Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen taustalla ovat lähinnä julkisuuslainsäädännön
kokonaisuudistuksen täytäntöönpanosta
annettu valtioneuvoston selonteko ja sen yhteydessä todetut
lain tarkistustarpeet (VNS 3/2003 vp ja HaVM
6/2004 vp). Hallituksen esityksellä pannaan
myös täytäntöön Suomen
kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista
johtuvat vaatimukset.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Tietohallinnon edistäminen
Esityksen mukaan julkisuuslain 18 §:n 2 momentissa
säädettyjä asetuksenantovaltuuksia täsmennettäisiin
ja ne siirrettäisiin lain 36 §:ään. Niiden
tilalle 18 §:n 2 momenttiin otettaisiin säännökset
valtion hallinto- ja lainkäyttöviranomaisten velvollisuudesta
pitää silmällä tietojärjestelmien
yhteensopivuutta ja osallistua tiettyihin yhteisiin tietoverkkopalveluihin.
Velvoitteet ovat voimassa, jos valtioneuvoston asetuksella niin
säädetään. Valiokunta pitää ehdotettuja
säännöksiä tärkeinä eri
viranomaisten tiedonsaantitarpeiden sekä kansalaisten tiedonsaannin ja
palveluiden kehittämisen kannalta.
Valiokunta toteaa, että asiakirja- ja tietohallintoon
liittyy monenlaisia käsitteitä, esimerkiksi tietojärjestelmä tai
asiakastietojärjestelmä, jotka saatetaan käytännössä ymmärtää eri
tavoin. Selvyyden vuoksi valiokunta tähdentää,
ettei ehdotetun 18 §:n 2 momentin sääntelyllä puututa
henkilötietolakiin eikä siihen liittyviin vaatimuksiin.
Sääntely ei myöskään
oikeuta luovuttamaan tai yhdistämään
viranomaisten eri henkilörekistereitä ja niiden
tietoja esimerkiksi henkilötietolain tai julkisuuslain
16 §:n 3 momentin vastaisesti. Valiokunta katsoo, että sääntelyn
merkitykseen ja suhteeseen henkilötietolakiin, kuten käsitteisiin
yleisemminkin, on hyvä kiinnittää huomiota
muun muassa koulutuksessa ja tarvittaessa niitä voidaan
selkeyttää, esimerkiksi lainkohdassa tarkoitetun
valtioneuvoston asetuksen antamisen yhteydessä.
Asiakirjojen antamisesta perittävät maksut
Valiokunta pitää tarpeellisena, että julkisuuslain
34 §:ään sisällytetään
nykyistä tarkemmat säännökset
viranomaisen asiakirjoja annettaessa perittävistä maksuista.
Pykälään sisältyisivät säännökset
muun muassa siitä, milloin asiakirjan antamisesta ei peritä maksua,
tilanteista, jolloin tiedon esille hakemisesta peritään
maksu, sekä säännökset kopioiden
ja tulosteiden antamisesta perittävistä maksuista.
Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että maksua ei asiakirjan kopioista
tai tulosteista 34 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan
peritä, kun pyydetyn asiakirjan antaminen kuuluu viranomaisen
neuvonta-, kuulemis- tai tiedotusvelvoitteen piiriin. Tapauksissa,
joissa asiakirjat ovat hyvin laajoja, voivat kopioiden hinnat nousta
korkeiksikin. Valiokunta toteaa, että julkisten asiakirjojen
sähköinen muoto edistää asiakirjojen
saatavuutta ja lisää tiedon antamisen vaivattomuutta.
Kuntalainsäädännössä ei
ole yleistä kunnallisten maksujen perusteita koskevaa sääntelyä, eikä kunnallishallinnossa
sovelleta valtion maksuperustelakia. Valtuusto päättää kunnan
maksujen perusteista ja hyväksyy hallintosäännössä määräykset
asiakirjoista perittävistä lunastuksista. Hallituksen
esityksen 2. lakiehdotuksessa ehdotetaan kuntalain 50 §:n
10 kohtaa täsmennettäväksi siten, että siihen
otettaisiin viittaus julkisuuslain 34 §:ään.
