Perustelut

Selonteon taustaa

Sisäasiainministeriö on antanut hallintovaliokunnalle 15 päivänä maaliskuuta 2005 perustuslain 47 §:n 2 momentin nojalla valiokunnan tekemästä pyynnöstä kirjallisen selvityksen siitä, mitkä ovat kuntakentän — mukaan lukien yksittäisen kunnan — taloudelliset mahdollisuudet selviytyä asianmukaisesti tehtävistään ja velvoitteistaan (MINS 1/2004 vp).

Ministeriön selvitys ei sisältänyt toimenpide-ehdotuksia, vaan se on ollut rajattu koko maan tasolla koskemaan kuntien tehtävien ja rahoituksen kehitystä vuodesta 1993 aina vuoteen 2004. Selvityksestä ilmenee, että tilinpäätöstiedot, joita selvityksen pohjana on pääasiassa käytetty, eivät kerro palvelujen tasosta, tarpeesta, laadusta, saavutettavuudesta tai palvelujen käyttäjien tyytyväisyydestä. Tilinpäätöstietojen ja taloutta koskevien tunnuslukujen perusteella on kuitenkin ollut mahdollista päätellä, minkä tyyppisissä kuntaryhmissä tai alueilla palvelujen järjestämismahdollisuudet ovat heikoimmat tai parhaimmat — taloudellisten edellytysten asettamissa rajoissa.

Hallintovaliokunta on sittemmin mietinnössään HaVM 31/2006 vp tähdentänyt käynnistämänsä selvitysmenettelyn merkittävimmän vaikutuksen olleen siinä, että hallitus on päätynyt asettamaan PARAS-hankkeen eli kunta- ja palvelurakenneuudistushankkeen.

Eduskunta onkin vuoden 2006 valtiopäivillä hyväksynyt hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 31/2006 vp mukaisesti lain kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007), joka on tullut voimaan vuoden 2007 helmikuussa. Mietinnössään hallintovaliokunta on edellyttänyt hallituksen antavan eduskunnalle vuonna 2009 selonteon kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuksesta sekä kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain tavoitteiden toteutumisesta.

Käsiteltävänä oleva selonteko on valmisteltu useiden ministeriöiden yhteistyönä, yhteensovitusvastuun ollessa valtiovarainministeriössä. Selonteon valmistelussa on Suomen Kuntaliittoa kuultu asiantuntijana. Valmistelutyötä on ohjannut kunta- ja palvelurakenneuudistuksen kokonaisohjauksesta vastaava parlamentaarinen seurantaryhmä. Valmistelussa on hyödynnetty lukuisten eri työryhmien ja hankkeiden sekä tutkimusten, arviointien ja selvitysten tuloksia.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarve perustuu niihin merkittäviin rakenteellisiin muutoksiin, jotka koskettavat osin jo nyt kuntakenttää ja jotka kunnat kohtaavat lähivuosina yhä voimakkaammin. Väestön vanheneminen, palvelukysynnän kasvu, sisäinen muuttoliike, yhdyskuntarakenteen tiivistyminen, henkilöstön eläkkeelle siirtyminen, työvoiman niukkeneminen sekä julkisen talouden paineet samoin kuin palvelujen tuotantotapojen monimuotoistuminen vaativat uutta osaamista sekä syvenevää yhteistyötä kuntien kesken sekä julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin välillä. Kaikkiaan toimintaympäristömuutokset edellyttävät kunta- ja palvelurakenteen kehittämistä, jotta kuntien vastuulla olevien palvelujen saatavuus ja laatu voidaan turvata.

PARAS-hankkeen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää sekä tarkistaa valtion ja kuntien välistä tehtävänjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoitus on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytykset kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle.

Kunta- ja palvelurakenneuudistus on aktivoinut kuntia

Valiokunta pitää PARAS-hankkeen luonne ja mittavuus sekä sen toimeenpanoon tähän mennessä käytettävissä ollut lyhyt ajanjakso huomioon ottaen luonnollisena, että uudistus on vielä keskeneräinen ja että sen vaikutukset tulevat näkymään vasta pidemmällä aikavälillä. Uudistuksen edetessä voidaan laajemmin arvioida sen vaikutuksia palvelujen laatuun ja saatavuuteen, tuottavuuden kehittymiseen, menojen kasvun hillintään sekä muun muassa henkilöstövoimavarojen riittävyyteen. Samoin vasta pidemmällä aikavälillä on mahdollista tarkemmin tehdä arvioita uudistuksen vaikutuksista kielellisten oikeuksien toteutumiseen, kunnalliseen itsehallintoon, sukupuolten väliseen tasa-arvoon sekä henkilöstön asemaan.

Selonteossa arvioidaan tähän mennessä tapahtunutta uudistuksen etenemistä, sen ja puitelain tavoitteiden toteutumista sekä uudistuksen tuloksia ja vaikutuksia. Se sisältää myös uudistustyön jatkamista koskevat johtopäätökset ja toimintalinjaukset. Uudistusprosessiin liittyen selontekoon sisältyy kehittämistarpeiden näkökulmasta muun muassa yhteensä 57 erillistä linjausta ja jatkotoimenpidekokonaisuutta.

Valiokunta yhtyy selonteossa lausuttuun siitä, että kokonaisuutena tarkastellen uudistuksen yksi keskeisimpiä tuloksia on, että se on aktivoinut kuntia arvioimaan toimintaansa ja etsimään välttämättömiä uusia ratkaisuja. Tämä on näkynyt kuntarakenteen kehittymisessä, mutta myös palvelurakenteiden kehittämisen käynnistämisessä. Ottaen huomioon, että puitelaki on ollut voimassa noin kolme vuotta, uudistusvauhti on ollut kuntarakenteen osalta varsin hyvä.

