Perustelut
Selonteon tausta
Vuoden 2010 alusta voimaan tullut aluehallinnon kokonaisuudistus
on ollut poikkeuksellisen mittava, merkittävä ja
haasteellinen hanke. Aikaisempi valtion aluehallinto koottiin eräitä poikkeuksia
lukuun ottamatta kahteen, kokonaan uuteen monialaiseen viranomaiseen,
aluehallintovirastoon ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen
(jäljempänä ELY-keskus). Periaatteellisesti
merkittävä uudistus oli tehtävien
jakaminen päälinjoina alueellista kehittämistä tukeviin
toimeenpano- ja kehittämistehtäviin, joista huolehtivat
ELY-keskukset, sekä alueellista yhdenvertaisuutta tukeviin
lupa-, valvonta- ja oikeusturvatehtäviin, joita hoitavat aluehallintovirastot.
Hyväksyessään hallituksen esitykseen
(HE 59/2009 vp) aluehallinnon
uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi
sisältyvät lait eduskunta edellytti hallituksen
huolehtivan siitä, että eduskunnalle annetaan
seikkaperäinen selonteko vuoden 2012 loppuun mennessä aluehallintouudistuksen
toimeenpanosta ja toteutumisesta ottaen huomioon muun
ohella 1) uudistuksen eri tavoitteet, 2) virastojen ja keskusten
toiminta-ajatus, toimiala ja tehtävät, 3) aluejakojen
toimivuus, 4) asiakas- ja kansalaislähtöisyyden
toteutuminen sekä palvelujen saatavuus kielelliset palvelut
mukaan lukien, 5) ohjausjärjestelmä ja johtaminen,
6) taloudelliset resurssit ja henkilöstön asema,
7) tuottavuus ja vaikuttavuus, 8) asioiden käsittelyn riippumattomuus
ja puolueettomuus sekä oikeusturva, 9) viranomaisyhteistyö eri
hallinnon tasoilla ja niiden välillä ja 10) alueellisen
tahdonmuodostuksen käytännön vaikuttavuus
valtion toimenpiteissä sekä että tarvittaessa
ryhdytään jo aikaisemmin uudistuksen seurannan
edellyttämiin toimenpiteisiin (EV 150/2009
vp).
Lainsäädäntökokonaisuuteen
liittyi olennaisena osana hallituksen esitys (HE 161/2009
vp) aluehallinnon viranomaisten tehtäviä koskevan lainsäädännön
muuttamiseksi. Sen yhteydessä eduskunta edellytti hallituksen
huolehtivan siitä, että 1) välittömästi
ryhdytään selvittämään niitä kysymyksiä,
jotka mahdollisesti liittyvät sisäisiin oikeudellisiin
jännitteisiin päätösvallan ja
muun puhevallan käyttämisessä uusissa aluehallinnon
viranomaisissa ja että 2) samalla ryhdytään
selvittämään uudistuksesta mahdollisesti
johtuvia hallinto-oikeuksien alueellisen toimivallan sääntelyn
epäselvyyksiä sekä että 3) ensitilassa
ryhdytään selvitystyön tai muutoin ilmenevien
seikkojen edellyttämiin toimenpiteisiin (EV 205/2009
vp).
Valtioneuvoston selonteko sisältää aluehallintouudistuksen
toimeenpanon ja toteutuksen kuvauksen ja arvioinnin sekä eräitä aluehallinnon
kehittämisen jatkolinjauksia.
Uudistuksen keskeiset tavoitteet ja yleisarvio tavoitteiden
toteutumisesta
Aluehallintouudistuksen yleistavoitteena oli kansalais- ja asiakaslähtöisesti,
tehokkaasti ja tuloksellisesti toimiva aluehallinto. Tavoitteena oli
myös vahvistaa ja lisätä maakunnan liittojen roolia
ja asemaa aluekehitystyössä sekä edistää valtion
aluehallinnon ja maakunnan liittojen yhteistyötä.
Hankkeelle asetettiin myös viranomaisten tehtäviin
ja työnjakoon, aluejakojen kehittämiseen ja viranomaisten
määrään liittyviä tavoitteita
sekä tuottavuus- ja tuloksellisuustavoitteita. Tavoitteissa
korostui selkeä ja asiakastarpeet huomioon ottava aluehallinto.
Uudistus tuli voimaan 1.1.2010. Kysymyksessä on sekä aluehallinnon
että keskushallinnon kannalta suuri muutos, joka toteutettiin
nopealla aikataululla. Uudistuksen tuloksia on vaikea täysimääräisesti
arvioida verrattain lyhyen voimassaoloajan jälkeen. Toiminta
on vakiintumassa, mutta eräiden uudistuksessa käynnistettyjen
asioiden toimeenpano on vielä kesken.
Saadun selvityksen perusteella uudistus on hallintovaliokunnan
näkemyksen mukaan yleisesti ottaen toteutunut suhteellisen
hyvin. Aluehallinnon organisaatiorakenne on keventynyt ja päällekkäisyyksiä on
poistunut. Strateginen suunnittelu on saanut aikaan uudenlaista
yhteistyötä ja keskustelua ministeriöiden
välillä, ja myös aluetasolla yhteistyö on
tiivistynyt. Tehtävien jakautuminen aluehallintovirastojen
ja ELY-keskusten kesken noudattaa pääosin aluehallintouudistuksen
tavoitetta. Työnjako on pääosin ollut
toimiva ja selkiyttänyt aluehallinnon viranomaisten roolia.
Toisaalta on tunnistettavissa selviä kehittämistarpeita.
Asiantuntijakuulemisessa ja valiokuntien lausunnoissa on kiinnitetty
huomiota muun muassa aluehallinnon resursointiin, toimintaprosessien
kehittämiseen, henkilöstövaikutuksiin,
aluehallinnon ohjaukseen ja johtamiseen, aluejakoihin, viranomaisten
väliseen työnjakoon sekä valvontatoimivallan
käyttöön. Uudistuksen tavoitteiden toteutumisesta
on alueilla osin erilaisia kokemuksia.
Uudistuksen toteuttaminen on ollut haasteellista, sillä samanaikaisesti
henkilöstön määrää ja toimintaresursseja
on vähennetty. Aluehallinnon resurssivajetta on jouduttu
eräiltä osin toistuvastikin paikkaamaan lisätalousarvioilla,
mikä ei tue organisaation pitkäjänteistä suunnittelua ja
kehittämistä. Asiakkaat ovat tehtyjen selvitysten
mukaan tyytyväisiä virastojen palveluihin.
Selonteossa todetut kehittämistarpeet liittyvät
aluehallinnon tehtävien ja resurssien tasapainottamiseen,
aluehallinnon ohjausmallin selkeyttämiseen ja yksinkertaistamiseen,
toimivallan muuttamiseen osassa tehtäviä valtakunnalliseksi
sekä aluehallintovirastojen määrän
ja aluejakojen arvioimiseen. Kehittämistarpeissa ei kiinnitetä erikseen
huomiota henkilöstöresurssien määrälliseen
ja laadulliseen kehittämiseen, vaikka aluehallinnon toiminta
on olennaisesti riippuvainen henkilöstön asiantuntemuksesta
ja riittävistä hallinnollisista resursseista.
Myöskään aluehallinnon toimivuuden lainmukaisuutta
ei selonteossa ole arvioitu. Valiokunta kiinnittää lisäksi
huomiota siihen, että selontekoon ei sisälly lainkaan
maakuntien vaikuttavuutta koskevia johtopäätöksiä,
vaikka maakunnan liittojen aseman lisääminen ja
vahvistaminen oli yksi aluehallintouudistuksen keskeinen tavoite.
Aluehallintoviranomaisten työnjako ja tehtävät
Sivistystoimi
Aluehallintouudistuksessa sivistystoimen tehtävät
jaettiin aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten kesken. Muun muassa
kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävät
sijoitettiin ELY-keskuksiin. Selonteon mukaan tehtävien
jako kahden eri viranomaisen kesken ei selonteon valmistelun yhteydessä tehdyn
kyselyn vastausten perusteella ollut onnistunut. Vastauksissa kannettiin
huolta muun muassa sivistystoimen aluehallinnon pirstaloitumisesta
ja resurssien vähenemisestä. Selonteossa katsotaan,
että sivistystoimen tehtävät ovat niiden
hoidon, organisoinnin ja ohjauksen kannalta liiaksi hajautuneet aluehallinnossa,
ja ehdotetaan, että kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen
tehtävät, kulttuurin toimialan peruspalvelujen
arviointitehtävät ja oppilaitosrakentamiseen liittyvät
tehtävät siirretään aluehallintovirastolle.
