Yleisperustelut

Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annettuun lakiin (746/2011, jäljempänä vastaanottolaki) ja ulkomaalaislakiin (301/2004) ehdotettujen muutosten tarkoituksena on kehittää ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää. Vastaanottolaissa (1. lakiehdotus) ehdotetaan säädettäväksi nykyistä tarkemmin menettelyt, joilla uhrit tunnistetaan ja ohjataan auttamisjärjestelmään, uhrin virallisesta tunnistamisesta vastaavat viranomaiset sekä uhrille tarjottavan suojelun ja avun tarpeen arviointi. Laissa säädetään myös auttamisjärjestelmästä poistumisesta. Lisäksi viranomaisten välistä vastuunjakoa selkiytetään. Esityksessä korostetaan auttamisen uhrilähtöisyyttä, joka on myös ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta annetun Euroopan neuvoston yleissopimuksen (SopS 43-44/2012) yksi keskeinen periaate.

Ihmiskaupan vastainen työ on viime vuosina kehittynyt huomattavasti. Ihmiskaupan uhrien auttamisesta on kertynyt kokemusta Joutsenon vastaanottokeskuksen yhteydessä toimivalle ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmälle ja muille toimijoille jo usean vuoden ajalta. Lainmuutoksissa on monelta osin kysymys siitä, että auttamisjärjestelmässä kehitetyistä käytännön toimintatavoista ehdotetaan säädettäväksi laissa. Valiokunta toteaa tämän selkeyttävän järjestelmää ja lisäävän sen ennakoitavuutta ja läpinäkyvyyttä, mikä parantaa auttamisjärjestelmän toimintamahdollisuuksia ja edistää hyvän hallinnon periaatteita.

Säännösten lähtökohtana on niiden soveltaminen kaikkiin Suomessa oleskeleviin ihmiskaupan uhreihin heidän kansalaisuudestaan tai ulkomaalaisoikeudellisesta asemastaan riippumatta. Säännöksiä sovelletaan myös ihmiskaupan uhreihin, jotka ovat Suomen kansalaisia. Myös ne ihmiskaupan uhrit, joilla on kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta, kuuluvat auttamisjärjestelmän piiriin. Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että auttamisjärjestelmään voidaan ottaa myös ihmiskaupan uhrin Suomessa oleva lapsi, joka ei välttämättä ole itse ihmiskaupan uhri, mutta on saattanut uhriutua välillisesti tai on muuten auttamistoimien tarpeessa.

Valiokunta toteaa, että ehdotetut lainmuutokset ovat askel eteenpäin, mutta ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kehittämisessä on vielä paljon tehtävää. Ensiarvoisen tärkeää on, että auttamisjärjestelmää ja eri toimijoiden välistä yhteistyötä kehitetään myös käytännön tasolla. Tähän kuuluu yhtenä olennaisena osana viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välisen yhteistyön edistäminen. Toiminnan tehostamisen kannalta on tärkeää, että lainsäädäntöpohja ja sovellettavat käytännöt ovat selkeitä ja että toimijoilla on käytettävissään myös asianmukaiset voimavarat. Yhteistyön kehittämisessä on vuonna 2014 toimintansa aloittaneella ihmiskauppakoordinaattorilla keskeinen rooli.

Ihmiskaupan ilmenemismuotojen erilaisuus asettaa haasteita ihmiskaupan uhrien tunnistamiselle. Valiokunta katsoo, että koulutusta ja tietoa ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta ja auttamisesta tulee järjestää kaikille ihmiskaupan uhreja mahdollisesti kohtaaville viranomaisille ja muille toimijoille, jotta mahdolliset uhrit osataan tunnistaa ja ohjata avun piiriin. Valmiuksia voidaan lisätä esimerkiksi systemaattisella koulutuksella, ohjeistuksella ja valmiiden toimintamallien luomisella. Tiedottamisella voidaan lisätä yleistä tietoisuutta ihmiskaupasta ilmiönä.

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotettujen lainmuutosten vaikutusta ihmiskaupan uhrien auttamiseen ja tunnistamiseen valtioneuvoston lausuman mukaisesti seurataan ja ryhdytään arvioinnin pohjalta tarvittaessa lainsäädäntö- ja muihin toimenpiteisiin.

