Yleisperustelut
Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annettuun
lakiin (746/2011, jäljempänä vastaanottolaki)
ja ulkomaalaislakiin (301/2004) ehdotettujen
muutosten tarkoituksena on kehittää ihmiskaupan
uhrien auttamisjärjestelmää. Vastaanottolaissa
(1. lakiehdotus) ehdotetaan säädettäväksi
nykyistä tarkemmin menettelyt, joilla uhrit tunnistetaan
ja ohjataan auttamisjärjestelmään, uhrin
virallisesta tunnistamisesta vastaavat viranomaiset sekä uhrille
tarjottavan suojelun ja avun tarpeen arviointi. Laissa säädetään myös
auttamisjärjestelmästä poistumisesta.
Lisäksi viranomaisten välistä vastuunjakoa
selkiytetään. Esityksessä korostetaan
auttamisen uhrilähtöisyyttä, joka on
myös ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta annetun Euroopan
neuvoston yleissopimuksen (SopS 43-44/2012) yksi keskeinen
periaate.
Ihmiskaupan vastainen työ on viime vuosina kehittynyt
huomattavasti. Ihmiskaupan uhrien auttamisesta on kertynyt kokemusta
Joutsenon vastaanottokeskuksen yhteydessä toimivalle ihmiskaupan
uhrien auttamisjärjestelmälle ja muille toimijoille
jo usean vuoden ajalta. Lainmuutoksissa on monelta osin kysymys
siitä, että auttamisjärjestelmässä kehitetyistä käytännön toimintatavoista
ehdotetaan säädettäväksi laissa.
Valiokunta toteaa tämän selkeyttävän
järjestelmää ja lisäävän
sen ennakoitavuutta ja läpinäkyvyyttä,
mikä parantaa auttamisjärjestelmän toimintamahdollisuuksia
ja edistää hyvän hallinnon periaatteita.
Säännösten lähtökohtana
on niiden soveltaminen kaikkiin Suomessa oleskeleviin ihmiskaupan
uhreihin heidän kansalaisuudestaan tai ulkomaalaisoikeudellisesta
asemastaan riippumatta. Säännöksiä sovelletaan
myös ihmiskaupan uhreihin, jotka ovat Suomen kansalaisia.
Myös ne ihmiskaupan uhrit, joilla on kotikuntalaissa (201/1994)
tarkoitettu kotikunta, kuuluvat auttamisjärjestelmän
piiriin. Valiokunta pitää tärkeänä sitä,
että auttamisjärjestelmään voidaan
ottaa myös ihmiskaupan uhrin Suomessa oleva lapsi, joka
ei välttämättä ole itse ihmiskaupan
uhri, mutta on saattanut uhriutua välillisesti tai on muuten
auttamistoimien tarpeessa.
Valiokunta toteaa, että ehdotetut lainmuutokset ovat
askel eteenpäin, mutta ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän
kehittämisessä on vielä paljon tehtävää.
Ensiarvoisen tärkeää on, että auttamisjärjestelmää ja
eri toimijoiden välistä yhteistyötä kehitetään
myös käytännön tasolla. Tähän
kuuluu yhtenä olennaisena osana viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen
välisen yhteistyön edistäminen. Toiminnan
tehostamisen kannalta on tärkeää, että lainsäädäntöpohja
ja sovellettavat käytännöt ovat selkeitä ja
että toimijoilla on käytettävissään
myös asianmukaiset voimavarat. Yhteistyön kehittämisessä on
vuonna 2014 toimintansa aloittaneella ihmiskauppakoordinaattorilla
keskeinen rooli.
Ihmiskaupan ilmenemismuotojen erilaisuus asettaa haasteita ihmiskaupan
uhrien tunnistamiselle. Valiokunta katsoo, että koulutusta
ja tietoa ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta ja auttamisesta tulee
järjestää kaikille ihmiskaupan uhreja
mahdollisesti kohtaaville viranomaisille ja muille toimijoille,
jotta mahdolliset uhrit osataan tunnistaa ja ohjata avun piiriin.
Valmiuksia voidaan lisätä esimerkiksi systemaattisella
koulutuksella, ohjeistuksella ja valmiiden toimintamallien luomisella.
Tiedottamisella voidaan lisätä yleistä tietoisuutta
ihmiskaupasta ilmiönä.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa
selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä
ilmenevin
kannanotoin. Valiokunta pitää tärkeänä,
että ehdotettujen lainmuutosten vaikutusta ihmiskaupan uhrien
auttamiseen ja tunnistamiseen valtioneuvoston lausuman mukaisesti
seurataan ja ryhdytään arvioinnin pohjalta tarvittaessa
lainsäädäntö- ja muihin toimenpiteisiin.
