimenpide käytön kieltämiselle. Valiokunta katsoo, että asiakkaan suostumuksella on hänen käyttöönsä annettava veloituksetta laite, josta valo- tai videokuvaamista koskevat ominaisuudet puuttuvat, mikäli tällaisen laitteen käyttö joudutaan kieltämään.

Hallintovaliokunta ehdottaa 17 §:n 3 momentin hyväksymistä näin kuuluvana: "Valokuvaaminen sekä liikkuvan kuvan ja äänen tallentaminen säilöönottoyksikössä on kielletty. Säilöönottoyksikön johtaja voi kuitenkin antaa luvan valokuvaamiseen tai liikkuvan kuvan ja äänen tallentamiseen. Valokuvaamiseen taikka liikkuvan kuvan tai äänen tallentamiseen soveltuvan laitteen hallussapito voidaan kieltää tai sen käyttöä voidaan rajoittaa, jos valokuvaamista taikka liikkuvan kuvan tai äänen tallentamista koskevaa kieltoa on laitetta käyttäen rikottu tai jos on perusteltua syytä olettaa, että laitetta voidaan käyttää pakenemisen tai säilöönottoyksikköön tunkeutumisen valmisteluun taikka sen käytöstä aiheutuu toisten asiakkaiden turvallisuuden tai hyvinvoinnin kannalta vahingollisia vaikutuksia, joita ei ole käyttöä koskevalla ohjauksella voitu ratkaista. Asiakkaan suostumuksella on hänen käyttöönsä annettava kielletyn laitteen tilalle veloituksetta laite, josta kiellon aiheuttaneet ominaisuudet puuttuvat."

32 d §. Säilöönoton asiakasrekisteriin talletettavat tiedot.

Lakiehdotuksen 5 a luku sisältää rekistereitä koskevat säännökset. Ehdotetussa 32 d §:ssä säädetään säilöönoton asiakasrekisteriin talletettavista tiedoista. Perustuslakivaliokunta huomauttaa lausunnossaan, että pykälän eri momenteissa määrätyt seikat eivät kuitenkaan ole toistensa kanssa yhteismitallisia, koska osa niistä on henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluontoisia tietoja.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sääntelyn tarkkuutta on syytä lisätä, jotta henkilötietojen suojan vaatimukset ja niitä koskevat perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä vakiintuneet linjaukset täyttyvät. Siltä osin kuin 2 momentissa on kysymys ulkomaalaisen terveydentilaa koskevista tiedoista, niiden tallettaminen on rajoitettava vain välttämättömiin tietoihin. Tämän muutoksen tekeminen on edellytyksenä lain käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan linjausten mukaisesti henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeussääntelyn kannalta tärkeitä sääntelykohteita ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan luettuna luovutettavuus ja tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn oikeusturva samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisen kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla.

Hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 32 d §:n 1 ja 2 momenteissa huomioon otettavien seikkojen johdosta niiden hyväksymistä tarkennettuina seuraavan sisältöisinä:

"Säilöönoton asiakasrekisteriin saa tallettaa säilöönottoyksikön ja Maahanmuuttoviraston antamat asia- ja asiakasnumerot sekä säilöön otetun ulkomaalaisen tunnistamisen vuoksi tarpeelliset nimeä, sukupuolta, syntymäpaikkaa ja -aikaa, henkilötunnusta ja ulkomaista henkilönumeroa tai muuta ulkomaalaisen yksilöimiseksi annettua tunnusta (poist.) koskevat tiedot. Rekisteriin voidaan lisäksi tallettaa säilöönoton järjestämisen ja säilöön otetun kohtelun kannalta merkitykselliset kansalaisuutta, kielitaitoa, siviilisäätyä ja perhesuhteita koskevat tiedot sekä tiedot siitä, milloin ulkomaalainen on sijoitettu säilöönottoyksikköön ja milloin hän on poistunut sieltä."

"Säilöönoton asiakasrekisterin säilöönottoyksiköiden osarekistereihin saa lisäksi tallettaa säilöönoton järjestämisen, suunnittelun, toteuttamisen ja seurannan sekä säilöön otettujen ulkomaalaisten asianmukaisen kohtelun turvaamiseksi tarpeelliset ja laajuudeltaan riittävät tiedot. Nämä tiedot voivat koskea vain säilöön otetun ulkomaalaisen (poist.) puhelimen ja muiden viestintälaitteiden hallussapitoa ja käyttöä tai tarkastuksia ja rajoituksia. Lisäksi voidaan tallettaa ulkomaalaisen terveydentilaa koskevia tietoja, jos tiedot ovat välttämättömiä säilöön otetun terveyden tai hoidon edellyttämien toimenpiteiden vuoksi tai terveydentilan edellyttämän muista asiakkaista poikkeavan kohtelun vuoksi säilöönottoyksikössä taikka henkilökunnan ja muiden asiakkaiden suojelemiseksi tarttuvilta taudeilta."

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että 32 d §:n 3 momentissa on määritelty asiakasrekisteriin talletettavat tiedot liian väljästi siltä osin kuin on kyse "muualta saaduista tiedoista ja asiakirjoista". Hallintovaliokunta ehdottaa ilmaisun "tai muualta saadut" poistamista pykälän 3 momentista.

32 h §. Tietojen poistaminen rekistereistä ja tietojen säilyttäminen.

