KIRJALLINEN KYSYMYS 844/2012 vp
KK 844/2012 vp - Pia Kauma /kok
Tarkistettu versio 2.0
Valtionosuusjärjestelmän kannustavuus
Eduskunnan puhemiehelle
Kuntien tärkeimpiä tulonlähteitä ovat
verotulot ja valtionosuudet. Verotulot tuovat 50 prosenttia kuntien
yhteenlasketuista tuloista, valtionosuusjärjestelmä 20
prosenttia ja muista tuloista tulee karkeasti 30 prosenttia.
Valtionosuusjärjestelmä rakentuu kustannuserojen
ja tulopohjan tasauksen varaan. Tasausjärjestelmä takaa
jokaiselle kunnalle 91,86 prosenttia kuntien keskimääräisestä tulotasosta.
Lisäksi järjestelmä ottaa huomioon erilaisia
olosuhdetekijöitä kunnan kustannusrakenteessa.
Valtiovarainministeriö on asettanut kesäkuussa
2012 työryhmän valtionosuusuudistuksen valmistelua
varten. Työryhmän on tarkoitus saada työnsä päätökseen
vuoden 2013 loppuun mennessä. Uuden valtionosuuslainsäädännön
on määrä tulla voimaan uuden kuntalain
kanssa yhtä aikaa vuoden 2015 alussa.
Valtionosuusjärjestelmän laskentaperusteisiin
kaivataan uudistuksia, jotka kannustaisivat kuntia ennalta ehkäisemään
esimerkiksi työttömyyttä ja nuorten syrjäytymistä.
Tällä hetkellä järjestelmä pikemminkin
"palkitsee" niitä kuntia suurilla valtionosuuksilla, joilla
on paljon työkyvyttömiä, maksamalla osuuksia
työttömien määrän mukaisesti.
Jos valtionosuudet menetetään, kun työttömien
määrä vähenee, ei järjestelmä kannusta
kuntia vähentämään työttömien
määrää tai ennalta ehkäisemään
syrjäytymistä.
Nykyisessä valtionosuusjärjestelmässä on useita
kannustinloukkuja. Esimerkiksi lastensuojelussa on lastensuojelukerroin,
jossa kunnan valtionosuudet nousevat jokaisesta huostaan otetusta
lapsesta. Kuntaa siis resursoidaan vasta siinä vaiheessa,
kun perhettä ei enää voi auttaa. Sama
tilanne on sairastavuuden laskentaperusteissa. Sitä kuntaa
tuetaan eniten, jolla on suurin määrä työkyvyttömiä nuoria,
kun tuen pääpainon pitäisi olla ennalta
ehkäisevissä toimissa.
Oma lukunsa on tasausjärjestelmän ongelma. Kunnalle
on taattu 91,86 % kuntien keskimääräisistä verotuloista.
Kun tällä rajalla oleva kunta onnistuu lisäämään
yritysten ja työpaikkojen määrää,
nämä hyödyt eivät koidu täysimääräisesti
kunnalle, sillä vastaavasti tasausjärjestelmän kautta
tulevat valtionosuudet laskevat. Kuntaa ei näin ollen motivoida
luomaan uusia työpaikkoja.
Edellä olevan perusteella ja
eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ään
viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan
kysymyksen:
Kun valtionosuusjärjestelmää uudistetaan,
miten kuntia kannustetaan ehkäisemään
ongelmia ennalta ja miten niitä kuntia pystytään
palkitsemaan, jotka ovat onnistuneet poikkeuksellisen hyvin esimerkiksi
vähentämällä työkyvyttömien
määrää?
Helsingissä 26 päivänä lokakuuta
2012
Eduskunnan puhemiehelle
Eduskunnan työjärjestyksen
27 §:ssä mainitussa tarkoituksessa Te,
Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi
kansanedustaja Pia Kauman /kok näin kuuluvan kirjallisen
kysymyksen KK 844/2012 vp:
Kun valtionosuusjärjestelmää uudistetaan,
miten kuntia kannustetaan ehkäisemään
ongelmia ennalta ja miten niitä kuntia pystytään
palkitsemaan, jotka ovat onnistuneet poikkeuksellisen hyvin esimerkiksi
vähentämään työkyvyttömien
määrää?
Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa:
Valtionosuusuudistuksen tavoitteena on mm. selkeyttää ja
yksinkertaistaa järjestelmää. Koska kunnan
valtionosuus on laskennallinen, eikä riipu suoraan todellisista
menoista, se on myös kysymyksessä tarkoitetulla
tavalla kannustava. Laskennallisuudesta ja kannustavuudesta ei ole syytä tulevassakaan
uudistuksessa luopua. Kunta saa järjestelmässä pitää hyödyn,
jos se järjestää palvelunsa laskennallista
kustannusta edullisemmin. Järjestelmä tasaa sekä kuntien
kustannustasoeroja että tulopohjaeroja. Tällä pyritään turvaamaan
peruspalvelujen saatavuus kaikkialla maassa.
Valtionosuuksista noin 85 % määräytyy
kunnan väestön ikärakenteen perusteella,
muut tekijät ovat täydentäviä,
vaikka niillä saattaa olla kuntakohtaisesti huomattava
taloudellinen merkitys. Kysymyksessä mainittu työkyvyttömyys vaikuttaa
työkyvyttömyyseläkkeellä olevien osuuden
perusteella sairastavuuskertoimessa. Järjestelmä huomioi
lisäksi suhteellisen pienellä painolla sekä työttömien
määrän että työttömyysasteen.
Esimerkiksi kuluvana vuonna laskennalliset kustannukset sosiaalihuollossa
on arvioitu ikärakenteen perusteella 85 vuotta täyttäneistä noin
15 500 euroksi asukasta kohti, mutta vastaava laskennallinen kustannus
työttömyysasteen mukaan on asukasta kohti vain
noin 56 euroa.
Mahdollisuutta luoda yksittäisiin valtionosuusperusteisiin
ennalta ehkäiseviä elementtejä on selvitetty
aikaisemmissa uudistuksissa. Ennalta ehkäisevien kriteerien
löytäminen on kuitenkin osoittautunut ongelmalliseksi.
Ongelmia aiheuttaa mm. kriteerien todellisten vaikutusten mittaaminen,
tulosten tulkinta, tilastoviive ja muut vastaavat tekijät.
Tyypillisenä tällaisena kriteerinä voidaan
pitää esimerkiksi syrjäytymistä,
jolle saattaa olla vaikea luoda valtionosuusperusteeksi sopivaa
täsmällistä tilastollista määrittelyä ja
tietopohjaa. Kriteerien lisääminen saattaa helposti
myös monimutkaistaa järjestelmää. Mikäli
kysymyksessä tarkoitettuja uusia kriteereitä otetaan
käyttöön, on varmistuttava siitä,
että tietopohja täyttää laskennallisen
valtionosuusperusteen vaatimukset ja on vertailukelpoinen kuntien
välillä.
Valtionosuusperusteiden tulee olla julkisista tilastoista saatavia,
mahdollisimman lyhyellä aikaviiveellä toimivia
ja sellaisia, että kunta ei voi niihin omilla päätöksillään
vaikuttaa. Periaatteessa kysymyksessä tarkoitettuja erityisperusteita
kuten syrjäytyminen, työttömyys, työkyvyttömyys
ja lastensuojelukustannukset voitaisiin arvioida valtionosuuden
laskemiseksi kustannusperusteisesti eli kunnan tehtävään
käyttämän todellisen euromäärän
perusteella. Kustannusperusteisesta järjestelmästä on
kuitenkin luovuttu vuonna 1993 eikä siihen ole perusteltua
palata. Kyse on siis ennen muuta laskennallisten perusteiden luomisesta.
Kunnan näkökulmasta kokonaisrahoitus, joka muodostuu
verotuloista, valtionosuuksista ja muista tuloista on
merkittävintä myös esimerkiksi lastensuojelun
ennaltaehkäisevien toimenpiteiden toteuttamisessa.