Kuntarakenne ja kuntien yhteistoiminta

Puitelain tavoitteena on elinvoimainen, toimintakykyinen ja eheä kuntarakenne. Lain tavoitteena on myös taloudellinen ja kattava palvelurakenne, joka turvaa laadukkaat palvelut ja niiden saatavuuden.

Keinot lain tavoitteiden saavuttamiselle ovat kuntarakenteen vahvistaminen kuntien yhdistymisen kautta, palvelurakenteiden vahvistaminen kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttävät palvelut ja kuntien yhteistoiminnan lisääminen. Toiminnan tuottavuutta parannetaan tehostamalla kuntien palveluiden järjestämistä sekä vahvistamalla pääkaupunkiseudun ja muiden yhdyskuntarakenteellisesti ongelmallisten kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä.

Kunnan tulee muodostua toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat myös perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan yhteistoiminta-alueen.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksella on toistaiseksi ollut erityisen merkittävä vaikutus hallinnollisten rakenteiden kehittymiseen. Kuntia oli 2000-luvun alkaessa 452. Uudistuksen käynnistyttyä yli 200 kuntaa on ollut mukana kuntien yhdistymisselvityksissä, mitä voidaan pitää huomattavasti ennakoitua suurempana määränä. Yhdistymisissä on ollut mukana yli 170 kuntaa. Kuntaliitosten ennätysvuosi on ollut vuosi 2009, jolloin kuntien määrä on vähentynyt 67:llä. Kuluvana vuonna tapahtuneiden liitosten myötä kuntien määrä on vähentynyt 342:een. Vuosille 2011—2013 päätettyjä liitoksia on tällä hetkellä seitsemän. Käynnissä on 11 kuntajakoselvitystä, joissa mukana on 45 kuntaa. Jos kaikki nämä selvitykset johtavat yhdistymisiin, vähenee kuntien määrä 302 kuntaan vuonna 2013. Liitokset ovat vähentäneet erityisesti pienten kuntien määrää. Alle 20 000 asukkaan kuntien määrä on puolittunut vuosina 2008—2010. Myös kuntien yhteistoiminta on lisääntynyt merkittävästi. Tältä osin valiokunta viittaa lisäksi jäljempänä lausuttuun.

Valiokunta korostaa, että kuntaliitoksissa mukana olleiden kuntien määrä on historiallinen pidemmälläkin aikavälillä tarkasteltuna. Tästä huolimatta kuntarakenne on edelleen hajanainen ja pienten kuntien määrä suuri. Valiokunta pitääkin tärkeänä uudistetun kuntajakolain (170/2007) ja PARAS-puitelain tarjoamien keinojen hyödyntämistä kuntarakenteen kehittämiseksi yhä edelleen. Valiokunta tähdentää, että kuntien yhdistyminen ja yhteistoiminta-alueiden muodostaminen ovat jatkossakin vaihtoehtoja vahvistaa palvelujen järjestämisen väestöllistä ja taloudellista perustaa.

Valiokunta toteaa selonteon tavoin, ettei uudistus ole edennyt vielä vahvasti palveluiden sisällölliseen tai palvelujen tuotantotapojen ja organisoinnin kehittämiseen, mutta tämä työ on uudistuksen myötä kuitenkin käynnistynyt siinä kuntakokonaisuudessa, joka on ollut mukana kuntaliitoksissa ja kuntien yhteistoiminnan kehittämisessä. Aiempaa strategisemmilla kuntaliitoksilla ja yhteistoimintaratkaisuilla on kyettävä vaikuttamaan palvelujen laadun ja saatavuuden turvaamisen ohella lisääntyvään kustannustehokkuuteen ja samalla tuottavuuteen. Selonteossa onkin esitetty useita linjauksia, joilla uudistuksen painopistettä siirretään enemmän palveluiden kehittämiseen ja tuottavuuden nostoon.

Valiokunta pitää huolestuttavana, etteivät uudistuksen vaikutukset ole käytännössä näkyneet kuntatalouden kannalta merkittävimmissä kunnissa, suurissa kaupungeissa, jotka täyttävät puitelain edellyttämät väestöpohjat ja jotka eivät ole tehneet rakenteellisia uudistuksia. Kuusi suurinta kaupunkia käyttää kolmasosan kuntien menoista ja vastaavasti sata pienintä kuntaa kolme prosenttia näistä menoista. Sisäisten hallinnollisten rakenteiden kehittäminen ja tuottavuuden lisääminen turvaamalla palvelut kustannustehokkaasti on välttämätöntä juuri tällaisissa suurissa kunnissa, joissa talouden suuri volyymi on mahdollistanut toimenpiteistä pidättäytymisen. Myös näissä kunnissa, niin entisissä kuin kuntaliitosten myötä syntyneissä uusissakin, on tärkeää huolehtia nimenomaan palveluista ja siten palveluja tukevista rakenteista.Osalle pienempiä kuntia, joilla ei ole liian alhaisen väestöpohjan tai erittäin pitkien etäisyyksien vuoksi kuntaliitosten tai yhteistoiminnan kautta edellytyksiä tai mahdollisuuksia turvata palveluja, on etsittävä erityisratkaisuja, asukkaiden palvelutarpeiden tyydyttämiseen. Useissa pitkien etäisyyksien ja harvan asutuksen kunnissa on uudistuksen aikana selvitetty erilaisia mahdollisuuksia voimavarojen kokoamiseen esimerkiksi yhteistoiminta-alueen muodostamisen kautta, mutta lopulta kunnat ovat päättäneet paljolti tähän mennessä vedota puitelain poikkeamisperusteisiin.