Ehdotuksen 32 h §:n 1 momentin mukaan rekistereissä olevat rekisteröityä koskevat tiedot poistetaan, kun niiden käyttötarvetta ei enää ole, ja viimeistään viiden vuoden kuluttua viimeisestä rekisteröityä koskevasta merkinnästä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan säännös on muutettava velvoittavaan muotoon sekä täydennettävä sanalla "viipymättä". Säännöksen muuttaminen on välttämätön terveystilatietojen kaltaisten arkaluontoisten tietojen osalta. Muutos on edellytyksenä lain käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon huomioon ottamiseksi 32 h §:n 1 momentin hyväksymistä näin kuuluvana: "Tässä luvussa tarkoitetuissa rekistereissä olevat rekisteröityä koskevat tiedot on poistettava viipymättä, kun niiden käyttötarvetta ei enää ole, ja viimeistään viiden vuoden kuluttua viimeisestä rekisteröityä koskevasta merkinnästä."

35 §. Voimakeinojen ja voimankäyttövälineiden käyttö.

Pykälän 1 momentin mukaan säilöönottoyksikön johtajalla ja säilöönottoyksikön virkasuhteisella henkilöstöllä on säilöönottoyksikössä tehtäväänsä suorittaessaan tai 13 §:n 4 momentissa tarkoitettua valvontatehtävää hoitaessaan oikeus käyttää voimakeinoja turvatarkastuksen tai henkilötarkastuksen suorittamiseksi, poistumisen estämiseksi, kiellettyjen esineiden ja aineiden poistamiseksi, ulkopuolisten pääsyn estämiseksi säilöönottoyksikköön ja sieltä poistamiseksi, henkilön turvallisuutta vaarantavan teon tai tapahtuman estämiseksi sekä erillään säilyttämisen turvaamiseksi.

Ehdotettu 2 momentti sisältää määräyksiä voimankäyttövälineiden käyttötilanteista ja vaatimuksia voimankäyttövälineiden käyttöön oikeutettujen koulutuksesta. Momentin mukaan voimankäyttövälineitä ovat kaasusumutin, käsiraudat, enintään 70 senttimetriä pitkä patukka ja teleskooppipatukka. Pykälän 3 momentti koskee voimakeinojen käytön yleisiä edellytyksiä.

Hallintovaliokunta toteaa, että voimankäyttövälineet ovat samanlaiset kuin laissa turvatoimista eduskunnassa (364/2008) turvatarkastajan voimankäyttövälineet ja voimassa olevassa yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain (282/2002) vartijan voimankäyttövälineet. Valiokunnan käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 22/2014 vp laiksi yksityisistä turvallisuuspalveluista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ehdotetaan, että vartijan voimankäyttövälineet olisivat myös vastaisuudessa edellä mainitut. Vartijalla olisi, kuten nykyisinkin, oikeus lisäksi poikkeuksellisessa tilanteessa kantaa myös ampuma-asetta. Säilöönottoyksikön virkasuhteiselta, jolla on oikeus voimankäyttövälineiden käyttämiseen, edellytetään sisäministeriön asetuksella säädettävää koulutusta. Valiokunta pitää perusteltuna, että asetus vastaa sisäministeriön asetusta vartijan voimankäyttökoulutuksesta ja voimankäyttökouluttajan koulutuksesta (1121/2010).

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että voimakeinojen käyttö henkilöä kohtaan merkitsee aina vakavaa puuttumista asianomaisen henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja merkitsee puuttumista perustuslain 7 §:n 1 momentissa jokaiselle turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Voimaa ja siihen tarvittavia välineitä ei saa käyttää ilman lain tukea. Oikeudesta käyttää voimakeinoja ja voimankäyttövälineitä tulee siten olla riittävän täsmälliset säännökset laissa. Näiltä osin nyt ehdotettu sääntely noudattelee perustuslakivaliokunnan mukaan suurelta osin niitä linjauksia, joita valiokunta on asettanut voimakeinojen käytölle, eikä perustuslakivaliokunnalla ole sääntelystä siten näiltä osin valtiosääntöoikeudellista huomauttamista.

Hallituksen esityksessä ei ole perusteltu, miksi voimankäyttövälineiden käyttö pitäisi nyt sallia. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan saaneensa asiasta sisäasiainministeriöltä lisäselvityksen. Sen mukaan säilöönottolaki on valmisteltu 2000-luvun alussa perustuen myöhemmin käytännössä vääriksi osoittautuneisiin arvioihin säilöön otettujen henkilöiden käyttäytymisestä, väkivaltatilanteiden vakavuudesta ja karkaamisesta. Karkaamiset on saatu uuden säilöyksikön käyttöönoton myötä hallintaan, mutta toimivaltuuksien puute väkivaltatilanteiden hoitamisessa aiheuttaa edelleen turvallisuusriskejä. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan tarve voimankäyttövälineiden käyttöön ilmenee esimerkiksi tilanteessa, jossa väkivaltaiselle asiakkaalle joudutaan muiden asiakkaiden turvallisuuden takaamiseksi laittamaan käsiraudat. Muiden voimankäyttövälineiden tarpeellisuus saattaa ajankohtaistua esimerkiksi tilanteessa, jossa useat asiakkaat käyvät yhden tai toistensa kimppuun käyttäen aseenaan erilaisia käsiinsä saamia esineitä.

Perustuslakivaliokunta katsoo saamansa lisäselvityksen perusteella, että voimankäyttövälineiden käytöstä säätämiselle on hyväksyttävät perusteet ja painava yhteiskunnallinen tarve. Sääntelystä tulee perustuslakivaliokunnan mukaan ilmetä nimenomaisesti se ilmeinen lähtökohta, että voimankäyttövälineiden käyttöön saa turvautua vain viimesijaisena keinona. Tämä on edellytyksenä lain käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallintovaliokunta ehdottaa 35 §:n 3 momentin loppuun lisättäväksi virkkeen: "Voimankäyttövälineiden käyttöön saa turvautua vain viimesijaisena keinona."

Yhteenveto

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien 1. ja 2. lakiehdotuksen hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin ja muutosehdotuksin.