Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan passilakiin (671/2006) tehtäväksi ne muutokset, joita sormenjälkien käyttöönotto passeissa edellyttää. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia (761/2003), ulkomaalaislakia (301/2004), ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia (1270/1997) ja löytötavaralakia (778/1988). Tarkoituksena on säätää muun muassa passin teknisestä osasta, sormenjälkien ottamisesta ja niiden lukemisesta, sormenjälkien rekisteröinnistä sekä sormenjälkitietojen käyttämisestä, luovuttamisesta ja suojaamisesta.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Sormenjälkien tallettaminen siruun

Euroopan unionin neuvoston asetus jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekniikkaa koskevista vaatimuksista, EY N:o 2252/2004 (EU:n passiasetus), edellyttää, että jäsenmaiden myöntämissä passeissa ja muissa matkustusasiakirjoissa on koneellisesti luettava tekninen osa, siru, johon haltijan biometrisen kasvokuvan lisäksi talletetaan biometrisinä tunnisteina haltijan kaksi sormenjälkeä. Biometristen tunnisteiden tavoitteena on parantaa matkustusasiakirjojen turvallisuutta sekä luoda aiempaa luotettavampi yhteys matkustusasiakirjan ja sen haltijan välille.

Unionin passiasetuksen edellyttämä siru, johon haltijan kasvokuva talletetaan, on otettu Suomessa käyttöön voimassa olevalla passilailla elokuussa vuonna 2006. Käsiteltävänä olevalla ehdotuksella toteutetaan EU:n passiuudistuksen toinen vaihe eli kahden sormenjäljen lisääminen biometrisina tunnisteina passeihin. Mainittu passiasetus edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat muutokset sormenjälkien käyttöönottamiseksi viimeistään 28 päivänä kesäkuuta 2009.

Biometriset sormenjälkitiedot talletetaan tavallisiin passeihin, diplomaatti- ja virkapasseihin, muukalaispasseihin ja pakolaisen matkustusasiakirjoihin. Näitä tietoja ei sen sijaan talleteta väliaikaiseen passiin, väliaikaiseen muukalaispassiin tai merimiespassiin, koska näissä matkustusasiakirjoissa ei ole sirua.

Sormenjälkitietojen rekisteröinti

Passinhaltijalta passin sirua varten otettavat sormenjäljet talletetaan uudistuksessa passirekisteriin. Sormenjälkitietojen rekisteröintiä on hallituksen esityksessä perusteltu laajasti. EU:n passiasetus ei sinänsä edellytä sormenjälkien rekisteröintiä. Osassa jäsenmaita perustetaan saadun selvityksen mukaan sormenjälkirekisteri, osassa taas ei. Hallituksen esitykseen sisältyvän eurooppalaisen vertailun perusteella, johon on sisällytetty myös Norja ja Sveitsi ja joka käsittää tiedot kahdestatoista valtiosta, kaksi kolmasosaa näyttää rekisteröivän biometriset sormenjäljet.

Valiokunta katsoo, että rekisteröinnillä taataan passinhakuprosessin turvallisuus ja henkilöllisyyden luotettava varmistaminen. Valiokunta tähdentää, että ehdotettu menettely edistää kansalaisten oikeusturvaa, koska henkilön tunnistaminen voidaan tehdä luotettavasti ja nopeasti sekä passia haettaessa että muissa tunnistamistilanteissa. Rekisteröinnillä suojataan henkilön identiteettiä. Vertaamalla passinhakijan sormenjälkiä tietokannassa oleviin sormenjälkiin voidaan varmistua siitä, ettei henkilö hae passia useammalla henkilöllisyydellä tai että passi myönnetään hakijan tiedoilla vain yhdelle henkilölle. Tietokantaan talletetuilla sormenjäljillä voidaan varmistua myös henkilön henkilöllisyydestä tilanteessa, jossa hänen esittämänsä passin siru on rikki tai on rikottu. Lisäksi henkilöllisyys kyetään varmistamaan siinäkin tapauksessa, että henkilöllä ei ole asiakirjan katoamisen tai muun syyn vuoksi esittää asiakirjaa todistukseksi henkilöllisyydestään.