Kunnat osana ihmiskaupan uhrien auttamisen kokonaisuutta
Ehdotuksen mukaan Joutsenon vastaanottokeskus ylläpitää ihmiskaupan
uhrien auttamisjärjestelmää. Joutsenon
vastaanottokeskus vastaa niiden henkilöiden auttamistoimista,
joilla ei ole kotikuntaa. Niiden henkilöiden auttamisesta, joilla
on kotikunta, vastaa asianomainen kunta. Joutsenon vastaanottokeskus
tukee kuntia antamalla ihmiskaupan uhrien auttamista koskevaa neuvontaa
ja koulutusta.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
on lausunnossaan kantanut huolta ihmiskaupan uhrien yhdenvertaisen
kohtelun toteutumisesta. Hallintovaliokunta toteaa, että kahden
järjestämisvastuullisen viranomaisen malli on
vaativa. Se edellyttää hyvää yhteistyötä ihmiskaupan
uhrien auttamisjärjestelmän ja kunnan välillä,
selkeitä vastuita ja toimintamalleja sekä sujuvaa
tiedonkulkua. Myös erilaisissa tilanteissa olevien uhrien avuntarpeeseen
liittyvä moniammatillinen asiantuntemus korostuu. Monet
kunnat ovat järjestäneet koulutusta omalle henkilöstölleen
yhteistyössä Joutsenon vastaanottokeskuksen kanssa.
Jotkin kaupungit ovat laatineet ohjeita menettelytavoista kohdattaessa
ihmiskaupan uhri. Tietoa ja koulutusta ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta,
kohtaamisesta ja auttamisesta sekä ihmiskaupasta ilmiönä tarvitaan
kuitenkin lisää. Hallintovaliokunta katsoo, että kunnille
ja muille toimijoille tulee antaa selkeät ohjeet siitä,
miten esimerkiksi sosiaali- ja terveysalalla tulee toimia, jos asiakkuudessa
epäillään ihmiskauppaa.
Uhrien palvelutarpeiden arviointi ja tukitoimien järjestäminen
vaativat erityistä osaamista ja kehittämistä.
Osa auttamistoimista on kuntien järjestämiä tavallisia
peruspalveluja ja osa erityistoimenpiteitä, joita järjestetään
vain ihmiskaupan uhreille. Ehdotuksen mukaan auttamistoimet järjestetään
ihmiskaupan uhrin yksilöllisen tuen tarpeen arvioinnin
perusteella, mikä korostaa tarvetta räätälöityihin
palveluihin. Valiokunta painottaa, että uhrin kokonaistilanteen huomioon
ottamiseksi yhteistyö kotikunnan ja auttamisjärjestelmän
välillä on erittäin tärkeää. Samalla
voidaan arvioida erityisten turvallisuuspalvelujen tarve sekä uhrin
auttamisessa että auttamiseen osallistuvan henkilöstön
osalta.
Kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010,
jäljempänä kotoutumislaki) 53 §:n mukaan
kunnalle korvataan kustannukset, jotka aiheutuvat vastaanottolain
4 luvussa tarkoitetulle ihmiskaupan uhrille tämän
asemasta johtuvien erityistarpeiden vuoksi järjestettävästä terveydenhuollon
ja sosiaalihuollon palvelusta, tulkitsemisesta, henkilön
turvallisuuden takaamisesta sekä muusta uhriasemaan liittyvän
erityistarpeen vuoksi järjestettävästä toimenpiteestä ja palvelusta.
Korvauksia maksetaan kotoutumislain 2 §:n 2 momentin
4 kohdan mukaisesti palveluista, joita on järjestetty ihmiskaupan
uhrille, jolle on myönnetty jatkuva oleskelulupa ulkomaalaislain
52 a §:n 2 momentin tai 54 §:n
5 momentin mukaisesti. Korvausta on haettava viimeistään
kahden vuoden kuluttua sen kalenterivuoden päättymisestä,
jonka aikana tapahtuneesta toiminnasta korvausta haetaan. Hakemus osoitetaan
vuoden 2015 alusta perustetulle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten
sekä työ- ja elinkeinotoimistojen yhteiselle kehittämis-
ja hallintokeskukselle (1134/2014).
Valiokunta katsoo, että tiedottamista korvauksen hakemismahdollisuudesta
on tarpeen tehostaa.