Valiokunta pitää ehdotettua säännöstä tarpeellisena
ja asianmukaisena. Valiokunta korostaa hallituksen esityksen mukaisesti,
ettei viittauksella tarkoiteta valtion maksuperustelain omakustannusperiaatteen
noudattamista, vaan kunnassa julkisuuslain nojalla perittävistä maksuista
päätettäessä tulisi noudattaa kustannusvastaavuuden
periaatetta. Kunta voi kuitenkin päättää sitä pienemmästä maksusta
ja lunastuksesta.
Tiedon esille hakemisesta perittävät maksut
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksessa julkisuuslain 34 §:n
2 momentin mukaan tietyissä tapauksissa tiedon esille hakemisesta
voitaisiin periä maksu silloin, kun asiakirja ei ole yksilöitävissä ja
löydettävissä viranomaisen käytössä olevan
asiakirjaluokittelun eikä asiakirjan tunnisteen avulla
taikka sähköisesti ylläpidetystä rekisteristä sen
hakutoimintojen avulla. Esitys merkitsee, että maksullisuus
lisääntyisi tilanteissa, joissa asiakirjan esille
hakeminen vaatii viranomaisilta erityistoimenpiteitä.
Valiokunta toteaa, että hyvään tiedonhallintatapaan
kuuluu, että viranomainen on selvillä tietoaineistostaan.
Julkisuuslain 18 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen
tulee muun muassa pitää luetteloa käsiteltäviksi
annetuista ja otetuista sekä ratkaistuista ja käsitellyistä asioista
tai muutoin huolehtia siitä, että sen julkiset
asiakirjat ovat vaivattomasti löydettävissä.
Säännökset eivät kuitenkaan
velvoita viranomaisia ylläpitämään
sellaisia luetteloita, joista viranomaisen asiakirja olisi löydettävissä minkä tahansa
hakukriteerin perusteella. Ehdotetussa julkisuuslain 34 §:n
2 momentissa on tarkoitettu lähinnä sellaisia
tietojensaantipyyntöjä, joissa hakukriteerinä on
sellainen tiedonpyytäjän ilmoittama peruste, jota
viranomaisen asiakirjarekisteri tai sen luokitteluperusteet eivät
tunnista. Todettakoon, että on myös sellaisia
seikkoja, joita viranomainen ei esimerkiksi henkilötietolainsäädännön vuoksi
saa käyttää rekisteröintiperusteena.
Julkisuuslain 13 §:n mukaan pyydettävän
asiakirjan yksilöintivelvollisuus on lähtökohtaisesti tietoja
pyytävällä. Viranomaisen on avustettava tiedon
pyytäjää diaarin ja muiden hakemistojen avulla
yksilöimään asiakirja.
Valiokunta toteaa, että tiedon esille hakemisesta aiheutuvien
kustannusten perimisessä, niin kuin koko asiakirjahallinnossa,
lähtökohtana tulee olla julkisuusperiaatteen ja
hyvän hallinnon toteutuminen. Voi kuitenkin tulla sellaisia
asiakirjapyyntötilanteita, joissa asiakirjan tai tiedon hakeminen
vaatii viranomaiselta epätavallisen suurta työpanosta.
Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarkoituksenmukaisena,
mutta katsoo, että sitä on tietyiltä osin
aiheellista täsmentää. Tämän
vuoksi valiokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotuksen 34 §:n
2 momentti muutetaan kuulumaan seuraavasti: "Edellä 1 momentin
1—4 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa tiedon esille hakemisessa
aiheutuneita kustannuksia vastaava maksu peritään
kuitenkin silloin, kun on pyydetty asiakirjaa, joka ei 13 §:n
1 momentissa tarkoitetulla tavalla ole yksilöitävissä ja
löydettävissä viranomaisen tämän
lain mukaisesti pitämästä asiakirjarekisteristä siinä käytettävän asiakirjaluokittelun
eikä asiakirjan tunnisteen avulla taikka sähköisesti
ylläpidetystä rekisteristä sen hakutoimintojen
avulla." Viittaus julkisuuslain 13 §:ään
osoittaa, että kysymys on asiakirjasta, jota tiedon pyytäjä ei
itse ole kyennyt yksilöimään senkään
jälkeen, kun viranomainen on avustanut häntä mainitussa
säännöksessä tarkoitetulla tavalla.
Ilmaisu "tämän lain mukaisesti pitämästä asiakirjarekisteristä"
korostaa etenkin hyvän tiedonhallintatavan velvoitetta.
Ehdotettu muotoilu ei merkitse sitä, että viranomaisen
tulisi luokitella asiakirjansa minkä tahansa kriteerin
perusteella löydettäviksi.
Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että julkisuuslain
21 §:ssä on erikseen säännökset
niitä tilanteita varten, jolloin viranomainen pyynnöstä tuottaa
tietoaineistoja etsimällä, yhdistelemällä tai
muutoin käsittelemällä ylläpitämäänsä tietojärjestelmään
sisältyviä tietoja.
Vaitiolovelvollisuuden laajentaminen
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi
vaitiolovelvollisuutta koskevaan julkisuuslain 23 §:n
2 momenttiin säännös, jonka nojalla vaitiolovelvollisuus
olisi myös sillä, joka olematta virkamies tai muutoin
hallinnossa taikka viranomaisen toimeksiannosta toimiva saa salassapitosäännösten
harkintarajojen
puitteissa ja painavan yleisen edun vuoksi tietoja, jotka muutoin
ovat salassa pidettäviä. Tällaista henkilöä koskisi
myös pykälän 3 momentissa säädetty
tiedon hyväksikäyttökielto.
Valiokunta pitää perusteltuna, että vaitiolovelvollisuus
ulottuu kaikkiin niihin tahoihin, jotka voivat saada salassa pidettäviä tietoja.
Voimassa olevan lain 23 §:n 2 momentin vaitiolovelvollisuutta
koskevaa säännöstä on julkisuuslain
17 §:n tulkintasäännökset
huomioon ottaen tulkittava ahtaasti. Lain 23 §:n
2 momentissa mainitulla salassa pidettävien tietojen saamisella
"lain nojalla" tarkoitetaan julkisuuslain sääntelyjärjestelmässä salassa
pidettävien tietojen luovuttamista koskevia erityissäännöksiä,
kuten julkisuuslain 11 §:ssä säädettyä asianosaisen
tiedonsaantioikeutta ja julkisuuslain 7 luvun säännöksiä salassa
pidettävien tietojen luovuttamisesta sekä julkisuuslain
ulkopuolisessa lainsäädännössä olevia
salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevia säännöksiä.
Lain 23 §:n 2 momentin ilmaus "lain nojalla annettava
lupa" viittaa julkisuuslain 28 §:ään.
Valiokunnan käsityksen mukaan vaitiolovelvollisuus ei voimassa olevan
säännöksen perusteella ulotu henkilöön, jolle
tietoja on annettu vahinkoedellytyslausekkeen puitteissa ja joka
ei toimi viranomaisessa tai viranomaisen toimeksiannosta. Näin
on vaitiolovelvollisuuden ulottuvuutta arvioinut myös muun
muassa Eduskunnan oikeusasiamies päätöksessään
3.2.2005 (Dno 1585/4/03).
Valiokunta tähdentää, että vahinkoedellytyslausekkeen
osoittama salassapitoedellytys ei ole samanlainen erilaisissa tilanteissa,
vaan se riippuu siitä, mitä tietoja annetaan ja
kenelle. Vahinkoedellytyslausekkeita on käytetty sen varmistamiseksi,
ettei salassapitoa uloteta laajemmalle kuin kulloinenkin tilanne
suojattavan edun kannalta välttämättä vaatii.