Kunnat osana ihmiskaupan uhrien auttamisen kokonaisuutta

Ehdotuksen mukaan Joutsenon vastaanottokeskus ylläpitää ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää. Joutsenon vastaanottokeskus vastaa niiden henkilöiden auttamistoimista, joilla ei ole kotikuntaa. Niiden henkilöiden auttamisesta, joilla on kotikunta, vastaa asianomainen kunta. Joutsenon vastaanottokeskus tukee kuntia antamalla ihmiskaupan uhrien auttamista koskevaa neuvontaa ja koulutusta.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on lausunnossaan kantanut huolta ihmiskaupan uhrien yhdenvertaisen kohtelun toteutumisesta. Hallintovaliokunta toteaa, että kahden järjestämisvastuullisen viranomaisen malli on vaativa. Se edellyttää hyvää yhteistyötä ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän ja kunnan välillä, selkeitä vastuita ja toimintamalleja sekä sujuvaa tiedonkulkua. Myös erilaisissa tilanteissa olevien uhrien avuntarpeeseen liittyvä moniammatillinen asiantuntemus korostuu. Monet kunnat ovat järjestäneet koulutusta omalle henkilöstölleen yhteistyössä Joutsenon vastaanottokeskuksen kanssa. Jotkin kaupungit ovat laatineet ohjeita menettelytavoista kohdattaessa ihmiskaupan uhri. Tietoa ja koulutusta ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta, kohtaamisesta ja auttamisesta sekä ihmiskaupasta ilmiönä tarvitaan kuitenkin lisää. Hallintovaliokunta katsoo, että kunnille ja muille toimijoille tulee antaa selkeät ohjeet siitä, miten esimerkiksi sosiaali- ja terveysalalla tulee toimia, jos asiakkuudessa epäillään ihmiskauppaa.

Uhrien palvelutarpeiden arviointi ja tukitoimien järjestäminen vaativat erityistä osaamista ja kehittämistä. Osa auttamistoimista on kuntien järjestämiä tavallisia peruspalveluja ja osa erityistoimenpiteitä, joita järjestetään vain ihmiskaupan uhreille. Ehdotuksen mukaan auttamistoimet järjestetään ihmiskaupan uhrin yksilöllisen tuen tarpeen arvioinnin perusteella, mikä korostaa tarvetta räätälöityihin palveluihin. Valiokunta painottaa, että uhrin kokonaistilanteen huomioon ottamiseksi yhteistyö kotikunnan ja auttamisjärjestelmän välillä on erittäin tärkeää. Samalla voidaan arvioida erityisten turvallisuuspalvelujen tarve sekä uhrin auttamisessa että auttamiseen osallistuvan henkilöstön osalta.

Kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010, jäljempänä kotoutumislaki) 53 §:n mukaan kunnalle korvataan kustannukset, jotka aiheutuvat vastaanottolain 4 luvussa tarkoitetulle ihmiskaupan uhrille tämän asemasta johtuvien erityistarpeiden vuoksi järjestettävästä terveydenhuollon ja sosiaalihuollon palvelusta, tulkitsemisesta, henkilön turvallisuuden takaamisesta sekä muusta uhriasemaan liittyvän erityistarpeen vuoksi järjestettävästä toimenpiteestä ja palvelusta. Korvauksia maksetaan kotoutumislain 2 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaisesti palveluista, joita on järjestetty ihmiskaupan uhrille, jolle on myönnetty jatkuva oleskelulupa ulkomaalaislain 52 a §:n 2 momentin tai 54 §:n 5 momentin mukaisesti. Korvausta on haettava viimeistään kahden vuoden kuluttua sen kalenterivuoden päättymisestä, jonka aikana tapahtuneesta toiminnasta korvausta haetaan. Hakemus osoitetaan vuoden 2015 alusta perustetulle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen yhteiselle kehittämis- ja hallintokeskukselle (1134/2014). Valiokunta katsoo, että tiedottamista korvauksen hakemismahdollisuudesta on tarpeen tehostaa.

