Yleisperustelut

Uudistuksen sisältö ja merkitys

Lakiehdotuksen tavoitteena on edistää kuntien vapaaehtoista seutuyhteistyötä. Pyrkimyksenä on lisätä yhteistyöhön uusia hallinnollisia mahdollisuuksia sekä kannustaa kokeiluseutuja ryhtymään nykyistä laajempaan ja syvempään yhteistyöhön. Ehdotetun lain avulla kokeiltaisiin muun muassa erilaisia seudullisia päätöksentekomalleja ja seudullista demokratiaa, seutuyhteistyötä kunnallisten palvelujen tuottamisessa, seudullisen elinkeinopolitiikan mahdollisuuksia ja seudullisen maankäytön suunnittelua.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee tarkoituksena olevan tehdä mahdolliseksi siirtää myös kunnille nykyisin kuuluvaa päätösvaltaa ja tehtäviä kokonaan uudelle julkisoikeudelliselle seudulliselle toimielimelle ja sellaiselle seudulliselle yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle, jonka tehtävänä on kokeiluseudun puolesta hoitaa siirrettäviä tehtäviä. Kysymys on siitä toimivallasta, jonka kunnat voivat kuntalain (365/1995) 10 luvun nojalla luovuttaa toiselle kunnalle, vapaaehtoiselle kuntayhtymälle tai kuntalain mukaiselle yhteiselle toimielimelle. Lähtökohtana näyttää olevan, että kuntien nykyiset tehtävät ja päätösvalta tulisivat olemaan keskeinen osa kokeilua. Hallintovaliokunta katsoo, että tältä osin ehdotettua sääntelyä on tarpeen täsmentää. Lisäksi lakiehdotuksessa tehtäisiin mahdolliseksi seutujen aiempaa tehokkaampi osallistuminen valtion aluehallintoviranomaisten ja maakunnan liittojen päätöksentekoon, kuntien yhteisen yleiskaavan vahvistaminen aluetasolla ja yhteisöveron seudullinen jakaminen.

Kyseessä on määräaikainen kokeilulainsäädäntö. Saatavien kokemusten perusteella on tarkoitus arvioida mahdollisuuksia hyödyntää pysyvämmin kokeilun tuloksia. Hallituksen esityksestä ilmenee, että seutuyhteistyökokeilun seuranta toteutetaan arviointitutkimuksella ja ohjausryhmän muun seurannan avulla. Arviointitutkimuksella pyritään selvittämään kokeilun vaikutuksia seutuyhteistyön muodostumiseen, sen vaikutuksia palveluihin ja niiden tuotantoon sekä seudun kehitykseen, kokeilun vaikutuksia muuhun hallintoon sekä itse hankkeen prosessien etenemistä. Valiokunta tähdentää, että arvioinnissa tulee kiinnittää huomiota myös kokeilun vaikutuksiin kunnallisen kansanvallan näkökulmasta.

Hallintovaliokunta muistuttaa tässä yhteydessä siitä, että nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa kuntien moninaisen yhteistyön kuntayhtymien muodossa. Tätä yhteistyömuotoa on myös mahdollista — niin haluttaessa — käyttää tehokkaasti yhä syvällisempään ja joustavampaan kuntien väliseen yhteistyöhön.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Kunnille nykyisin kuuluvien tehtävien ja päätösvallan siirtäminen

Perustuslakivaliokunnan varsinaisen lausunnon (PeVL 11/2002 vp) mukaan esityksen ongelmana on, ettei siitä kiistattomasti ilmene, missä asioissa kunnan päätösvaltaa ja siten mitä tehtäviä voidaan siirtää lakiehdotuksen 4 §:ssä tarkoitetulle toimielimelle ja 5 §:ssä tarkoitetulle yhteisölle tai säätiölle. Lakiehdotus tulee perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkin viime kädessä 16 §:n 1 momentin vuoksi ymmärtää niin, että se koskee mahdollisuutta siirtää kunnan päätösvaltaa yksinomaan lain 8—12 §:ssä sekä 14 ja 15 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa.

Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoitus on ollut, että kokeiluseudun kunnat voivat siirtää mitä tahansa niille kuntalain (365/1995) tai muun lain nojalla kuuluvia tehtäviä ja päätösvaltaa — lukuunottamatta niin sanottujen pakkokuntayhtymien tehtäviä ja päätösvaltaa — 4 §:ssä tarkoitetulle seudulliselle toimielimelle.

Perustuslakivaliokunnan varsinaisessa lausunnossa ei ole — johtuen nähtävästi lakiehdotuksen sisältöä koskevasta tulkinnasta — käsitelty säätämisjärjestystä siitä näkökulmasta, että kokeilun piiriin voitaisiin siirtää kunnilla nykyisin olevia tehtäviä ja päätösvaltaa. Tämän vuoksi hallintovaliokunta on pyytänyt 8.5.2002 perustuslakivaliokunnalta täydentävän lausunnon (PeVL 11a/2002 vp). Lausuntopyyntö on sisältänyt hallintovaliokunnan alustavan sääntelyehdotuksen, joka on otettu perustuslakivaliokunnan täydentävän lausunnon liitteeksi.

Hallintovaliokunnan alustavan ehdotuksen 3 ja 4 §:n nojalla kokeiluseudun kunnat voivat siirtää lakiehdotuksessa tarkoitetulle seudulliselle toimielimelle mitä tahansa niillä kuntalain tai muun lain perusteella olevia tehtäviä ja päätösvaltaa. Nämä siirtomahdollisuudet eivät koske niin sanottujen pakkokuntayhtymien tehtäviä ja päätösvaltaa. Perustuslakivaliokunnan täydentävästä lausunnosta ilmenee, että lakiehdotuksen 3 ja 4 § voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä hallintovaliokunnan alustavan ehdotuksen mukaisina.

Lakiehdotuksen 5 §:ään liittyen hallintovaliokunta on pyytänyt perustuslakivaliokunnan täydentävää lausuntoa siltä osin, onko tavallisen lain säätämisjärjestyksessä mahdollista siirtää pykälässä tarkoitetulle yhteisölle tai säätiölle myös lakiehdotuksen 8—12 §:ssä sekä 14 ja 15 §:ssä tarkoitettuihin asioihin kunnille nykyisin kuuluvia tehtäviä ja päätösvaltaa. Ajatuksena on ollut, että tällä tavalla voitaisiin muodostaa luontevia asiaryhmittäisiä, esimerkiksi elinkeinopolitiikkaan liittyviä kokonaisuuksia, kun toisaalta lähinnä valtiolle kuuluvaa toimivaltaa ja toisaalta kunnille itselleen kuuluvaa toimivaltaa voitaisiin siirtää seutuyhteistyökokeilun piiriin.

Perustuslakivaliokunnan täydentävässä lausunnossa todetaan, että kaavailtu muutos johtaa poikkeamiseen siitä lähtökohdasta, että siirrettävien tehtävien määrittelyltä on perustuslain 124 §:n takia vaadittava täsmällisyyttä. Lisäksi on kiistatonta, että hallintovaliokunnan alustavan ehdotuksen mukaisessa muodossa siirrettävät tehtävät voivat sisältää merkittävää julkisen vallan käyttöä. Tällaisten tehtävien siirtäminen muulle kuin viranomaiselle on kielletty perustuslain 124 §:ssä. Hallintovaliokunnan lausuntopyyntöön sisältyvä 5 §:n 2 momentti on näin ollen vastoin perustuslakia, minkä vuoksi lausuntopyynnön mukainen lakiehdotus on käsiteltävä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.