Palvelujen tuotantotavat ja organisointi

Kuntien mahdollisuuksiin huolehtia palveluistaan sekä muista tehtävistään ja velvoitteistaan vaikuttavat muun muassa kuntien omat päätökset, kuntien taloudellinen ja muu toimintaympäristö.

Maamme kunnat ovat voimavaroiltaan, pinta-aloiltaan, toimintaympäristöiltään ja hoitamiltaan tehtäviltä erilaisia. Kuntayhtymissä ja seudullisen yhteistyön puitteissa hoidetaan myös monenlaisia tehtäviä. Lisäksi on kunnallisia liikelaitoksia ja kuntien omistamia osakeyhtiöitä. Moninaisesti organisoituneella kuntakentällä on poikkeuksellisen suuri merkitys suomalaiselle yhteiskunnalle, koska kunnallishallinto vastaa keskeisestä osasta kansalaisten peruspalveluja. Vaikka kuntien ja yhteistoiminta-alueiden määrä on vähentynyt merkittävästi ja siten organisaatiorakenne on osin yksinkertaistunut, on kunnallishallinnon organisatorinen kokonaisuus monitahoinen.

Peruslähtökohtana on, että kaikkien kuntien tulee kyetä järjestämään asukkailleen samat peruspalvelut. Kuntayhtymässäkin peruskunnan tulee vastata, että kuntalaiset saavat palvelunsa. Käytännössä kunnan toimintaympäristö ja olosuhdetekijät osaltaan vaikuttavat, minkä tasoisina palvelut kyetään järjestämään.

Kunnat ovat vanhastaan harjoittaneet sopimusperusteista yhteistyötä ja sillä tavoin huolehtineet merkittävästi palvelujen järjestämisestä. Viimeisen 17 vuoden ajan tätä yhteistyötä on toteutettu etenkin kuntayhtymämallilla. Valiokunta toteaa, että myös sopimusmallilla voidaan turvata avoimuutta ja demokratiaa, jos isäntinä toimivilla kunnilla on tähän riittävää tahtoa. Omistajaohjauksella on muussakin yhteistyössä keinonsa. Vastaavasti on myös vahvan peruskunnan mallissa tärkeää huolehtia, ettei ylläpidetä tai rakenneta raskaita ja epäkansanvaltaisia hallintomalleja.

Valiokunta tähdentää, että kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteena on turvata jokaiselle perustuslain mukainen oikeus yhdenvertaisiin ja riittäviin peruspalveluihin. Uusien rakenteiden ja toimintatapojen on johdonmukaisesti tuettava hyvinvointia ja palvelujen saamista ottamalla huomioon erilaiset olosuhteet maan eri osissa. Valiokunta korostaa, että uudistustyötä on jatkettava määrätietoisesti siten, että se painottuu palveluiden uudistamiseen aiempaa vahvemmin. Palvelurakenteiden ja palvelujen tuotantotapojen uudistaminen on välttämätöntä. Toimintojen ja tuottavuuden tehostamistoimilla on saavutettavissa merkittävimmät kuntataloudelliset ja kansantaloudelliset hyödyt sekä samalla palvelujen korkea taso.

Uudemmista kehittämishankkeista on syytä mainita erityisesti Kainuun hallintokokeilu. Malli näyttää saadun selvityksen mukaan sopivan Kainuun kaltaisten, vanhenevan ja vähenevän väestön kanssa kamppailevien alueiden palveluiden järjestämiseen.

Sosiaali- ja terveydenhuolto

Valtaosa kuntatalouden menoista painottuu sosiaali- ja terveydenhuoltoon sekä opetustoimeen. Toimintaympäristömuutokset kohdistuvat muun muassa väestön vanhenemisen ja eläköitymisen myötä erityisesti sosiaali- ja terveydenhuoltoon, jossa palvelutarpeet ja kustannukset kasvavat. Henkilökunnan saatavuudessa on myös jo nykyisin etenkin alueellisia eroja. Suomen huoltosuhde tulee nykynäkymin olemaan kymmenen vuoden kuluttua Euroopan unionin heikoin. Heikko huoltosuhde ja muuttotappio keskittyvät suurimmaksi osaksi Itä- ja Pohjois-Suomeen muuttovoiton kasautuessa käytännössä muutamaan suurimpaan kaupunkiin ja pääkaupunkiseudulle. Hoito- ja hoivapalvelujen tarve ja saatavuus tulee merkitsemään vakavaa haastetta yhteiskunnan kantokyvylle ja näiden palvelujen järjestämiselle julkisina palveluina. Kustannusten kasvuun vaikuttavat lisäksi luonnollisesti jatkuvasti kehittyvät uudet hoidot ja laitteet.