Hallintovaliokunta toteaa, että kirjasto-, liikunta-
ja nuorisotoimen tehtävillä on yhtymäkohtia
sekä alueellisiin yhdenvertaisuustehtäviin että alueellisiin
kehittämistehtäviin. Nämä eri
näkökulmat ovat tulleet esiin myös asiantuntijakuulemisessa.
Sivistysvaliokunta on lausunnossaan käsitellyt mainittujen
tehtäväalueiden hoitamisen edellytyksiä ja
puoltanut tehtävien siirtämistä aluehallintovirastoille.
Sivistysvaliokunta on esittänyt hyväksyttäväksi
kannanottoa, jossa edellytettäisiin hallituksen kiirehtivän
toimenpiteitä kirjasto-, nuoriso- ja liikuntatoimeen sekä oppilaitosrakentamiseen
liittyvien tehtävien siirtämiseksi ELY-keskuksista
aluehallintovirastoille.
Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hallintovaliokunta
pitää kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien
siirtämistä aluehallintovirastoihin tarkoituksenmukaisena.
Hallintovaliokunta viittaa sivistysvaliokunnan lausuntoon ja tähdentää,
että myös tehtävien resursointiin tulee
kiinnittää huomiota.
Ympäristöhallinto
Ympäristöhallinnon tehtävistä aluehallintovirastoissa
hoidetaan ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön
alaan kuuluvat lupa- ja muut hakemusasiat. ELY-keskuksille kuuluvat
ympäristönsuojelu, alueiden käyttö,
rakentamisen ohjaus, kulttuuriympäristön
hoito, luonnon monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö sekä vesivarojen
käyttö ja hoito. Ympäristölupavastuualueita
on neljässä aluehallintovirastossa ja ympäristö ja
luonnonvarat -vastuualueita 13 ELY-keskuksessa.
Aluehallintouudistuksessa omaksuttuun ratkaisuun sijoittaa ympäristöluvat
aluehallintovirastoihin ja lupiin liittyvä ympäristövalvonta ELY-keskuksiin
on selonteon valmisteluun liittyvässä kyselyssä suhtauduttu
varsin kriittisesti. Organisointitapaan kantaa ottaneista vastaajista enemmistö katsoi,
että nämä tehtävät
tulisi koota samaan organisaatioon. Myös ohjausmallin toimivuudessa
nähtiin kehitettävää. Selvityshenkilö Saari
ja selvityshenkilö Rainio ovat kumpikin omissa selvityksissään
tutkineet alueellisen ympäristöhallinnon kehittämismahdollisuuksia ja
tehneet asiaa koskevia ehdotuksia.
Alueellisen ympäristöhallinnon tehtävissä merkittävä osa
asioista on oikeusharkintaisia, lakiin perustuvia lupa-asioita sekä valvonta-
ja hallintopakkoasioita, joissa on kysymys asianosaisten välisiin
oikeussuhteisiin välittömästi vaikuttavasta
ratkaisutoiminnasta. Usein kysymys on myös moniasianosaissuhteesta,
mikä tekee asioista laaja-alaisia, monimutkaisia ja usein ristiriitaisiakin.
Päätöksenteon oikeudenmukaisuuteen ja
riippumattomuuteen kohdistuu näin normaalia enemmän
odotuksia ja paineita.
Ympäristövaliokunta katsoo, että olennaisin ongelma
ympäristöasioiden laadukkaan hoitamisen kannalta
on resurssien pysyvä pieneneminen. Ympäristöhallinnossa
resurssivaje on merkinnyt muun muassa valvontakäyntien
vähentymistä. Myös valvonnan tavoitteita
on jouduttu alentamaan. Tuottavuusohjelman toteuttamisen lisäksi
resursointiin vaikuttavat osaltaan myös asiantuntevan henkilöstön
eläköityminen ja rekrytointikielto. Resurssivaje
vaikuttaa valvonnan lisäksi myös lupa-asioiden
käsittelyyn. Hallintovaliokunta on vuoden 2013 valtion
talousarvioesityksen yhteydessä korostanut tarvetta nostaa aluehallintovirastojen
ja ELY-keskusten määrärahatasoa, jotta
ne pystyvät myös jatkossa huolehtimaan lakisääteisistä tehtävistään
(HaVL 14/2012 vp), ja hallintovaliokunta painottaa edelleenkin
riittävien resurssien ja asiantuntemuksen varmistamista
ympäristöhallinnon tehtävissä.
Lupahakemusten käsittelyaikojen pituus ei ole yksinomaan
resurssikysymys, vaan siihen vaikuttavat myös hakemusten
taso ja monet muut seikat. Ympäristölupahakemuksia
voidaan joutua niissä olevien puutteellisuuksien vuoksi toistuvastikin
täydennyttämään, mihin kuluu
aikaa. Ympäristövaliokunnan mielestä lainsäädäntöä ja
käytäntöjä tulee kehittää kiireellisesti
siten, että lupahakemusten taso saadaan nousemaan ja niiden
täydentäminen helpottuu ja että täysin
puutteelliset hakemukset voidaan jättää ottamatta
käsiteltäviksi.
Hallintovaliokunta toteaa, että asianomaisessa lainsäädännössä säädetään
siitä, mitä lupahakemuksen tulee sisältää ja
mitä selvityksiä hakemukseen on liitettävä.
Ympäristöministeriö voi lisäksi
antaa yleisiä ohjeita lain täytäntöön
panemiseksi. Lisäksi hallintolain (434/2003)
8 §:ssä säädetään
yleisestä neuvontavelvollisuudesta, jonka mukaan viranomaisen
on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian
hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava
asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Hallintovaliokunta
katsoo, että ympäristövaliokunta on kuitenkin
tuonut esiin asioiden käsittelyn joutuisuuteen liittyvän
aiheellisen näkökohdan asiakkaan roolista lupahakemusprosessissa.
Saadun selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää tarpeellisena,
että selvitetään, miten lainsäädäntöä,
ohjeistusta, käytäntöjä ja yleistä tietoisuutta
voidaan tältä osin parantaa ja lupahakemusten
tasoa nostaa, sekä ryhdytään sen perusteella
tarvittaviin lainsäädäntö- tai
muihin toimenpiteisiin.
Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten välisen työnjaon
osalta ympäristövaliokunta tukee edelleen aluehallintouudistuksen
lähtökohtaa, jossa aluehallintovirastolle kuuluu
ympäristölupien myöntäminen
ja ELY-keskukselle ympäristölupien valvonta. Lupa-
ja valvontatehtävien erottaminen on ollut perusteltua,
sillä ei ole pidetty hyvänä sitä,
että sama viranomainen toimii ristiriitaisissa asioissa
sekä luvan myöntäjänä että valvojana,
mahdollisesti myös luvan hakijana. Hallintovaliokunta yhtyy
näihin näkemyksiin ja korostaa puolueettomuuden,
riippumattomuuden ja oikeusturvanäkökohtien turvaamista ympäristöhallintoa
kehitettäessä.
Selonteon mukaan aluehallintovirastoissa ja ELY-keskuksissa
on tarpeen tarkastella uusia mahdollisuuksia määritellä viraston
toimivalta joissakin tehtävissä alueellisen jaotuksen
sijaan valtakunnalliseksi toimivallaksi. Parhaillaan valmistellaan
ympäristöhallinnon erityisasiantuntemusta vaativien
tehtävien mahdollista siirtämistä valtakunnallisiksi
ja valtakunnallisesti merkittävien tehtävien kokoamista
yhteen yksikköön. Ympäristövaliokunta
pitää tavoitetta erittäin hyvänä katsoen,
että tämä olisi keino resurssien joustavampaan
käyttöön, asiantuntemuksen turvaamiseen
tiettyjen kriittisten tehtävien hoitamisessa sekä yhtenäisen
ratkaisukäytännön varmistamiseksi koko
maassa. Lähtökohtaisesti kysymyksessä tulisi
olla paremminkin joustava tukitoiminto kuin valtakunnallisen viraston
perustaminen. Hallintovaliokunta korostaa, että asia tulee
selvittää yhteistyössä eri ministeriöiden
kesken, koska tulosohjauksen on pysyttävä selkeänä.