Valiokunta korostaa, että pelkällä passin siruun talletetulla sormenjäljellä ei kyetä varmistamaan passinhakijan henkilöllisyyden luotettavaa todentamista. Passin siruun talletettu haltijan sormenjälki mahdollistaa ainoastaan vertailun, jossa henkilön sormenjälkeä verrataan siruun talletettuun sormenjälkeen. Tämä vertailu ei myöskään mahdollista kaksois- ja monihenkilöllisyyksien estämistä. Ainoa keino varmistaa, ettei passia hakevalla henkilöllä ole matkustusasiakirjoja useammalla henkilöllisyydellä, on passinhakijan sormenjälkien vertaaminen tietokantaan talletettuihin sormenjälkiin. Tietokantaan talletetuilla sormenjäljillä kyetään samoin varmistamaan myös se, että passi myönnetään hakijan tiedoilla vain yhdelle henkilölle.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella ei ole estettä sormenjälkien merkitsemiseen passirekisteriin. Lausunnon mukaan tietojen käyttämiseen varsinaisen keräämis- ja tallettamistarkoituksen ulkopuolelle jääviin tarkoituksiin on kuitenkin syytä suhtautua hyvin varauksellisesti. Käyttötarkoitussidonnaisuudesta voidaan tällöin tehdä vain täsmällisiä ja vähäisiksi luonnehdittavia poikkeuksia. Sääntely ei valiokunnan mukaan saa johtaa siihen, että muu kuin alkuperäiseen käyttötarkoitukseen liittyvä toiminta muodostuu rekisterin pääasialliseksi tai edes merkittäväksi käyttötavaksi. Tältä osin valiokunta viittaa jäljempänä lausuttuun.

Rekisterin tietoturva ja tietosuoja

Biometriset tunnisteet asettavat erityisiä vaatimuksia tietoturvalle, jotta henkilön, jonka biometrisiä ominaisuuksia talletetaan tai käsitellään, yksityisyydensuoja voidaan varmistaa. Hallintovaliokunta on biometrisen kasvokuvan sisällyttämistä passin tekniseen osaan koskevassa mietinnössään katsonut, että passiuudistuksen toisessa vaiheessa, jolloin siruun talletetaan myös sormenjäljet, tietoturvan yksityiskohtaisempi sääntely on perustelua (HaVM 13/2006 vp). Hallituksen esityksessä onkin useissa kohdin kiinnitetty huomiota tietoturvaan ja tietosuojaan.

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että passinhaltijan sormenjälki talletetaan keskitettynä sormenjälkirekisterinä toimivaan tietokantaan. Keskitetyssä rekisterissä kaikkien henkilöiden biometriset tunnisteet on talletettu samaan paikkaan. Sormenjäljet talletetaan tietokantaan lukukelvottomassa muodossa, käyttäen digitaalista salausmenetelmää. Salausmenetelmän käytöllä estetään tietojen oikeudeton lukeminen ja käyttö tietokannasta. Sirun tiedot suojataan oikeudettomalta lukemiselta siten, että siruun talletettuja tietoja on mahdollista lukea vain optisen konelukukentän lukemisen jälkeen. Tämä estää, että sirua luettaisiin passinhaltijan tietämättä ja ilman, että hän on luovuttanut passin luettavaksi.

Sormenjälkirekisteriin talletettaviin tietoihin liittyy luotettavuus- ja eheysvaatimus. Valiokunta pitää erityisen tärkeänä, ettei tietokannan sisältöä päästä käsittelemään — muuttamaan, poistamaan tai luomaan — ilman valtuuksia ja että sormenjälkirekisteri on vain sitä tehtävissään välttämättä tarvitsevien ja tämän vuoksi käyttöoikeuksia omaavien virkamiesten käytettävissä. Talletetut sormenjäljet onkin salakirjoitettu digitaalisella menetelmällä siten, että niiden lukeminen on mahdotonta rekisteristä ilman sormenjälkirekisterin erityisiä salakirjoituslaitteistoja. Saadun selvityksen perusteella tämä tarkoittaa sitä, että kenelläkään käsittelijällä ei ole mahdollista nähdä rekisteristä sormenjälkiä. Valiokunta painottaa, ettei kukaan pääse katselemaan tai käsittelemään sormenjälkiä niiden rekisteriin tallettamisen jälkeen. Kaikki toimenpiteet tapahtuvat automaattisesti tietojärjestelmässä. Lisäksi passijärjestelmästä kerätään valvontatarpeita varten lokitallennetta, johon jää muun muassa kirjaus jokaisesta henkilötiedon käsittelytapahtumasta.

