Yleisperustelut
Laki ulkomaalaislain muuttamisesta
Yleistä säilöönotosta.
Säilöönotolla tarkoitetaan ulkomaalaislain
(301/2004) nojalla hallinnollisin perustein
tapahtuvaa ulkomaalaisen vapauteen kohdistuvaa turvaamistoimenpidettä, joka
lähtökohtaisesti toteutetaan turvapaikanhakijoiden
vastaanottokeskuksen yhteyteen perustetussa säilöönottoyksikössä.
Tällä hetkellä maassamme on kaksi säilöönottoyksikköä,
kun jo aiemmin perustetun Metsälän vastaanottokeskuksen
säilöönottoyksikön lisäksi
on vuoden 2014 jälkimmäisellä puoliskolla
aloittanut toimintansa Joutsenon vastaanottokeskukseen perustettu
säilöönottoyksikkö, jossa on
haavoittuvassa asemassa olevia — käytännössä perheitä ja
naisia — varten oma erikoisosasto. Säilöönottoyksiköiden
asiakaskapasiteetti on keskenään yhtä suuri,
ja niissä on tilaa yhteensä 80 henkilölle.
Vuosittain on viime vuosina tehty noin 1 500 ulkomaalaislain
mukaista säilöönottopäätöstä. Tilastotietojen
perusteella säilöönoton kesto on ollut
vuosina 2010—2013 keskimäärin 11,8 vuorokautta.
Ulkomaalaislain 118—120 §:ssä säädettyjen muiden
turvaamistoimien sijasta ulkomaalainen voidaan voimassa olevan lain
121 §:n nojalla määrätä otettavaksi
säilöön, jos hänen henkilökohtaiset
tai muut olot huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että hän
piileskelemällä, pakenemalla tai muulla tavoin
menetellen estää tai huomattavasti vaikeuttaa
itseään koskevaa päätöksentekoa
tai maasta poistamistaan koskevan päätöksen
täytäntöönpanoa. Lisäksi ulkomaalainen
voidaan ottaa muiden turvaamistoimien sijasta säilöön,
jos se on tarpeen ulkomaalaisen epäselvän henkilöllisyyden
selvittämiseksi tai ulkomaalaisen henkilökohtaiset
ja muut olot huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa hänen
syyllistyvän rikokseen Suomessa.
Vuosina 2010—2013 keskimäärin 81
prosenttia säilöönotoista on tehty maasta
poistamiseen liittyvällä perusteella. Tilastoiduista
yksittäisistä säilöönottoperusteista
yleisin on ollut käännyttämispäätöksen
täytäntöönpanon valmistelu. Säilöönottoperusteena
on keskimäärin 16 prosentissa tapauksista ollut
maahantulon edellytysten selvittäminen ja epäselvän
henkilöllisyyden selvittäminen keskimäärin
vain 1 prosentissa säilöönottopäätöksiä.
Otettaessa ulkomaalainen säilöön epäselvän
henkilöllisyyden perusteella edellytetään,
että hän on asiaa käsiteltäessä esittänyt
epäluotettavia tietoja tai kieltäytynyt tietojen
antamisesta taikka muutoin on käynyt ilmi, ettei henkilöllisyyttä voida
pitää selvänä. Vuonna 2013 maassa
oleskelleille ulkomaalaisille tehtiin yhteensä 5 511
maastapoistamispäätöstä. Kyseisellä perusteella
tehtiin samaan aikaan 1 335 säilöönottopäätöstä,
eli maasta poistamisia turvattiin säilöönotolla
alle neljänneksessä tapauksista.
Ulkomaalaislain yleiset periaatteet.
Ulkomaalaislaki on laaja yli 200 pykälää sisältävä yleislaki.
Asiantuntijakuulemisessa esiin nousseiden seikkojen johdosta valiokunta
toteaa, että lain alkuun on koottu ne periaatteet, joita
on noudatettava kaikkien ulkomaalaislaissa tarkoitettujen asioiden
käsittelyssä. Näitä periaatteita
ei luonnollisestikaan enää erikseen toisteta lain myöhemmissä pykälissä.
Lapsen edun huomioon ottamisesta säädetään ulkomaalaislain
6 §:ssä. Se on otettava huomioon myös
lapsen säilöönottoa koskevan 122 §:n
soveltamisessa ja kaikissa lapsia koskevissa asioissa, joissa sovelletaan
ulkomaalaislakia. Suhteellisuusperiaatteen mukaan ulkomaalaisen
oikeuksia ei saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä (5 §).
Ulkomaalaislain mukaisten hallintoasioiden käsittelyssä on
puolestaan noudatettava hallintolakia (434/2003)
ja muutoksenhaussa hallintolainkäyttölakia (586/1996).
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen
esitys liittyy laajaan kokonaisuuteen, johon edellä mainittujen
periaatteiden lisäksi liittyy laaja oikeuskäytäntö.
Valiokunta tähdentää, että lainsäädäntö kokonaisuudessaan yhdessä vakiintuneen
oikeuskäytännön kanssa asettaa viranomaistoiminnalle
huomattavasti tiukemmat rajat kuin yksittäisiä säännöksiä tarkastelemalla
saattaisi päätellä.
Vastaanottodirektiivin ja paluudirektiivin soveltaminen säilöönottotilanteissa.
Paluudirektiivin (direktiivi jäsenvaltioissa sovellettavista
yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti
oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, 2008/115/EY)
4 luku sisältää säilöönottoa
koskevat säännökset, joita sovelletaan
maasta poistamisen yhteydessä.
Valiokunta tähdentää, että vastaanottodirektiivin
(direktiivi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa
koskevista vähimmäisvaatimuksista, 2003/9/EY)
soveltaminen päättyy ja paluudirektiivin soveltaminen
alkaa, kun henkilön oleskelu maassa todetaan paluudirektiivin mukaisesti
laittomaksi. Tämä merkitsee sitä, että Suomessa
vastaanottodirektiivin soveltaminen päättyy ja
paluudirektiivin soveltaminen alkaa, kun Maahanmuuttovirasto on
hylännyt kansainvälistä suojelua koskevan
hakemuksen ja tätä koskeva päätös
sekä siihen liittyvä maastapoistamispäätös
ovat tulleet joko lainvoimaisiksi sellaisinaan tai muutoksenhakutuomioistuin
on hylännyt valituksen ja päätös
on hallintolainkäyttölain mukaisesti tullut täytäntöönpanokelpoiseksi.
Vastaanottodirektiivin osalta on syytä vielä mainita,
että sen soveltamisala on rajoitettu ja se ulottuu vain
kansainvälistä suojelua hakeneisiin. Hallituksen
esityksessä on tarkemmin selostettu vastaanottodirektiivin
ja kansallisen lainsäädännön
suhdetta. Paluudirektiiviä sovelletaan sen sijaan kaikkiin
direktiivin määritelmän mukaisesti laittomasti
maassa oleskeleviksi todettuihin riippumatta maahantulon alkuperäisestä perusteesta
tai maahantulon laillisuudesta tai laittomuudesta. Tästä seuraa,
että vastaanottodirektiiviä sovelletaan kansainvälistä suojelua
hakeneisiin henkilöihin, joiden hakemusta ei ole vielä edellä lausutun
mukaisesti ratkaistu. Soveltamisala rajoittuu henkilöihin,
joiden säilöönoton edellytyksenä on
maahantulon tai maassaolon edellytysten selvittäminen.
Niihin, joita koskee maasta poistamista koskevan päätöksen
valmistelu, täytäntöönpanon
turvaaminen tai maasta poistamisen valvominen, sovelletaan paluudirektiivin
säilöönottoa koskevia säännöksiä sellaisina
kuin Suomi on ne jo aiemmin pannut täytäntöön.
Säilöönoton edellytykset ja muut
keskeiset muutosehdotukset.
Hallituksen esityksessä säilöönoton
edellytyksiä ehdotetaan tarkennettaviksi ja samalla tiukennettaviksi.
Säilöönoton yleisistä edellytyksistä,
jotka ovat samat kuin 118—120 §:ssä säädetyt
muiden turvaamistoimenpiteiden edellytykset, säädetään
esitykseen sisältyvässä uudessa 117 a §:ssä.