Sosiaali- ja terveystoimi
Aluehallintovirastojen tehtävänä on
valvoa, että sosiaali- ja terveyspalvelut ovat lain edellyttämällä tasolla,
ja myöntää luvat alueellisille yksityisille
sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajille. Lisäksi virastot
toimivat alkoholijuomien anniskelu- ja vähittäismyynnin
lupa- ja valvontaviranomaisina. Aluehallintouudistuksessa sosiaali-
ja terveydenhuollon ohjausta, valvontaa ja lupahallintoa pyrittiin
selkiyttämään ja vahvistamaan laajentamalla
Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston Valviran toimialaa
muun muassa sosiaalihuollon valvontaan.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mukaan valvontaa on kehitetty
aikaisempaa systemaattisemmaksi ja yhtenäisemmäksi.
Sosiaali- ja terveydenhuollon kantelut, ohjauksen ja valvonnan tarve
sekä lupahallinnon tehtävät ovat lisääntyneet,
minkä vuoksi on välttämätöntä,
että kansalaisten oikeuksia yhdenvertaisten ja laadukkaiden
palveluiden saamiseen vahvistetaan virastojen toimintaa ja työnjakoa
edelleen kehittämällä ja turvaamalla
ohjauksen ja valvonnan edellyttämät voimavarat.
Aluehallintovirastojen valtiovarainministeriön
kyselyyn antamien vastausten mukaan aluehallintovirastojen voimavaroja
on siirretty Valviraan, mutta siirrettyihin tehtäviin liittyvää työtä tehdään
edelleen aluehallintovirastoissa. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan
lausunnosta ilmenee, että Valviran näkemyksen
mukaan voimavarojen siirrot eivät ole olleet riittäviä suhteessa Valviralle
annettuihin uusiin valtakunnallisiin tehtäviin.
Hallintovaliokunta pitää tarpeellisena, että aluehallintovirastojen
ja Valviran yhteistyötä kehitetään
ja Valviran roolia selkiytetään suhteessa aluehallintovirastoihin.
Myös perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä,
että tällaisissa perusoikeuskytkentäisissä asioissa
ei ole epäselvyyttä asiaa hoitavasta viranomaisesta.
Sosiaali- ja terveysministeriö on hallitusohjelman mukaisesti
asettanut työryhmän selvittämään
aluehallintovirastojen ja Valviran välisen yhteistyön ja
työnjaon kehittämistä. Tärkeää on,
että organisointi on myös kansalaisten kannalta
mahdollisimman selkeä ja yksinkertainen. Lisäksi
toiminnan resursoinnista tulee huolehtia työnjakoa vastaavalla
tavalla.
Työsuojelu
Aluehallinnon uudistuksessa alueelliset työsuojelupiirit
lakkautettiin ja yhdistettiin osaksi aluehallintovirastoja. Tehtävät
organisoitiin siten, että työsuojelun tehtäviä hoitava
vastuualue on riippumaton valvontatehtävää hoitaessaan.
Työsuojelun vastuualue on viidessä aluehallintovirastossa.
Pohjois-Suomen aluehallintovirasto hoitaa työsuojelun tehtäviä myös
Lapin aluehallintoviraston toimialueella. Työsuojelun vastuualueen
ohjauksesta vastaa sosiaali- ja terveysministeriö, kuten
ennen uudistustakin.
Selonteon mukaan uudistuksen vaikutuksiin on työsuojelun
vastuualueille tehdyn kyselyn perusteella suhtauduttu varsin kriittisesti.
Valtaosa esimiehistä ja noin kolmannes muusta henkilöstöstä katsoi
uudistuksen vaikuttaneen kielteisesti henkilökohtaisiin
edellytyksiin tehdä omaa työtä. Perusteluina
mainittiin muun muassa byrokratian lisääntyminen
ja tietotekniset ongelmat. Erityisesti esimiesten, mutta jossain
määrin myös muun henkilöstön,
vastauksissa katsottiin uudistuksen vaikuttaneen kielteisesti työsuojelutehtävien
tulosohjaukseen. Aluehallintoviraston hallintopalveluja kohtaan
ilmeni tyytymättömyyttä kaikissa vastaajaryhmissä.
Asiakastyytyväisyyttä koskevassa kyselyssä työsuojelun
vastuualueet saivat hyvän arvosanan. Selonteossa katsotaan,
että työsuojelun valvonnalta edellytettävä riippumattomuus
on kyetty aluehallintomallissa toteuttamaan.
Hallintovaliokunta kiinnittää työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan tavoin huomiota siihen, että asiassa
saaduissa selvityksissä aluetason ja ministeriötason
arviot uudistuksen vaikutuksista ja työsuojelun vastuualueen
toimintaedellytyksistä poikkeavat huomattavasti toisistaan. Ministeriöarvion
mukaan uudistus on toteutunut varsin hyvin, kun taas työsuojelun
vastuualueet ovat tuoneet esiin useita uudistuksen kielteisiä vaikutuksia
ja esittäneet kehittämiskohteita. Myös
aluehallintoviraston yhteiseen kehittämis- ja johtamistoimintaan
käytettyjen resurssien määrästä ja
vaikutuksesta työsuojelun riippumattomuuteen on erilaisia
näkemyksiä.
Työmarkkinakeskusjärjestöt ovat yhteisessä esityksessään
26.10.2012 sosiaali- ja terveysministeriölle esittäneet
toimenpiteitä työsuojeluvalvonnan resurssien riittävyyden
ja tarkoituksenmukaisen kohdentamisen, toimivaltuuksien ja hallinnon
kehittämiseksi. Esityksellä tavoitellaan myös
muun muassa sosiaali- ja terveysministeriölle kuuluvan
työsuojeluvalvonnan ja valtiovarainministeriölle
kuuluvan yleisen tulosohjauksen keskinäisen suhteen selkeyttämistä. Hallintovaliokunta
edellyttää, että sosiaali- ja terveysministeriö valmistelee
ja toimeenpanee ehdotukset mahdollisimman nopeasti.
Valtiovarainministeriö on asettanut myös työryhmän,
jonka tehtävänä on aluehallintovirastojen
hallinto- ja tietohallintopalveluiden kehittäminen työsuojelun
vastuualueella. Työryhmän tarkoituksena on selvittää hallintopalveluihin kohdistuvan
tyytymättömyyden taustalla olevat tekijät
ja etsiä näihin ratkaisut.
Selvyyden vuoksi hallintovaliokunta toteaa, että yleishallinnollisista
tehtävistä aluehallintovirastoissa huolehtivat
aluehallintovirastojen hallintopalvelujen vastuuyksiköt
sekä eräiltä osin valtakunnalliset erikoistumistehtävät,
joita molempia valtiovarainministeriö ohjaa. Valtiovarainministeriö ei
ohjaa työsuojelun vastuualueita. Aluehallintouudistuksen
tultua voimaan työsuojelun vastuualueelle ei kuulu yleishallinnollisia
tehtäviä. Mikäli uudistusta edeltävältä ajalta
on tältä osin jäänyt päällekkäisyyksiä,
ne on mahdollista käsitellä edellä mainitussa
valtiovarainministeriön asettamassa työryhmässä.
Hallintovaliokunta edellyttää, että työsuojelun
vastuualueella tehtävien organisoinnista tai muista käytänteistä johtuvat
ongelmat selvitetään ja ratkaistaan mahdollisimman
pian. Hallintovaliokunta edellyttää, että valvontaresurssien käyttöä tehostetaan
sekä valvonnan tasalaatuisuutta ja työsuojeluviranomaisen
tavoitettavuutta parannetaan. Valiokunta edellyttää työsuojeluvalvontaa
kehitettäessä, että työsuojeluvalvonnan
riippumattomuuden ja puolueettomuuden säilymisen sekä asianomaisten
valvontaresurssien turvaamisen näkökulmasta hallituksen on
arvioitava, toteutuuko työsuojeluvalvonta parhaiten aluehallintovirastojen
osana.