Ihmiskaupan uhrin auttaminen ja ihmiskaupparikoksen selvittäminen

Esityksessä on tavoiteltu ratkaisua, jolla varmistettaisiin ihmiskaupan uhrien tunnistaminen ja avun piiriin ohjautuminen ja samalla esitutkintaviranomaisille mahdollisuus ihmiskaupparikosten tutkintaan ja rikostorjuntaan. Auttamisjärjestelmään pääsee jatkossakin matalalla kynnyksellä. Alkuvaiheessa riittää, että uhrin tilanteessa on viitteitä ihmiskaupassa uhriutumiseen ja hän on auttamistoimien tarpeessa (vastaanottolain 35 §). Laissa säädettäisiin lisäksi uhrin varsinaisesta tunnistamisesta, jonka yhteydessä katsotaan tarkemmin, onko kyseessä nimenomaan ihmiskaupan uhri (38 §).

Laissa ehdotetaan säädettäväksi toipumisajasta, joka voidaan antaa auttamisjärjestelmään otettavalle ihmiskaupan uhrille, joka ei halua tai uskalla olla heti yhteydessä esitutkintaviranomaiseen. Tarkoituksena on antaa uhrille aikaa toipua ja harkita rauhassa jatkotoimenpiteitään ilman ulkopuolelta tulevaa painetta. Ihmiskaupan uhriksi epäilty ihminen saattaa olla syvästi traumatisoitunut, minkä vuoksi hän on pelokas ja ahdistunut. Hänen voi myös olla mahdotonta ymmärtää tilannettaan suhteessa viranomaisiin tai muihin toimijoihin, eikä hän useinkaan pysty edes halutessaan kertomaan kokemuksistaan selkeästi. Tilanne on erityisen vaikea sellaisille uhreille, jotka ovat vieraassa maassa ja joutuvat asioimaan tulkin välityksellä. Toipumisaikana esitutkintaviranomainen tai syyttäjä eivät saa ilman uhrin suostumusta olla häneen yhteydessä. Toipumisajan päätyttyä Joutsenon vastaanottokeskuksen johtajalla on velvollisuus ilmoittaa poliisille ihmiskaupan uhrista ja päätöksestä, jolla uhri on otettu auttamisjärjestelmään.

Sääntelyyn sisältyy henkeä, terveyttä tai vapautta uhkaavia tilanteita koskeva poikkeussäännös (37 §). Sen mukaan Joutsenon vastaanottokeskuksen johtajalla on oikeus salassapitosäännösten estämättä ilmoittaa poliisille henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos keskus on ihmiskaupan uhrin auttamisjärjestelmään ottamisen yhteydessä tai sen jälkeen saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella on syytä epäillä ihmiskaupan uhrin tai hänen läheisensä, muun ihmiskaupparikoksen kohteena olevan uhrin taikka auttamisjärjestelmää hoitavan henkilökunnan henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvaa vakavaa uhkaa.

Valiokunta pitää poikkeussäännöstä asianomaisen henkilön henkilökohtaisen turvallisuuden kannalta erittäin tärkeänä. Yksityiskohtaisissa perusteluissa on kuvattu varsin tarkkaan olosuhteita, joissa säännös tulisi sovellettavaksi. Uhriin kohdistuvan turvallisuusuhan arviointi ja uhrin suojeleminen on poliisin vastuulla. Ilmoituksen tarkoituksena on mahdollistaa se, että poliisi voi ryhtyä valmistelemaan uhatun henkilön turvallisuuden edellyttämiä toimenpiteitä. Poliisilla on tällöin oikeus myös olla tarvittaessa yhteydessä uhriin siltä osin kuin tämä on tarpeellista henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan vakavan uhan torjumiseksi. Uhria ei kuitenkaan voida velvoittaa yhteistyöhön. Toipumisaika ei kuitenkaan estä poliisia tai rajatarkastusviranomaista suorittamasta samanaikaisesti esitutkintaa, syytetoimia tai turvapaikkatutkintaa.

Hallintovaliokunta toteaa, että ihmiskaupparikollisuudessa on kyse erittäin vakavasta henkeen ja terveyteen sekä yksilön koskemattomuuteen kohdistuvasta rikollisuuden muodosta, johon liittyy usein kansainvälistä ja järjestäytynyttä rikollisuutta. Kyse on piilorikollisuudesta, jonka paljastaminen ja selvittäminen on vaativaa ja pitkäjänteistä tiedustelutyötä edellyttävää toimintaa. Tämän vuoksi on tärkeää, että tieto mahdollisista ihmiskaupparikoksista tulisi poliisille kaikissa tapauksissa mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.