Sormenjälkirekisterin turvallisuuden takaamiseksi parhaillaan teetetään valtioneuvoston hyväksymän lausuman mukaista riskianalyysia, jonka tulokset ovat saadun tiedon mukaan käytettävissä kesäkuun 2009 lopussa. Saadun selvityksen perusteella tähän mennessä tunnistettujen riskien joukossa ei ole sellaisia, joiden perusteella rekisteriin vaadittaisiin uusia tai lisää turvallisuusratkaisuja taikka rekisteriä ei tulisi ottaa käyttöön. Poliisin käytössä on lukuisia henkilörekistereitä, joissa säilytetään arkaluonteisia tai salassapidettäviä tietoja. Passijärjestelmä on poliisin tietojärjestelmistä uusimpia, ja siksi siinä on voitu hyödyntää uusia teknisiä ratkaisuja.

Valiokunta toteaa, että tietojärjestelmiä suojataan useilla turvamekanismeilla, joita hallitaan kokonaisuutena tietoturvallisuuden eri osa-alueiden kautta. Tietoturvallisuuteen liittyy valiokunnalle esitetyn selvityksen perusteella kahdeksan toimenpidealuetta: hallinnollinen, henkilöstö-, fyysinen, tietoliikenne-, laitteisto-, ohjelmisto-, tietoaineisto- ja käyttöturvallisuus. Järjestelmien suojaaminen ja suojaamisen hallinta ei ole kertaluonteinen toimenpide, vaan kysymys on jatkuvasta tietoturvallisuustyöstä. Yhteenvetona voidaan todeta, ettei hallintovaliokunnan saaman selvityksen perusteella ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi syytä epäillä, ettei tietoturvajärjestelyjä ole saatettu sormenjälkirekisterin käyttöönottohetkellä vaadittavalle korkealle tasolle. On selvää, ettei rekisteriä saa ottaa käyttöön eikä muutoinkaan käyttää, jos ilmenee, ettei tietoturvasta ole asianmukaisesti huolehdittu. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että poliisirekistereissä on myös rikosperusteisesti talletettuja DNA-tietoja eikä esimerkiksi niiden tietoturvassa ole havaittu ongelmia.

Valiokunta pitää lähtökohtana, että viranomaiset noudattavat säädettyjä lakeja. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia. Esimerkiksi terveydenhuollon rekistereissä on runsaasti hyvin arkaluonteista terveystietoa. Olettama on kuitenkin, että näitäkin tietoja käytetään asianmukaisesti. Tämä ei luonnollisestikaan tarkoita, etteikö lisäksi tarvita rekisterien käytön valvontaa.

Sormenjälkitietojen käyttäminen ja luovuttaminen

Rekisteriin talletettuja passin hakijan sormenjälkitietoja voidaan käyttää henkilön henkilöllisyyden varmistamiseksi silloin, kun käyttötarve liittyy passinhakijan tunnistamiseen henkilön hakiessa passia tai passinhaltijan tunnistamiseen tilanteessa, jossa viranomaisella on henkilön matkustusoikeuteen, maastalähtöön ja maahantuloon liittyvä oikeus tarkastaa henkilöllisyys ja esitetyn asiakirjan aitous. Hakijalta otettua ja rekisteriin talletettua sormenjälkeä voidaan käyttää myös haetun asiakirjan valmistamiseksi.

Passin sormenjälkitietojen käyttäminen muuhun kuin tietojen varsinaiseen keräämis- ja tallettamistarkoitukseen olisi esityksen mukaan mahdollista vain henkilöllisyyden selvittämiseksi poliisin suorittaessa sellaista yksittäistä tehtävää, joka välttämättä edellyttää henkilöllisyyden varmistamista. Oikeus tiedon käyttöön on vain sillä, jonka työtehtävien hoitaminen tiedonkäyttöä välttämättä edellyttää. Käytännössä kysymys on lain nojalla tapahtuvasta poliisimiehen suorittamasta henkilön tunnistamisesta tilanteessa, jossa henkilöä ei muutoin saada tunnistettua, esimerkiksi vainajan tai tunnistamatta jääneen henkilöllisyyden selvittämisessä. Säännös ei mahdollista rikosten ehkäisyä tai selvittämistä rekisteriin talletettujen sormenjälkien avulla. Tältä osin valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttuun viitaten sääntelyn olennaista täsmentämistä.