Valiokunta painottaa, että erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollossa korostuu rakenteellisten toimenpiteiden ohella saumattomien palveluketjujen ja sähköisten tietojärjestelmien nykyistä olennaisesti laajempi hyödyntäminen. Sosiaali- ja terveydenhuollon perustasoa on myös edelleen vahvistettava. Hallintovaliokunta tähdentää tässä yhteydessä, että sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudessa ennalta ehkäisevän työn merkitys nousee vastaisuudessa yhä tärkeämpään rooliin. Samalla myös omakohtaisen vastuun ottaminen itsestämme on ymmärrettävä entistä välttämättömämmäksi. Yhteiskunnan varat eivät millään järjestelyillä tule riittämään sosiaali- ja terveydenhuoltomenojen kattamiseen, ellemme, me suomalaiset, muuta elintapojamme.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa todetaan, että palvelujen järjestämisvastuuta on pidetty puitelain täytäntöönpanossa epäselvänä. Hallintovaliokunta tähdentää mainittuun lausuntoon samalla viitaten, että sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevissa selonteon linjauksissa selkeästi todetaan vastuun sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta olevan jatkossakin kunnilla. Kunnat voivat käytännössä tuottaa — ja niiden tuleekin tietyissä tapauksissa toteuttaa — tätä vastuuta muun muassa kuulumalla kuntayhtymään. Palvelut järjestävä organisaatio voi olla yksittäinen kunta, kuntayhtymä tai useampi kunta yhdessä yhden kunnan toimiessa isäntäkuntana. Toiminnassa on hyödynnettävä tarpeen mukaan yksityistä ja kolmatta sektoria.

Perusterveydenhuollosta ja sosiaalitoimesta vastaavien organisaatioiden määrä on selonteossa kuvatulla tavalla tällä hetkellä lähes puolittumassa. Puitelain mukaisen perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen palveluiden 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimus täyttyy valtaosassa kunnista. Noin 60 kunnalta puuttuvat vielä päätökset rakenteellisista ratkaisuista. Hallintovaliokunta ei sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon yhtyen pidä tätä hyväksyttävänä.

Kuten selonteossa todetaan, ei sama sosiaali- ja terveydenhuollon malli sellaisenaan sovellu koko maahan. Puitelaki mahdollistaa erilaisten hallinnollisten organisaatiovaihtoehtojen valitsemisen, mikä jatkossakin on tarpeellista paikallisten olosuhteiden sekä erilaisten alueellisten tarpeiden huomioon ottamiseksi.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa lausunnossaan, että puitelain väestöpohja on vähimmäistavoite ja että esimerkiksi vaativan erityisosaamisen ylläpitämiseksi tarkoituksenmukainen väestöpohja on useimmissa tapauksissa tätä suurempi.

Puitelain piirissä olevista kunnista 80 prosenttia on päättänyt muodostaa perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen tehtävien hoitamista varten yhteistoiminta-alueen. Näissä ratkaisuissa on kuitenkin myös organisaatiomalleja, jotka johtavat sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteellisen hajanaisuuden lisääntymiseen uudistuksen tavoitteiden vastaisesti.

Selonteon mukaan osassa kuntia lähipalvelut näyttävät etääntyvän ja palvelurakenteet monimutkaistuvan. Uhka palveluverkon hajanaisuuden lisääntymisestä on erityisesti niissä ratkaisuissa, joissa kunnat ovat vaihtelevasti siirtäneet sosiaalitoimen palveluja perusterveydenhuollosta vastaavalle organisaatiolle. Kun yksittäisiä sosiaalitoimen tehtäviä siirtyy yhteistoiminta-alueelle, merkitsee uudistus sosiaalihuollon hajoamista kahdelle eri hallintotasolle. Näin sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnallisen kokonaisuuden toteutuminen vaarantuu.

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että hallinto- ja rakenneratkaisuissa vahvistetaan sosiaali- ja terveydenhuollon integraatiota ja palvelukokonaisuuksien eheyttä ja saumattomuutta sekä asiakaslähtöisyyttä. Sosiaali- ja terveydenhuollon rajapinnat kohtaavat monissa eri palveluissa ja eri väestöryhmien osalta. Tällaisia rajapintoja on erityisesti vanhusten huollossa, vammaispalveluissa, päivähoidossa, neuvolatyössä, päihdetyössä, mielenterveystyössä ja psykososiaalisissa palveluissa sekä terveyden edistämisessä. Hallintovaliokunta katsoo sosiaali- ja terveysvaliokunnan tavoin, että erityisesti näissä palveluissa tarvitaan asiakkaan kannalta eheää ja yhtenäistä palvelukokonaisuutta sekä koordinoitua toimintamallia. Palveluketjujen parantaminen edellyttää myös hallintokuntien välisen yhteistyön tiivistämistä.

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että koottaessa palveluita suuremmissa kunta- ja organisaatioyksiköissä järjestettäviksi lähipalvelut turvataan kuntalaisille hyvällä palveluverkoston suunnittelulla ja toteutuksella. Palvelurakenteiden kehittämisen esteenä tai hidasteena on usein tullut esiin erilaisten tietojärjestelmien yhteensopimattomuuteen tai asiakastietojen käytettävyyteen liittyviä rajoitteita. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköistä käsittelyä ja sähköistä lääkemääräystä koskevat lait ovat olleet voimassa lähes kolme vuotta, ja niissä säädetyt neljän vuoden siirtymäajat tulevat voimaan ensi vuonna. On valitettavaa, etteivät uudistukset ole edenneet suunnittelussa aikataulussa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon sähköisen tiedonhallinnan kehittämisessä pyritään tietojen muuttamiseen organisaatio- ja järjestelmäriippumattomiksi, mikä on edellytyksenä toiminnan tehostamiseen ja laadun parantamiseen tähtääville toimintamuutoksille. Tiedon saatavuuden helpottamisella ja tietojärjestelmien käytettävyyden lisäämisellä voidaan myös lisätä potilasturvallisuutta ja parantaa hoidon laatua. Hallintovaliokunta kiirehtii sosiaali- ja terveydenhuollon sähköisen tiedonhallinnan ja erityisesti tietojärjestelmien yhteensopivuuden kehittämistä ja pitää välttämättömänä, että tähän varataan riittävät voimavarat. Tietojärjestelmien osalta valiokunta viittaa lisäksi jäljempänä lausuttuun.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnosta ilmenee, että sosiaali- ja terveydenhuollon osalta palvelurakenneuudistuksen muutosprosessi on vielä kesken eikä kokonaisvaikutusten arviointi ole vielä mahdollista. Hallintovaliokunta pitää joka tapauksessa tärkeänä, että hallitus antaa vielä näillä valtiopäivillä eduskunnalle esityksen kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain muuttamiseksi siten, että lakiin lisätään sosiaali- ja terveydenhuollon eheyttä koskeva säännös ja että valtioneuvostolle annetaan toimivalta velvoittaa kunta sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueeseen puitelaissa tarkoitetun väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi vuoden 2013 alusta lukien.