Valiokunta viittaa julkisuuslaista antamaansa mietintöön HaVM 31/1998
vp ja toteaa, että näissä tilanteissa
on kysymys tilanne- ja tapauskohtaisesta harkinnasta. Valiokunta
katsoo, että tiedon vastaanottajan vaitiolovelvollisuus
on seikka, joka osaltaan vaikuttaa sen arviointiin, voidaanko tieto asiakirjasta
antaa vahinkoedellytyslausekkeen sisältävän
salassapitosäännöksen sitä estämättä.
Edellä olevaan viitaten valiokunta pitää ehdotettua
säännöstä tarpeellisena salassapitosääntelyn
selkeyttämiseksi ja sen joustavuuden varmistamiseksi.
Valiokunta toteaa, että ehdotetussa 23 §:n
2 momentissa kriteeri "painava yleinen etu" ei sinänsä muodosta
perustetta salassa pidettävän tiedon luovuttamiselle.
Kriteerillä on tarkoitus rajoittaa viranomaisen mahdollisuutta
antaa tieto hallinnon ulkopuoliselle siitä, mitä se
julkisuus- tai salassapito-olettaman sisältävän
salassapitosäännöksen harkintarajojen
mukaan muuten olisi. Väärinkäsitysten
välttämiseksi on valiokunnan mielestä kuitenkin
aiheellista poistaa 1. lakiehdotuksen 23 §:n 2
momentista maininta painavasta yleisestä edusta ja ehdottaa,
että hallituksen esitykseen sisältymättömään,
julkisuuslain tulkintasäännöksiä sisältävään
17 §:ään lisätään
uusi 3 momentti seuraavasti: "Harkittaessa yleisöltä salassa
pidettävän tiedon antamista ennalta määritellylle
tiedonsaajalle julkisuus- tai salassapito-olettaman sisältävän
säännöksen osoittamissa rajoissa on pidettävä huolta siitä,
että tiedonsaajalla on tämän lain mukainen
vaitiolovelvollisuus ja että tietoja annetaan muille kuin
viranomaisille ja niissä toimiville vain, jos tiedon antamiselle
on painava yleinen syy." Säännöksessä tähdennetään
tiedon vastaanottajan vaitiolovelvollisuutta tilanteissa, joissa
yleisöltä salassa pidettäviä tietoja
annetaan julkisuus- ja salassapitolausekkeen osoittamissa rajoissa.
Maininnalla painavasta yleisestä syystä on tarkoitus
ilmaista sitä, että yleisöltä salassa
pidettävien tietojen antamiseen muille kuin viranomaisille
ja niissä toimiville tulee suhtautua pidättyvästi.
Edellä olevan johdosta valiokunta ehdottaa lisäksi,
että 1. lakiehdotuksen 23 §:n 2 momentin
toinen virke muutetaan kuulumaan seuraavasti: "Vaitiolovelvollisuus
on myös sillä, jolle viranomainen on (poist.) ilmoittanut
julkisuus- tai salassapito-olettaman sisältävän
salassapitosäännöksen osoittamissa rajoissa tietoja,
jotka (poist.) ovat yleisöltä salassa
pidettäviä."
Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perusteluissa
korostuu ehdotetun sääntelyn merkitys etenkin
poliittisen toiminnan kannalta. Sääntelyllä on
kuitenkin merkitystä muissakin tilanteissa. Esimerkiksi
väestönsuojeluasioissa ja poikkeusoloihin varautumista
koskevissa asioissa tietoja voi olla tarpeen antaa hallinnon ulkopuolisille.
Vahinkoedellytyslausekkeen ei ole katsottu estävän
tällaista tietojen luovuttamista (HE 30/1998
vp). Todettakoon lopuksi, ettei ehdotettu sääntely
koske lainkaan niitä tapauksia, joissa kyse on
ehdottomasta salassapitovelvollisuudesta.