Muita turvaamistoimia ovat ilmoittautumisvelvollisuus, matkustusasiakirjan
ja matkalipun ottaminen viranomaisen haltuun sekä vakuuden
asettaminen oleskelu- ja paluukustannuksista. Turvaamistoimi
voidaan kohdistaa uuden 117 a §:n nojalla
ulkomaalaiseen, jos se on välttämätöntä 1)
henkilön maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten
selvittämiseksi taikka 2) henkilön maasta poistamista
koskevan päätöksen valmistelemiseksi
tai täytäntöönpanon turvaamiseksi
taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi. Yleisten edellytysten
lisäksi lakiehdotuksen 121 § edellyttää,
että 118—120 §:n muut turvaamistoimenpiteet
ovat riittämättömiä ja päätös perustuu
yksilölliseen arviointiin sekä jokin 121 §:n
1 momentin 1—6 kohdan edellytyksistä täyttyy.
Valiokunta toteaa, että voimassa olevaan lakiin verrattuna
lakiehdotuksessa rajoitetaan säilöönottoa
edellyttämällä sekä yleisten
että erityisten edellytysten samanaikaista täyttymistä, korostamalla
painokkaammin säilöönoton viimesijaisuutta
suhteessa muihin turvaamistoimiin ja edellyttämällä jokaisen
ulkomaalaisen osalta säilöönottoperusteiden
yksilöllistä arviointia. Osassa asiantuntijalausuntoja
näyttää tämä kokonaisuus
jääneen riittävästi hahmottumatta.
Hallintovaliokunta tähdentää vielä erikseen, että ulkomaalaisen
säilöönotto on aina viimesijainen turvaamistoimi,
jota voidaan käyttää vain, jos muut lievemmät
turvaamistoimet eivät ole riittäviä.
Käräjäoikeuden on otettava viipymättä käsiteltäväksi
toimivaltaisen virkamiehen päätös ulkomaalaisen
säilöön ottamisesta. Jos käräjäoikeus
ei ole määrännyt ulkomaalaista päästettäväksi
vapaaksi, sen on otettava omasta aloitteestaan asia aina uudelleen
tutkittavaksi viimeistään kahden viikon kuluttua
päätöksestä, jolla käräjäoikeus
on määrännyt säilöön
otetun pidettäväksi edelleen säilössä.
Säilöön otettu on päästettävä vapaaksi
heti, kun säilössä pitämisen
edellytyksiä ei enää ole, ja viimeistään
laissa säädetyn määräajan
päättyessä.
Tässä yhteydessä on syytä mainita,
että hallintovaliokunnalle on toimitettu sisäministeriön selvitys
18.12.2014 säilöön oton vaihtoehdoista.
Selvityksen johtopäätösosiossa pidetään
tärkeänä muun muassa käsiteltävänä olevien
hallituksen esitykseen HE 172/2014 vp pohjautuvien säännösmuutosten
seurantaa ja niiden vaikutusten arviointia. Vaihtoehtoisia uusia
tai täydentäviä turvaamistoimia olisi
siten ajankohtaista harkita lähtökohtaisesti vuonna
2016. Valiokunta pitää tärkeänä,
että viipymättä käynnistetään
viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välinen
vuoropuhelu, jossa pohditaan säilöön
otolle vaihtoehtoisia turvaamistoimenpiteitä. Vaihtoehtoisia toimenpiteitä arvioitaessa
on kiinnitettävä huomiota siihen, että myös
tällöin turvaamistoimien voimassa olevaan lainsäädäntöön
perustuva tarkoitus toteutuu. Poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädännön
osalta hallintovaliokunta tähdentää,
että mainittu lainsäädäntö on
säädetty rikosten ennalta estämistä,
paljastamista, esitutkintaa ja rikoksen selvittämistä varten
eikä niitä ole tarkoitettu korvaamaan ulkomaalaisen säilöönottoa
koskevia hallinnollisia turvaamistoimia.
Hallituksen esityksessä kielletään
ilman huoltajaa maassa olevien alle 15-vuotiaiden lasten säilöönotto.
Säilöön sijoittaminen on mahdollista
vain, jos perheyhteyden säilyminen sitä välttämättä edellyttää.
Kyseessä ei silloin ole turvaamistoimi, vaan lapsen etuun
perustuva oikeus olla säilöön otetun
vanhemman luona. Lisäksi esityksessä rajataan
15 vuotta täyttäneiden ilman huoltajaa olevien
lasten säilöönotto ajallisesti lyhyeksi,
eikä kansainvälistä suojelua hakevaa
15 vuotta täyttänyttä lasta saa ottaa
säilöön ennen kuin häntä koskeva
säilöönottopäätös
on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi.
Esityksellä täsmennetään muutoinkin
lapsen säilöön ottamista koskevaa menettelyä sekä samalla
parannetaan säilöön otetun oikeusturvaa.
Lisäksi alaikäisten asemaa parannetaan asettamalla
vaatimus, että sosiaalityöntekijän lausunnon
tulee olla käytettävissä heti käräjäoikeuden
käsitellessä säilöönottoa
ensimmäisen kerran. Käräjäoikeuden
on käsiteltävä alaikäisen asia
vuorokauden kuluessa säilöönottopäätöksestä.
Edellä lausutun lisäksi ulkomaalaislakiin
ehdotettavilla muutoksilla on tarkoitus panna kansallisesti täytäntöön
EU:n vastaanottodirektiivin ulkomaalaisen säilöön
ottamista koskevat säännökset. Saadun
selvityksen mukaan täsmennykset eivät muuta säilöönottoedellytyksiä,
vaan tarkoitus vähentää säännösten
tulkinnanvaraisuutta käytännön soveltamistilanteissa.
Myös vastaanottodirektiivissä korostetaan säilöön
ottamiselle vaihtoehtoisten turvaamistoimien ensisijaisuutta. Hallituksen
esityksestä ilmenee tämän olevan myös
nykyisin Suomessa turvaamistoimia koskevan sääntelyn
selkeä lähtökohta, jota esityksellä pyritään
edelleen vahvistamaan. Esityksellä pyritään
myös edistämään ilmoittautumisvelvollisuuden
käyttöä vaihtoehtona säilöön
ottamiselle mahdollistamalla ilmoittautuminen poliisin ja rajatarkastusviranomaisten
toimipisteiden lisäksi vastaanottokeskuksissa.
Tavoitteena tulee edelleen olla, että yksintulleita
15—17-vuotiaita ei oteta säilöön
edes kielteisen turvapaikkapäätöksen
jälkeen maastapoistamisen yhteydessä. Valiokunta
tulee arvioimaan 122 §:n muutostarpeita samassa yhteydessä,
kun se käsittelee eduskunnalle sisäministeriössä valmisteltavan
esityksen säilöönotolle vaihtoehtoisten
turvaamistoimien käyttöönottamisesta.
Laki säilöön otettujen ulkomaalaisten
kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun
lain muuttamisesta.
Voimassa olevan lain lähtökohtia.
Ulkomaalaisten säilöönotosta annettu
laki (116/2002) on tullut voimaan vuoden
2002 maaliskuun alussa. Lakiin on tehty vain joitakin teknisluonteisia muutoksia.
Voimassa olevan lain taustalla on säilöön otettujen
ulkomaalaisten oikeusturvaa ja ihmisoikeusnäkökulmaa
korostava ajattelu, joka on perusteltu lähestymistapa tällaisessa
lainsäädännössä. Hallituksen
esityksestä ilmenee, että säilöönottoyksikköön
ei nykyistä lakia säädettäessä arvioitu
kohdistuvan turvallisuusriskejä, kuten pakoyrityksiä,
pakoja, uhkailua ja väkivaltatilanteita.
Uudistuksen tarpeesta.
Vaikka edellä todettu voimassa olevan lain sisältöön
vaikuttanut arvio on pääosin osoittautunut oikeaksi,
käytännön toiminnassa on kuitenkin ilmennyt,
että turvallisuusriskit ovat säännöllisesti
ja useiden säilöön otettujen kohdalla
arjessa läsnä. Vallitseva asiaintila aiheuttaa
selkeän turvallisuusvajeen ja asettaa säilöönottoyksikön
johdon ja henkilökunnan kohtuuttomaan tilanteeseen heidän
pyrkiessään turvaamaan asiakasturvallisuutta ja henkilökunnan
työturvallisuutta.