Selonteon mukaan uudistuksen tähänastiset vaikutukset näkyvät erityisesti hallinnollisten rakenteiden kehittämisessä. Sen sijaan uudistus ei ole vielä vahvasti edennyt palvelujen kehittämiseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa pidetään tätä sinänsä ymmärrettävänä, koska puitelain väestöpohjavaatimuksen tehtävänä oli velvoittaa kuntia tekemään päätökset rakenteista, joiden puitteissa palveluihin kohdistuvat velvoitteet voidaan täyttää.

Hallintovaliokunta korostaa erityisesti, että hallinnollisten uudistusten lisäksi on välttämätöntä huolehtia palveluprosessien ja palvelujen sisällöllisestä kehittämisestä. Palvelujen tuottamisen monipuolistuminen edellyttää myös eri osapuolten yhteistoiminnan kehittämistä ja yhteisten tavoitteiden ja läpinäkyvien mittareiden asettamista sekä uusien innovaatioiden käyttöönottamista. Lukuisten kehittämishankkeiden hyödyntämiseksi parhaista tuloksista on tiedotettava tehokkaasti ja edistettävä tulosten saamista käytännön toimijoiden käyttöön.

Hallintovaliokunta painottaa, että väestörakenteen muutos ja julkisen talouden kestävyyden turvaaminen asettavat sosiaali- ja terveydenhuollolle erittäin suuria taloudellisia, toiminnallisia ja työvoiman saatavuuteen liittyviä haasteita, joihin on kyettävä vastaamaan. Kunnissa odotetaankin valtion taholta strategisia linjauksia ja nykyistä selkeämpää ohjausta.

Opetus-, kulttuuri-, kirjasto-, liikunta- ja nuorisopalvelut

Maan sisäinen muuttoliike, kaupungistuminen ja peruskouluikäisten määrissä tapahtuvat muutokset vaikuttavat tulevaisuuden perusopetuspalvelujen järjestämiseen. Asutus keskittyy yhä enemmän pääkaupunkiseudulle ja kaupunkiseuduille. Maaseutumaisissa kunnissa väestömäärän arvioidaan edelleen vähenevän, minkä vuoksi peruskoulua käyvien määrät tulevat siellä pienenemään. Perusopetuksen haasteita ovat muuttuvaan palvelutarpeeseen vastaaminen, opetuksen laadun, kustannustehokkuuden ja palvelujen saatavuuden varmistaminen.

Niillä alueilla, jossa peruskouluikäisten määrä vähenee, joudutaan arvioimaan keinoja perusopetuspalvelujen saatavuuden turvaamiseksi. Harvaan asutuissa ja pitkien etäisyyksien kunnissa tasavertaisten perusopetuspalvelujen tarjoaminen asukkaille on vaativa tehtävä.

Erityisesti kuntien reuna-alueilla koulujen oppilaaksiottoalueet voisivat olla valiokunnan mielestä kuntarajat ylittäviäkin. Perusopetuspalvelujen saatavuuden turvaamista parantaa oppilaan mahdollisuus käydä lähintä koulua, vaikka se sijaitsisi muualla kuin asuinkunnassa. Harvaanasutuilla alueilla, joissa oppilasmäärät ovat pieniä, perusopetuspalvelut pystytään parhaiten turvaamaan lähipalveluna yhtenäiskouluratkaisujen avulla.

Perusopetuspalvelujen turvaamisessa harvaan asutuilla seuduilla tulee hyödyntää nykyaikaista teknologiaa. Oppilaille tulee luoda aitoja mahdollisuuksia suorittaa oppiaineiden sisältöjä etä- ja verkko-opetuksena. Perusopetuspalvelujen turvaamisen kannalta on keskeistä, että koulujärjestelmää kehitetään pitkäjänteisesti vastaamaan palvelutarpeessa tapahtuvia muutoksia. Kouluverkon kehittämisessä tulee ottaa huomioon lähikouluperiaate ja palvelujen hyvä saatavuus. Koulumatkojen tulee myös haja-asutusalueilla olla kohtuullisia. Kouluverkkoa tulisikin tarkastella nykyistä enemmän yhteistyössä muiden kuntien kanssa.

Kaupunkiseuduilla palvelutarpeen kasvuun joudutaan vastaamaan lisäämällä oppilaspaikkoja ja rakentamalla uusia kouluja. Investointikustannusten määrää voidaan hillitä kehittämällä kuntarajat ylittäviä palveluja ja hyödyntämällä yhteistyössä seudullista palveluverkkoa.

Hallintovaliokunta yhtyy sivistysvaliokunnan esittämään tavoitteeseen, että lukio tulee voida suorittaa kotona asuen, samoin kuin siihen, että lukion yksikköhinnan korotuksen tulee koskea lukiota myös vuoden 2012 jälkeen kuntien yhdistyessä tai lukion siirtyessä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle.