Ihmiskaupan uhrin auttaminen ja ihmiskaupparikoksen selvittäminen
Esityksessä on tavoiteltu ratkaisua, jolla varmistettaisiin
ihmiskaupan uhrien tunnistaminen ja avun piiriin ohjautuminen ja
samalla esitutkintaviranomaisille mahdollisuus ihmiskaupparikosten
tutkintaan ja rikostorjuntaan. Auttamisjärjestelmään
pääsee jatkossakin matalalla kynnyksellä.
Alkuvaiheessa riittää, että uhrin tilanteessa on
viitteitä ihmiskaupassa uhriutumiseen ja hän on
auttamistoimien tarpeessa (vastaanottolain 35 §). Laissa
säädettäisiin lisäksi uhrin
varsinaisesta tunnistamisesta, jonka yhteydessä katsotaan
tarkemmin, onko kyseessä nimenomaan ihmiskaupan uhri (38 §).
Laissa ehdotetaan säädettäväksi
toipumisajasta, joka voidaan antaa auttamisjärjestelmään otettavalle
ihmiskaupan uhrille, joka ei halua tai uskalla olla heti yhteydessä esitutkintaviranomaiseen.
Tarkoituksena on antaa uhrille aikaa toipua ja harkita rauhassa
jatkotoimenpiteitään ilman ulkopuolelta tulevaa
painetta. Ihmiskaupan uhriksi epäilty ihminen saattaa olla
syvästi traumatisoitunut, minkä vuoksi hän
on pelokas ja ahdistunut. Hänen voi myös olla
mahdotonta ymmärtää tilannettaan suhteessa
viranomaisiin tai muihin toimijoihin, eikä hän
useinkaan pysty edes halutessaan kertomaan kokemuksistaan selkeästi.
Tilanne on erityisen vaikea sellaisille uhreille, jotka ovat vieraassa
maassa ja joutuvat asioimaan tulkin välityksellä.
Toipumisaikana esitutkintaviranomainen tai syyttäjä eivät
saa ilman uhrin suostumusta olla häneen yhteydessä. Toipumisajan
päätyttyä Joutsenon vastaanottokeskuksen
johtajalla on velvollisuus ilmoittaa poliisille ihmiskaupan uhrista
ja päätöksestä, jolla uhri on
otettu auttamisjärjestelmään.
Sääntelyyn sisältyy henkeä,
terveyttä tai vapautta uhkaavia tilanteita koskeva poikkeussäännös
(37 §). Sen mukaan Joutsenon vastaanottokeskuksen johtajalla
on oikeus salassapitosäännösten estämättä ilmoittaa
poliisille henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan uhkan arviointia
ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät
tiedot, jos keskus on ihmiskaupan uhrin auttamisjärjestelmään
ottamisen yhteydessä tai sen jälkeen saanut tietoja
olosuhteista, joiden perusteella on syytä epäillä ihmiskaupan
uhrin tai hänen läheisensä, muun ihmiskaupparikoksen
kohteena olevan uhrin taikka auttamisjärjestelmää hoitavan
henkilökunnan henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvaa
vakavaa uhkaa.
Valiokunta pitää poikkeussäännöstä asianomaisen
henkilön henkilökohtaisen turvallisuuden kannalta
erittäin tärkeänä. Yksityiskohtaisissa
perusteluissa on kuvattu varsin tarkkaan olosuhteita, joissa säännös
tulisi sovellettavaksi. Uhriin kohdistuvan turvallisuusuhan arviointi
ja uhrin suojeleminen on poliisin vastuulla. Ilmoituksen tarkoituksena
on mahdollistaa se, että poliisi voi ryhtyä valmistelemaan
uhatun henkilön turvallisuuden edellyttämiä toimenpiteitä. Poliisilla
on tällöin oikeus myös olla tarvittaessa
yhteydessä uhriin siltä osin kuin tämä on
tarpeellista henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan vakavan
uhan torjumiseksi. Uhria ei kuitenkaan voida velvoittaa yhteistyöhön.
Toipumisaika ei kuitenkaan estä poliisia tai rajatarkastusviranomaista
suorittamasta samanaikaisesti esitutkintaa, syytetoimia tai turvapaikkatutkintaa.
Hallintovaliokunta toteaa, että ihmiskaupparikollisuudessa
on kyse erittäin vakavasta henkeen ja terveyteen sekä yksilön
koskemattomuuteen kohdistuvasta rikollisuuden muodosta, johon liittyy
usein kansainvälistä ja järjestäytynyttä rikollisuutta.