EU:n passiasetuksen muutos

Komissio on 18 päivänä lokakuuta 2007 antanut ehdotuksen EU:n passiasetuksen muuttamisesta (KOM)2007(619)Lopullinen). Varsinainen säädös on annettu 6 päivänä toukokuuta 2009, ja se tulee voimaan 20. päivänä sen virallisessa lehdessä julkaisemisen jälkeen, joka on tapahtunut 6 päivänä kesäkuuta 2009. Näin ollen muutoksen voimaantulo ajoittuu samaan ajankohtaan, jolloin sormenjäljet on lisättävä passeihin ja muihin matkustusasiakirjoihin.

EU:n passiasetuksen muutos merkitsee 1 artiklan 2 a kohdan nojalla, että sormenjälkien antamisesta vapautettuja ovat alle 12-vuotiaat lapset sekä henkilöt, jotka eivät fyysisten rajoitteiden vuoksi pysty antamaan sormenjälkiä. Lisäksi asetuksen 1 artiklan 2 b kohdan mukaan, jos sormenjälkien ottaminen on tilapäisesti mahdotonta, jäsenvaltiot voivat myöntää enintään 12 kuukautta voimassa olevan väliaikaisen passin.

EU:n passiasetuksen muutoksesta johtuu, että nyt käsiteltävänä olevaa hallituksen esitystä on vielä tarkistettava passin voimassaolon osalta tilapäisen fyysisen haitan tapauksissa.

Hallituksen esityksessä passin voimassaoloajaksi on ehdotettu tilapäisen fyysisen haitan tapauksissa enintään kahta vuotta (passilain 14 §:n 2 mom. viimeinen virke). Koska EU:n passiasetuksessa käytetään termiä "väliaikainen" toisessa merkityksessä kuin suomalaisessa passilaissa (passilain 3 a §), hallintovaliokunta ehdottaa passilakiin otettavaksi selvyyden vuoksi uuden pykälän (3 c §), jossa määritellään EU:n passiasetuksessa tarkoitettuja tilanteita varten väliaikaisesta passista eroava tilapäinen passi. Tilapäinen passi myönnetään hakijoille, joilta EU:n passiasetuksessa tarkoitetulla tavalla sormenjäljen ottaminen on tilapäisesti mahdotonta. Passilain 14 §:n 2 momentin viimeistä virkettä on tämän johdosta muutettava siten, että tilapäinen passi myönnetään enintään 12 kuukaudeksi.

Valiokunnan käsityksen mukaan EU:n passiasetuksen muutos ei rajoita biometrisen passin myöntämistä näissä niin sanotun tilapäisen haitan tapauksissa. Asetuksessa on kysymys yhdenmukaistettuja turvatekijöitä koskevista vähimmäisvaatimuksista, mikä antaa mahdollisuuden asetusta pidemmällekin menevään kansalliseen sääntelyyn. Ehdotettu kansallinen sääntely voidaan katsoa sellaiseksi täytäntöönpanotoimeksi, joka ei vaikuta asetuksen välittömään sovellettavuuteen tai sen yhdenmukaiseen soveltamiseen eri jäsenvaltioissa.

Hallintovaliokunta on pitänyt passilain säätämisen yhteydessä perusteltuna mietinnössään HaVM 13/2006 vp, että väliaikaisten passien myöntämisedellytyksiä tiukennetaan, koska passi, jossa ei ole teknistä osaa, on turvatasoltaan huomattavasti keskitetysti valmistettua passia heikompi. Tämän vuoksi on tarpeen erottaa toisistaan väliaikainen ja tilapäinen passi, jottei säännöksiä ole mahdollista kiertää ja hakea turvatasoltaan heikompaa väliaikaista passia.

EU:n passiasetuksen muutoksesta ei aiheudu muita tarpeita hallituksen esitykseen. Passilakia koskevan ehdotuksen 6 a §:n 2 momentin mukaan sormenjälkiä ei oteta hakijalta, jos niitä ei saada vamman, sairauden, fyysisen esteen tai muun vastaavan syyn vuoksi.