Valiokunta katsoo, että rikosten selvittämisintressi ei ole ristiriidassa uhrin oikeuksien kanssa eikä rikoksen selvittäminen estä uhria toteuttamasta oikeuksiaan, vaan on yleensä sen edellytys. Ihmiskauppaan liittyvä hyväksikäytön dynamiikka tekee uhrin tunnistamisesta, rikostutkinnasta sekä uhrin auttamisesta usein erittäin haastavaa ja erityistä ihmiskauppailmiöön ja uhrin kohtaamiseen liittyvää tietoa ja osaamista vaativaa työtä. Vaikka rikostutkinnalla ja uhrin auttamisella on osin eri tavoitteet, uhrin auttamisella on keskeinen merkitys ihmiskaupparikoksen esitutkinnan ja tekijöiden vastuuseen saattamisen näkökulmasta. Uhrin auttamisen näkökulmasta rikollisen kiinni saamisella voi olla myös uhrin turvallisuuden kannalta keskeinen merkitys. Se ehkäisee myös uudelleen uhriutumista. Uhrin psyykkisen toipumisen kannalta on usein merkitystä sillä, että tekijät joutuvat vastuuseen teoistaan. Ilman rikosprosessia ja oikeudenkäyntiä uhri ei myöskään voi saada taloudellista kompensaatiota kärsimyksistään. Lisäksi on huomattava, että esitutkintaviranomaiselle tuntematon tekijä voi jatkaa toimintaansa, ottaa kohteeksi uusia uhreja ja jatkaa jo uhriksi joutuneiden hyväksikäyttöä.

Esityksen perusteluissa todetaan, että Euroopan neuvoston ihmiskauppaa koskeva yleissopimus velvoittaa sopimuksen osapuolet säätämään vähintään 30 päivän toipumis- ja harkinta-ajasta noudatettavaksi tapauksissa, joissa on perusteltua syytä epäillä henkilön olevan ihmiskaupan uhri. Vaikka yleissopimuksen 13 artiklassa tarkoitetaan yksinomaan ilman laillista oleskeluoikeutta maassa oleskeleville annettavaa harkinta- ja toipumisaikaa, Euroopan neuvoston alainen ihmiskaupan vastaisen toiminnan asiantuntijaryhmä (GRETA) on useissa maa-arvioinneissaan korostanut, että kaikilla epäillyillä ihmiskaupan uhreilla tulisi olla mahdollisuus kyseiseen aikaan.

Hallintovaliokunta puoltaa eri näkökohdat huomioon ottaen toipumisaikaa koskevaa sääntelyä esitetyssä muodossaan. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että sääntelyn toimivuutta ja vaikutuksia ihmiskaupan uhrien auttamisen ja ihmiskaupparikosten selvittämisen kannalta arvioidaan osana yleisperusteluissa todettua lainmuutosten vaikutusten seurantaa.

Valiokunta toteaa lopuksi, että ulkomaalaislain nojalla myönnettävä harkinta-aika eroaa vastaanottolakiin ehdotetusta toipumisajasta muun muassa siinä, että harkinta-ajan myöntää ulkomaalaislain 52 c §:n nojalla poliisi tai rajatarkastusviranomainen. Ulkomaalaislain muuttamista koskevan lakiehdotuksen (2. lakiehdotus) mukaan jatkossa myös Joutsenon vastaanottokeskus voi myöntää harkinta-ajan. Säännös on tarkoitettu tilanteisiin, joissa uhri hakeutuu suoraan Joutsenon vastaanottokeskukseen. Koska kyseessä on ilman laillista oleskeluoikeutta oleva henkilö, Joutsenon vastaanottokeskuksen tulee ilmoittaa harkinta-aikaa koskevista päätöksistään poliisille viipymättä. Ilmoitus mahdollistaa esitutkinnan käynnistämisen, mutta ei harkinta-ajankaan tapauksessa velvoita mahdollista uhria yhteistyöhön.