Poliisi
Selonteko sisältää aluehallintovirastojen
poliisitoimea koskevan kehittämisehdotuksen, jossa viitataan
poliisin hallintorakenneuudistuksen (PORA III) linjauksiin. Tältä osin
valiokunta viittaa mietintöönsä hallituksen
esityksestä laiksi poliisin hallinnosta annetun lain muuttamisesta
ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HaVM 7/2013
vp — HE 15/2013 vp).
Uudistuksen ulkopuoliset tehtävät
Aluehallintouudistusta koskevassa hallituksen esityksessä ja
hallintovaliokunnan siitä antamassa mietinnössä asetettiin
tavoite jatkaa uudistamista niin, että uudistuksen ulkopuolelle
jääneitä organisaatioita tai niille kuuluvia
tehtäviä voidaan myöhemmin kytkeä osaksi
uutta valtion aluehallinnon viranomaisorganisaatiota. Aluehallinnon
monialaisten viranomaisten toimintamallin vahvuutena on yhteiskunnallisen
vaikuttavuuden lisääntyminen hallinnonalarajat
ylittävän yhteistyön ja yhteisten strategisten
tavoitteiden ja niiden mukaisen toiminnan seurauksena. Sillä on
myös mahdollista aikaansaada synergiaetuja ja vahvistaa
asiantuntemusta. Valiokunnan mielestä mahdollisuuksia toimintojen
kokoamiseksi tulee edelleen selvittää. Selvityksissä on
tärkeä ottaa huomioon taloudellisten ja toiminnallisten
vaikutusten ohella myös toiminnan erityispiirteet sekä asiakasnäkökulman
toteutuminen. Uudistuksen ulkopuolelle jääneiden
organisaatioiden toimintojen kokoamisesta valiokunta toteaa, että selvitystyö on
kesken (mm. maistraatit).
Maakunnan liittojen asema
Aluehallintouudistuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena
oli vahvistaa ja lisätä maakunnan liittojen roolia
ja asemaa aluekehitystyössä sekä edistää valtion
aluehallinnon ja maakunnan liittojen yhteistyötä.
Maakuntien vaikutusvaltaa haluttiin lisätä muun
muassa vahvistamalla maakuntaohjelman ja sen toteuttamissuunnitelman vaikuttavuutta
suhteessa viranomaisiin. Selonteon mukaan vaikuttavuuden
lisääntymistä ei kuitenkaan ole selvitetty
tai tutkittu erikseen eikä johtopäätöksiä siltä osin
ole voitu tehdä. Valiokunta pitää tätä puutteena.
Uudistuksesta antamassaan mietinnössä (HaVM
13/2009 vp) hallintovaliokunta piti erityisen
merkityksellisenä maakunnan liittojen aseman vahvistamista
alueellisessa kehittämisessä. Alueiden kehittämislain
(1651/2009) perusteella valtion viranomaisten
tulee ottaa toiminnassaan huomioon maakuntaohjelmat ja niiden toteuttamissuunnitelmat,
edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia
aluekehitykseen sekä huolehtia, ettei toimenpiteillä vaikeuteta
niiden toteuttamista. Lisäksi valtion viranomaisten on
pyydettävä maakunnan liitoilta lausunto sellaisista
alueen kehittämisen kannalta merkittävistä suunnitelmista
ja toimenpiteistä, jotka merkittävästi
poikkeavat maakuntaohjelmasta tai eivät sisälly
maakuntaohjelmaan, sekä arvioitava niiden vaikutuksia alueen
kehitykseen. Valtion viranomaisen on perusteltava lausunnosta poikkeaminen
neuvoteltuaan sitä ennen asiasta maakunnan liiton kanssa.
Selonteon mukaan maakunnan liittojen ja ELY-keskusten välinen
yhteistyö on tiivistynyt ja strategia-asiakirjojen laadintaprosessit
ovat jossain määrin lähentyneet toisiaan.
Valiokunnan käsityksen mukaan uudistuksen toimeenpanossa
käytettävissä olleet keinot eivät
kuitenkaan ole kaikilta osin tukeneet maakunnan liittojen aseman
vahvistamiseen liittyvien tavoitteiden toteuttamista. Valiokunta
katsoo, että maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien
vaikuttavuutta on tehostettava ja maakunnan liittojen tulee edelleen
olla mukana ELY-keskusten ja keskushallinnon tulossopimusmenettelyssä.
Valiokunta lisäksi tähdentää,
että maakuntaohjelmien toteuttamissuunnitelmilla on tärkeä merkitys
myös EU:n rakennerahasto-ohjelmien kansallisen toimeenpanon
kannalta.
Saadun selvityksen mukaan maakunnan liittojen asemaa tullaan
käsittelemään Tampereen yliopistossa
valmisteilla olevassa arviointitutkimuksessa. Tutkimuksen on määrä valmistua
kesäkuun 2013 lopussa.
Aluejaot
Selonteon mukaan aluehallintoviranomaisten aluejakojen yhtenäistäminen
on toteutunut asetetun tavoitteen mukaisesti siten, että pienemmät
toimialueet sijoittuvat kokonaisina suurempien toimialueiden sisälle.
Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten aluejaot ovat siten keskenään
yhteensopivat. Aluehallintoviranomaisten aluejaot vastaavat melko
hyvin talous- ja työssäkäyntialueiden
rajoja. Tältä osin poikkeamia syntyy lähinnä tilanteissa,
joissa maakuntaraja halkaisee alueen.
Aluejakojen toiminnallinen tarkoituksenmukaisuus on pyritty
toteuttamaan niin, että virastojen sisällä eri
vastuualueilla on erilaisia toimialueita. Selvityksen mukaan Etelä-Suomen
väestö- ja tehtävämääriltään
muuta maata merkittävästi suuremmat toimialueet
ovat kuitenkin jossain määrin ongelmallisia. Näin
on esimerkiksi työsuojelun tehtävissä,
joissa Etelä-Suomen aluehallintoviraston vastuualueen suuri
koko vaikeuttaa voimavarojen jakamista siten, että kaikilla
vastuualueilla olisi tasapainoisesti työelämän
eri alojen asiantuntemusta.
Kansalaisten, yritysten ja yhteisöjen kannalta hallinnolliset
rajat ovat paikoin monimutkaisia. Maakuntien ja kuntien näkökulmasta
eri asioita käsiteltäessä osapuolina
voi olla eri ELY-keskuksia, mikä lisää keskinäisen
koordinaation tarvetta. Yritysten ja kansalaisten näkökulmasta monimutkaisuus
näkyy esimerkiksi siten, että sinänsä samaa
maantieteellistä toimialuetta koskevassa, mutta eri substanssiasiaan
liittyvässä asiassa yrityksen tai kansalaisen
tulee kääntyä eri viraston puoleen. Aluehallintovirastot
ovat organisaatio- ja tehtävärakenteeltaan erilaisia, mikä voi
vaikeuttaan oikean viranomaisen ja siellä oikean henkilön
löytämistä.
Aluehallintovirastojen rakenteellisen uudistamisen tulee pohjautua
selkeään tavoitteeseen tasapainoisesti hallinnoidusta
Suomesta. Hallintovaliokunta kiinnittääkin erityistä huomiota
siihen, etteivät aluehallintoviranomaisten maantieteelliset
toiminta-alueet voi muodostua kohtuuttoman suuriksi aluehallintoviranomaisten
lukumäärää tarkasteltaessa.
Ohjausjärjestelmä ja johtaminen
Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten strateginen suunnittelu
ja ohjaus tapahtuvat näitä virastoja ohjaavien
ministeriöiden ja keskushallinnon virastojen yhteistyönä.
Aluehallintovirastojen ohjausta koordinoi valtiovarainministeriö ja ELY-keskusten
ohjausta työ- ja elinkeinoministeriö. Lisäksi
maakunnan liitoilla on oma roolinsa aluehallintoviranomaisten strategisessa
ohjauksessa.
Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toiminnallisesta ohjauksesta
vastaavat omilla toimialoillaan asianomaiset ministeriöt
ja keskushallinnon virastot. Yleishallinnollisesta ohjauksesta vastaa
aluehallintovirastojen osalta valtiovarainministeriö ja
ELY-keskusten osalta työ- ja elinkeinoministeriö.