Ammatillisessa koulutuksessa hallintovaliokunnan käsityksen mukaan koulutuksen riittävän hyvä saatavuus on tärkeää tarkasteltaessa ja kehitettäessä nuorten toisen asteen ammatillisen koulutuksen verkkoa. Lisäksi kunnilla päärahoittajina tulee olla tosiasialliset mahdollisuudet vaikuttaa ammatillisen koulutuksen ohjauksen rahoitukseen. Toiminnan tehostumisen myötä tulevat tuottavuuden kasvun hyödyt tulee kohdentaa myös ammatillisen peruskoulutuksen päärahoittajille eli kunnille.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutukset liikuntapalveluihin ovat tähän mennessä olleet lähinnä kuntaliitoksiin liittyviä muutoksia. Kuntia on tarpeen tukea selonteon linjausten mukaisesti uudistustyössä kokonaisvaltaisen lapsi- ja nuorisopolitiikan toteuttamisessa.

Kirjastot ovat tärkeitä palvelujen tuottajia. Valiokunta yhtyy selonteon linjaukseen siitä, että kirjasto- ja tietopalvelut tuotetaan asukkaiden lähipalveluina. Kunnat vastaavat kirjastopalveluista pääsääntöisesti edelleen itsenäisesti, eikä tavoite seudullisista kirjastoista ole toteutunut. Käytettävissä olevien tietojen mukaan kuntaliitoksilla ei ole ollut myöskään vaikutusta kirjastojen toimipisteiden lakkauttamisiin. Kulttuuripalvelujen saatavuuden osalta valiokunta viittaa selonteossa lausuttuun.

Kaupunkiseudut

Kaupunkiseutujen kehittämisen osalta valiokunta toteaa, ettei yhteistyö kaupunkiseuduilla ole edennyt maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamisessa tai palvelujen kuntarajat ylittävässä käytössä riittävässä määrin, vaikka yhteistyötä on seudullisesti tiivistetty ja sen tavoitteita puitelain suunnitteluvelvoitteen myötä tarkennettu.

Saadun selvityksen perusteella kaupunkiseudut ovat yhteistyössään eri vaiheissa ja suunnitelmien toteuttamista on tarkasteltava myös seutujen koon ja kuntarakenteessa tapahtuneiden merkittävien strategisten muutosten näkökulmasta. Helsingin työssäkäyntialue on Suomen ainoa metropolialue. Helsingin seudun 14 kunnan osuus Suomen väestöstä on noin neljännes ja kansantuotteesta kolmasosa. Metropolialueen kansainvälisen kilpailukyvyn ja tasapainoisen kehityksen varmistaminen on tärkeää koko maan kansantalouden suotuisalle kehitykselle ja hyvinvoinnille.

Tärkeää on, että hallitus on käynnistänyt metropolipolitiikan seudun erityiskysymyksiä varten. Hallintovaliokunta tähdentää, että Helsingin seudun yhteistyön sujuvuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota kunta- ja palvelurakenneuudistuksen etenemisessä. Valiokunta muistuttaa, että metropolialueen erityispiirteet ovat kokonaisuuden hallinnalle ja yhteistyön käytännön organisoimiselle suuri haaste, mikä puolestaan vaatii omia erityisratkaisuja.

Metropolialueen lisäksi myös muilla suurimmilla kaupunkiseuduilla on yhä suurempi merkitys koko Suomen kansainvälisen kilpailukyvyn kannalta. Nämä ovat vahvasti kasvavia suuria kaupunkiseutuja, joilla yhdyskuntarakenteen hallintaan ja kaupunkiseudun toimivuuteen liittyvät tarpeet ovat myös erityisiä. Eri kaupunkiseuduilla yhteistyön tämänhetkinen tilanne ja ajankohtaiset haasteet näyttävät kuitenkin vaihtelevan.

Kaupunkiseutusuunnitelmien hitaan etenemisen syynä voi toisaalta olla se, että haetaan aktiivisesti syvempää luottamuksen ja yhteistyön pohjaa sekä riittävästi tietoa ennen kuin edetään konkreettisiin toimenpiteisiin. Toisaalta hitaan etenemisen taustalla voi olla myös epäluottamusta, vähäinen todellinen tahto yhteistyöhön tai kyvyttömyys päästä eteenpäin.

Tampereen ja Turun seuduilla on otettu käyttöön kokeiluluonteinen vuoden 2012 loppuun asti kestävä valtion ja seudun kuntien välinen seudullinen maankäytön, asumisen ja liikenteen aiesopimusmenettely. Valiokunta pitää perusteltuna, että aiesopimusmenettely ulotetaan myös Oulun seudulle. Aiesopimus on tärkeää valmistella tiiviissä yhteistyössä maakunnan liiton, ELY-keskusten ja seudun kuntien kesken.

Kielellisten palvelujen turvaaminen

Kielelliset oikeudet mahdollistavat poikkeamisen puitelakiin säädetyistä väestöpohjista. Valiokunta korostaa, että selonteon linjauksia noudattaen myös niin sanottujen poikkeusperustekuntien tulee pyrkiä väestöpohjan laajentamiseen siten kuin se on erityisolosuhteet huomioon ottaen mahdollista. Näin on ruotsinkielisissä ja kaksikielisissä kunnissa pääsääntöisesti toimittukin.