Valtionosuuksien tasauksen perusperiaate on, että kunnan
valtionosuudet kasvavat, jos sen verotulot vähenevät
ja päinvastoin. Tasausjärjestelmä on
neutraali suhteessa kunnan päätöksiin, koska
tasauksen kuntakohtaiseen määrään
vaikuttavat ns. tasausrajan kautta kaikkien muidenkin kuntien verotulot.
Niitä kunta ei voi ennakoida. Lisäksi tasaus lasketaan
koko maan keskimääräisen veroprosentin
mukaan, eli kunnan oma päätös veroprosentista
ei vaikuta tasaukseen. Tutkimustietoa tasauksen passivoivasta vaikutuksesta
kuntien elinkeinopolitiikkaan ei ole. Sen sijaan on joitakin esimerkkejä siitä,
että kunta voi pyrkiä elinkeinotoiminnan edistämisessä sellaisten
vastuiden ottamiseen, jotka eivät kuulu kunnan toimialaan.
Tasausjärjestelmää voidaan kokonaisuutena
pitää neutraalina kunnan elinkeinopolitiikan kannalta.
Kannustinvaikutusten arviointi on mahdollista tehdä käynnissä olevan
valtionosuusjärjestelmän uudistustyön
aikana. Järjestelmän yleistä kannustavuutta
sen laskennallisuuden johdosta on samassa yhteydessä syytä edelleen
korostaa. Samoin kuin sitä ettei järjestelmä jakautuisi
yksittäisiin pieniin osatekijöihin, joiden merkitys kunnan
talouden kokonaisuuden kannalta saattaa olla vähäinen.
Tällöin valtionosuuksien yleiskatteellisuus osana
muuta tulorahoitusta heikkenee. Kokonaisrahoituksen riittävyys
mahdollistaa niiden ennaltaehkäisevien toimenpiteiden toteutuksen,
joita kuntakohtaisesti pidetään tarpeellisina. Lisäksi
ennalta ehkäisevät toimenpiteet edellyttävät
laajaa yhteistoimintaa esimerkiksi kunnan vastuulla olevan koulutuksen
ja valtion vastuulla olevan työvoimahallinnon välillä.
Helsingissä 16 päivänä joulukuuta
2012
Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen
Till
riksdagens talman
I det syfte som anges i 27 § i
riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister
som saken gäller översänt följande
skriftliga spörsmål SS 844/2012 rd undertecknat
av riksdagsledamot Pia Kauma /saml:
Hur sporras kommunerna till att i samband med reformen av
statsandelssystemet förebygga problem och hur kan de kommuner
belönas vilka har nått exceptionellt goda resultat
i fråga om att exempelvis minska antalet invånare
som är arbetsoförmögna?
Som svar på detta spörsmål
anför jag följande:
Syftet med reformen av statsandelarna är bl.a. att förtydliga
och förenkla systemet. Eftersom kommunens statsandel är
kalkylerad och inte direkt beroende av de faktiska utgifterna är
den också sporrande på det sätt som det
avses i det skriftliga spörsmålet. Det finns inte
heller skäl till att i den kommande reformen slopa kalkyleringen
och den sporrande effekten. Kommunen får i systemet hålla
kvar fördelen om den ordnar sina tjänster på ett
förmånligare sätt än den kalkylerade kostnaden.
Systemet utjämnar de kommunvisa skillnaderna i fråga
om kostnader och inkomstunderlag. Med hjälp av det här
strävar man efter att trygga tillgången till basservice
på alla håll i landet.
Av statsandelarna fastställs 85 procent på grundval
av kommuninvånarnas åldersstruktur, de övriga
faktorerna är kompletterande trots att de kan ha en påtaglig
ekonomisk betydelse för de olika kommunerna. Den arbetsoförmögenhet som
nämns i spörsmålet inverkar utifrån
andelen som får invaliditetspension på incidenskoefficienten.
Systemet fäster dessutom i en smärre utsträckning
avseende vid antalet arbetslösa och arbetslöshetsgraden.