Säilöön otettujen henkilöiden
taustat ovat monentyyppisiä. Osalla on rikollista taustaa,
jopa henkirikoksia. Asiakkaiden hallusta on löytynyt muun
muassa teräaseita ja huumausaineita heidän jo
ollessaan yksikössä. Hallituksen esityksessä on
lueteltu useammalta vuodelta tapahtumalukumääriä,
joissa on ollut säilöönottoyksikön
järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen
sekä valvontaan liittyviä ongelmia. Sosiaalitoimen
ylläpitämän 40-paikkaisen Metsälän säilöönottoyksikön
riskiluonnetta kuvaa myös se, että poliisi, joka
on esityksen mukaan jouduttu kutsumaan säännöllisesti
järjestyshäiriöiden takia, tulee hälytettynä työturvallisuussyistä aina
vähintään kahden partion voimin. Uuden Joutsenon
säilöönottoyksikön osalta tilannetta vaikeuttaa
se seikka, ettei poliiseja ole saatavilla avuksi vastaavaan tapaan
kuin pääkaupungissa.
Säädettävistä lainmuutoksista.
Saadun selvityksen mukaan säilöönottolakiin
hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset perustuvat
Metsälän säilöönottoyksikön
arjessa ilmenneisiin ongelmatilanteisiin, joihin olemassa oleva
lainsäädäntö ei kokemusten perusteella
vastaa. Valiokunta korostaa, että ehdotettujen muutosten
tarkoituksena on turvata sosiaalityön käytännöille ja
arvomaailmalle pohjautuva toimintakonsepti säilöönottoyksiköissä myös
vastaisuudessa. Valiokunta tähdentää,
että turvallinen työympäristö luo
paremmat edellytykset henkilökunnalle toteuttaa perustehtäväänsä,
jonka keskeinen elementti on tukea usein vaikeassa tilanteessa ja stressaavassa
elämäntilanteessa olevia säilöön otettuja
ulkomaalaisia. Asianmukainen säädöspohja
tukee säilöönottoyksikön henkilökunnan jaksamista
haastavassa työssään sekä parantaa säilöön
otettujen ulkomaalaisten oikeusturvaa ja asukasviihtyisyyttä.
Säilöönottolakiin hallituksen esityksessä ehdotettavien
muutosten lukumäärään nähden
niiden käytännön vaikutusten ei arvioida
olevan kovin suuria. Kysymys on pääosin siitä,
että lainsäädännön
tasolle nostetaan tai kootaan yhteen käytännössä jo
noudatettuja menettelyjä. Valiokunta pitää asiakkaiden
turvallisuuden ja oikeusturvan sekä henkilöstön
toimintaedellytysten turvaamiseksi välttämättömänä,
että nykyistä täsmällisemmin
säädettyinä säilössä pitämistä ohjaavat
normit kootaan samaan laintasoiseen säädökseen.
Periaatteellisesti merkittävin sääntely
liittyy voimankäyttöön. Muut säädettävänä olevat
normit liittyvät etenkin valvontaan ja henkilörekistereihin.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki ulkomaalaislain muuttamisesta
121 §. Säilöön
ottamisen edellytykset.
Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 3 kohta
koskee säilöönottoa tilanteessa, jossa
ulkomaalainen on syyllistynyt tai hänen epäillään
syyllistyneen rikokseen ja säilöönotto
on tarpeellinen maastapoistamispäätöksen
valmistelun tai täytäntöönpanon
turvaamiseksi.
Asiantuntijakuulemisessa on pidetty lainkohtaa ongelmallisena
ja katsottu sen merkitsevän sanktiokumulaatiota. Valiokunta
toteaa tältä osin ensinnäkin, että kyseinen
1 momentin kohta merkitsee voimassa olevaan lakiin nähden
rajoitetumpaa mahdollisuutta ottaa ulkomaalainen säilöön.
Kyseessä on nimenomaan turvaamistoimi henkilön
maasta poistamiseksi. Kyseinen ulkomaalaislain säilöönottosäännös
ei madalla kiinniotto-, pidätys- tai
vangitsemiskynnystä. Nämä toimenpiteet
ovat ulkomaalaislaista erillisiä ja liittyvät
poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntöön.
Säilöönottoa koskeva sääntely
palvelee kokonaan muuta tarkoitusta.
Lakiehdotuksen 121 §:n 1 momenttiin ehdotetaan
hallituksen esityksessä lisättäväksi
kokonaan uusi 6 kohta säilöönotosta kansallisen
turvallisuuden sitä vaatiessa. Lainkohta perustuu vastaanottodirektiiviin,
mutta on direktiivin sallimaa rajoitetumpi.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan kansalliselle turvallisuudelle
aiheutuva uhka on sinänsä hyväksyttävä ja
myös painavan yhteiskunnallisen vaatimuksen täyttävä peruste
vapauden menetykselle. Täsmällisyysvaatimuksen kannalta
ehdotettu 6 kohta ei kuitenkaan ole ongelmaton. Ensinnäkin
ilmaisua "kansallinen turvallisuus" voidaan pitää sisällöltään
siinä määrin täsmentymättömänä,
että ehdotetun säännöksen käyttöalaa
on vähintään kuvattava hallintovaliokunnan
mietinnössä. Toiseksi säännös
on muotoiltu tavalla, joka muistuttaa kehäpäätelmää.
Säännöksen mukaan "henkilö voidaan
ottaa säilöön, jos hän muodostaa
kansalliselle turvallisuudelle uhan, joka edellyttää hänen
säilöön ottamistaan".
Säännöksen käyttöalan
osalta hallintovaliokunta toteaa, että käsite
kansallinen turvallisuus sisältyy jo voimassa olevaan ulkomaalaislakiin. Säilöön
ottaminen kansallisen turvallisuuden perusteella liittyy valtio-
ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai
ulkoista turvallisuutta vaarantavien hankkeiden ja rikosten torjuntaan.
Kyseessä olevaa säännöstä sovelletaan etenkin
suojelupoliisin tehtävien ydintoiminta-alueella terrorismia
tai laitonta tiedustelutoimintaa torjuttaessa, ennalta estettäessä ja
paljastettaessa. Suojelupoliisin toimivaltaan kuuluvien rikosten
torjunnassa korostuu ennalta estämisen merkitys. Ennalta
estävät toimenpiteet kohdistuvat lähtökohtaisesti
ajankohtaan, jolloin asiasta ei ole vielä kirjattu rikosilmoitusta
eikä lakiehdotukseen sisältyvää ulkomaalaislain
121 §:n 1 momentin 3 kohdan säilöönottoperustetta
rikosepäilystä tai syyllistymisestä rikokseen
voida vielä soveltaa. Tässä yhteydessä on
syytä todeta, että ulkomaalaislain 148 §:n
1 momentin 10 kohdan käännyttämistä ja
149 §:n 1 momentin 4 kohdan karkottamista kansallisen turvallisuuden
perusteella koskevien säännösten soveltaminen
ei edellytä rikoksen tunnusmerkistön täyttävää tekoa.
Valiokunta tähdentää, että päätös
säilöönotosta 121 §:n 1 momentin
6 kohdan nojalla tehdään kansallisen turvallisuuden
vaarantumisen vuoksi tehtävän maastapoistamispäätöksen
täytäntöönpanon turvaamiseksi.
Kansallisen turvallisuuden perusteella tehtävien maastapoistamispäätösten
täytäntöönpano vaarantuu, jos
sitä turvaavien keinojen valikoimasta puuttuu säilöönotto.
Päätösten täytäntöönpanokelpoisuuteen
ja muutoksenhakuun sovelletaan normaaliin tapaan ulkomaalaislain
voimassa olevia säännöksiä.
Mainittakoon vielä, että ulkomaalaislain säännökset
säilöönoton tapauskohtaisesta harkinnasta,
viimesijaisuudesta, mahdollisimman lyhyestä kestosta ja
perusteiden yksilöllisestä arvioinnista koskevat
luonnollisesti myös ulkomaalaislain 121 §:n 1
momentin 6 kohtaa.