Aluehallintouudistuksessa otettiin käyttöön uusina
suunnitteluvälineinä hallituskaudeksi laadittavat
strategia-asiakirjat ja strategiset tulostavoitteet. Strategia-asiakirjoja
on kaksi, toinen aluehallintovirastoille ja toinen ELY-keskuksille.
Tulostavoitteet laaditaan virastokohtaisesti. Aluehallintovirastojen
työsuojelun vastuualueet tekevät riippumattoman
asemansa vuoksi ainoastaan toiminnallisen tulossopimuksen sosiaali-
ja terveysministeriön työsuojeluosaston kanssa.
Uudistuksen tavoitteena oli se, että aluehallinnon
viranomaisia pyritään ohjaamaan ministeriöiden
yhteistyönä yhtenäisin menettelytavoin
ja samalla hallinnonaloittain joustavasti. Tavoitteena oli myös
vahvistaa ministeriöiden verkostomaista strategista ohjausta
ja alueilta tulevan kehittämistahdon kanavointia. Ohjaus-
ja suunnittelujärjestelmän avulla viranomaisille määritellään
pitkän ja lyhyen aikavälin toimintalinjat ja niitä koskevat
resurssit.
Ohjausjärjestelmä on pääosin
ollut toimiva, ja sen perusperiaatteet ovat toimineet mallina koko valtionhallinnon
tulosohjauksen kehittämiselle. Valiokunta toteaa, että ohjausmalli
ei kuitenkaan kaikilta osin ole toiminut asetettujen tavoitteiden
mukaisesti. Erityisesti ELY-keskusten ohjaus- ja suunnittelujärjestelmään
ovat sekä asianomaiset ministeriöt että ELY-keskukset suhtautuneet
kriittisesti. Järjestelmää on pidetty vaikeasti
hallittavana ja raskaana. Erityisesti resurssiohjauksen ja substanssitavoitteiden
suhdetta on pidetty ongelmallisena. Myös valtakunnallisen
ja alueellisen ohjauksen yhteensovittamisessa on kehittämistarpeita.
Aluehallintovirastojen ohjausmalliin on suhtauduttu pääosin myönteisesti,
mutta esimerkiksi tavoitteiden priorisointia ja alueellisten
painopisteiden tuomista mukaan on kaivattu.
Saadun selvityksen perusteella on ilmeistä, että ohjausta
tulee selkiyttää ja yksinkertaistaa sekä vähentää hallinnollista
taakkaa. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna
kaksiportaiseen ohjausmalliin siirtymistä. Kaksiportaisessa
mallissa ohjausasiakirjoja ovat hallituskaudeksi laadittavat strategia-asiakirja
ja tulossopimus. Strategia-asiakirja laaditaan aluehallintovirastoille
ja ELY-keskuksille yhteisenä. Tulossopimuksia laaditaan
kullekin ELY-keskukselle ja aluehallintovirastolle hallituskaudeksi
vain yksi. Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue
tekee jatkossakin ainoastaan toiminnallisen tulossopimuksen sosiaali-
ja terveysministeriön kanssa.
Selonteossa ehdotetaan, että selvitetään
tarve päätoimisiin ylijohtajiin ELY-keskuksissa.
Nykyisin ELY-keskuksen ylijohtajana toimii yhden vastuualueen johtaja
oman toimensa ohella. ELY-keskuksissa ylijohtajan toimivalta viraston
hallinnollisessa johtamisessa on eräiltä osin rajatumpi
kuin aluehallintovirastoissa. ELY-keskuksen ylijohtajan tehtävän
on kuitenkin arvioitu olevan lähes kokopäiväinen
työ. Valiokunta pitää aiheellisena, että ELY-keskusten
ylijohtajien päätoimisuutta selvitetään.
Tuottavuus ja tuloksellisuus
Aluehallintouudistukselle asetetun tuottavuustavoitteen mukaan
uudistukselle kohdennettiin yhteensä 640 henkilötyövuoden
vähennysvelvoite vuosina 2012—2015. Lisäksi
aluehallintovirastoille ja ELY-keskuksille siirtyivät niihin
koottuihin virastoihin ja toimintoihin kohdennetut, vuoden 2011
mennessä toteutettavat henkilötyövuosivähennykset.
Vähennysvelvoite vuosina 2010—2015 oli yhteensä 1
136 henkilötyövuotta, josta 174 henkilötyövuotta
kohdentui aluehallintovirastoihin ja 962 henkilötyövuotta ELY-keskuksiin.
Tavoitteet ovat merkinneet henkilöstömäärän
vähentämistä noin 19 %:lla.
Aluehallinnon kokonaisuudelle osoitetut resurssit kaventuivat
verrattaessa tilannetta uudistusta edeltäneeseen aikaan.
Selonteon mukaan uudistuksen piirissä olleen valtion aluehallinnon
kokonaisuuden rahoituskehys laski vuodesta 2009 vuoteen 2013 yhteensä 29,5
miljoonaa euroa, joka on 9,9 % toiminnan kokonaisrahoituksesta.
Tämä on asettanut uudet virastot erittäin
haasteelliseen tilanteeseen. Rahoitusvajetta on aluehallintovirastoissa
korjattu lisätalousarvioilla. ELY-keskukset ovat sopeuttaneet
toimintaansa. Sekä aluehallintovirastot että ELY-keskukset
ovat toteuttaneet kaikki niille asetetut henkilöstön
vähentämisvelvoitteet.
Selonteon mukaan on olemassa riski, että tulevien vuosien
kehystason mahdollistamilla henkilöstöresursseilla
kumpikaan viranomainen ei jatkossa pysty hoitamaan tehtäviään
lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Vuosien 2014—2016 valtiontalouden kehyksissä aluehallintovirastoille
osoitettiin lisärahoitusta sosiaali- ja terveydenhuollon
valvonta- sekä ympäristölupatehtävien
resurssien vahvistamiseen sekä rahanpesun ja terrorismin
valvonnan lisäämiseen. Osa ELY-keskusten vuosien
2014 ja 2015 säästöistä siirrettiin
vuosille 2016 ja 2017. Näistä myönteisistä toimenpiteistä huolimatta
valiokunta pitää tilannetta kuitenkin edelleen
huolestuttavana.
Aluehallintoviranomaisilla on olennainen merkitys lainsäädännön
toimeenpanossa, oikeusturvan toteuttamisessa ja yhdenvertaisuuden
varmistamisessa. Valiokunta edellytti jo aluehallintouudistuksesta
antamassaan mietinnössä, että uudistuksessa
turvataan sekä aluehallintovirastojen että ELY-keskusten
osalta eri tehtävien hoitamisen vaatimat asianmukaiset voimavarat
henkilöresurssit mukaan lukien siinäkin tapauksessa,
että sanottu merkitsisi muun muassa luopumista kehyspäätöksen
henkilötyövuositavoitteista. Valiokunta pitää tärkeänä selonteon
linjausta siitä, että aluehallintovirastojen ja
ELY-keskusten toimintamenomäärärahat mitoitetaan
siten, että toiminta ja määrärahat vastaavat
toisiaan.
Henkilöstö
Aluehallintouudistus toteutettiin henkilöstön palvelussuhteen
ehtojen osalta siten, että uuteen organisaatioon siirtyvä henkilöstö säilytti
siirtymähetkellä palvelussuhteeseensa liittyvät
oikeudet ja velvollisuudet sekä euromääräisen
palkkansa. Tämä merkitsi sitä, ettei
henkilöstön palkkauksesta solmittuja virka- ja
työehtosopimuksia enää 1.1.2010 lukien
palkkauksen osalta sovellettu. Ratkaisu oli hallintovaliokunnan kannalta
periaatteellisista syistä vaikea, mutta valiokunta totesi
sille olevan perusteensa muun muassa henkilöstön
yhdenvertaisuuden näkökulmasta (HaVM
13/2009 vp).