Exempelvis under det innevarande året har kostnaderna för
socialvården beräknats enligt åldersstrukturen
utifrån antalet personer som har fyllt 85 år till
ca 15 500 euro per invånare medan den motsvarande kalkylerade
kostnaden enligt arbetslöshetsgraden uppgår till
endast ca 56 euro.
Möjligheten att till enskilda stadsandelsgrunder foga
förebyggande element har utretts i de tidigare reformerna.
Det har dock visat sig vara problematiskt att hitta förebyggande
kriterier. Problem orsakas av bl.a. mätning av kriteriernas faktiska
verkningar, tolkning av resultaten, dröjsmål i
fråga om statistiska uppgifter och andra motsvarande faktorer.
Som ett typiskt kriterium av detta slag kan som exempel nämnas
marginalisering för vilken det kan vara svårt
att hitta som statsandelsgrund en exakt statistisk definition och
informationsgrund. Om ett kriterium läggs till kan det
lätt också komplicera systemet. Om de nya kriterier
som avses i spörsmålet tas i bruk måste
man säkerställa att informationsgrunden uppfyller
kraven som ställs på kalkylmässiga statsandelsgrunder
och att den är jämförbar mellan kommunerna.
Statsandelsgrunderna ska vara tillgängliga i de offentliga
statistiska uppgifterna, fungera på kort varsel och vara
sådana att kommunen inte med sina egna beslut kan påverka
dem. I princip kan de särskilda grunder som avses i spörsmålet,
t.ex. marginalisering, arbetslöshet, invaliditet och barnskyddskostnader,
beräknas för att räkna statsandelen kostnadsbaserat,
d.v.s. på basis av det faktiska penningbeloppet som kommunen
använder för uppgiften. Man slopade dock det kostnadsbaserade
systemet 1993 och det finns inte grunder för att återgå till
det. Det är således framför allt fråga
om att skapa kalkylmässiga grunder. Ur kommunens synvinkel
sett är den totalfinansiering som bildas av skatteinkomster,
statsandelar och övriga inkomster den mest betydande för
att exempelvis vidta förebyggande åtgärder
inom barnskyddet.
Den grundläggande principen vid utjämningen
av statsandelarna är att kommunernas statsandelar ökar
om dess skatteinkomster minskar och tvärtom. Utjämningssystemet är
neutralt i förhållande till kommunens beslut eftersom
beloppet för den kommunspecifika utjämningen,
via den s.k. utjämningsgränsen, påverkas även
av alla de övriga kommunernas skatteinkomster. Dem kan kommunen
inte förutse. Dessutom beräknas utjämningen
enligt den genomsnittliga skattesatsen för hela landet,
d.v.s. utjämningen påverkas inte av kommunens
beslut om skattesatsen. Det finns inte forskningsbaserade resultat
om huruvida utjämningen har en passiviserande inverkan på kommunernas
näringspolitik. Det finns däremot ett antal exempel
på att kommunen vid främjandet av näringsverksamheten
kan sträva efter att ta ansvar får sådana
verksamhetsformer som inte hör till kommunens verksamhetsområde.
Utjämningssystemet kan som en helhet anses vara neutralt
med tanke på kommunens näringspolitik.
En utvärdering av de sporrande verkningarna kan göras
i samband med det pågående arbetet med reformen
av statsandelssystemet. Den sporrande effekt som systemet har på grund
av dess kalkylmässighet bör i detta sammanhang
ytterligare betonas. På samma sätt bör
det betonas att det inte finns skäl till att indela systemet
i enskilda smärre delfaktorer vars betydelse med tanke på kommunens
totala ekonomi kan vara ringa. Det leder då till att statsandelarnas
allmäntäckning som ett led i den övriga
inkomstfinansieringen försvagas. Tillräcklig totalfinansiering gör
det möjligt för kommunerna att vidta de förebyggande åtgärder
som de anser vara nödvändiga. Dessutom förutsätter
de förebyggande åtgärderna ett omfattande
samarbete exempelvis mellan utbildningen som kommunen ansvarar för och
arbetskraftsförvaltningen som staten ansvarar för.
Helsingfors den 16 december
2012
Förvaltnings- och kommunminister Henna Virkkunen