Lisäksi valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan
lausunnon johdosta, että 121 §:n 1 momentin
6 kohta hyväksytään näin kuuluvana:
"6) ulkomaalaisen henkilökohtaiset ja muut olosuhteet
huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että hän muodostaa uhkan kansalliselle
turvallisuudelle (poist.)."
122 §. Lapsen säilöön
ottaminen.
Hallituksen esityksessä lapsen säilöön
ottamista koskevaa ulkomaalaislain 122 §:ää ehdotetaan
muutettavaksi. Pykälän 1 momentti koskee lapsen
säilöön ottamisen edellytyksiä.
Ensinnäkin edellytetään, että jokin
121 §:n 1 momentissa säädetty edellytys
säilöön ottamiselle on olemassa. Tämä merkitsee
myös sitä, että lapsi voidaan ottaa säilöön
viimesijaisena toimenpiteenä vasta sen jälkeen,
kun lain 118—120 §:ssä tarkoitettujen muiden
turvaamistoimien käyttömahdollisuus on ensin arvioitu
ja todettu, että kyseiset keinot eivät ole riittäviä.
Ehdotetun 122 §:n 2 momentin mukaan huoltajansa
kanssa säilöön otettavan lapsen osalta
edellytetään lisäksi, että säilöön
ottaminen on välttämätöntä lapsen
ja hänen huoltajansa välisen perheyhteyden ylläpitämiseksi. Lasta
ei oteta lähtökohtaisesti lainkaan säilöön, vaan
lapsi sijoitetaan vastaanottokeskuksen avoimeen osaan. Valiokunta
korostaa, että säilöön lapsi
voidaan ottaa vain, jos perheyhteyden säilyttäminen
sitä välttämättä vaatii.
Ehdotetun 3 momentin mukaan alle 15-vuotiasta ilman
huoltajaa olevaa lasta ei saa ottaa säilöön.
15 vuotta täyttänyttä ilman huoltajaa olevaa
kansainvälistä suojelua hakevaa lasta ei saa ottaa
säilöön ennen kuin häntä koskeva maastapoistamispäätös
on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi.
Pykälän 4 momentin mukaan säilöön
otettu ilman huoltajaa oleva lapsi on päästettävä vapaaksi
viimeistään 72 tunnin kuluttua säilöön
ottamisesta. Erityisistä syistä säilössäpitoa
voidaan jatkaa enintään 72 tuntia. Eurooppaoikeuden
näkökulmasta säilöönottoon
maasta poistamisen turvaamiseksi ei sovelleta vastaanottodirektiiviä,
vaan paluudirektiiviä. Tästä lähtökohdasta
tarkastellen kysymys ei ole turvapaikan hakijana olevan lapsen säilöönotosta,
kun kansainvälistä suojelua ei ole myönnetty
ja päätös on täytäntöönpanokelpoinen.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan sääntelykokonaisuutta
erikseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f-kohdan
ja lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 ja 37 artiklan valossa.
Yhteenvetona perustuslakivaliokunta toteaa, ettei vastaanottodirektiivi
sisällä määräystä lasten säilöönoton
täyskiellosta eikä sellaisia ole johdettavissa
myöskään Suomea sitovista kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista
eikä niiden valvontaelinten kannanotoista.
Perustuslakivaliokunta pitää perusteltuna
ehdotetun 3 momentin sääntelyä siltä osin
kuin siinä kielletään kategorisesti ilman
huoltajaa maassa olevien alle 15-vuotiaiden säilöön
ottaminen.
Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan tavoin, että yli
15-vuotiaan lapsen säilöön ottamisen
mahdollisuus ratkeaa monen eri ulkomaalaislain pykälän
samanaikaisen soveltamisen lopputuloksena. Kysymys ei ole yksinomaan
121 §:ssä säädettyjen
erityisten edellytysten tai 122 §:ssä säädettyjen
lapsen säilöön ottamisen edellytysten
soveltamisesta, vaan säilöönoton edellytyksenä on
lisäksi lain 117 a §:n mukaisten
säilöön ottamisen yleisten edellytysten
täyttyminen.
Ehdotetun ulkomaalaislain 117 a §:n
turvaamistoimien, joihin säilöön ottaminen
siis lukeutuu, edellytyksiä ovat niiden välttämättömyys maahantulon
tai maassaolon edellytysten selvittämiseksi taikka maasta
poistamista koskevan päätöksen valmistelemiseksi,
täytäntöönpanon turvaamiseksi
tai maasta poistamisen valvomiseksi. Säilöön
ottamisen edellytyksenä on ehdotetun 121 §:n
1 momentin johdantolauseen mukaan puolestaan se, että muut
turvaamistoimet, joita ovat ilmoittautumisvelvollisuus (118 §), matkustusasiakirjan
ja matkalipun luovuttaminen viranomaiselle (119 §)
ja vakuuden asettaminen (120 §), eivät
ole riittäviä. Päätös
perustuu aina yksilölliseen arviointiin, ja arvioinnin kohteena
on 121 §:n 1—6 kohdissa säädettyjen perusteiden
täyttäminen. Vasta edellä todetun jälkeen
sovelletaan ehdotettua 122 §:ää,
joka sekin sisältää erilaisia rajauksia.
Myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan,
että esitys rajoittaa säilöönottoa
edellyttämällä sekä yleisten
että erityisten edellytysten samanaikaista täyttymistä,
korostaa säilöönoton toissijaisuutta
verrattuna muihin turvaamistoimiin ja edellyttää yksilöllistä arviota — myös 15—17-vuotiaiden
lasten ryhmässä.
Johtopäätöksenään
perustuslakivaliokunta katsoo, että esitetyllä lainsäädännöllä,
sen sisältämillä menettelyllisillä takeilla,
säilöönoton kestoa koskevilla rajoituksilla
ja toteutetuilla tilaratkaisuilla lapsen etu otetaan huomioon asianmukaisella
tavalla. Lastensuojelun toimia sovelletaan säilöönottoprosessin
rinnalla, kuten myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa
todetaan. Sääntely on perustuslakivaliokunnan
mukaan hyväksyttävää, yhteiskunnallisen
tarpeen edellyttämää ja oikeasuhtaista.
Suomen kansainväliset sopimusvelvoitteet, erityisesti
lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus, puoltavat kuitenkin perustuslakivaliokunnan
mielestä 122 §:n sanamuodon muuttamista siten,
että siitä käy nimenomaisesti ilmi lasten säilöönoton
olevan mahdollinen vasta viimesijaisena keinona. Perustuslakivaliokunta
pitää välttämättömänä,
että viimesijaisuuden korotettu merkitys lapsen säilöön
ottamisessa lisätään ehdotettuun 122 §:ään.
Muutos on edellytys lain käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta
122 §:n 1 momentin 1 kohdan muuttamista siten, että edellytyksenä lapsen
säilöön ottamiselle on, että "121 §:n
1 momentissa säädetty edellytys säilöön
ottamiselle on olemassa sekä yksilöllisen
arvioinnin perusteella todetaan 118—120 §:ssä tarkoitetut turvaamistoimet
riittämättömiksi ja säilöönotto viimesijaisena
keinona välttämättömäksi ".
123 §. Säilöön
ottamisesta päättäminen.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi voimassa
olevaa 123 §:ää niin, että siihen
nykyisten kuuden momentin sijasta jää enää kaksi momenttia.
Sisällöllisesti voimassa olevan pykälän
1 momentti ehdotetaan jaettavaksi kahteen momenttiin siten, että 1
momentissa säädetään nykyistä lakia
vastaavasti niistä virkamiehistä, jotka ovat toimivaltaisia
päättämään ulkomaalaisen
säilöön ottamisesta.
Nykyisen 1 momentin viimeinen virke, joka koskee säilöön
otetulle tai hänen lailliselle edustajalleen tehtävää ilmoitusta
säilöönoton perusteesta, sisältyy
muutettuna hallituksen esityksen 123 §:n 2 momenttiin.
Säilöön otetulle tai hänen lailliselle
edustajalleen on säilöönoton peruste ilmoitettava
välittömästi kirjallisesti kielellä, jota
hän ymmärtää tai hänen
voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän.
Lisäksi on annettava tietoa säilöön
ottamista koskevan asian käsittelystä ja mahdollisuudesta
saada oikeusapua.