Kyse on piilorikollisuudesta, jonka paljastaminen ja selvittäminen
on vaativaa ja pitkäjänteistä tiedustelutyötä edellyttävää toimintaa.
Tämän vuoksi on tärkeää,
että tieto mahdollisista ihmiskaupparikoksista tulisi poliisille
kaikissa tapauksissa mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.
Valiokunta katsoo, että rikosten selvittämisintressi
ei ole ristiriidassa uhrin oikeuksien kanssa eikä rikoksen
selvittäminen estä uhria toteuttamasta oikeuksiaan,
vaan on yleensä sen edellytys. Ihmiskauppaan liittyvä hyväksikäytön
dynamiikka tekee uhrin tunnistamisesta, rikostutkinnasta sekä uhrin
auttamisesta usein erittäin haastavaa ja erityistä ihmiskauppailmiöön
ja uhrin kohtaamiseen liittyvää tietoa ja osaamista
vaativaa työtä. Vaikka rikostutkinnalla ja uhrin
auttamisella on osin eri tavoitteet, uhrin auttamisella on keskeinen
merkitys ihmiskaupparikoksen esitutkinnan ja tekijöiden
vastuuseen saattamisen näkökulmasta. Uhrin auttamisen
näkökulmasta rikollisen kiinni saamisella voi
olla myös uhrin turvallisuuden kannalta keskeinen merkitys.
Se ehkäisee myös uudelleen uhriutumista. Uhrin
psyykkisen toipumisen kannalta on usein merkitystä sillä,
että tekijät joutuvat vastuuseen teoistaan. Ilman
rikosprosessia ja oikeudenkäyntiä uhri ei myöskään
voi saada taloudellista kompensaatiota kärsimyksistään.
Lisäksi on huomattava, että esitutkintaviranomaiselle
tuntematon tekijä voi jatkaa toimintaansa, ottaa kohteeksi
uusia uhreja ja jatkaa jo uhriksi joutuneiden hyväksikäyttöä.
Esityksen perusteluissa todetaan, että Euroopan neuvoston
ihmiskauppaa koskeva yleissopimus velvoittaa sopimuksen osapuolet
säätämään vähintään
30 päivän toipumis- ja harkinta-ajasta noudatettavaksi
tapauksissa, joissa on perusteltua syytä epäillä henkilön
olevan ihmiskaupan uhri. Vaikka yleissopimuksen 13 artiklassa tarkoitetaan
yksinomaan ilman laillista oleskeluoikeutta maassa oleskeleville
annettavaa harkinta- ja toipumisaikaa, Euroopan neuvoston alainen
ihmiskaupan vastaisen toiminnan asiantuntijaryhmä (GRETA)
on useissa maa-arvioinneissaan korostanut, että kaikilla epäillyillä ihmiskaupan
uhreilla tulisi olla mahdollisuus kyseiseen aikaan.
Hallintovaliokunta puoltaa eri näkökohdat huomioon
ottaen toipumisaikaa koskevaa sääntelyä esitetyssä muodossaan.
Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä,
että sääntelyn toimivuutta ja vaikutuksia
ihmiskaupan uhrien auttamisen ja ihmiskaupparikosten selvittämisen
kannalta arvioidaan osana yleisperusteluissa todettua lainmuutosten
vaikutusten seurantaa.
Valiokunta toteaa lopuksi, että ulkomaalaislain nojalla
myönnettävä harkinta-aika eroaa vastaanottolakiin
ehdotetusta toipumisajasta muun muassa siinä, että harkinta-ajan
myöntää ulkomaalaislain 52 c §:n
nojalla poliisi tai rajatarkastusviranomainen. Ulkomaalaislain muuttamista
koskevan lakiehdotuksen (2. lakiehdotus) mukaan jatkossa myös
Joutsenon vastaanottokeskus voi myöntää harkinta-ajan.
Säännös on tarkoitettu tilanteisiin,
joissa uhri hakeutuu suoraan Joutsenon vastaanottokeskukseen. Koska kyseessä on
ilman laillista oleskeluoikeutta oleva henkilö, Joutsenon
vastaanottokeskuksen tulee ilmoittaa harkinta-aikaa koskevista päätöksistään
poliisille viipymättä. Ilmoitus mahdollistaa esitutkinnan
käynnistämisen, mutta ei harkinta-ajankaan tapauksessa
velvoita mahdollista uhria yhteistyöhön.