Kokeiluseudun lausunnon ja suunnitelman sitovuus

Lakiehdotuksessa on useita säännöksiä kokeiluseudun kuntien mahdollisuudesta sopia tietyistä asioista. Kokeiluseudun kunnat voivat muun muassa sopia laativansa elinkeinopoliittisen kehittämissuunnitelman (8,1 §) ja joukkoliikenteen palvelutasosuunnitelman (11 §) sekä antavansa lausuntoja eräistä rahoitushakemuksista (8,2 § ja 10 §), eräistä lupa-asioista (9 §) ja eräiden investointihankkeiden tärkeysjärjestyksestä (12 §). Päätöksen tekevä viranomainen voi lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin mukaan poiketa kokeiluseudun 8—12 §:ssä tarkoitetusta lausunnosta tai suunnitelmasta ainoastaan painavista syistä. Lisäksi 8 §:n 2 momentissa ja 10 §:ssä tarkoitetun rahoituspäätöksen edellytyksenä on kokeiluseudun puoltava lausunto.

Lakiehdotuksen 13 §:n nojalla päätöksen tekevä viranomainen voi poiketa kokeiluseudun 8—12 §:ssä tarkoitetusta lausunnosta tai suunnitelmasta ainoastaan painavasta syystä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan tarkoitus ei voi olla, että suunnitelmat ja lausunnot oikeuttaisivat poikkeamaan niistä päätösharkinnan perusteista, joita kyseisissä ratkaisutilanteissa on säädetty noudatettaviksi. Näin ymmärrettynä kokeiluseudun kannanottojen "sitovuus" on pakostakin alisteista päätöksenteon lakisääteisille perusteille. Ainoastaan niiden asettamissa rajoissa kokeiluseudun suunnitelmat ja lausunnot voivat tuoda päätöksentekoon sellaisia seudullisia näkökohtia, joista ei ole mahdollista poiketa kuin painavista syistä.

Hallintovaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen kokeiluseudun kannanottojen "sitovuudesta". Samalla hallintovaliokunta toteaa lakiehdotuksen tarkoituksena olevan, että kokeiluseudun kannanottojen "sitovuus" on asteeltaan korkea ja että "sitovasta lausunnosta tai suunnitelmasta" voidaan poiketa lähinnä laillisuussyistä. Hallintovaliokunta katsoo, että painavat syyt poiketa lausunnosta tai suunnitelmasta ovat olemassa, jos lausuntoa tai suunnitelmaa noudattava päätös on lainvastainen, Euroopan yhteisön ohjelman vastainen tai se johtaa hankkeiden rahoituksessa tilanteeseen, jossa rahoitettava hanke ei voi toteutua muun rahoituksen puutteen vuoksi. Valiokunta ehdottaa selvyyden vuoksi, että lausunnosta tai suunnitelmasta poikkeamisen perusteet säädetään laissa.

Sopimusrakennelman vaihtoehdot

Perustuslakivaliokunnan varsinaisen lausunnon mukaan esityksen jatkokäsittelyssä tulee arvioida sellaista vaihtoehtoa, jossa kokeiluseuduille säädettäisiin laissa toimivaltaa laatia suunnitelmia ja antaa lausuntoja lakiehdotuksen 8—12 §:ssä sekä 14 ja 15 §:ssä mainituissa asioissa.

Hallintovaliokunta toteaa tarkoituksena olevan, että kokeilussa kunnat siirtävät myös omaa päätösvaltaansa kokeiluseuduille. Lisäksi kokeilun tavoitteiden kannalta on tärkeää, että valtioneuvosto voi kokonaisvaltaisesti arvioida kokeiluhanketta uudistuksen tavoitteiden kannalta. Lakiehdotuksen mukaan valtioneuvosto ottaisi sopimusta vahvistaessaan huomioon sopimuksen kuntien yhteistyötä edistävän vaikutuksen, sopimuksessa tarkoitettuun toimintaan osoitettavat voimavarat, henkilöstön ja sen asiantuntevuuden sille suunnitelluissa tehtävissä, toimielimen päätöksenteon järjestelyt sekä kansalaisten osallistumismahdollisuudet. Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä tältä osin hallituksen esityksen mukaisessa muodossa.