Sen sijaan voimassa olevan 123 §:n 2—6
momentti, jotka koskevat ulkomaalaisen sijoittamista säilöönottoyksikköön
ja kohtelua säilöönottoyksikössä taikka
poikkeuksellisesti sijoittamista ja kohtelua poliisin tai rajavartiolaitoksen pidätystiloissa,
sisältyvät hallituksen esityksen uuden 123 a §:n
2—6 momenttiin.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnassa
on ollut viime vuoden puolella käsiteltävänä hallituksen esitys
HE 19/2014 vp yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi
siihen liittyviksi laeiksi. Eduskunta on hyväksynyt lakiehdotukset
työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan
mietinnön pohjalta (TyVM 11/2014 vp),
ja kyseiset lait ovat tulleet voimaan erillisen voimaanpanolain
(1347/2014) nojalla vuoden 2015 alusta
lukien. Sanottu koskee myös 123 §:n 6
momenttia, jota on muutettu lailla 1341/2014 siten, että siinä säädetään
yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudesta vierailla poliisin ja rajavartiolaitoksen
pidätystiloissa ja keskustella luottamuksellisesti säilöön
otettujen ulkomaalaisten kanssa. Lakiin 1341/2014 sisältyvä 123 §:n
6 momentin sääntely on sisällytetty käsiteltävänä olevan
lakiehdotuksen 123 a §:n 6 momenttiin,
jossa tosin käytetään aiempaa viranomaiskäsitettä vähemmistövaltuutettu.
Edellä sanotun johdosta ei ole kuitenkaan tarpeen muuttaa
nyt esillä olevan lakiehdotuksen 123 §:n
sanamuotoa. Riittävää on tarkentaa lakiehdotuksen
johtolausetta 123 §:n osalta viittaamalla myös
lakiin 1341/2014.
123 a §. Säilöön
otetun ulkomaalaisen sijoittaminen.
Ehdotetun 123 a §:n 1 momentin mukaan
säilöön otettu ulkomaalainen on sijoitettava
säilöönottolaissa tarkoitettuun säilöönottoyksikköön.
Ehdotetun 2 momentin mukaan säilöön otettu
voidaan tietyin edellytyksin sijoittaa poikkeuksellisesti poliisin
pidätystilojen sijasta myös rajavartiolaitoksen
pidätystiloihin enintään 48 tunniksi.
Pykälän 4 momentin nojalla säilöön
otettu ulkomaalainen lapsi on aina sijoitettava säilöönottoyksikköön.
Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että ehdotettu
4 momentti on lapsen oikeuksia koskevaa yleissopimusta ja sen valvontaelinten
kannanottoja mukaillen muutettava kiellon muotoon. Hallintovaliokunta
ehdottaakin kyseisen momentin muuttamista näin kuuluvaksi: "Jos
säilöön otettu ulkomaalainen on lapsi, häntä ei
saa sijoittaa poliisin tai rajavartiolaitoksen pidätystiloihin,
vaan hänet on aina sijoitettava säilöönottoyksikköön."
Hallintovaliokunta toteaa, että lapset sijoitetaan
uuteen Joutsenon säilöönottoyksikköön, jonka
tilat on suunniteltu vastaamaan perheiden ja lasten tarpeita. Valiokunta
pitää erityisen myönteisenä lasten
kohtelun kannalta Suomessa omaksuttua kansainvälisesti
poikkeuksellista toimintamallia, jossa pääosa
säilöönottoyksiköiden henkilökunnasta
on saanut sosiaalialan koulutuksen.
Edellä 123 §:n yksityiskohtaisiin
perusteluihin viitaten hallintovaliokunta ehdottaa, että 123 a §:n
6 momentissa, joka koskee muun muassa vähemmistövaltuutetun
oikeutta vierailla poliisin tai rajavartiolaitoksen pidätystiloissa ja
keskustella luottamuksellisesti säilöön
otettujen ulkomaalaisten kanssa, käytetään
vuoden 2015 alusta voimaan tullutta uutta viranomaisnimikettä yhdenvertaisuusvaltuutettu.
125 a §. Lapsen säilöön
ottamista koskevan asian käsittely käräjäoikeudessa.
Valiokunta toteaa, että säännös
vahvistaa sosiaaliviranomaisen asemaa säilöönottomenettelyssä.
Yksin tulleen alaikäisen säilöönotto
on otettava säädettävän lain
nojalla käräjäoikeuden käsiteltäväksi vuorokauden
kuluessa siitä, kun on saatu ilmoitus säilöön
ottamisesta, ja sosiaaliviranomaisen on tässä ajassa
valmisteltava käräjäoikeudelle kirjallinen
lausunto asiassa. Sosiaaliviranomaiselle on varattava mahdollisuus
tulla kuulluksi säilöönottopäätöstä tehtäessä.
Sosiaaliviranomaisen on tällöin itse arvioitava
kuulemistaan jo tässä vaiheessa. Aikataulut ovat
tiukkoja, mutta niiden tarkoituksena on lisätä sosiaaliviranomaisten
painoarvoa lapsen säilöönotossa. Tässä kohdin
on myös muistettava, että kysymys on turvaamistoimenpiteestä laissa
säädetyn velvoitteen toteuttamiseksi, ja silloin
säilöönotto on aina viimesijainen toimenpide
edellyttäen, että turvaamistoimenpiteitä ei
voida toteuttaa lievemmin keinoin.
2. Laki säilöön otettujen ulkomaalaisten
kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun
lain muuttamisesta
3 a §. Säilöönottoyksikön
järjestyssääntö.
Pykälän 1 momentista ilmenee, että säilöönottoyksikön
järjestyssäännöllä voidaan
antaa lakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä tarkempia
määräyksiä säilöönottoyksikön
alueella liikkumisesta, vierailuista, puhelimen sekä muiden
viestintä- ja tallennelaitteiden hallussapidosta
ja käytöstä, toimintakyvyn tukemisesta,
majoituksesta ja huolenpidosta sekä omaisuuden hallussapidosta.
Säännöksen perustelujen mukaan järjestyssäännöllä on
tarkoitus antaa konkreettista käytännön
tietoa siitä, miten säilöönottoyksikössä toimitaan
ja mitä säilöön otetuilta ulkomaalaisilta
ja henkilökunnalta voidaan odottaa. Järjestyssäännön
rikkomiseen ei esitetä liittyvän suoranaisia kurinpidollisia
seuraamuksia. Säilöönottoyksikössä mahdolliset
kurinpidolliset seuraamukset ovat erillään säilyttäminen
ja poliisin pidätystiloihin sijoittaminen, joista säädetään lain
8 ja 9 §:ssä.
Perustuslakivaliokunta korostaa lausunnossaan, että ehdotetun
kaltaisilla järjestyssäännöillä ei
voida laista poikkeavasti määrätä yksilön oikeuksista
tai velvollisuuksista. Niiden rikkomisesta ei myöskään
saa aiheutua kurinpidollisia seuraamuksia. Perustuslakivaliokunta
katsoo, että järjestyssäännön
oikeudellinen status on ylipäänsä epämääräinen.
Käytännössä järjestyssäännöillä on
lähinnä ohjaava ja informatiivinen merkitys. Lausunnon
mukaan ehdotetun 3 a §:n perustelut ovat
puutteelliset, koska niistä ei ilmene, millaisia seikkoja
pykälässä mainittujen järjestyssääntöjen
osa-alueet voivat käytännössä koskea.
Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan tavoin, että järjestyssäännöllä
on
ohjaava ja informatiivinen merkitys. Sillä ei luonnollisestikaan
ole tarkoitus laista poikkeavasti määrätä yksilön
oikeuksista ja velvollisuuksista, joita koskevia säännöksiä lakiehdotukseen
sisältyy useita. Järjestyssääntö liittyy
säilöönottoyksikön käytännön
toimintaan ja käytännön toiminnan järjestämiseen.
Yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevien säännösten
soveltaminen merkitsee niiden käytännön
toimeenpanoa säilöönottoyksikön
toiminnassa. Säilöönottoyksikön
käytännön toiminnan ohjauksesta, suunnittelusta
ja valvonnasta vastaa Maahanmuuttovirasto, joka myös vahvistaa
järjestyssäännön. Konkreettinen
käytännön toiminta tapahtuu kuitenkin
säilöönottoyksikössä sen
toimintaedellytysten puitteissa sekä sen johdon ja koko
henkilökunnan toimivaltansa puitteissa tekemän
harkinnan mukaisesti.
Järjestyssäännössä voidaan
antaa tarkempia säännöksiä muun
muassa säilöönottoyksikön alueella
liikkumisesta. Järjestyssääntö ei
itsessään merkitse rajoitusta liikkumisvapauteen, joka
luonnollisesti suljetussa säilöönottoyksikössä on
jo lähtökohtaisesti rajoitettua. Liikkumisen osalta
järjestyssäännöllä annetaan
määräyksiä, joiden nojalla voidaan
esimerkiksi eri asiakasryhmille määritellä ulkoiluajat
ja tilat, joissa voidaan oleskella eri vuorokauden aikoina. Lain
mukaan jokaiselle säilöön otetulle on turvattava
vähintään tunti ulkoilua päivässä.
Järjestyssääntöön sisällytettävissä ohjeissa
viestitetään eri ryhmille "pelisäännöistä",
joilla voidaan esimerkiksi perheet ja lapset pitää erillään muista
asiakkaista ulkoilussa. Samalla tavoin voidaan tarvittaessa määritellä esimerkiksi
kellonajat eri uskontoryhmien oikeudelle käyttää hiljentymistilaa,
jonka olemassaolosta säädetään
14 §:ssä. Vierailuista säädetään
lakiehdotuksen 6 §:ssä ja vierailujen valvonnasta
ja rajoittamisesta puolestaan 15 §:ssä. Järjestyssäännöllä voidaan
antaa käytännön ohjeet vierailujen toteuttamisesta
niin, että määritellään
kellonajat, jolloin vierailut pääsääntöisesti
voivat tapahtua. Esimerkiksi öiset vierailut eivät
ole henkilökunnan vähäisyyden ja toisten
asukkaiden yörauhan vuoksi käytännössä juurikaan
mahdollisia eivätkä perusteltuja kuin erittäin
poikkeuksellisesti. Puhelimen ja muiden viestintä- ja tallennelaitteiden
käytöstä säädetään
7 §:ssä ja niiden käytön rajoituksista
17 §:ssä. Järjestyssäännöllä voidaan
osoittaa tiettyjen laitteiden käytölle soveltuvat
alueet ja ilmoittaa, ettei esimerkiksi muita asukkaita häiritsevä puhelimen
käyttö hiljentymis- tai TV-tilassa ole sallittua.
Toimintakyvyn tukemisesta säädetään
esityksen 14 §:ssä. Esimerkiksi kirjastopalvelujen
käytölle voidaan samaan tapaan kuin ulkoilulle
määritellä eri asiakasryhmille, muun
muassa lapsiperheiden erillään pitämisen
vuoksi, kirjaston käyttöaikoja. Majoituksesta
ja huolenpidosta säädetään 11 §:ssä.
Järjestyssääntöön on
kuitenkin perusteltua kirjata ylös esimerkiksi ajat, jolloin muiden
asiakkaiden yörauhan vuoksi on välttämätöntä noudattaa
hiljaisuutta. Omaisuuden hallussapidosta säädetään
11 a §:ssä ja kielletyistä aineista ja
esineistä 22 b §:n 1 momentissa. Järjestyssääntöön
on luontevaa kirjata informatiiviset ohjeet muun muassa siitä,
mitä tällaiset kielletyt aineet ja esineet ovat.
Hallintovaliokunta toteaa, että järjestyssäännössä on
tärkeää kuvata mahdollisimman hyvin ne
käytännön "pelisäännöt",
joita säilöönottoyksikössä lakiperusteisesti
noudatetaan, jotta eri asiakkaiden perustellut intressit voidaan
ottaa mahdollisimman tasapuolisesti huomioon, huolehtia asiakkaiden
oleskeluedellytyksistä ilman häiriöitä tai
turvallisuusriskejä sekä henkilökunnan
työskentelyedellytyksistä sekä siten
osaltaan tukea hyvän ja olennaisesti sosiaalialan toimintaperiaatteille
perustuvan säilöönottoyksikön
toimintakonseptin mukaista työtä säilöönottoyksikössä.
6 §. Vierailut ja yhteydenpito-oikeus.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan hallituksen
esityksessä siirrettäväksi voimassa olevan
7 §:n 1 momentin säännös
säilöön otetun oikeudesta ottaa vastaan
vieraita. Pykälän otsikkoa ehdotetaan tämän
vuoksi myös muutettavaksi. Lisäksi 1 momenttia
ehdotetaan ajantasaistettavaksi ja käsitettä turvapaikanhakija
muutettavaksi nykyisin käytössä olevaksi
käsitteeksi kansainvälisen suojelun hakija.
Edellä ulkomaalaislain 123 §:n yksityiskohtaisissa
perusteluissa on selostettu hallituksen esitykseen HE 19/2014
vp liittyen muutoksia, jotka on otettava huomioon myös
nyt esillä olevan hallituksen esityksen käsittelyn
yhteydessä. Aiemmin mainitun työelämä- ja
tasa-arvovaliokunnan mietinnön TyVM 11/2014 vp
pohjalta säädettyihin lakeihin sisältyy
myös laki säilöön otettujen
ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun
lain 6 ja 6 a §:n muuttamisesta (1343/2014),
joka on tullut voimaan 1.1.2015 erillisen voimaanpanolain 1347/2014 nojalla.
Hallintovaliokunta ehdottaa lainsäädännön
yhteensovittamiseksi käsiteltävänä olevan 2.
lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentissa ilmaisun "vähemmistövaltuutetun" muuttamista
nykyiseen muotoonsa "yhdenvertaisuusvaltuutetun". Lisäksi
lakiehdotuksen johtolausetta on tarpeen muuttaa.
7 §. Puhelimen ja muiden sähköisten
viestintä- ja tallennelaitteiden käyttö.
Säilöönottolakiehdotuksen 7 §:n
1 momentin mukaan säilöön otetulla ulkomaalaisella
on oikeus käyttää puhelinta sekä hallitsemiaan
sähköisiä viestintä- ja
tallennelaitteita. Edellytyksenä niiden käytölle
on 2 momentin mukaan, että se ei aiheuta vaaraa tai häiriötä säilöönottoyksikön
toiminnalle taikka vaaranna säilöön otettujen
ulkomaalaisten tai muiden henkilöiden turvallisuutta.
Kun kysymys on perusoikeuksien rajoittamisesta, on pelkkä häiriön
tuottaminen säilöönottoyksikön
toiminnalle perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan rajoituksen
oikeasuhtaisuuden kannalta liian väljä rajoitusperuste.
Rajoituskynnystä tulee lausunnon mukaan tältä osin nostaa.
Hallintovaliokunta toteaa, että häiriön
tuottamisella tässä yhteydessä tarkoitetaan
saadun selvityksen perusteella sellaista häiriötä,
joka on merkityksellistä säilöönottoyksikön
toiminnalle. Tällöin se vaikuttaa esimerkiksi
yksikön kykyyn estää pakoyrityksiä tai
torjua sellaista toimintaa, jolla näitä yrityksiä pyritään
valmistelemaan tai edistämään. Yksiköiden
sisäisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta
häiriöt ovat puolestaan sellaisia, joilla voi
olla yksittäisiä asiakkaita laajemmalle ulottuvia
säilöottoyksikön toiminnalle merkityksellisiä häiritseviä vaikutuksia,
jotka voivat kärjistyä esimerkiksi asiakasryhmien
välisiksi tai henkilökuntaan kohdistuviksi asiakkaiden
piirissä syntyviksi konflikteiksi. Tällaiset häiriöt
voivat liittyä säilöönottoyksikön
toimintaedellytyksiin, siellä vallitsevaan järjestykseen
tai turvallisuuteen. Esimerkiksi yksinomaan häiritsevän
kovaääninen tai henkilöstön
työskentelyä häiritsevä puhelimen käyttäminen
voidaan mahdollisuuksien mukaan ohjata tapahtuvaksi muussa tilassa.