Mietinnössään valiokunta piti välttämättömänä,
että hallitus omalta osaltaan henkilöstöjärjestöjen
kanssa käytävillä neuvotteluilla huolehtii
siitä, että uudistetussa valtionhallinnossa on käytettävissä asianmukaiset
henkilöstön palkkausjärjestelmät
mahdollisimman pian ja ainakin vuoden 2011 alusta lukien. Valtiovarainministeriö antoi
joulukuussa 2010 valiokunnalle palkkausjärjestelmän
valmistelutilanteesta kirjallisen selvityksen, josta hallintovaliokunta
antoi lausunnon HaVL 48/2010 vp. Tarkentava virkaehtosopimus
uuden palkkausjärjestelmän käyttöönotosta
tehtiin 24.11.2011, ja järjestelmä otettiin takautuvasti
käyttöön 1.2.2011 lukien. Valiokunta
pitää tärkeänä, että palkkausjärjestelmän
vakiinnuttamisessa edetään määrätietoisesti.
Aluehallintoviranomaisissa työskenteli vuoden 2010
alussa yhteensä 5 714 henkilöä.
Henkilöstömäärä on
pysynyt kahden ensimmäisen toimintavuoden aikana lähes
muuttumattomana. Henkilötyövuosien määrä on
alentunut yhteensä noin 4 %:lla. Valiokunta kiinnittää huomiota
siihen, että määräaikaisen henkilöstön
osuus henkilötyövuosista laskettuna on kasvanut
verrattaessa tilannetta uudistusta edeltäneeseen
aikaan. Erityisesti ELY-keskuksissa määräaikaisen
henkilöstön osuus on suuri. Valiokunta kiirehtii
toimenpiteitä henkilöstön vakinaistamiseksi
tilanteissa, joissa määräaikaisuudelle
ei löydy oikeudellisia perusteita. Eläköitymisen
lisääntyessä yhä nopeammin on
huoli myös asiantuntemuksen ja osaamisen säilymisestä.
Henkilöstöresurssien riittävän
määrän lisäksi on pidettävä huolta
siitä, että tehtäviin jatkossakin hakeutuu
osaavaa väkeä.
Henkilöstön työtyytyväisyyttä on
uudistuksen yhteydessä seurattu aluehallintovirastoille
ja ELY-keskuksille suunnatuilla kyselyillä (ALKU, VMBaro).
Kokonaistyytyväisyys oli koko valtionhallinnon VMBaro-kyselyn
keskiarvoon verrattuna vuonna 2011 aluehallintovirastoissa lähes
samalla tasolla ja ELY-keskuksissa hieman matalampi. Palkkausta
koskeviin asioihin oli kummankin viraston vastauksissa suhtauduttu
selvästi muita asioita kriittisemmin. ALKU-kyselyn perusteella
työn määrä lisääntyi
ja mahdollisuudet ydintehtävien hoitoon heikentyivät yleisimmin
ylimmällä johdolla, mutta vaikutusta oli myös
muun henkilöstön työhön. Tämä on heijastunut
myös työssä jaksamiseen. Sairauspoissaolojen
määrä oli kummassakin virastossa vähemmän
kuin koko valtionhallinnossa keskimäärin. ALKU-kyselyn
perusteella tehtävien muutokset tai monipuolistumiset ovat
olleet melko vähäisiä. Urakehitysmahdollisuuksien koettiin
heikentyneen. Selonteon mukaan virastoissa toteutetuista osaamisen
kehittämiseen tähtäävistä toimenpiteistä huolimatta
aluehallintouudistuksen ei koeta ainakaan vielä parantaneen osaamisen
kehittämismahdollisuuksia hallituksen esityksessä esitettyjen
arvioiden mukaisesti. VMBaro-kyselyn perusteella tyytyväisyys
työpaikkakoulutusmahdollisuuksiin on kuitenkin kummassakin
virastossa parantunut.
Hallinnon lupa- ja asiointiprosessit
Usean valiokunnan lausunnossa on kiinnitetty huomiota hallinnon
lupaprosessien kehittämistarpeisiin. Ympäristövaliokunnan
esittämiä ympäristölupahakemusten
käsittelyyn liittyviä näkökohtia
on käsitelty edellä ympäristöhallinnon tehtävien
yhteydessä.
Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on kiinnittänyt
huomiota ympäristölupa-asioiden käsittelyyn.
Elinkeinoelämän ja maatalousyrittäjien kannalta
erityisenä ongelmana on tällä hetkellä lupamenettelyjen
hitaus. Ympäristölupien käsittelyajat
ovat erittäin pitkät pienissäkin hankkeissa.
Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että myös
lupamaksut erityisesti pienissä ympäristöluvissa
ovat nousseet liian korkealle tasolle ja että on tarkasteltava
esimerkiksi hintakattojen asettamista. Lisäksi valiokunta
on kiirehtinyt aluehallintovirastojen ympäristölupakäsittelyn resurssien
turvaamista ja lupaprosessien keventämistä ja
katsonut, että on harkittava lupakäsittelyä koskevien
enimmäisaikojen käyttöönottoa,
jos muita tehokkaita ratkaisuja lupaprosessien sujuvoittamiseksi
ei ole löydettävissä. Myös sähköisten
järjestelmien tuottamiseen on osoitettava riittävästi
varoja, jotta ne saadaan käyttöön nopeasti
ja tavalla, joka parhaiten palvelee toiminnanharjoittajia.
Talousvaliokunta on niin ikään korostanut aluehallintoviranomaisten
toimivaltaan kuuluvien lupaprosessien perusteellista läpikäymistä. Valiokunta
on ehdottanut mallia, jossa hallinnon asiakas voi hoitaa yhteydenpidon
viranomaisiin yhtä yhteyspistettä käyttäen
riippumatta siitä, kuinka monta erillistä valtionhallinnon lupapäätöstä hänen
hankkeensa edellyttää. Valiokunta on kiinnittänyt
huomiota myös siihen, että samaan hankkeeseen
liittyvien eriaikaisten kuulemis- ja lupaprosessien etenemisen seuraaminen
on vaikeaa, minkä vuoksi asianosaisen on vaikea hahmottaa
eri prosesseihin liittyviä oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan.
Lisäksi viranomaisten välistä tiedonvaihtoa
tulee kehittää.
Hallintovaliokunta toteaa, että hallinnossa on jo käynnistetty
kehittämishankkeita lupa- ja muiden asiointiprosessien
parantamiseksi. Ympäristölupakäsittelyn
ja valvonnan kehittämiseen vaikuttaa osaltaan ympäristönsuojelulainsäädännön
kokonaisuudistus. Hankkeessa on muun muassa tarkoitus keventää lupa-
ja valvontajärjestelmää. Lisäksi
selvitetään mahdollisuudet valvonnan saattamiseksi
maksulliseksi. Hallintovaliokunta viittaa tässä yhteydessä valiokuntien
lausunnoissaan esille ottamiin ympäristölainsäädännön
kehittämistarpeisiin.
Hallintovaliokunta pitää tarpeellisena, että ympäristölupamaksukäytäntöjä kehitetään.
Ympäristölupa-asiat koskevat hyvin erityyppisiä ja erikokoisia
hankkeita. Myös lupahakemusten käsittelyn vaatima
työmäärä vaihtelee. Valiokunta
katsoo, että ympäristölupamaksukäytäntöjä tulee
selvittää ja sen pohjalta ryhtyä tarvittaviin
toimenpiteisiin.
Parhaillaan aluehallintovirastojen lupaprosesseja kehitetään,
työsuojelun vastuualuetta lukuun ottamatta, kattavalla
valtakunnallisella lupa- ja valvontaprosessien kehittämishankkeella, jonka
määräaika on 30.4.2014. Tavoitteena on muun
muassa yhdenmukaistaa ja tehostaa valvonta- ja lupaprosesseja sekä yhdenmukaistaa
aluehallintovirastojen
toimintaa asiakaslähtöisyys-, tasapuolinen kohtelu-
ja oikeusturvanäkökulmat huomioiden. Hankkeella
on tarkoitus vastata aluehallintovirastojen lupahallinnon ja valvontatoiminnan
haasteisiin, erityisesti niukkenevien resurssien ja samanaikaisesti
kasvavien tehtävämäärien
aiheuttamaan ongelmaan.
Myös sähköisiä asiankäsittely-
ja asiointijärjestelmiä kehitetään.
Selvityksen mukaan aluehallintovirastojen osalta on valmistumassa
vuoden 2013 kuluessa sähköinen järjestelmä ympäristölupien
käsittelyyn. Järjestelmän avulla pyritään
helpottamaan ja tehostamaan sekä lupahakemusten laatimista
että niiden käsittelyä viranomaisessa.