Kuntajakolain (1689/2009) 4 §:n mukaan kuntajakoa muutettaessa on huolehdittava suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudesta saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Säännöksen tarkoituksena on korostaa kieli- ja kulttuuriolosuhteiden huomioon ottamista myös arvioitaessa sitä, onko kuntajaon muuttamiselle edellytyksiä. Kuntajakolaki ei edellytä erityisten suunnitelmien laatimista kielellisten palveluiden turvaamiseksi, mutta käytännössä kaksikielisissä kunnissa tästä on sovittu kuntien välisissä yhdistymissopimuksissa.

Saamelaisten kielelliset ja kulttuuriset oikeudet toteutuvat jo nykyisin puitelain 5 §:n kirjauksin. Kunta- ja palvelurakenneuudistus ei ole vaikuttanut saadun selvityksen mukaan saamelaisten kielellisiin tai kulttuurisiin oikeuksiin, sillä Enontekiö, Sodankylä, Inari ja Utsjoki ovat näiden oikeuksien turvaamiseksi vedonneet puitelain poikkeamisperusteisiin eivätkä ne ole olleet mukana kuntien yhdistymisissä eivätkä muodostaneet yhteistoiminta-alueita.

Tuottavuuden parantaminen ja menojen kasvun hillintä

Kuntatalouden keskeisenä huolena on ollut jo pidempään kuntien menojen liiallinen kasvu. Julkisen talouden alijäämä ja vaikea yleinen talouden tilanne asettavat erityisiä vaatimuksia kuntien tuottavuuden parantamiselle ja menojen kasvun hillitsemiselle.

Tuottavuuden parantaminen liittyy keskeisesti etenkin siihen, miten palveluja ja palvelujen tuottamistapoja onnistutaan kehittämään ja miten kehittäminen onnistuu erityisesti kuntatalouden volyymin kannalta tärkeissä suurissa kunnissa. Sähköiset palvelut yhdistettynä rakenne- ja toimintatapauudistuksiin ovat avainasemassa kustannustehokkaiden palvelujen toteuttamisessa.

Eduskunta on edellyttänyt hyväksyessään tarkastusvaliokunnan mietinnön, että hallituksen tulee ryhtyä valmistelemaan lainsäädäntöä, jonka mukaisesti julkisen sektorin tietojärjestelmien yhteentoimivuus ja yhteensopivuus voidaan toteuttaa lainsäädäntöön perustuen viranomaistehtävänä (TrVM 5/2009 vp — K 15/2009 vp).

Hallintovaliokunta toteaa, että valtiovarainministeriö on 30.10.2009 asettanut julkisen hallinnon tietohallinnon ohjaus- ja yhteentoimivuushankkeen, jonka tehtävänä on valmistella ehdotus valtionhallinnon IT-konserniohjauksen toteuttamisen edellyttämäksi lainsäädännöksi sekä koko julkisen hallinnon yhteentoimivuutta edistäväksi lainsäädännöksi.

Hallintovaliokunta on valtiontalouden kehyksistä antamassaan lausunnossa HaVL 12/2010 vp esittänyt tyytymättömyytensä nykyiseen tilanteeseen, jossa kuntien kalliit tietojärjestelmät ovat keskenään yhteensopimattomia ja yhteentoimimattomia. Samanlainen tilanne on valtiolla. Konkreettisesti tietojärjestelmäongelmat ovat näkyneet muun muassa kuntien yhdistymishankkeissa. Hallintovaliokunta pitääkin mainitussa lausunnossaan välttämättömänä, että tietojärjestelmät kehitetään laajalti koko julkisella sektorilla — myös kuntien ja valtion kesken — yhteentoimiviksi. Samalla on huolehdittava siitä, etteivät valtionhallinnon sisäiset ratkaisut ole toimialojen kesken yhteensopimattomia ja siten myös pirstouta kuntakentän tietojärjestelmien toimivuutta.

Tietojärjestelmien yhteentoimivuudessa on kysymys siitä, että tietojärjestelmät ovat teknisesti yhteentoimivia muiden julkisen hallinnon tietojärjestelmien kanssa esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon osalta ja muutoinkin aina silloin, kun ne käyttävät samoja tietoja. Valiokunta toteaa lisäksi, että tietojärjestelmien kehittämisestä säädetään PARAS-puitelain 12 §:ssä, jonka mukaan valtio ja kunnat laativat yhteisiä standardeja tietojärjestelmien yhteentoimivuuden varmistamiseksi ja edistävät yhdessä uusien tietohallinnon järjestelmien ja toteuttamistapojen sekä sähköisten palvelujen käyttöön ottoa. Lisäksi pykälän mukaan valtio ja kunnat kehittävät ja ottavat käyttöön tieto- ja viestintäteknisiä ratkaisuja hyödyntävän organisaatio- ja hallinnonalarajat ylittävän yhteispalvelumallin.

Hallintovaliokunta edellyttääkin hallituksen huolehtivan siitä, että valtion ja kuntien tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kehittämiseksi eduskunnalle annetaan jo meneillään olevalla vaalikaudella tarvittavat säädösehdotukset, joilla voidaan toteuttaa julkisen hallinnon viranomaisten tietojärjestelmien yhteentoimivuuden varmistavat menetelmät ja standardit ja joilla kunnat sekä muu julkinen hallinto velvoitetaan ottamaan käyttöön yhteentoimivuuden varmistavat menetelmät ja standardit (Valiokunnan lausumaehdotus).

Lähipalvelujen turvaaminen ja yhteispalvelujen laajentaminen

Yhteispalvelulla voidaan osaltaan vähentää harvan asutuksen ja pitkien etäisyyksien aiheuttamia ongelmia palvelutarjontaan. Valiokunta tähdentää, että yhteispalvelua tulee kehittää voimakkaasti muun muassa yhteispalvelun laajentamishankkeen tavoitteen mukaisesti siten, että vuoteen 2011 mennessä jokaisessa kunnassa on yhteispalvelupiste, ellei palveluita ole muutoin saatavilla.