Tällainen käyttäytyminen voi kuitenkin
jatkuessaan aiheuttaa sellaista häiriötä säilöönottoyksikölle, ettei
sitä voida sallia.
Valiokunta ehdottaa sääntelyn selkeyttämiseksi
lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentissa rajoituskynnyksen nostamista
muuttamalla momentti näin kuuluvaksi: "Edellytyksenä puhelimen
tai muiden sähköisten viestintä- ja tallennelaitteiden
käytölle on, että se ei aiheuta vaaraa
tai toimintaedellytyksiin, järjestykseen tai turvallisuuteen
vaikuttavaa häiriötä säilöönottoyksikön
toiminnalle taikka vaaranna säilöön otettujen
ulkomaalaisten tai muiden henkilöiden turvallisuutta."
17 §. Puhelimen ja muiden sähköisten
viestintä- ja tallennelaitteiden käytön
rajoitukset.
Pykälän 3 momentin mukaan valokuvaaminen
sekä liikkuvan kuvan ja äänen tallentaminen
säilöönottoyksikössä on
kielletty. Säilöönottoyksikön johtaja
voi kuitenkin antaa luvan valokuvaamiseen ja liikkuvan kuvan ja äänen
tallentamiseen. Valokuvaamiseen taikka liikkuvan kuvan tai äänen
tallentamiseen soveltuvan laitteen hallussapito voidaan kieltää tai
sen käyttöä voi rajoittaa.
Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että valokuvaamiseen
taikka liikkuvan kuvan tai äänen tallentamiseen
soveltuvan laitteen hallussa pitämisen kieltäminen
tai rajoittaminen tulee sitoa laissa tiettyyn tarkoitukseen ja täsmällisiin
kriteereihin varsinkin, kun nykyisin matkapuhelinten normaalina
ominaisuutena on soveltuvuus valokuvaamiseen taikka liikkuvan kuvan
tai äänen tallentamiseen ja laitteen kieltäminen
estäisi viestintämahdollisuuden.
Hallintovaliokunta ehdottaa laitteen käytön rajoittamista
tai kieltämistä koskevien perusteiden tiukentamista.
Lähtökohta on, että valokuvaaminen sekä liikkuvan
kuvan ja äänen tallentaminen on säilöönottoyksikössä kielletty,
ellei säilöönottoyksikön johtaja
anna siihen lupaa. Jos tätä kieltoa ei noudateta,
on laitteen hallussapitoa voitava rajoittaa ja viime kädessä kieltää hallussapito.
Esitykseen perustuvan sääntelyn tarkoituksena
on saadun selvityksen mukaan estää kuvaus- ja
tallennusmahdollisuuksien hyödyntäminen erityisesti
pakoyritysten valmistelussa kuvaamalla turvajärjestelyjä tai
järjestelmiä ja toimittamalla tallennettu materiaali
yksikön ulkopuolella pakoyritystä tai yksikköön
tunkeutumista valmistelevien henkilöiden käyttöön.
Lisäksi on huomattava, että säilöönottoyksikön
asiakaskunta muodostaa monikulttuurisen kokonaisuuden, joka elää suljetussa
yksikössä, jossa ristiriidat voivat kärjistyä helposti.
Eri asiakasryhmillä voi olla hyvin erilaiset käsitykset
siitä, millainen käytös on hyväksyttävää. Länsimaisessa
yhteiskunnassa hyväksyttävänä pidetty
käytös voidaan tulkita hyvinkin provosoivaksi.
Valo- tai videokuvattavaksi joutuminen saattaa merkitä hyvin
voimakasta uskontoon tai sukupuolirooleihin liittyvää loukkausta, joka
voi johtaa ennalta arvaamattomiin seuraamuksiin. Laitteen käytön
rajoittaminen ja viime kädessä käytön
kieltäminen koskee myös tämän kaltaisten
ongelmien ennalta ehkäisyä ja niiden provosoimien
tapahtumien välttämistä. Laitteen käytön
kieltäminen tai rajoittaminen tulee aina perustaa tapauskohtaiseen
asianmukaiseen arvioon ja sen perusteella tehtävään
harkintaan. Laitteen käytön rajoittaminen on luonnollisesti ensi
sijainen toimenpide käytön kieltämiselle. Valiokunta
katsoo, että asiakkaan suostumuksella on hänen
käyttöönsä annettava veloituksetta laite,
josta valo- tai videokuvaamista koskevat ominaisuudet puuttuvat,
mikäli tällaisen laitteen käyttö joudutaan
kieltämään.
Hallintovaliokunta ehdottaa 17 §:n 3 momentin hyväksymistä näin
kuuluvana: "Valokuvaaminen sekä liikkuvan kuvan
ja äänen tallentaminen säilöönottoyksikössä on
kielletty. Säilöönottoyksikön
johtaja voi kuitenkin antaa luvan valokuvaamiseen tai liikkuvan
kuvan ja äänen tallentamiseen. Valokuvaamiseen
taikka liikkuvan kuvan tai äänen tallentamiseen
soveltuvan laitteen hallussapito voidaan kieltää tai
sen käyttöä voidaan rajoittaa, jos
valokuvaamista taikka liikkuvan kuvan tai äänen
tallentamista koskevaa kieltoa on laitetta käyttäen
rikottu tai jos on perusteltua syytä olettaa, että laitetta
voidaan käyttää pakenemisen tai säilöönottoyksikköön tunkeutumisen
valmisteluun taikka sen käytöstä aiheutuu
toisten asiakkaiden turvallisuuden tai hyvinvoinnin kannalta vahingollisia
vaikutuksia, joita ei ole käyttöä koskevalla
ohjauksella voitu ratkaista. Asiakkaan suostumuksella on hänen
käyttöönsä annettava kielletyn
laitteen tilalle veloituksetta laite, josta kiellon aiheuttaneet
ominaisuudet puuttuvat."
32 d §. Säilöönoton asiakasrekisteriin
talletettavat tiedot.
Lakiehdotuksen 5 a luku sisältää rekistereitä koskevat
säännökset. Ehdotetussa 32 d §:ssä säädetään
säilöönoton asiakasrekisteriin talletettavista
tiedoista. Perustuslakivaliokunta huomauttaa lausunnossaan, että pykälän eri
momenteissa määrätyt seikat eivät
kuitenkaan ole toistensa kanssa yhteismitallisia, koska osa niistä on
henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja
arkaluontoisia tietoja.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sääntelyn
tarkkuutta on syytä lisätä, jotta henkilötietojen
suojan vaatimukset ja niitä koskevat perustuslakivaliokunnan
lausuntokäytännössä vakiintuneet
linjaukset täyttyvät. Siltä osin kuin 2
momentissa on kysymys ulkomaalaisen terveydentilaa koskevista tiedoista,
niiden tallettaminen on rajoitettava vain välttämättömiin
tietoihin. Tämän muutoksen tekeminen on edellytyksenä lain
käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan linjausten mukaisesti
henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeussääntelyn
kannalta tärkeitä sääntelykohteita
ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältö, niiden sallitut
käyttötarkoitukset mukaan luettuna luovutettavuus
ja tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn
oikeusturva samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisen
kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla.
Hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 32 d §:n
1 ja 2 momenteissa huomioon otettavien seikkojen johdosta niiden
hyväksymistä tarkennettuina seuraavan sisältöisinä:
"Säilöönoton asiakasrekisteriin
saa tallettaa säilöönottoyksikön
ja Maahanmuuttoviraston antamat asia- ja asiakasnumerot sekä säilöön otetun
ulkomaalaisen tunnistamisen vuoksi tarpeelliset nimeä,
sukupuolta, syntymäpaikkaa ja -aikaa, henkilötunnusta
ja ulkomaista henkilönumeroa tai muuta ulkomaalaisen yksilöimiseksi
annettua tunnusta (poist.) koskevat tiedot. Rekisteriin
voidaan lisäksi tallettaa säilöönoton järjestämisen
ja säilöön otetun kohtelun kannalta merkitykselliset
kansalaisuutta, kielitaitoa, siviilisäätyä ja
perhesuhteita koskevat tiedot sekä tiedot siitä,
milloin ulkomaalainen on sijoitettu säilöönottoyksikköön
ja milloin hän on poistunut sieltä."