Kyseistä perusjärjestelmää on
tarkoitus hyödyntää jatkossa myös
muiden keskeisimpien lupaprosessien sähköistämisessä.
On myös käynnistetty ELY-keskusten prosessien
tunnistamiseen ja virtaviivaistamiseen tähtäävä monivuotinen
kehittämisohjelma. Sen tavoitteena on sähköistää toimintaprosesseja
ja lisätä asiakkaiden itsepalvelumahdollisuuksia.
Valvonta-asiat ja kantelut
Aluehallintoviranomaisten suorittamien valvontatehtävien
osalta huomiota on kiinnitetty erityisesti riittävien ja
oikein kohdennettujen voimavarojen tarpeeseen. Työsuojeluvalvonnan
kehittämiseen ja työsuojeluviranomaisen alueelliseen
toimivaltaan liittyviä näkökohtia on
käsitelty edellä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnosta ilmenee, että voimavarojen
vähentäminen on aiheuttanut sosiaali- ja terveydenhuollon
ohjauksessa ja valvonnassa ongelmia. Kanteluiden käsittelyajat
ja toimintayksiköiden tarkastusten määrät
ovat jääneet tulossopimuksissa asetetuista tavoitteista.
Myös lastensuojeluun liittyvät kantelut ja valvonta-asiat
ovat lisääntyneet, ja valtakunnalliset valvontaohjelmat
edelleen lisäävät lastensuojeluun liittyviä tehtäviä.
Valiokunnan lausunnossa kannetaan huolta siitä, että käsittelyaikojen
pidentyessä henkilöstöresurssit eivät
riitä ennalta ehkäisevään valvontaan.
Valiokunta on pitänyt välttämättömänä,
että sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan edellyttämät voimavarat
turvataan, jotta painopistettä voidaan siirtää valvonnalle
asetettujen strategisten tavoitteiden mukaisesti ennalta ehkäisevään
valvontaan.
Sivistysvaliokunnan lausunnossa todetaan, että sivistystoimen
laillisuusvalvonnassa ei ole aluehallintovirastoissa ilmennyt yhtä suuria
ongelmia kuin sosiaali- ja terveystoimessa. Organisaatiomuutos ja
voimavarojen niukkuus ovat kuitenkin johtaneet käytännössä muun
muassa siihen, että ohjeistus ja neuvonta on riittämätöntä ja
puutteellista.
Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla
EU-rahoitteiset ohjelmat ovat keskeinen työväline
strategisten tavoitteiden ja vaikuttavien tulosten saavuttamisessa
alueilla. EU-osarahoitteisiin ohjelmiin ja tukijärjestelmiin
sisältyy keskeisenä valvontatehtävien
hoitaminen EU-lainsäädännön
edellyttämällä tavalla. Valvontojen suorittaminen
on toistaiseksi ehdoton edellytys maksatuksille. Maa- ja metsätalousvaliokunta
pitää tärkeänä, että ELY-keskusten
valvontaresurssien riittävyydestä huolehditaan, koska
tukimaksatusten mahdollinen siirtyminen valvontojen pitkittymisen
takia aiheuttaa merkittäviä taloudellisia ongelmia
maatalousyrittäjille.
Ympäristöterveydenhuollon alalla uuden eläinlääkintähuoltolain
(765/2009) myötä aluehallintovirastoille
siirrettiin EU-lainsäädännön edellyttämät
säännölliset eläinten hyvinvoinnin valvonnat,
maataloustukiin liittyvät ns. täydentävien
ehtojen tarkastukset eläintiloilla sekä vaikeimmat
eläinsuojelutehtävät. Uusia tehtäviä varten
aluehallintovirastoille kohdennettiin lisäresursseja, mutta
ongelmana on eräillä alueilla ollut rekrytoida
eläinlääkäreitä. Täydentävien ehtojen
tarkastusten laiminlyönti voi johtaa rahoituskorjauksiin
EU:n komission toimesta, sillä tarkastukset ovat edellytys
maataloustukien maksulle. Maa- ja metsätalousvaliokunta
pitää välttämättömänä,
että tarkastukset kyetään kaikkialla
suorittamaan siten, että rahoituskorjauksiin ei jouduta.
Edellä mainittu kevään 2013 kehysriihen
päätös aluehallintovirastoille myönnetystä lisärahoituksesta
ja ELY-keskusten säästöjen myöhentämisestä parantaa
mahdollisuuksia hoitaa sosiaali- ja terveystoimen ja maataloustukien valvontaa
sekä ympäristöhallinnon tehtäviä. Hallintovaliokunta
pitää tärkeänä, että aluehallintovirastojen
ja ELY-keskusten toimintamenomäärärahat
mitoitetaan myös valvonnan osalta siten, että toiminta
ja määrärahat vastaavat toisiaan. Riittävien
voimavarojen turvaamisen ohella valiokunta tähdentää myös
viranomaisten omia toimenpiteitä kanteluprosessien tehostamiseksi
ja valvontatoimen kehittämiseksi.
Eduskunnalle on annettu hallituksen esitys laiksi hallintolain
muuttamisesta (HE 50/2013 vp), jonka
tavoitteena on selkeyttää ja täsmentää hallintokantelumenettelyä koskevaa
sääntelyä sekä lisätä laillisuusvalvonnan
kokonaisvaikuttavuutta mahdollistamalla kanteluja käsittelevien
viranomaisten valvontaresurssien käyttö ja suuntaaminen
nykyistä paremmin. Lisäksi esitetään
säännöksiä viranomaisen velvollisuudesta
määritellä odotettavissa oleva käsittelyaika tietyille
asianosaisen oikeusasemaa koskeville hallintoasioille. Velvoitteella
pyritään edistämään
sellaista hallintokulttuuria, jossa käsittelyn joutuisuus
mielletään hyvän hallinnon vaatimaksi
laatu- ja oikeusturvatekijäksi.
Kielelliset palvelut
Aluehallintouudistuksessa toteutetut uudet aluejaotukset eivät
muuttaneet kielisuhteita. Selonteon mukaan yleisellä tasolla
ei ole tullut esiin, että aluehallinnon viranomaisten palveluissa molemmilla
kansalliskielillä olisi tapahtunut merkittäviä muutoksia
uudistusta edeltävään tilanteeseen verrattuna.
Sivistystoimen ruotsinkielisten palveluiden valtakunnallisen vastuun siirtäminen
yhteen aluehallintovirastoon on hallintovaliokunnan saaman selvityksen
mukaan osoittautunut toimivaksi ratkaisuksi.
Hallintovaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota
siihen, että Kielibarometri — Språkbarometern
2012 -kyselyn mukaan ruotsinkielisten vastaajien kielellisestä palvelusta
ELY-keskuksille antama arvosana oli tarkastelun kohteena olleista
valtion viranomaisista alhaisin. Myös perustuslakivaliokunta
on pitänyt tätä tietoa huolestuttavana
ja katsonut, että perustuslain näkökulmasta
on tärkeää kehittää ruotsinkielistä palvelua
niin ELY-keskuksissa kuin muissakin aluehallinnon viranomaisissa.
Kaksikielisillä ELY-keskuksilla on käytössä yhteistyömalli,
Ruotsin kielen työryhmä, joka edistää mahdollisuuksia
järjestää yhdenvertaiset palvelut suomeksi
ja ruotsiksi. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin ajatus siitä,
että vastaava elin voisi koordinoida ruotsinkielistä toimintaa
myös kaksikielisissä aluehallintovirastoissa.
Hallintovaliokunta katsoo, että yhteistyömallin
sovellettavuutta ja hyötyjä aluehallintovirastojen
toiminnassa on hyvä selvittää.
Aluehallintoviranomaisten vastuualueiden asema oikeudenkäynnin
osapuolina
Hallintovaliokunta totesi aluehallintouudistuksesta antamassaan
mietinnössä (HaVM 13/2009 vp),
että uudistuksessa näyttää syntyvän
ELY-keskusten sisälle sellaisia oikeudellisia rooleja, jotka
joutuvat jännitteelliseen asemaan toisiinsa nähden.