Valiokunta yhtyy selonteon linjaukseen siitä, että kuntien ja yhteistoiminta-alueiden tulee laatia suunnitelma lähipalvelujen turvaamiseksi hyödyntäen erityisesti yhteispalvelun ja tietoteknologian mahdollisuuksia. Maakunnan liitoilla on tärkeä koordinoiva rooli tässä työssä alueellaan.

Henkilöstön asema

Puitelakiin sisältyvä henkilöstön palvelussuhdeturva on voimassa viisi vuotta kuntaliitoksen ja yhteistoiminta-alueen muodostamisesta tai laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen uudelleenjärjestämisestä. Valiokunta toteaa, että tämä sääntely on edesauttanut rakenteellisten uudistusten toteuttamista eikä siitä ole ilmennyt johtuvan erityisiä ongelmia.

Kunta-alan työntekijöistä siirtyy eläkkeelle selvästi yli puolet vuoteen 2025 mennessä. Jo lähivuosina eläkepoistuma kasvaa merkittävästi. Kilpailu työvoimasta tulee kiristymään lähitulevaisuudessa yksityisen ja julkisen sektorin kesken.

Valiokunta korostaa, että kuntakentässä on kiinnitettävä erityistä huomiota henkilövoimavarojen pitkäjänteiseen ja strategiseen suunnitteluun. Uusia palvelujen tuottamistapoja luomalla on mahdollista ylläpitää korkea palvelutaso ja samalla lisätä tuottavuutta. Väestön ikääntyessä sosiaali- ja terveydenhuollon kasvavat palvelutarpeet saattavat vaikeuttaa eläkepoistuman hyödyntämistä kuntakentän henkilöstön kokonaismäärässä.

Uudistustyötä on jatkettava määrätietoisesti

Tässä mietinnössä edellä lausuttuun ja selontekoon viitaten valiokunta pitää välttämättömänä, että kunta- ja palvelurakenneuudistusta jatketaan määrätietoisesti puitelain mukaisesti. Kuntarakennetta on edelleen vahvistettava erityisesti strategisin liitoksin ja myös strategisen yhteistoiminnan kautta. Yhdistymisavustusten maksamista kuntajakolain mukaisesti on harkittava myös kuntien yhdistymisiin, jotka tulevat voimaan vuoden 2013 alun jälkeen.

Ennen kaikkea on välttämätöntä edetä ripeästi palvelutuotannon tehostamiseen ja tuotannon parantamiseen asiakaslähtöisesti palvelujen saatavuus ja laatu turvaten.

Tuottavuusohjelmatyötä kahdenkymmenen suurimman kaupungin kanssa on jatkettava ministeriöiden ja kuntien yhteistyönä tarkoituksena tähdätä pitkäjänteisiin muutoksiin ja toimenpiteisiin myös kansallisesti asianomaisia kuntia laajemmin.

Valiokunta pitää lisäksi tarpeellisena erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien arviointimenettelyn vakinaistamista.

Valiokunta katsoo, ettei selonteon pohjalta voi tehdä riittävää arviota harvaan asuttujen alueiden kansalaisten, elinkeinojen, palvelujen ja niiden saatavuuden lähtökohdista. Selonteossa ei ole huomioitu maaseutupoliittisen selonteon (VNS 5/2009 vp) linjauksia. Näihin puutteisiin tulee jatkossa kiinnittää huomiota.

Käynnistyneessä Normitalkoot-hankkeessa valmistellaan eri hallinnonalat kattava säädöspoliittinen viitekehys sen arvioimiseksi, miten erilaisia ohjauskeinoja käytetään itsehallinnollisia kuntia ohjattaessa. Tarkoitus on tässä yhteydessä tarkastella normien, kannustimien ja informaatio-ohjauksen vaikutuksia kuntien toimintaan ja tuottavuuteen. Valiokunnan mielestä normitalkoissa on syytä purkaa mahdollisuuksien mukaan tuottavuutta rajoittavia normeja, palvelut ja niiden laatu samalla turvaten. Erikseen on syytä mainita, että Parhaat palvelukäytännöt -hankkeen jatkotyö on myös käynnistynyt.

Valiokunta pitää välttämättömänä kuntien rahoitusjärjestelmän uudistamista. Valtionosuuksien osalta on ollut mahdollista tässä vaiheessa toteuttaa lähinnä ja vain pääosin vaatimus hallinnonalakohtaisien valtionosuuksien kokoamisesta yhteen valtiovarainministeriön hallinnonalalle (HaVM 19/2009 vp).

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanoa on kiinteästi seurattava ja arvioitava sekä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin. Seurannassa ja arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota muun muassa palvelujen saatavuuteen ja laatuun, asiakastyytyväisyyteen, kuntaliitosten ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisesta syntyviin hyötyihin, uusiin toimintatapoihin sekä tuottavuuden paranemiseen ja kustannusten hallintaan.

Palvelujen turvaamisen ja kuntien menokehityksen hallintaan liittyvien tavoitteiden toteuttaminen kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa riippuu keskeisesti muun muassa siitä, miten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut jatkossa organisoidaan, järjestetään ja tuotetaan.

Valiokunta korostaa, että jatkossa on tärkeää kohdistaa erityisistä huomiota siihen, millä rakenteellisilla ja muilla ratkaisuilla on pystytty järjestämään toiminnallisesti ja taloudellisesti parhaat palvelut.