"Säilöönoton asiakasrekisterin
säilöönottoyksiköiden osarekistereihin
saa lisäksi tallettaa säilöönoton
järjestämisen, suunnittelun, toteuttamisen ja
seurannan sekä säilöön otettujen
ulkomaalaisten asianmukaisen kohtelun turvaamiseksi tarpeelliset
ja laajuudeltaan riittävät tiedot. Nämä tiedot
voivat koskea vain säilöön otetun
ulkomaalaisen (poist.) puhelimen ja muiden viestintälaitteiden
hallussapitoa ja käyttöä tai tarkastuksia
ja rajoituksia. Lisäksi voidaan tallettaa ulkomaalaisen
terveydentilaa koskevia tietoja, jos tiedot ovat välttämättömiä säilöön otetun
terveyden tai hoidon edellyttämien toimenpiteiden vuoksi
tai terveydentilan edellyttämän muista asiakkaista
poikkeavan kohtelun vuoksi säilöönottoyksikössä taikka
henkilökunnan ja muiden asiakkaiden suojelemiseksi tarttuvilta
taudeilta."
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi
huomiota siihen, että 32 d §:n
3 momentissa on määritelty asiakasrekisteriin
talletettavat tiedot liian väljästi siltä osin
kuin on kyse "muualta saaduista tiedoista ja asiakirjoista".
Hallintovaliokunta ehdottaa ilmaisun "tai muualta saadut" poistamista
pykälän 3 momentista.
32 h §. Tietojen poistaminen rekistereistä ja
tietojen säilyttäminen.
Ehdotuksen 32 h §:n 1 momentin mukaan
rekistereissä olevat rekisteröityä koskevat
tiedot poistetaan, kun niiden käyttötarvetta ei
enää ole, ja viimeistään viiden
vuoden kuluttua viimeisestä rekisteröityä koskevasta
merkinnästä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon
mukaan säännös on muutettava velvoittavaan
muotoon sekä täydennettävä sanalla "viipymättä".
Säännöksen muuttaminen on välttämätön
terveystilatietojen kaltaisten arkaluontoisten tietojen osalta.
Muutos on edellytyksenä lain käsittelylle tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon
huomioon ottamiseksi 32 h §:n 1 momentin
hyväksymistä näin kuuluvana: "Tässä luvussa
tarkoitetuissa rekistereissä olevat rekisteröityä koskevat
tiedot on poistettava viipymättä, kun
niiden käyttötarvetta ei enää ole,
ja viimeistään viiden vuoden kuluttua viimeisestä rekisteröityä koskevasta
merkinnästä."
35 §. Voimakeinojen ja voimankäyttövälineiden käyttö.
Pykälän 1 momentin mukaan säilöönottoyksikön
johtajalla ja säilöönottoyksikön
virkasuhteisella henkilöstöllä on säilöönottoyksikössä tehtäväänsä suorittaessaan
tai 13 §:n 4 momentissa tarkoitettua valvontatehtävää hoitaessaan
oikeus käyttää voimakeinoja turvatarkastuksen
tai henkilötarkastuksen suorittamiseksi, poistumisen estämiseksi,
kiellettyjen esineiden ja aineiden poistamiseksi, ulkopuolisten
pääsyn estämiseksi säilöönottoyksikköön
ja sieltä poistamiseksi, henkilön turvallisuutta
vaarantavan teon tai tapahtuman estämiseksi sekä erillään säilyttämisen
turvaamiseksi.
Ehdotettu 2 momentti sisältää määräyksiä voimankäyttövälineiden
käyttötilanteista ja vaatimuksia voimankäyttövälineiden
käyttöön oikeutettujen koulutuksesta.
Momentin mukaan voimankäyttövälineitä ovat
kaasusumutin, käsiraudat, enintään 70
senttimetriä pitkä patukka ja teleskooppipatukka.
Pykälän 3 momentti koskee voimakeinojen käytön
yleisiä edellytyksiä.
Hallintovaliokunta toteaa, että voimankäyttövälineet
ovat samanlaiset kuin laissa turvatoimista eduskunnassa (364/2008)
turvatarkastajan voimankäyttövälineet
ja voimassa olevassa yksityisistä turvallisuuspalveluista
annetun lain (282/2002) vartijan voimankäyttövälineet.
Valiokunnan käsiteltävänä olevassa
hallituksen esityksessä HE 22/2014 vp
laiksi yksityisistä turvallisuuspalveluista sekä eräiksi
siihen liittyviksi laeiksi ehdotetaan, että vartijan voimankäyttövälineet
olisivat myös vastaisuudessa edellä mainitut.
Vartijalla olisi, kuten nykyisinkin, oikeus lisäksi poikkeuksellisessa
tilanteessa kantaa myös ampuma-asetta. Säilöönottoyksikön virkasuhteiselta,
jolla on oikeus voimankäyttövälineiden
käyttämiseen, edellytetään sisäministeriön
asetuksella säädettävää koulutusta.
Valiokunta pitää perusteltuna, että asetus
vastaa sisäministeriön asetusta vartijan voimankäyttökoulutuksesta
ja voimankäyttökouluttajan koulutuksesta (1121/2010).
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että voimakeinojen
käyttö henkilöä kohtaan merkitsee
aina vakavaa puuttumista asianomaisen henkilökohtaiseen
koskemattomuuteen ja merkitsee puuttumista perustuslain 7 §:n
1 momentissa jokaiselle turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen.
Voimaa ja siihen tarvittavia välineitä ei saa
käyttää ilman lain tukea. Oikeudesta
käyttää voimakeinoja ja voimankäyttövälineitä tulee
siten olla riittävän täsmälliset
säännökset laissa. Näiltä osin
nyt ehdotettu sääntely noudattelee perustuslakivaliokunnan mukaan
suurelta osin niitä linjauksia, joita valiokunta on asettanut
voimakeinojen käytölle, eikä perustuslakivaliokunnalla
ole sääntelystä siten näiltä osin
valtiosääntöoikeudellista huomauttamista.
Hallituksen esityksessä ei ole perusteltu, miksi voimankäyttövälineiden
käyttö pitäisi nyt sallia. Perustuslakivaliokunta
toteaa lausunnossaan saaneensa asiasta sisäasiainministeriöltä lisäselvityksen.
Sen mukaan säilöönottolaki on valmisteltu
2000-luvun alussa perustuen myöhemmin käytännössä vääriksi
osoittautuneisiin arvioihin säilöön otettujen
henkilöiden käyttäytymisestä,
väkivaltatilanteiden vakavuudesta ja karkaamisesta. Karkaamiset
on saatu uuden säilöyksikön käyttöönoton
myötä hallintaan, mutta toimivaltuuksien puute
väkivaltatilanteiden hoitamisessa aiheuttaa edelleen turvallisuusriskejä. Perustuslakivaliokunnan
saaman selvityksen mukaan tarve voimankäyttövälineiden
käyttöön ilmenee esimerkiksi tilanteessa,
jossa väkivaltaiselle asiakkaalle joudutaan muiden asiakkaiden
turvallisuuden takaamiseksi laittamaan käsiraudat. Muiden
voimankäyttövälineiden tarpeellisuus
saattaa ajankohtaistua esimerkiksi tilanteessa, jossa useat asiakkaat
käyvät yhden tai toistensa kimppuun käyttäen
aseenaan erilaisia käsiinsä saamia esineitä.
Perustuslakivaliokunta katsoo saamansa lisäselvityksen
perusteella, että voimankäyttövälineiden
käytöstä säätämiselle
on hyväksyttävät perusteet ja painava
yhteiskunnallinen tarve. Sääntelystä tulee
perustuslakivaliokunnan mukaan ilmetä nimenomaisesti se
ilmeinen lähtökohta, että voimankäyttövälineiden
käyttöön saa turvautua vain viimesijaisena
keinona. Tämä on edellytyksenä lain käsittelylle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta ehdottaa 35 §:n 3 momentin
loppuun lisättäväksi virkkeen: "Voimankäyttövälineiden
käyttöön saa turvautua vain viimesijaisena
keinona."
Yhteenveto
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen
sisältyvien 1. ja 2. lakiehdotuksen hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin
kannanotoin ja muutosehdotuksin.