Kysymys voi olla muun muassa päätöksentekotoimivallasta
tai puhevallasta muutoksenhakutilanteessa oikeusturvan saatavuuteen ulottuvin
vaikutuksin. Käsitellessään hallituksen
esitystä aluehallinnon viranomaisten tehtäviä koskevan
lainsäädännön muuttamiseksi
(HE 161/2009 vp) valiokunta edellytti,
että ryhdytään selvittämään
niitä kysymyksiä, jotka mahdollisesti liittyvät
sisäisiin oikeudellisiin jännitteisiin päätösvallan
ja muun puhevallan käyttämisessä uusissa
aluehallinnon viranomaisissa (HaVM 18/2009 vp).
Ennen aluehallintouudistusta aluehallintovirastoihin ja ELY-keskuksiin
kootut viranomaiset olivat omissa lakisääteisissä tehtävissään
itsenäisiä ja riippumattomia myös suhteessa
toisiinsa. Ne toimivat myös itsenäisinä osapuolina hallintotuomioistuimissa.
Uudistuksessa asetelma siirtyi uusien yhdistettyjen viranomaisten
sisälle, vastuualueiden tasolle. Aluehallintovirastoja
ja ELY-keskuksia koskevassa lainsäädännössä on
useita säännöksiä, joiden tarkoituksena on
jo hallintomenettelyvaiheessa turvata asioiden käsittelyn
riippumattomuus ja puolueettomuus sekä oikeusturvan toteutuminen.
Näissä säännöksissä on
erityisesti otettu huomioon aluehallinnon viranomaisten sellaisten
toimialojen tarpeet, joissa asioiden käsittelyn riippumattomuudella
ja puolueettomuudella on erityinen lainsäädännöllinen
tai kansainvälisoikeudellinen perusta.
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun
lain (897/2009) 20 §:ssä säädetään
asian ratkaisemisesta tilanteessa, jossa ELY-keskuksen
toimivaltaan kuuluva valvontaa ja velvoitteiden asettamista tai
oikeuden myöntämistä koskevan hallintoasian
puolueeton käsittely voi ilmeisesti vaarantua sen vuoksi,
että keskus on tai on ollut asiassa myös asianosaisena.
Tällöin keskuksen on pyydettävä asianomaista
ministeriötä määräämään
toinen ELY-keskus käsittelemään asia,
jos puolueetonta käsittelyä ei voida sisäisin
toimenpitein järjestää. Valiokunnan saaman arvion
mukaan säännöstä ei liene käytännössä mainittavasti
sovellettu. Tämä ei kuitenkaan vähennä säännöksen
tarvetta. Näiltäkin osin on syytä lisäksi
korostaa vaatimusta asioiden puolueettoman käsittelyn järjestämisestä viranomaisen
sisällä.
Edellä mainitun lain 24 § sisältää valtion edustamista
koskevan erityissäännöksen. Sen mukaan
ELY-keskus kantaa ja vastaa valtion puolesta sekä valvoo
tuomioistuimissa ja viranomaisissa valtion etua ja oikeutta kaikissa
toimialaansa kuuluvissa asioissa, jollei toiminnallisesta ohjauksesta
vastaava ministeriön tai keskushallinnon viraston edustaja
sitä tee. ELY-keskuksen oikeudesta käyttää asianomistajan puhevaltaa
säädetään erikseen. Jos keskuksen toimivaltaan
kuuluvan asian vaikutukset koskevat merkittävästi
kahden tai useamman keskuksen toimialuetta, toiminnallisesta ohjauksesta vastaava
ministeriö päättää valtiota
edustavasta keskuksesta. Samankaltainen sääntely
sisältyy aluehallintovirastoista annetun lain (896/2009) 21 §:ään.
Selonteon mukaan aluehallinnon viranomaisilta saatujen tietojen
perusteella ongelmia ei pääsääntöisesti
ole ollut. ELY-keskusten toimivaltakysymyksiä on ollut
ainakin luonnonsuojelun poikkeamispäätöksissä.
Oikeuskäytännössä vastuualueita
on tällaisissa tilanteissa säännönmukaisesti
käsitelty, kuten itsenäisiä viranomaisia,
lähtien siitä, että päätöksenteon
ja puhevallan käytön riippumattomuusvaatimus täyttyy (esim.
KHO 2.3.2011 T 540, KHO 2011:65, KHO 2012:6 ja KHO 2013:22).
Hallinto-oikeuksien alueellinen toimivalta
Aluehallinnon viranomaisten tehtäviä koskevan lainsäädännön
muuttamisen yhteydessä hallintovaliokunta edellytti, että ryhdytään
selvittämään uudistuksesta mahdollisesti
johtuvia hallinto-oikeuksien alueellisen toimivallan sääntelyn
epäselvyyksiä (HaVM 18/2009
vp — HE 161/2009 vp).
Kysymys liittyi siihen, että hallintolainkäyttölain
(586/1996) 12 §:n kannalta
ei ollut selvää, millaiseen viranomaiskategoriaan
on luettava sellainen uudenlainen valtion alueellinen hallintoviranomainen,
jonka toimivalta tietyssä asiaryhmässä on
ulotettu sen oman toimialueen lisäksi myös muualle
Suomeen. Alueellisen viranomaisen toimialue tai päätoimipaikka
määrittää toimivaltaisen hallinto-oikeuden
hallintolainkäyttölain (586/1996) 12 §:n
mukaisesti, kun taas valtakunnallisen viranomaisen osalta toimivaltainen
hallinto-oikeus määräytyy pykälän
2 momentista tarkemmin ilmenevin tavoin sen mukaan, missä päätöksessä tarkoitettu
kiinteistö tai alue sijaitsee tai missä kohteena
olevan henkilön kotikunta tai kotipaikka sijaitsee.
Saadun selvityksen mukaan epäselvyyksiä on voitu
poistaa alueellisten hallinto-oikeuksien ratkaisuilla. Asiassa on
myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytäntöä (KHO 2013:75).
Mainitussa tapauksessa viraston päätoimipaikan
sijaintipaikka ei ratkaissut hallinto-oikeuden toimivaltaa, vaan
ratkaisevaksi muodostui asian alueellisen kohteen sijainti. Edellä kuvattu
ongelma ei koske aluehallintovirastojen ympäristölupavastuualueilla
ratkaistavia asioita, koska näiden osalta toimivaltainen
hallinto-oikeus on aina Vaasan hallinto-oikeus.
Toisentyyppisiä ovat tilanteet, joissa tietyn ELY-keskuksen
tai aluehallintoviraston toimivalta määrätynlaisissa
asioissa on ulotettu sen oman toimialueen ulkopuolella vain osaan
muuta maata. Tällöin hallintolainkäyttölain
12 §:n 2 momentissa tarkoitetut sijainti- ja kotipaikkaperusteet
eivät ilman erityistä oikeuspaikkasäännöstä ole
sovellettavissa. Seurauksena voi siten olla, että samaakin
asiakokonaisuutta tai hanketta koskevat ratkaisut hajautuvat eri
hallinto-oikeuksiin, jos ratkaisevaksi nyt kysymyksessä olevilta
osin muodostuu aluehallintoviranomaisen päätoimipaikan
sijainti ja sen suhde hallinto-oikeuksien tuomiopiirijaotukseen.
Parhaillaan on vireillä hovi- ja hallinto-oikeuksien
rakenneuudistus, jossa hallinto-oikeuksien ja samalla
vastaavasti tuomiopiirien lukumäärä vähenee
kahdella ja tuomipiirejä muutenkin tarkistetaan siten,
että kaikkien ELY-keskusten toimialueet kuuluvat kokonaisuuksina
tietyn hallinto-oikeuden tuomiopiiriin. Tämä vähentää ristiriitatilanteiden
esiintymisen todennäköisyyttä.
Lopuksi valiokunta toteaa, että kysymys lakikohtaisista
toimivaltasäännöksistä liittyy
kuitenkin myös aivan tavanomaisiin aluehallintoviranomaisen
alueellisen toimivallan tilanteisiin silloin, kun hallinto-oikeuden
alueellinen toimivalta määräytyy hallintolainkäyttölain
12 §:n 1 momentin mukaisesti hallintoviranomaisen päätoimipaikan
perusteella. Tällöinkään tietyn
paikkakunnan asioita ei välttämättä käsitellä lähimmässä hallinto-oikeudessa,
vaan usein siinä hallinto-oikeudessa, jonka tuomiopiirissä aluehallintoviraston
päätoimipaikka sijaitsee.